Ts 132/13

149/2/B/2014 POSTANOWIENIE z dnia 4 października 2013 r. Sygn. akt Ts 132/13 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Andrzej Rzepliński, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej J.S. w sprawie zgodności: art. 17 i art. 126 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015, ze zm.) z art. 2, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 5 maja 2013 r. J.S. (dalej: skarżący) wystąpił o zbadanie zgodności art. 17 i art. 126 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015, ze zm.; dalej: ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) z art. 2, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji. Skarżący zarzuca im, że wyłączają zażalenie na postanowienie o odmowie zwrotu uiszczonej grzywny nałożonej przez Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) w celu przymuszenia. Skarżący zainicjował postępowanie przed Trybunałem w związku z następującą sprawą. Pismem z 6 września 2011 r. skarżący ponowił wniosek o zwrot grzywny nałożonej na niego postanowieniem PINB w Miechowie z 5 kwietnia 2005 r w celu przymuszenia. Pismem z 13 września 2011 r. (znak: PINB–7356/21E–112022504) PINB w Miechowie odmówił zwrotu wyegzekwowanej grzywny w celu przymuszenia. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (dalej: WSA w Krakowie). Domagał się w niej „uchylenia czynności PINB w Miechowie w postaci odmowy zwrotu częściowo ściągniętej grzywny nałożonej postanowieniem PINB w Miechowie z 5 kwietnia 2005 r.”. Postanowieniem z 9 lutego 2012 r. (sygn. akt II SA/Kr 1608/11) WSA w Krakowie odrzucił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że pismo PIMB w Miechowie z 13 września 2011 r. jest de facto postanowieniem, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy postanowienia wymagane przez art. 124 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.). W myśl art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) na postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym można złożyć skargę, jeśli przysługuje na nie zażalenie. Artykuł 126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o zwrocie grzywny ani na postanowienie o odmowie zwrotu grzywny. Zgodnie zatem z art. 17 § 1 zdanie drugie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji należy przyjąć, że zażalenia na takie postanowienia nie przysługują. To zaś prowadzi do wniosku, że nie przysługuje także skarga do sądu administracyjnego na postanowienie o odmowie zwrotu grzywny. Na postanowienie PINB w Miechowie z 13 września 2011 r. skarżący wniósł zażalenie do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie. Postanowieniem z 18 kwietnia 2012 r. (znak: WSE.7722.39.2012.MZEG) organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność złożonego zażalenia. Wyrokiem z 19 października 2012 r. (sygn. akt II SA/Kr 946/12) WSA w Krakowie oddalił skargę na powyższe postanowienie. W uzasadnieniu sąd wskazał, że stosownie do art. 17 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zażalenie na przedmiotowe postanowienie przysługuje wówczas, gdy stanowi tak przepis ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub k.p.a. Tymczasem żaden z przepisów tych ustaw nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zwrotu uiszczonej grzywny. Sąd odwołał się także do stanowiska wyrażonego w doktrynie i judykaturze, zgodnie z którym na postanowienie organu egzekucyjnego wydane na podstawie art. 126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zażalenie nie przysługuje. Skarżący twierdzi, że brak możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zwrotu uiszczonej grzywny nałożonej przez PINB w celu przymuszenia narusza zasady określone w art. 2 Konstytucji. Jego zdaniem zakwestionowane przepisy uniemożliwiają kontrolę decyzji odmawiającej zwrotu grzywny w sytuacji, w której „kontrola ta jest niezbędna ze względu na brzmienie przepisu art. 126 ustawy i nieostre pojęcie »uzasadnionego przypadku«”. Zarządzeniem z 12 czerwca 2013 r. (doręczonym 17 czerwca 2013 r.) sędzia Trybunału Konstytucyjnego wezwał pełnomocnika skarżącego do uzupełnienia braków formalnych skargi konstytucyjnej, tj. wskazania: ostatecznego orzeczenia w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz daty doręczenia skarżącemu tego orzeczenia wraz z uzasadnieniem; daty wystąpienia przez skarżącego z wnioskiem, o którym mowa w art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK); daty doręczenia mecenasowi pisma organu samorządu zawodowego wyznaczającego go na pełnomocnika do sporządzenia skargi konstytucyjnej; jakie