261/4/B/2014 POSTANOWIENIE z dnia 18 lipca 2013 r. Sygn. akt Ts 326/11 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Andrzej Rzepliński, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej S.G

art. 38 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182)

§ 1rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r.

w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych

kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135, poz. 950) z art. 67 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej z 29 listopada 2011 r. (data nadania skargi w urzędzie pocztowym), sporządzonej przez pełnomocnika z urzędu, skarżący – S.G. zakwestionował zgodność z Konstytucją przepisów zamieszczonych w dwóch aktach normatywnych. Wobec art. 3 ust. 1, art. 8 ust. 1

art. 38 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182; dalej: u.p.s.)

§ 1rozporządzenia Rady Ministrów z 24 lipca 2006 r.

w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych

kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135, poz. 950; dalej: rozporządzenie) skarżący sformułował zarzut niezgodności z art. 67 ust. 2 Konstytucji. Skarżący wniósł skargę konstytucyjną w związku z następującą sprawą. Decyzją z 12 października 2009 r. (nr PS-5011/000515/09) Burmistrz Dąbrowy Tarnowskiej przyznał skarżącemu pomoc społeczną w postaci zasiłku okresowego. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że – zgodnie z art. 3 ust. 4 u.p.s. – wysokość zasiłku została dostosowana do możliwości pomocy społecznej. Wskutek wniesionego przez skarżącego odwołania powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z 23 listopada 2009 r. (sygn. akt SKO-VI-9140/1607/149/2009). Zdaniem organu odwoławczego Burmistrz Dąbrowy Tarnowskiego wydając kwestionowane rozstrzygnięcie nie naruszył przepisów określających minimalną wysokość zasiłku okresowego w poszczególnych okresach przyznawania tego świadczenia. Skarga skarżącego na decyzję organu II instancji została następnie oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 26 października 2010 r. (sygn. akt III SA/Kr 56/10). Sąd I instancji stwierdził w nim, że w sprawie skarżącego nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. Podkreślił również, że sądy administracyjne nie są uprawnione do orzekania o przyznaniu zadośćuczynienia za wyrządzoną krzywdę moralną. Skargę kasacyjną skarżącego od tego orzeczenia oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 29 lipca 2011 r. (sygn. akt I OSK 118/11). W uzasadnieniu stwierdził, że art. 3 ust. 4 u.p.s. był już wielokrotnie przedmiotem wykładni sądowoadministracyjnej. W myśl tej wykładni przyznanie świadczenia w wysokości niższej od oczekiwanej przez uprawnionego jest możliwe jedynie przy wykazaniu, że ograniczają to możliwości pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił przy tym, że przyznanie zasiłku w obniżonej wysokości nie wymaga prowadzenia jakichkolwiek analiz finansowych, skoro „za okoliczność powszechnie uznaną należy przyjąć brak możliwości finansowych w sferze pomocy społecznej na zaspokojenie potrzeb osób uprawnionych w wysokości maksymalnych kwot”. Sąd II instancji wskazał także na art. 38 ust. 3 pkt 1 u.p.s., który wyznacza dolną granicę kwoty przyznawanego zasiłku okresowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego granica ta nie została w przypadku skarżącego przekroczona, zaś o możliwości przyznania zasiłku okresowego w wysokości przekraczającej minimum decyduje spełnienie przesłanek określonych w art. 3 ust. 4 u.p.s. W uzasadnieniu skargi konstytucyjnej skarżący na wstępie szczegółowo zrelacjonował przebieg postępowania w sprawie, w związku z którą wniósł skargę. Następnie podkreślił wadliwość kwestionowanej regulacji związaną z brakiem kryteriów pozwalających na precyzyjne zdefiniowanie ustawowych pojęć „niezbędnych potrzeb”

„warunków odpowiadających godności człowieka” (art. 3 ust. 1 u.p.s.). Jego zdaniem takiej roli nie mogą spełniać wyłącznie kryteria finansowe. Uwzględnienie kosztów utrzymania dorosłego człowieka, spełniającego warunki do otrzymania pomocy społecznej, musi prowadzić do wniosku, że nie jest możliwe zaspokojenie jego niezbędnych potrzeb, ani zapewnienie mu życia w godnych warunkach w sytuacji, gdy środki przeznaczone na te cele przyznawane są w wysokości określonej przez ustawę. Tymczasem art. 67 ust. 2 Konstytucji gwarantuje prawo do zabezpieczenia społecznego obywatelom, którzy pozostają bez pracy nie z własnej woli i nie mają innych środków utrzymania. W świetle tego unormowania skarżący wskazał na wewnętrzną sprzeczność u.p.s., w postanowieniach której ustawodawca gwarantuje korzystającym z pomocy zaspokojenie niezbędnych potrzeb, a z drugiej strony umieszcza regulacje uniemożliwiające realizację tej zapowiedzi ze względu na ograniczone środki finansowe, jakie na ten cel może przeznaczyć organ pomocy społecznej. Z podobnych względów niezgodny z Konstytucją jest – zdaniem skarżącego – zaskarżony przepis rozporządzenia. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo wnieść skargę konstytucyjną w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach, prawach lub obowiązkach określonych w Konstytucji. Warunkiem skorzystania ze skargi konstytucyjnej jest uczynienie jej przedmiotem wyłącznie tego przepisu, który był podstawą prawną ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej, wydanego w sprawie skarżącego, a ponadto doprowadził do naruszenia wskazanych w skardze konstytucyjnej praw lub wolności. Obowiązkiem skarżącego wynikającym z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) jest ponadto wskazanie sposobu, w jaki zakwestionowane unormowanie naruszyło przysługujące skarżącemu konstytucyjne prawa podmiotowe. Argumentacja skargi konstytucyjnej musi być skoncentrowana na merytorycznej niezgodności zachodzącej między treścią przedmiotu skargi

przepisów Konstytucji, które wyrażają określone konkretne prawa lub wolności skarżącego. 2. Przedmiotem analizowanej skargi konstytucyjnej skarżący uczynił unormowania, w których ustawodawca wskazał cel przyznawanych świadczeń (art. 3 ust. 1 u.p.s.), a także określił przesłanki (finansowe i materialne) warunkujące ich udzielanie (art. 8 ust. 1, art. 38 ust. 1, 3 i 4 u.p.s.

