Sygn. akt I ACa 15/12 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 15 lutego 2012 r. Sąd Apelacyjny we Wrocławiu – Wydział I Cywilny w składzie: Przewodniczący: SSA Sławomir Jurkowicz Sędziowie: SSA

§ 2k.c.

Powołując się na utrwalone poglądy doktryny oraz judykatury Sąd Okręgowy wskazał, iż art.

§ 2k.c.

znajdzie zastosowanie do ostatecznych decyzji wydanych przed dniem 1 października 2004 r., jeżeli nieważność źródła szkody została stwierdzona po tym dniu, natomiast art. 160 k.p.a., z przewidzianym w nim dwuetapowym trybem dochodzenia odszkodowania, będzie odnosić się wyjątkowo wyłącznie do przypadków, w których zarówno wydanie decyzji, jak i stwierdzenie jej nieważności nastąpiło przed dniem 1 października 2004 r. Następnie Sąd Okręgowy poddał ocenie zarzuty braku legitymacji biernej podniesionego przez Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę (...) oraz zarzut przedawnienia podniesiony przez obu pozwanych. Odnosząc się do pierwszego z nich Sąd I Instancji uznał, iż podniesiony przez Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę (...) zarzut braku biernej legitymacji w procesie, jest zasadny. Zdaniem Sądu, nie ulega bowiem wątpliwości, że organem uprawnionym do wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę jest Starosta na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - prawo budowlane (Dz.U. z 2010 roku, nr 243, poz. 1623, tekst jednolity), przy czym starosta wykonuje ten obowiązek w ramach należących do powiatu zadań, nie przypisanych do zadań administracji rządowej, określonych w ustawie o samorządzie powiatowym. W ocenie Sądu fakt ten jednoznacznie przemawia za przyjęciem, że odpowiedzialność za wydanie decyzji - pozwolenia na budowę, ponosi powiat jako jednostka samorządu terytorialnego. Z tego też względu powództwo B. G.

§ 2kc i art.

442 1 kc poprzez ich błędne zastosowanie oraz art. 160 § 1,2,3 i 6 kpa w zw. z art. 61 § 6 ustawy z dn. 23.11.2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz.U. Z 2002 r. Nr 240, por. 2051 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, iż oceny dochodzonego przez powódkę żądania należy dokonywać w oparciu o przepisy art.

§ 2

kc i 442 1 kc i w związku z tym nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd początku biegu terminu przedawnienia roszczenia powódki jako momentu dowiedzenia się o szkodzie i o osobie zobowiązanej do jej naprawienia tj. od dnia doręczenia powódce decyzji nadzorczej (daty 20 czerwca 2005 r.), podczas gdy prawidłowo - zgodnie zresztą z wykładnią dokonaną w uchwale pełnego składu Izby Cywilnej Sadu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r. sygn. akt III CZP 112/10, mającą moc zasady prawnej - do oceny roszczenia powódki zastosowanie powinien mieć art. 160 § 1, 2, 3 i 6 kpa, co oznacza, iż początek biegu 3-letniego terminu przedawnienia roszczenia powódki powinien być liczony od daty uzyskania przez decyzję nadzorczą cechy ostateczności - co w niniejszej sprawie nastąpiło z datą 5 lipca 2011 r. i tym samym w dacie wniesienia pozwu przez powódkę (w dniu 1 lipca 2011 r.) jej roszczenie wobec pozwanego Powiatu (...) nie było przedawnione; - art. 361 kc w zw. z art. 6 kc poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż powódka w tej sprawie nie poniosła żadnej szkody w związku z wydaniem decyzji Starosty (...), której nieważność została następnie stwierdzona decyzją Wojewody (...) z dnia 31.05.2005 r.

1. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.: -art. 233 § 1 k.p.c. poprzez naruszenie zasad swobodnej oceny dowodów, czyniąc ją dowolną i nie mającą oparcia w zebranym materiale dowodowym, w szczególności w zakresie uznania, iż powódka w niniejszej sprawie nie poniosła żadnej szkody, podczas gdy szkoda ta niewątpliwie powstała w majątku powódki i wyraża się ona wartością nakładów poniesionych przez powódkę w związku z przygotowaniem realizacji przedmiotowej inwestycji, ustaloną przez biegłego sądowego na kwotę 392.340,02 zł, a których to nakładów powódka do dnia dzisiejszego w żaden sposób nie może wykorzystać, zgodnie z ich pierwotnym celem; -art. 61 § 6 ustawy z dn. 23.11.2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz.U. Z 2002 r. Nr 240, por. 2051 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie wykładni prawa dokonanej uchwałą pełnego składu Izby Cywilnej Sadu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r. sygn. akt III CZP 112/10, mającej moc zasady prawnej, i w rezultacie niezastosowanie do oceny roszczenia powódki przepisu art. 160 § 1, 2, 3 i 6 kpa, również w zakresie oceny podniesionego przez pozwanych zarzutu przedawnienia; - art. 278 kpc poprzez nieuwzględnienie sporządzonej w tej sprawie opinii biegłego w zakresie rodzaju i wartości dokonanych przez powódkę nakładów na rozpoczęcie realizacji spornej inwestycji, a tym samym powstania i wysokości poniesionej przez powódkę szkody majątkowej; - art. 102 kpc poprzez nieuwzględnienie zasad słuszności i obciążenie powódki kosztami zastępstwa procesowego na rzecz Skarbu Państwa - Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa
2. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na błędnym uznaniu, iż powództwo powódki w momencie wniesienia pozwu było przedawnione, a ponadto błędnym uznaniu, że powódka w ogóle nie poniosła jakiejkolwiek szkody w związku z wydaniem decyzji Starosty (...), której nieważność została następnie stwierdzona decyzją Wojewody (...) z dnia 31.05.2005 r., gdy tymczasem szkoda ta niewątpliwie powstała w majątku powódki w postaci wartości nakładów poniesionych przez nią w związku z przygotowaniem realizacji przedmiotowej inwestycji, ustalonej przez biegłego sądowego na kwotę 392.340,02 zł, a toczące się do chwili obecnej (przez okres 6 lat licząc od daty decyzji nadzorczej) postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy u zagospodarowania terenu działki nr (...) wskazuje w istocie, iż powódka do chwili obecnej nie może wykorzystać poniesionych nakładów i nie jest możliwe uzyskanie przez nią pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy na spornej działce. Wskazując na powyższe zarzuty powódka wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w pkt. I i II przez zasądzenie od pozwanego Powiatu (...) reprezentowanego przez Starostę (...) na rzecz powódki kwoty 392.340,02 zł wraz z odsetkami ustawowymi liczonymi: od kwoty 259.652,29 zł od dnia 1 lipca 2008 r. do dnia zapłaty, od kwoty 132.687,73 zł od dnia 14 grudnia 2010 r. do dnia zapłaty i kosztami postępowania pierwszoinstancyjnego, w tym kosztami zastępstwa procesowego według norm przypisanych oraz zmianę pkt. III poprzez nieobciążanie powódki kosztami zastępstwa procesowego na rzecz Skarbu Państwa - Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa oraz o zasądzenie od pozwanych na rzecz powódki kosztów postępowania apelacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych. W odpowiedzi na apelację powódki strona pozwana – Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę (...) wniosła o oddalenie apelacji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu apelacyjnym według norm przepisanych. Strona pozwana - Powiat (...) wniósł także o oddalenie apelacji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu apelacyjnym wg norm przepisanych. Sąd Apelacyjny zważył: Apelacja powódki podlegała oddaleniu jako bezzasadna. Wbrew zarzutom podnoszonym w apelacji Sąd I instancji wydał co do zasady trafne rozstrzygnięcie znajdujące uzasadnienie w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie. Sąd Apelacyjny podziela w całości motywy rozstrzygnięcia w zakresie oddalenia powództwa skierowanego przeciwko Skarbowi Państwa – Staroście (...), nie podziela natomiast oceny prawnej powództwa przeciwko Powiatowi (...) przedstawionej przez Sąd Okręgowy, w szczególności dotyczącej zarzutu przedawnienia roszczenia powódki o naprawienie szkody wyrządzonej przez wydanie niezgodnej z prawem ostatecznej decyzji administracyjnej. W apelacji trafnie zarzucano naruszenie prawa materialnego, przy czym błąd Sądu Okręgowego polegał na tym, iż podstawą jego rozstrzygnięcia, w tym oceny zarzutu przedawnienia roszczenia powódki, winien być art. 160 k.p.a, uchylony z dniem 1 września 2004 r. przez art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (dalej - u.z.k.c.) - Dz.U. Nr 162, poz. 1692 z późn. zm., a nie przepisy art.

§ 2kc i 442 1 kc.

Powódka w apelacji powołała się na uchwałę pełnego składu Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r., III CZP 112/10, OSNC 2011/7-8/75, LEX nr 751460. W przedmiotowej uchwale Sąd Najwyższy rozważał m.in. problem czasowego zasięgu normy art. 160 k.p.a. w sytuacji, gdy ostateczna wadliwa decyzja administracyjna została wydana, tak jak w niniejszej sprawie - przed dniem 1 września 2004 r., zaś jej nieważność bądź wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. zostały stwierdzone po tej dacie. Sąd Najwyższy uwzględniając, iż czasowy zasięg obowiązywania art.

