Rozstrzyganie tego problemu nie było jednak niezbędne dla wydania orzeczenia w niniejszej sprawie, z przyczyn, które będą dalej omówione, w związku z czym Sąd zaniechał również zwrócenia się ze stosownym pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Obejmowanie rozporządzeniem wydawanym przez Ministra Zdrowia kwestii mogących rzutować na możliwość uzyskania przez izby lekarskie realnego pokrycia całości poniesionych kosztów związanych z powierzonymi ustawą zadaniami, wydaje się w ocenie Sądu niewłaściwe zwłaszcza, że chodzi o środki pozostające w dyspozycji tegoż Ministra i to zaliczone do części budżetu, która bynajmniej nie jest przeznaczona wyłącznie na ten cel. Taka sytuacja rodzi niebezpieczeństwa podejmowania działań zmierzających do ograniczenia praw izb, które są przecież podmiotami stosunków cywilnoprawnych równorzędnymi względem Skarbu Państwa, a więc w tym zakresie nie pozostają w jakiejkolwiek relacji podległości. Niewłaściwe jest więc, iż skutki takich działań Ministra mogą dawać mu możliwość dysponowania „zaoszczędzonymi” środkami, a zwłaszcza, iż powierzono mu kształtowanie przepisów prawa powszechnie obowiązującego w sposób, który tego rodzaju zabiegi może umożliwiać lub ułatwiać. Wynika z tego, że zakres delegacji musi być ujmowany szczególnie restrykcyjnie jako odnoszący się wyłącznie do kwestii technicznych obejmujących sposób ustalenia wysokości należnych środków i tryb ich przekazania. Wedle Sądu koncepcja negocjacji przewidziana rozporządzeniem z dnia 18 maja 2010 r. nie może być z góry, to jest na podstawie analizy samych przepisów, uznana za z założenia wadliwą. Należy spojrzeć na nią przez pryzmat przepisu art. 115 ust. 1 ustawy o izbach lekarskich i uprawnień tych izb do uzyskania nieograniczonego zwrotu kosztów powierzonej działalności. Jeśli tak, to przeprowadzone negocjacje nie mogą prowadzić do redukcji kwoty przekazywanych środków poniżej rzeczywiście poniesionych, niezbędnych wydatków, chyba że w ramach negocjacji dana izba wyrazi na to zgodę. W rezultacie negocjowanie stawki za jedno zadanie danego typu, arbitralnie zresztą określone co do przedmiotu przez Ministra, z udziałem wszystkich izb okręgowych i jeszcze Naczelnej Izby Lekarskiej jest bezprzedmiotowe, o ile stawka taka nie będzie zaakceptowana przez konkretną izbę ubiegającą się o rozliczenie. Zakresu uprawnień podmiotu prawa cywilnego nie mogą bowiem określać ustalenia innych podmiotów równorzędnych poza przypadkami prawem przewidzianymi, przy czym prawem tym nie może być rozporządzenie ministra wydane w tym zakresie bez stosownej podstawy ustawowej. Nie ma natomiast przeszkód, by Minister negocjował z daną izbą sumaryczną wysokość środków, czy wartość poszczególnych zadań. Kolejną kwestią jest ustalenie, na czym negocjacje mają polegać. Zdaniem Sądu nie wydaje się, by Minister chciał, a tym bardziej mógł wprowadzić do rozporządzenia jakieś szczególne rozumienie terminu „negocjacje”. Należy odnieść się zatem do znaczenia tego słowa w języku potocznym. Wystarczy postawić tutaj pytanie czy o negocjacjach można mówić w przypadku, gdy jedna ze stron oświadcza, że i tak nie zmieni swego stanowiska co do rozmiarów proponowanego świadczenia, choćby motywowała to rzekomymi obiektywnymi uwarunkowaniami. Niewątpliwym mankamentem jest brak rozstrzygnięcia w rozporządzeniu, według jakich zasad ma nastąpić zwrot kosztów w przypadku fiaska negocjacji. Nie można przyjąć, że taka sytuacja w ogóle zwalnia od wykonania obowiązku wynikającego z art. 115 ustawy o izbach lekarskich. W ocenie Sądu Okręgowego odniesienie powyższych uwag do ustalonego stanu faktycznego prowadzi do wniosku, iż Minister Zdrowia nie dopełnił ustawowych obowiązków w zakresie przekazania środków należnych powodowej Izbie Lekarskiej, a wydatkowanych w związku z wykonywaniem czynności powierzonych ustawą, w przeszłości znajdujących się w gestii administracji publicznej. Ponadto Minister działał sprzecznie nawet z zapisami swojego własnego rozporządzenia z dnia 18 maja 2010 r. Wysokość kosztów rozważanej części działalności Izby została wyżej ustalona. W ocenie Sądu zgodnie z przepisami ustawy koszty te powinny być zwrócone Izbie, a brak jest rozwiązań prawnych, które umożliwiałyby redukcję wysokości tego zwrotu bez zgody Izby, której to zgody oczywiście nie było. Minister