§ 1rozporządzenia).

Skarżący skierował swoje zarzuty w szczególności przeciwko ustawowemu mechanizmowi ustalania wysokości przyznawanego zasiłku, opartemu wyłącznie na kryterium dochodowym. W ocenie skarżącego mechanizm finansowy określony w przepisach u.p.s. nie gwarantuje zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, a to prowadzi do naruszenia prawa statuowanego w art. 67 ust. 2 Konstytucji.

1. Zgodnie z art. 67 ust. 2 Konstytucji: „Obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa”. Już w tym miejscu Trybunał podkreśla konsekwencję odesłania zawartego w treści tego przepisu Konstytucji. Oznacza ono bowiem, że o ostatecznym kształcie prawa podmiotowego przysługującego adresatom unormowania Konstytucji przesądza ustawodawca, nadając – dostosowaną do realiów życia publicznego – treść obowiązującym unormowaniom.
2. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego kwalifikacja argumentów sformułowanych przez skarżącego winna brać pod uwagę także treść innych – nieuwzględnionych w skardze konstytucyjnej – przepisów u.p.s. Przede wszystkim istotne znaczenie ma art. 3 ust. 4 u.p.s., który stanowi: „Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej”. Trybunał podkreśla konieczność prawidłowego rozumienia i stosowania tego przepisu, zwłaszcza w kontekście szczegółowych unormowań określających zasady i wysokość udzielania świadczeń beneficjentom systemu pomocy społecznej. Niezależnie bowiem od wyznaczonych przez ustawodawcę granic minimalnego zakresu pomocy, o ich rzeczywistym wymiarze w konkretnym przypadku decyduje także generalna zdolność finansowa świadczeniodawcy, wyznaczona „możliwościami pomocy społecznej”. Zdaniem Trybunału na podkreślenie zasługują również unormowania u.p.s. upoważniające radę gminy do podwyższenia kwot uprawniających do otrzymania zasiłku (art. 8 ust. 2) i podwyższenia jego minimalnej wysokości (art. 38 ust. 6). Korespondują one z ogólną zasadą udzielania świadczeń w granicach wyznaczonych przez realne możliwości finansowe organów pomocy społecznej.
3. Analiza zarzutów skargi konstytucyjnej, także w kontekście unormowań wymienionych w pkt 4, musi prowadzić do wniosku, że skarżący nie wykazał, aby to właśnie w treści zakwestionowanych przepisów u.p.s. tkwiła bezpośrednia i wyłączna przyczyna zarzucanego naruszenia przysługujących mu praw. Innymi słowy, argumentacja skargi nie prowadzi do wykazania, że jedynym środkiem usunięcia zarzucanego stanu niezgodności z Konstytucją jest derogacja zaskarżonych przepisów u.p.s. W związku z tym trzeba także stwierdzić, że skarżący nie sprecyzował, jakiej treści przysługujące mu konkretne konstytucyjne prawo podmiotowe doznało naruszenia wskutek zastosowania zakwestionowanych przepisów u.p.s. Trybunał zwraca uwagę, że tego rodzaju konkretyzacja jest konieczna zwłaszcza w sytuacji, gdy ustrojodawca nie określił w sposób ostateczny treści prawa gwarantowanego adresatom, odsyłając zakres i formy korzystania z niego do ustawy zwykłej. Taka zaś sytuacja ma miejsce właśnie w odniesieniu do art. 67 ust. 2 Konstytucji.
4. Niezależnie od powyższego Trybunał zauważa, że skarżący upatruje przyczyny naruszenia w wadliwym – jego zdaniem – mechanizmie ustalania wysokości świadczenia udzielanego osobie wymagającej pomocy. Trzeba jednak ponownie podkreślić, że o wysokości konkretnego zasiłku wypłacanego beneficjentowi pomocy społecznej decyduje w ostatecznym rozrachunku nie tylko kwotowy system obliczania świadczenia, ale przede wszystkim – wyrażona w art. 3 ust. 4 u.p.s. – zasada skorelowania udzielanych świadczeń z możliwościami pomocy społecznej. I na tę właśnie okoliczność zwracał uwagę także Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w sprawie skarżącego wyroku. Podkreślił w nim, że „o możliwości przyznania zasiłku okresowego w wysokości przekraczającej wskazane minimum nie rozstrzyga (…) art. 38 ust. 3 pkt 1 u.p.s., lecz spełnienie przesłanek określonych w art. 3 ust. 4 u.p.s.”. Unormowania art. 3 ust. 4 u.p.s. skarżący nie uczynił jednakże przedmiotem wniesionej skargi konstytucyjnej. Ze względu na powyższe, na podstawie 79 ust. 1 Konstytucji

art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK, Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.