prawa i wolności skarżącego wyrażone w art. 2, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji – i w jaki sposób – zostały naruszone. Pełnomocnik został także zobowiązany do doręczenia: jednego odpisu i czterech kopii ostatecznego orzeczenia oraz decyzji i orzeczeń poprzedzających jego wydanie; jednego odpisu i czterech kopii postanowienia sądu, wydanego po rozpoznaniu wniosku, o którym mowa w art. 48 ust. 2 ustawy o TK; a także pięciu kopii pisma organu samorządu zawodowego wyznaczającego go na pełnomocnika do sporządzenia skargi konstytucyjnej. W piśmie procesowym z 24 czerwca 2013 r. (data nadania) pełnomocnik odniósł się do zarządzenia. Wyjaśnił, że orzeczeniem, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji jest wyrok WSA w Krakowie z 19 października 2012 r. (sygn. akt II SA/Kr 946/12). Podał także, że pismo Okręgowej Rady Adwokackiej w Kielcach (dalej: ORA w Kielcach) z 8 lutego 2013 r. zostało mu doręczone 14 lutego 2013 r. Uzasadniając zarzuty niekonstytucyjności, stwierdził, że zakwestionowane przez skarżącego art. 17 i art. 126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – przez wyłączenie możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie odmawiające zwrotu grzywny – niweczą gwarancje określone w art. 2, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny – działający na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy o TK – ustalił, że wyrok WSA w Krakowie wraz z uzasadnieniem został doręczony pełnomocnikowi skarżącego 16 listopada 2012 r. Wniosek o ustanowienie pełnomocnika z urzędu do sporządzenia skargi konstytucyjnej skarżący złożył w Sądzie Rejonowym dla Krakowa-Śródmieścia w Krakowie z siedzibą w Miechowie (dalej: Sąd Rejonowy w Krakowie) 12 grudnia 2012 r. Sąd uwzględnił wniosek postanowieniem z 30 stycznia 2013 r. (sygn. akt XV Co 227/13/S). Od wyroku WSA w Krakowie skarżący nie wniósł skargi kasacyjnej. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji skarga konstytucyjna jest środkiem ochrony praw i wolności określonych w przepisach Konstytucji. Służy eliminowaniu z systemu prawnego przepisów ustaw lub innych aktów normatywnych, na podstawie których w sprawie skarżącego zostało wydane ostateczne orzeczenie sądu lub organu administracji publicznej. Korzystanie z tego rodzaju środka prawnego jest możliwe na zasadach określonych w ustawie o TK. Dopiero stwierdzenie, że skarga spełnia warunki wymienione w tej ustawie, i że sformułowane w niej zarzuty nie są oczywiście bezzasadne, umożliwia nadanie skardze dalszego biegu i merytoryczną kontrolę zakwestionowanych w niej unormowań.
2. Wymóg zakwestionowania w skardze konstytucyjnej przepisu, który był podstawą prawną ostatecznego orzeczenia wydanego w sprawie skarżącego, w pełni oddaje ideę subsydiarności tego środka ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Zgodnie z tą ideą skorzystanie ze skargi konstytucyjnej jest warunkowane wykorzystaniem przez skarżącego innych przysługujących mu instytucji prawnych, w szczególności sądowej drogi dochodzenia naruszonych wolności i praw (art. 77 ust. 2 Konstytucji).
3. W swoim dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że do ochrony praw i wolności (także konstytucyjnych) powołane są przede wszystkim sądy (zob. np. postanowienie TK z 5 grudnia 1997 r., Ts 14/97, OTK ZU nr 1/1998, poz. 9). Z powyższym założeniem pozostaje w związku treść art. 46 ust. 1 ustawy o TK, zgodnie z którym skarżący może wnieść skargę konstytucyjną dopiero po wyczerpaniu drogi prawnej przysługującej w sprawie i uzyskaniu prawomocnego wyroku, ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia.
4. Trybunał wielokrotnie orzekał, że w sprawach, w których zarzut naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw skarżący wiąże z wydaniem decyzji administracyjnej, wymóg określony w art. 46 ust. 1 ustawy o TK zostaje spełniony w chwili uzyskania prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. postanowienie TK z 23 września 1998 r., Ts 90/98, OTK ZU z 1999 r. SUP, poz. 69). Dopiero to orzeczenie, które wyczerpuje drogę prawną (sądowoadministracyjną) przysługującą w sprawie, nadaje wydanej decyzji niezbędny walor ostateczności, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji.
5. W przypadku analizowanej skargi konstytucyjnej zarzuty skarżącego są związane z wyrokiem WSA w Krakowie. Skarżący wskazał bowiem to orzeczenie jako ostateczne w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji. Ponadto, jak Trybunał ustalił z urzędu, od tego wyroku skarżący nie wniósł skargi kasacyjnej.