nie podjął negocjacji wymaganych rozporządzeniem z dnia 18 maja 2010 r. Z ustaleń wynika, że rozmowy w ogóle nie dotyczyły kwestii określonych jako przedmiot negocjacji w rozporządzeniu, to jest wartości jednostkowej poszczególnych zadań. Rozważano jedynie sumaryczną kwotę dotacji i tak też był skonstruowany projekt umowy sporządzony przez Ministra. Z zeznań przesłuchanych osób wynika, że kwota ta wynikała z podziału dostępnych zdaniem Ministra środków na poszczególne izby z uwzględnieniem liczby należących do nich lekarzy, a nie jakiegokolwiek szacunku kosztów jednostkowych zadań. Najistotniejszą jednak kwestią jest niemożność uznania za negocjacje wymiany stanowisk w ramach, której Minister twierdził konsekwentnie, iż może przekazać kwotę odpowiadającą około jednej czwartej środków, które w świetle stanowiska Izby były faktycznie wydatkowane na rozważane cele. Minister nie wyrażał w toku „negocjacji” jakiejkolwiek woli modyfikacji swego stanowiska zmierzającej do uwzględnienia nie tylko interesów, lecz i praw drugiej strony. Nadto zdaniem Sądu na prawdzie nie polegał argument o braku możliwości przekazania wyższej kwoty z uwagi na treść ustawy budżetowej jako czynnik niezależny, zewnętrzny wobec Ministra. Po pierwsze załącznik nr 2 do ustawy budżetowej na rok 2011 z dnia 20 stycznia 2011 r. (Dz.U. nr 29, poz. 150) w pozycji Dział 851 ‑ Ochrona Zdrowia, Rozdział 85195 Pozostała działalność, w której to puli środków bezspornie pochodziły środki dla samorządu lekarskiego, wskazywał kwotę 244.886.000 zł. Jak z tego wynika, limit określony w ustawie budżetowej nie stał na przeszkodzie uwzględnieniu roszczeń powoda w całości. Okoliczność ta przesądzała o zbędności badania zgodności tego ograniczenia wprowadzonego rozporządzeniem z dnia 18 maja 2010 r. z delegacją ustawową. Po drugie z pisma z dnia 24 marca 2011 r. Departamentu Budżetu, Finansów i Inwestycji Ministerstwa Zdrowia do Departamentu Dialogu Społecznego, do którego zadań należało między innymi rozliczanie działalności izb lekarskich wynikało, że kwota dotacji na 2011 rok „przyjęta przez Kierownictwo MZ” w przypadku izb lekarskich wynosi 2.396.000 zł. W piśmie jednoznacznie wskazano na źródło ograniczenia kwotowego w postaci decyzji „kierownictwa”, a nie akt zewnętrznego wobec resortu. Po trzecie jak wynika z zeznań świadka J. B., w roku poprzednim doszło do przekazania na pokrycie należności względem izb lekarskich środków o pierwotnie innym przeznaczeniu, co nie wymagało zmiany ustawy budżetowej. Wynika z tego, że w toku rzekomych negocjacji Minister nie tylko nie podjął rozmów zmierzających do osiągnięcia porozumienia i zawarcia umów, ale jeszcze powoływał się na nieprawdziwe argumenty, twierdząc, że przekazanie wyższej kwoty jest niemożliwe z przyczyn od niego niezależnych, podczas gdy w sensie prawnym mógł to uczynić. W ocenie Sądu Okręgowego Minister nie mógł również powoływać się zasadnie i skutecznie na potrzebę wydatkowania środków budżetowych na inne cele, w szczególności związane bezpośrednio z udzielaniem świadczeń zdrowotnych. Po pierwsze nie ulega wątpliwości, iż opisane wyżej zadania powierzono samorządowi zawodowemu, podczas gdy wcześniej należały one do administracji państwowej. Ich wykonywanie zostało zatem narzucone samorządowi jako realizacja zadania publicznego. Jest zrozumiałe, że za tym powinny iść odpowiedniej wysokości środki. Po drugie konieczność finansowania określonych zadań, nawet bardzo pozytywnie ocenianych z punktu widzenia ich znaczenia dla obywateli, nie może uzasadniać czerpania w tym celu ze środków należnych innym podmiotom. Władza publiczna nie może realizować tego rodzaju działalności kosztem odrębnych podmiotów prawa i wbrew jej woli. Moment rozpoczęcia rzeczowych rozmów dotyczących treści umów miał miejsce jesienią 2011 r. (w pisemnych motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia jest oczywista omyłka w tym zakresie – wskazano 2010 r.), a w świetle rozporządzenia ‑ uwzględniając mechanizm wypłaty ‑ winien nastąpić wcześniej (§4 ust. 3 i 4) i nie wydaje się właściwy, co jednak nie miało znaczenia w rozpatrywanej sprawie. Sąd powziął wątpliwości co do spójności wewnętrznej rozporządzenia z uwagi na treść §3 ust. 1 wskazujący na możliwość podjęcia negocjacji dopiero po przedstawieniu projektu budżetu na rok