§ 2k.c.

jest nierozerwalnie związany z przepisem intertemporalnym art. 5 u.z.k.c., według którego do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, w brzmieniu obowiązującym do tego dnia; zajął stanowisko, iż do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed dniem 1 września 2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu, ma zastosowanie art. 160 § 1, 2, 3 i 6 k.p.a. W świetle powyższego stanowiska Sądu Najwyższego, w okolicznościach sprawy, podstawę rozstrzygnięcia, w tym oceny zarzutu przedawnienia, stanowić powinien istotnie art. 160 k.p.a. Na podstawie przepisu art. 160 § 6 k.p.a., zgodnie z którym roszczenie o odszkodowanie przedawnia się z upływem trzech lat od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wydanej z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 albo decyzja, w której organ stwierdził, w myśl art. 158 § 2, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1; Sąd Apelacyjny przyjął, że skoro decyzja nadzorcza Wojewody (...) z dnia 31.05.2005 r. stała się ostateczna z dniem 5 lipca 2005 r., to w momencie wystąpienia z pozwem (1 lipca 2008 r.) nie upłynął jeszcze trzyletni termin przedawnienia, a zatem roszczenie powódki było nieprzedawnione. W związku z powyższą odmienną oceną prawną, Sąd Apelacyjny rozważył, czy w sprawie ziściły się przesłanki odpowiedzialności deliktowej Skarbu Państwa za szkodę poniesioną przez stronę na skutek wydania niezgodnej z prawem ostatecznej decyzji administracyjnej z dnia 1 października 2003 r. nr 494/2003 wydanej przez Starostę (...). W judykaturze jest bowiem bezsporne, iż stwierdzenie przez uprawniony organ administracyjny niezgodności decyzji administracyjnej z prawem wiąże sąd w zakresie wypełnienia podstawowej przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej przewidzianej w art. 160 k.p.a., ale nie przesądza jeszcze o istnieniu pozostałych przesłanek tej odpowiedzialności wynikających z k.c., w tym także o wystąpieniu normalnego związku przyczynowego. W myśl uchylonego z dniem 1 września 2004 r. art. 160 k.p.a. stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, służyło roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, o ile nie ponosiła ona winy za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie (§ 1). Do tego rodzaju odszkodowań zastosowanie miał kodeks cywilny, z wyłączeniem jego art. 418 (§ 2). Odszkodowanie przysługiwało od organu, który wydał decyzję z naruszeniem art. 156 § 1, chyba że winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie ponosiła inna strona postępowania dotyczącego tej decyzji, wówczas roszczenie o odszkodowanie przysługiwało w stosunku do strony winnej powstania tych okoliczności (§ 3). Roszczenie o odszkodowanie przedawniało się w myśl tego przepisu z upływem trzech lat od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wydanej z naruszeniem art. 156 § 1 albo decyzja, w której organ stwierdził w myśl art. 158 § 2, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 (§ 6). W świetle art. 160 § 1 k.p.a. zachowanie się poszkodowanego zwalniało od odpowiedzialności odszkodowawczej jedynie wtedy, gdy było jedyną zawinioną okolicznością, przy czym musiało stanowić wyłączną przyczynę szkody (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 czerwca 2009 r., II CSK 26/09, LEX nr 515723). W ustalonych okolicznościach sprawy Sąd Apelacyjny przyjął, że wyłączną przyczyną szkody powódki wyrażającej się w wartości dokonanych przez nią nakładów na rozpoczęcie planowanej inwestycji, objętej dochodzonym odszkodowaniem, było zawinione zachowanie się powódki. Prawidłowo bowiem ustalił Sąd Okręgowy, że powódka rozpoczęła wykonywanie prac na działce nr (...) w S., gdzie miała przeprowadzić inwestycję budowy siedliska rolniczego już po zawiadomieniu jej o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie unieważnienia decyzji o pozwoleniu na budowę tj. po dniu 28 maja 2004 roku. Mianowicie w dniu 15 czerwca 2004 r. powódka przystąpiła do wykonania robót przygotowawczych. Sąd Apelacyjny jednocześnie podziela ocenę Sądu I instancji, iż mając świadomość wszczęcia powyższego postępowania, powódka winna była wstrzymać rozpoczęcie jakichkolwiek prac, zwłaszcza, że nie była związana jakimikolwiek umowami z wykonawcami. W tym miejscu Sąd Odwoławczy przychyla się do oceny materiału dowodowego dokonanej przez Sąd Okręgowy, a zwłaszcza oceny zeznań świadka T. G.. Sąd pierwszej instancji, w granicach przysługującej mu swobodnej oceny dowodów (art. 233 § 1 k.p.c.) uznał jego zeznania za niewiarygodne, przy czym swoje stanowisko w tej mierze należycie uzasadnił wskazując, że świadek ten w sprzeczności z dowodem z dokumentu - dziennikiem budowy przedłożonym przez powódkę, wskazywał, iż na chwilę zawiadomienia B. G.