6. Na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy oraz ustaleń poczynionych ex officio Trybunał stwierdza, że skarżący, wniósł skargę konstytucyjną, nie wyczerpawszy drogi prawnej przysługującej w sprawie. Okoliczność ta jest – w myśl art. 79 ust. 1 i art. 49 w związku z art. 46 ust. 1 ustawy o TK – podstawą odmowy nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.
7. Trybunał zwraca uwagę na to, że skarga nie mogłaby zostać merytorycznie rozpoznana, nawet gdyby przyjąć, że orzeczeniem, o którym mowa w art. 79 ust.1 Konstytucji, jest wskazany przez skarżącego wyrok WSA w Krakowie. Skarżący naruszył bowiem trzymiesięczny termin określony w art. 46 ust. 1 ustawy o TK.
8. Jak ustalił Trybunał, wyrok WSA w Krakowie doręczono pełnomocnikowi skarżącego 16 listopada 2012 r. Następnego dnia rozpoczął bieg termin do wniesienia skargi konstytucyjnej. Wystąpienie przez skarżącego (9 grudnia 2012 r.) z wnioskiem, o którym mowa w art. 48 ust. 2 ustawy o TK, spowodowało zawieszenie tego terminu. Trwało ono do 14 lutego 2013 r., tj. do dnia, w którym pełnomocnik skarżącego odebrał pismo ORA w Kielcach, wydane w celu wykonania postanowienia Sądu Rejonowego w Krakowie z 30 stycznia 2013 r.
9. W związku z powyższym należy stwierdzić, że w myśl art. 20 ustawy o TK w sprawach nieuregulowanych w ustawie o TK do postępowania przed Trybunałem stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego (k.p.c.). Z powodu braku odrębnej regulacji w ustawie o TK, termin, o którym mowa w art. 46 ust. 1 oraz art. 48 ust. 2 zdanie drugie ustawy o TK, oblicza się na podstawie k.p.c., a w myśl odesłania wynikającego z art. 165 § 1 k.p.c. – według przepisów prawa cywilnego. Zgodnie zaś z art. 114 Kodeksu cywilnego jeżeli termin jest oznaczony w miesiącach, a ciągłość terminu nie jest wymagana, miesiąc liczy się za dni trzydzieści.
10. Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie wniesienie skargi konstytucyjnej 5 maja 2013 r. nastąpiło z przekroczeniem terminu określonego w art. 46 ust. 1 ustawy o TK. Należy bowiem zauważyć, że od doręczenia skarżącemu ostatecznego orzeczenia do wystąpienia przez niego z wnioskiem do sądu rejonowego upłynęło 26 dni, natomiast od dnia doręczenia pełnomocnikowi pisma ORA w Kielcach do wniesienia skargi – 80 dni. A zatem od dnia doręczenia ostatecznego orzeczenia skarżącemu do dnia wniesienia przez niego skargi (nie licząc okresu zawieszenia) upłynęło 106 dni.
11. Za odmową nadania dalszego biegu rozpatrywanej skardze konstytucyjnej przemawia także inna okoliczność. Skarżący nie wykonał zarządzenia sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 12 czerwca 2013 r., nie uzupełnił więc braków formalnych skargi. Trybunał zauważa, że w myśl art. 49 ustawy o TK skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu zgodnie z odpowiednio stosowanym art. 36 tej ustawy. Jeżeli skarga nie spełnia warunków formalnych, to sędzia Trybunału wzywa do uzupełnienia jej braków w terminie siedmiu dni od daty zawiadomienia. W myśl art. 49 w związku z art. 36 ust. 3 ustawy o TK gdy skarga jest oczywiście bezzasadna lub braki nie zostały uzupełnione w określonym terminie, sędzia Trybunału wydaje postanowienie o odmowie nadania skardze dalszego biegu.
12. W piśmie procesowym z 24 czerwca 2013 r., będącym odpowiedzią na zarządzenie sędziego Trybunału wzywające do uzupełnienia braków formalnych skargi, pełnomocnik nie podał daty doręczenia skarżącemu ostatecznego orzeczenia ani daty wystąpienia przez niego z wnioskiem o ustanowienie pełnomocnika z urzędu. Nie dołączył także odpisów ostatecznego orzeczenia, orzeczeń i decyzji poprzedzających jego wydanie, a także odpisu i kopii postanowienia sądu, wydanego po rozpoznaniu wniosku, o którym mowa w art. 48 ust. 2 ustawy o TK. Nieuzupełnienie braków formalnych skargi konstytucyjnej w ustawowym terminie siedmiu dni jest – w myśl art. 49 w związku z art. 36 ust. 3 ustawy o TK – kolejną podstawą odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny orzekł jak na wstępie.