następny. Niezależnie jednak od tego, czy w jego świetle realne w ogóle było zawarcie umów w czasie umożliwiającym dokonywanie wypłat zgodnie z treścią rozporządzenia, czy też występują tutaj rozbieżności terminologiczne i „rok następny” w kontekście §3 ust. 1 oznacza rok, wykonywania zadań objętych umową zwany gdzie indziej „danym rokiem”, należy uznać, że i ta wadliwość rozporządzenia nie miała znaczenia dla powstania roszczeń powoda. W ocenie Sądu Okręgowego nie ma zatem wątpliwości, iż działania i zaniechania Ministra Zdrowia w ramach czynności związanych z ubieganiem się przez powodową Izbę o zwrot kosztów poniesionych na realizację zadań powierzonych ustawą, były sprzeczne z przepisami ustawy o izbach lekarskich oraz rozporządzenia z dnia 18 maja 2010 r. i muszą być określone jako bezprawne. Czynności te były ukierunkowane na ograniczenie możliwości uzyskania przez izby lekarskie należnych im na podstawie ustawy środków. Minister, opierając się na swoim rozporządzeniu, przyjął, iż w razie niezawarcia umów samorząd w ogóle nie otrzyma jakichkolwiek środków. Istotnie rozporządzenie z dnia 18 maja 2010 r. przewidziało umowy między „Ministrem”, faktycznie Skarbem Państwa, a izbami jako formułę prawną przekazania środków. Rozwiązanie to samo w sobie nie jest wadliwe i nie może być kwestionowane. Z uwagi jednak na stwierdzenie w art. 115 ust. 3 ustawy o izbach lekarskich, iż Minister reguluje również tryb przekazywania środków, zdaniem Sądu można uznać, że użycie konstrukcji umów jest akceptowalne. W związku z tym Sąd przyjął, iż sama ustawa o izbach lekarskich nie rodzi po stronie tych podmiotów roszczeń cywilnoprawnych mających za przedmiot zwrot wydatków na realizację powierzonych zadań. Roszczenia te powstają dopiero w następstwie zawarcia umów. Ponieważ jednak mechanizm zawarcia umów określony jest dopiero w rozporządzeniu, które jednocześnie nie pozwala na jednoznaczne określenie ich treści z uwagi na odwołanie się do procedury negocjacji, nie można przyjąć, iż możliwe jest sądowe dochodzenie zawarcia tego rodzaju umów. W konsekwencji zdaniem Sądu nie ma prawnej drogi dochodzenia wykonania obowiązku przewidzianego art. 115 ust. 1 ustawy o izbach lekarskich. Powyższe nie oznacza jednak, że Skarb Państwa nie odpowiada za zachowania Ministra Zdrowia, które udaremniły możliwość uzyskania przez daną izbę lekarską należnych jej środków. Tak też w sprawie niniejszej Sąd ustalił, że Minister Zdrowia postąpił wbrew przepisom prawa obligującym go do przekazania powodowej Izbie środków na pokrycie kosztów jej działalności określonej ustawą. Zachowanie to pozostawało w sprzeczności z ustawą o izbach lekarskich oraz rozporządzeniem z dnia 18 maja 2010 r. Rezultatem była szkoda po stronie powodowej Izby, która odpowiada wysokości środków, jakie w świetle art. 115 ust. 1 ustawy Izba miała otrzymać w związku z wykonywaniem powierzonych zadań, a których w ogóle nie otrzymała. Brak podstaw do przyjęcia niższego rozmiaru szkody, gdyż z niczego nie wynika, by izba lekarska była zmuszona do rezygnacji z części należnych jej środków. Istnieje również niewątpliwy związek przyczynowy, gdyż Minister odmówił zaspokojenia roszczeń Izby z uwagi na niezawarcie umowy o proponowanej przez siebie treści. Przesądza to o odpowiedzialności Skarbu Państwa wynikającej z art. 417 §1 k.c. Sąd Okręgowy wskazał, że podziela stanowisko wyrażone przez Sąd Apelacyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 listopada 2012 r. (I ACa 512/12). W powołanej sprawie o analogicznym stanie faktycznym stwierdzono, iż z art. 60 poprzednio obowiązującej ustawy o izbach lekarskich wynikał jednoznaczny obowiązek pokrycia przez Skarb Państwa kosztów działalności izb w zakresie powierzonych zadań. Zdaniem Sądu Apelacyjnego nie miała znaczenia okoliczność, czy w budżecie Państwa zostały przewidziane na to wystarczające środki. Przekazaniu zadań należących wcześniej do administracji państwowej towarzyszyło bowiem zagwarantowanie ich finansowania przez Skarb Państwa i to w pełnej wysokości. Oznaczało to, iż po stronie Państwa istnieje nie tylko obowiązek przekazania środków, ale także ich zarezerwowania w ramach budżetu. Zaniechania w tym zakresie stanowiły przesłankę odpowiedzialności wymaganą art. 417 k.c. W tym miejscu Sąd odwołał do wcześniejszych rozważań dotyczących braku rzeczywistych różnic między regulacją art. 60 dawnej i art. 115 obecnej ustawy o izbach lekarskich. Sąd Okręgowy nadto wskazał, że nie miały natomiast znaczenia dla sprawy niniejszej poglądy wyrażone w uzasadnieniu wyroku tego samego Sądu Apelacyjnego z dnia 3 czerwca 2014 r. (I ACa 1807/13). Zapadł on na tle stanu faktycznego, w którym zawarta była umowa dotycząca zwrotu poniesionych przez izbę lekarską kosztów, a więc w sytuacji konstrukcyjnie odmiennej od zaistniałej w rozpatrywanej obecnie sprawie. W rezultacie Sąd Apelacyjny mógł rozważać czy dalej idące żądania izby da się wywieść z umowy łączącej strony. W sprawie niniejszej ‑ w braku umowy ‑ możliwość taka jest z założenia wykluczona. Osobne wątpliwości wzbudziła w Sądzie kwalifikacja owej umowy jako zlecenia. W istocie przedmiotem umowy było przekazanie środków, a nie powierzenie określonych czynności, co nastąpiło już przepisem ustawy. Izba nie miała więc wyboru czy wykonywać zadania określone ustawą i w jakim zakresie. Co do tych kwestii nie zobowiązywała się żadną umową. Należy zresztą nadmienić, że projekt umowy przedstawiony w sprawie niniejszej miał jeszcze inną treść, a w szczególności w ogóle nie mówił o przekazaniu tą umową jakichkolwiek zadań Izbie. W rezultacie można sformułować wątpliwości w zakresie zastosowania konstrukcji „nadwykonań” do rozmiarów świadczenia należnego izbie, jeśli tylko uwzględnić, że przedmiotem umowy była kwota przekazywanych środków, a nie sam rozmiar zadań. Trudno w rzeczywistości oczekiwać od izb lekarskich, by poruszając się tym tokiem rozumowania, zawierały umowy na mniejsze kwoty, oczekując następnie przekazania wyższych środków. Tego rodzaju żądania, wobec zawarcia umów w końcu danego roku przy pełnej świadomości poniesionych kosztów, są mocno dyskusyjne. Zawarcie przez powodową Izbę umowy na warunkach proponowanych przez Ministra nie mogło być wówczas postrzegane jako dające możliwość ubiegania się o świadczenie w kwocie przekraczającej zapisaną w umowie, gdyż z niczego nie wynika, by tak wówczas rozumiano znaczenie i skutki umów tego rodzaju. Wręcz przeciwnie – mogło być to traktowane jako całościowe załatwienie problemu w danym roku. O rozstrzygnięciu Sądu Apelacyjnego w powołanej sprawie zdecydował zresztą uznany za zasadny zarzut przedawnienia, który w sprawie niniejszej w ogóle się nie pojawił. Sąd Okręgowy wskazał, że orzekając o roszczeniu odsetkowym, miał na uwadze, że roszczenie odszkodowawcze stało się wymagalne w następstwie wezwania do zapłaty, co nastąpiło pismem z dnia 20 listopada 2012 r. wskazującym 14-dniowy termin zapłaty. Jak wynika z odpowiedzi, pismo doręczono adresatowi dnia 22 listopada 2012 r., co oznacza powstanie stanu opóźnienia z dniem 7 grudnia 2012 r. w zakresie kwoty objętej wezwaniem, to jest 591.193,56 zł. Co do reszty roszczenia stan opóźnienia nastąpił z upływem 14 dni od doręczenia odpisu pozwu pozwanemu, co miało miejsce dnia 12 marca 2013 r., to jest z dniem 27 marca 2013r. Od tych dat zasądzono odsetki z tytułu opóźnienia na zasadzie wynikającej z art. 481 k.c. W pozostałej części roszczenie odsetkowe podlegało oddaleniu. O kosztach procesu Sąd Okręgowy rozstrzygnął na podstawie art. 98 i 100 k.p.c. uznając, że powód wygrał sprawę ulegając jedynie w nieznacznej części swego roszczenia, a konkretnie co do części żądanych odsetek. Apelację od powyższego wyroku złożył pozwany, zaskarżając go w części uwzględniającej powództwo i rozstrzygającej o kosztach procesu i zarzucając: - błędną wykładnię art. 115 §1 i 3 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (Dz.U. Nr 219, poz. 1708, ze zm.) poprzez przyjęcie, iż z art. 115 §1 i 3 ustawy wynika obowiązek przekazania przez Ministra Zdrowia izbom lekarskim kwot rzeczywiście poniesionych przez te izby wydatków na realizację zadań, o których mowa w tym przepisie, - błędną wykładnię §2, §3 oraz §4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie przekazywania izbom lekarskim środków finansowych na pokrycie kosztów czynności wykonywanych przez izby lekarskie (Dz.U. Nr 94, poz. 611) poprzez przyjęcie, iż negocjacje, o których mowa w ww. rozporządzeniu, nie mogą prowadzić - z uwagi na dyspozycję art. 115 §1 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (Dz.U. Nr 219, poz. 1708, z późn. zm.) ‑ do redukcji kwoty przekazywanych środków poniżej kwot rzeczywiście poniesionych, niezbędnych wydatków, wyliczonych przez izby lekarskie, - art.
poprzez jego niezastosowanie i nieuzyskanie wymaganego tym przepisem prejudykatu, co skutkowało odstąpieniem od zastosowania §2 i §3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie przekazywania izbom lekarskim środków finansowych na pokrycie kosztów czynności wykonywanych przez izby lekarskie (Dz.U. Nr 94, poz. 611), - art. 361 §2 k.c. w zw. z §2, §3 oraz §4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie przekazywania izbom lekarskim środków finansowych na pokrycie kosztów czynności wykonywanych przez izby lekarskie (Dz.U. Nr 94, poz. 611) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyznanie odszkodowania w sytuacji, w której poniesione przez powoda koszty nie stanowią strat, które w świetle obowiązujących przepisów prawa podlegają naprawieniu przez pozwanego, - art. 417 §1 k.c. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zasądzenie odszkodowania w sytuacji, w której poniesione przez powoda koszty nie stanowią strat, które w świetle obowiązujących przepisów prawa podlegają naprawieniu przez pozwanego oraz w sytuacji braku bezprawności zachowania bądź zaniechania pozwanego. W konkluzji wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku we wskazanej części i oddalenie powództwa w całości oraz o zasądzenie od powoda na rzecz pozwanego kosztów postępowania za I instancję, w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz Skarbu Państwa ‑ Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, o zasądzenie od powoda na rzecz pozwanego kosztów postępowania za II instancję, w tym zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego na rzecz Skarbu Państwa ‑ Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku we wskazanej części oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, pozostawiając Sądowi I instancji rozstrzygnięcie o kosztach postępowania apelacyjnego. W odpowiedzi na apelację pozwanego, powód wniósł o oddalenie apelacji oraz o zasądzenie od pozwanego na rzecz powoda kosztów zastępstwa procesowego. Sąd Apelacyjny zważył, co następuje: Apelacja nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd Apelacyjny akceptuje ustalenia faktyczne poczynione przez Sąd I instancji oraz dokonaną przezeń wnikliwą analizę prawną. Zarzut naruszenia art. 115 ust. 1 i 3 ustawy o izbach lekarskich nie jest zasadny. Sąd I instancji dokonał trafnej wykładni tego przepisu. Słusznie zauważył, że przepis art. 115 ust. 1 tej ustawy nie różni się brzmieniem od art. 60 poprzedniej ustawy o izbach lekarskich – poza wyraźnym sprecyzowaniem części budżetu, z którego przekazywane są izbom lekarskim środki finansowe. Jednoznacznie wynika z niego, że środki na pokrycie kosztów czynności administracyjnych związanych z realizacją zadań wymienionych w przepisie izby lekarskie otrzymują ze Skarbu Państwa. W szczególności zaś nie sposób wywieść z niego wniosku, że Skarb Państwa ma możliwość jednostronnego limitowania tych środków niezależnie od kosztów owych czynności administracyjnych. Tym samym przepis ten nakłada na organy państwa nie tylko obowiązek pokrywania z budżetu państwa kosztów czynności powierzonych na podstawie ustawy izbom lekarskim, ale również obowiązek zarezerwowania w budżecie państwa odpowiednich kwot na ten cel. Jest to rozwiązanie logiczne – skoro Skarb Państwa arbitralnie przekazał izbom lekarskim zadania wcześniej wykonywane przez Państwo, winien zapewnić środki na ich realizację – podobnie jak dzieje się w przypadku zadań z zakresu administracji rządowej zleconych jednostkom samorządu terytorialnego. Norma powyższa nie dozwala Skarbowi Państwa na jednostronne zmniejszanie tych środków – poniżej poziomu rzeczywistych kosztów czynności. Naruszenie obowiązków wynikających z art. 115 ust. 1 ustawy o izbach lekarskich stanowi o bezprawnym zachowaniu władzy publicznej. Koncepcja pozwanego sprowadzająca się do akcentowania znaczenia sformułowania zawartego w art. 115 ust. 3 tej ustawy, zgodnie z którym przy ustalaniu owych kosztów w rozporządzeniu Minister Zdrowia kieruje się ponoszonymi przez izby lekarskie kosztami, i wywodzenia z tego zwrotu nieistnienia obowiązku pokrycia kosztów czynności wymienionych w art. 115 ust. 1 ustawy, jest chybiona. Wedle skarżącego oznacza to bowiem jedynie przyjęcie do wiadomości wysokości tych kosztów, natomiast nie nakłada na Ministra Zdrowia obowiązku ich uwzględnienie. Tym samym art. 115 ust. 3 niweczyłby zapis art. 115 ust. 1 ustawy, z którego wynika, że koszty wskazanych czynności administracyjnych są pokrywane ze środków Skarbu Państwa, co sprzeczne jest z jego ratio legis, którym jest pozostawienie finansowania określonych czynności izb lekarskich nadal przez Państwo. Pojęcie „wzięcia kosztów pod uwagę”, które pozwany utożsamia z pojęciem „kierowania się kosztami”, jest po pierwsze nieostre, po drugie dopuszcza całkowitą dowolność po stronie Ministra Zdrowia w przyznawaniu środków izbom lekarskim, a w skrajnych przypadkach może prowadzić w ogóle do odmowy finansowania w jakimkolwiek zakresie, np. z uzasadnieniem braku dostępnych środków w budżecie. „Wzięcie pod uwagę” to jedynie rozważenie zasadności, nie oznacza to bynajmniej akceptacji. Skarżący podnosi, że owo wzięcie pod uwagę dotyczy rozważenia kosztów ponoszonych przez izby lekarskie, jednak zdaje się nie zauważać, że drugą przesłanką wymienioną w art. 115 ust. 3 ustawy jest potrzeba sprawnego wykonywania zadań przekazanych izbom lekarskim. Pojęcia „kierowania się kosztami” nie można rozważać w oderwaniu od tej drugiej przesłanki i ich łączna wykładnia sprowadza się do powinności takiego sformułowania przepisów wykonawczych, by koszty te były pokrywane w sposób pozwalający na prawidłowe wykonywanie czynności przez izby lekarskie. Przepis art. 115 ust. 3 ustawy precyzuje jedynie delegację ustawową do wydania przepisów wykonawczych, wskazując, że ich celem jest zabezpieczenie pokrycia kosztów czynności administracyjnych wymienionych w ust. 1 dla zapewnienia sprawności działania izb lekarskich w tym zakresie. Nie ogranicza natomiast ani nie modyfikuje obowiązku wynikającego z art. 115 ust. 1 tej ustawy, bowiem wprowadzając delegację ustawową dla Ministra Zdrowia do wydania przepisów wykonawczych, wskazuje tylko, że tryb i zasady przekazywania środków państwowych powinny umożliwić prawidłową realizację tych zadań czyli zawierać rozwiązania szybkie, jasne i zapewniające izbom lekarskim bezkolizyjne i płynne wykonywanie czynności wymienionych w ust. 1. Z dyspozycji art. 115 ust. 3 ustawy nie można wywieść żadnego uprawnienia Skarbu Państwa do przekazania izbom lekarskim środków finansowych niższych niż rzeczywiście poniesione wydatki na czynności administracyjne wymienione w ust. 1 przede wszystkim z tego względu, że jego przedmiotem nie jest zakres obowiązku Skarbu Państwa, lecz uprawnienie Ministra Zdrowia do określenia szczegółów realizacji obowiązku wynikającego z art. 115 ust. 1 ustawy w rozporządzeniu wykonawczym. Sąd Okręgowy nie twierdził także, że brzmienie art. 115 ust. 3 stanowi ograniczenie uprawnień przyznanych izbom lekarskim, przeciwnie – zaznaczył, że podstawą takiego ograniczenia nie może być wydane na jego podstawie rozporządzenie. Sam zaś art. 115 ust. 3 ustawy ani nie ogranicza niczyich uprawnień ani obowiązków, ani też ich nie kreuje – poza obowiązkiem Ministra Zdrowia wydania przepisów wykonawczych do ustawy. Nie zasługuje na akceptację zarzut naruszenia przepisów rozporządzenia wykonawczego z dnia 18 maja 2010 r. Przede wszystkim nie polega na prawdzie twierdzenie, jakoby Sąd Okręgowy wykluczył możliwość zmniejszenia wysokości środków przekazywanych przez Skarb Państwa w wyniku negocjacji. Przeciwnie – jakkolwiek Sąd Okręgowy dostrzegł niewątpliwe niedostatki legislacyjne w wymienionym rozporządzeniu, to jednocześnie wyraźnie stwierdził, że nie ma przeszkód, by Skarb Państwa negocjował z daną izbą sumaryczną wysokość środków, czy wartość poszczególnych zadań (str. 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku k 1134). Zresztą, formułując ów zarzut, apelujący popadł w wewnętrzną sprzeczność, bowiem we wstępnej części uzasadnienia apelacji, relacjonując motywy zaskarżonego rozstrzygnięcia, wskazał, że Sąd Okręgowy upatrywał czynu niedozwolonego pozwanego w zaniechaniu przeprowadzenia negocjacji zmierzających do zawarcia umowy o treści określonej przez powodową Izbę. Negocjacje te przewidziane zostały właśnie przywoływanym rozporządzeniem i z definicji prowadzą do wzajemnych ustępstw. Zatem sam pozwany przyznał w tym miejscu, że Sąd dopuszczał tryb negocjacyjny, czyli rozwiązanie przyjęte w rozporządzeniu. Analiza poszczególnych kryteriów ustalania wysokości kosztów poniesionych przez izby lekarskie, określonych w wymienionym rozporządzeniu, jest bezprzedmiotowa, skoro zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia wartość każdego zadania jest ustalana corocznie w drodze negocjacji ministra właściwego do spraw zdrowia z okręgowymi izbami lekarskimi i Naczelną Izbą Lekarską, a niewątpliwie w sprawie badanej do takich negocjacji pomiędzy stronami nie doszło, więc i zasady w nim przewidziane nie mają zastosowania. Stanowisko pozwanego, że sposób ustalania owych kosztów w rozporządzeniu przemawia za wnioskiem, iż Skarb Państwa co do zasady nie ma obowiązku pokrywać w całości rzeczywistych kosztów poniesionych przez izby lekarskie, jest chybione. Gdyby bowiem tak było, rozporządzenie byłoby sprzeczne z ustawą, która taki obowiązek na Skarb Państwa nakłada, co zwalniałoby sądy powszechne z jego stosowania. Jakkolwiek sądy powszechne nie mogą same decydować o niekonstytucyjności ustaw, gdyż wyłączną kompetencję w tym zakresie ma Trybunał Konstytucyjny (art. 188 Konstytucji RP) i mając uzasadnione wątpliwości co do zgodności ustawy z Konstytucją, sąd - na podstawie art. 193 Konstytucji RP - ma obowiązek zwrócić się do Trybunału z odpowiednim pytaniem prawnym, to jednak wobec treści art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sąd może stwierdzić, że rozporządzenie (określony jego fragment) jest sprzeczne z ustawą. W świetle powyższej normy konstytucyjnej sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, nie zaś także aktom prawnym niższego rzędu. Przewidziane w art. 87 Konstytucji RP źródła prawa zostały usystematyzowane w sposób hierarchiczny, co sprawia, że ewentualna sądowa kontestacja rozporządzenia powinna polegać przede wszystkim na kontroli spełnienia wymagań określonych w art. 92 Konstytucji RP (por.: uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 12 lipca 2001 r., III CZP 22/01, OSNC 2001/11/158 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 grudnia 2008 r., V CSK 310/08, LEX nr 484695). Nie ma wówczas ani potrzeby, ani tym bardziej konieczności do występowania do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem o zgodność treści rozporządzenia z odpowiednią ustawą. Czyni to bezzasadnym zarzut naruszenia art.
Sąd nie miał obowiązku uzyskania prejudykatu w postaci orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nawet wówczas, gdyby przyjął, że źródłem szkody powódki jest wspomniane rozporządzenie. Jednak przede wszystkim Sąd Okręgowy nie upatrywał w nim podstawy faktycznej szkody, a tym samym nie stosował art.
k.c., czego świadomość wydaje się mieć sam apelujący, bowiem we wstępnej części uzasadnienia apelacji wskazał, że Sąd Okręgowy upatrywał źródła szkody w zaniechaniu przeprowadzenia negocjacji z powódką na warunkach przez nią określonych. Nie jest to zresztą prawdą, ponieważ czyn niedozwolony pozwanego w tej sprawie Sąd zdefiniował jako zaniechanie wypełnienia ustawowego obowiązku przekazania powódce środków finansowych odpowiadających rzeczywiście poniesionym wydatkom na czynności wymienione w art. 115 ust. 1 ustawy o izbach lekarskich. Nadto apelujący wyraźnie zaznaczył w uzasadnieniu apelacji, że Sąd Okręgowy nie zakwestionował zgodności rozporządzenia z ustawą, z czego wywiódł występującą jego zdaniem wewnętrzną sprzeczność wyroku. Jednak – jak wyżej wskazano – takiej sprzeczności nie ma. Rozporządzenie odnosi się wyłącznie do sytuacji, w której wysokość kosztów zostaje ustalona w drodze negocjacji i potwierdzona zawarciem umowy. Stan faktyczny niniejszej sprawy jest inny – negocjacje nie odbyły się, a w konsekwencji nie doszło do zawarcia umowy pomiędzy stronami. Niewątpliwie idea negocjacji sprowadza się do wzajemnych ustępstw i jeżeli do takowych dojdzie, ma zastosowanie tryb ustalania kosztów przyjęty w rozporządzeniu, ale tylko w takim przypadku, a to po pierwsze z uwagi na brzmienie art. 115 ust. 1 ustawy o izbach lekarskich, a po drugie z tego względu, że rozporządzenie nie reguluje przypadków odmiennych. Wówczas jedyną normą regulującą kwestię przekazania środków izbom lekarskim pozostaje art. 115 ust. 1 ustawy o izbach lekarskich. Brak jest podstaw prawnych do odwołania się do rozporządzenia, skoro jego autor nie przewidział takich sytuacji. Nie można też zgodzić się z pozwanym, że za fiasko negocjacji odpowiedzialność ponoszą obie strony. To pozwany jest twórcą rozporządzenia, w którym arbitralnie określił sposób ustalania opisywanych kosztów, dzięki czemu umożliwił wyłącznie sobie korzystniejsze rozwiązanie tej kwestii niż przewidziana w ustawie. Nadto, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, brak jest dowodów wskazujących, że nie był w stanie zabezpieczyć w budżecie wyższych, odpowiednich do rzeczywistych wydatków środków i nawet obecnie tak nie twierdzi. To pozwany przedstawił projekt umowy na kwotę kilkakrotnie niższą niż poniesione przez powódkę wydatki i na tym zakończył korespondencję, nie przejawiając jakiejkolwiek woli ustępstw. Oznacza to, że pozwany w istocie nie podjął żadnych negocjacji. Przypomnieć należy, że powódka była gotowa zaakceptować kwotę niższą niż obecnie dochodzona, o czym świadczy projekt przygotowanej przez nią umowy. Słusznie przy tym Sąd I instancji zauważył, że Skarb Państwa na spotkaniach nie dążył do ustalenia jednostkowej wartości zadania, lecz rozważał jedynie sumaryczną kwotę dotacji dla wszystkich izb lekarskich, co sprzeczne jest z zasadami określonymi w rozporządzeniu. Pozwany pozostaje w błędzie, twierdząc, że gdyby Skarb Państwa przystąpił do prawidłowych w świetle rozporządzenia negocjacji, takie zachowanie także zostałoby ocenione przez Sąd Okręgowy jako wadliwe. Wszak Sąd I instancji wyraźnie dopuścił możliwość negocjacyjnego obniżenia wysokości środków należnych izbom lekarskim. Zarzut naruszenia art. 361 § 2 k.c. jest chybiony. Skoro rozporządzenie pozwala na obniżenie jednostkowych kosztów jedynie w wyniku negocjacji, a takowe się nie odbyły, brak jest uzasadnienia do ograniczenia wysokości szkody do kwoty przyjętej jednostronnie przez pozwanego, a niższej od rzeczywiście poniesionych wydatków, a tym bardziej do uznania, że w ogóle szkoda nie wystąpiła. Poniesienie owych wydatków w łącznej kwocie uwzględnionego powództwa zostało wykazane przez powódkę, a treść apelacji wskazuje, iż pozwany sumy tej nie kwestionuje. W świetle brzmienia art. 115 ust. 1 ustawy o izbach lekarskich ma on natomiast obowiązek ich pokrycia. Nawet jeśli w jego przekonaniu obowiązek ten może być ograniczony kwotowo, nie zmienia to ogólnej zasady finansowania czynności administracyjnych wymienionych w tym przepisie. Zatem gdyby podzielić tok rozumowania pozwanego, to i tak powódka poniosłaby szkodę – tyle, że w niższej wysokości, na co zresztą pozwany się powołuje w uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 417 § 1 k.c., czym ponownie popada w wewnętrzną sprzeczność. Skoro zaś powódka poniosła owe wydatki, to doznała w tej kwocie uszczerbku majątkowego, co jest definicją szkody w rozumieniu przywołanego przez skarżącego przepisu. Zarzut naruszenia art. 417 § 1 k.c. nie zasługuje na uwzględnienie. Jak już wyżej wskazano, Sąd Okręgowy dopatrzył się deliktu nie w fakcie samego zaniechania negocjacji, lecz w zaniechaniu przekazania powódce środków po myśli art. 115 ust. 1 ustawy o izbach lekarskich czyli w zaniechaniu realizacji ustawowego obowiązku. Skoro był to obowiązek nałożony ustawą, zachowanie pozwanego było bezprawne, co oznacza spełnienie jednej z przesłanek odpowiedzialności z art. 417 § 1 k.c. Jak wyżej zaznaczono, szkoda powódki została wykazana. Pomiędzy tymi zdarzeniami zachodzi adekwatny związek przyczynowy – gdyby pozwany wykonał obowiązek ustawowy, majątek powódki nie zostałby pomniejszony, a szkoda nie powstałaby. Nie można przy tym podzielić poglądu pozwanego, że działał zgodnie z przepisami. Celem rozwiązania przyjętego w art. 115 ust. 1 ustawy o izbach lekarskich jest zapewnienie finansowania określonych czynności tych izb przez pozwanego. Niewątpliwie powodowa Izba żadnych środków nie uzyskała – na skutek zaniechania pozwanego. Z tych względów Sąd Apelacyjny orzekł jak w sentencji wyroku na mocy art. 385 k.p.c. oraz art. 98 § 1 i 3 k.p.c. w związku z art. 108 § 1 k.p.c. W skład kosztów procesu należnych powódce weszło wynagrodzenie jej pełnomocnika procesowego obliczone zgodnie z § 6 pkt 7 w związku z § 13 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Wyjaśnienie AI na podstawie urzędowego tekstu ustawy. Orientacyjne, nie zastępuje porady prawnej.