Orzeczenie z dnia 10 czerwca 1987 r. (P. 1 /87) Trybunał Konstytucyjny w składzie: Przewodniczący: Wiceprezes TK Leonard Łukaszuk Sędziowie TK: Czesław Bakalarski, Kazimierz Działocha, Natalia Gajl, H

§ 5ust.

1 i 2 powołanego rozporządzenia wprowadzające w zakresie postępowania dowodowego ograniczenia pozostają w niezgodności z art. 75 tego kodeksu. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej, a zatem udowodnienie każdego faktu mającego znaczenie prawne może nastąpić za pomocą wszystkich legalnych środków (art. 7, art. 75, art. 76 § 3 i art. 86 kpa). Jakiekolwiek ograniczenie w tym przedmiocie może wynikać tylko z przepisów ustawowych. Punktem wyjścia dla oceny przez Trybunał Konstytucyjny legalności ustanowionego przez naczelny organ administracji państwowej aktu normatywnego, który może być stanowiony na podstawie zawartego w ustawie upoważnienia oraz w granicach wykonania ustawy - jest analiza jego treści jako wykonawczej w stosunku do przepisów ustawy, przy czym istotne znaczenie ma element celu, któremu winien służyć taki akt normatywny. Analizując ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w części dotyczącej gospodarki gruntami, Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził by którekolwiek z tych przepisów wskazywały bezpośrednio lub pośrednio na intencję ustawodawcy uregulowania w tej ustawie materii z zakresu postępowania administracyjnego. Trybunał mając też na uwadze jednoznaczną opinię prof. dr hab. W. Dawidowicza, której wywody w pełni podzielił - przyjął,

§ 5ust.

1 i 2 powołanego rozporządzenia z dnia 16 września 1985 r. nie mają charakteru przepisów wykonawczych do powyższej ustawy, co prowadzi ostatecznie do wniosku,

te są również niezgodne z powołaną ustawą z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Trybunał Konstytucyjny nie podzielił natomiast wywodów opinii biegłego prof. dr hab. J. Filipka przede wszystkim dlatego, że autor wychodził z założeń nie mających dostatecznego oparcia w systemie konstytucyjnych źródeł prawa w ujęciu przyjętym przez przeważającą część przedstawicieli nauki prawa. Przyjmując jako wynik ustaleń,

§ 5ust.

1 i 2 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. są niezgodnie z art. 88 ust. 5 powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz z art. 75 kpa - Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że jest to zgodne z ustaloną już w orzecznictwie Trybunału wykładnią w omawianej materii. W orzeczeniu z dnia 28 maja 1986 r. sygn. akt. U. 1 /86 i w orzeczeniu z dnia 5 listopada 1986 r. sygn. akt U. 5/86 Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd dotyczący konstytucyjności i legalności rozporządzenia, przyjmując, że taki walor posiadają tylko rozporządzenia:

1. a)wydane przez organ, który otrzymał ustawowe upoważnienie do unormowania spraw wskazanych w upoważnieniu,
2. b)wydane w granicach udzielonego przez ustawę upoważnienia i w celu jej wykonania, a przy tym
3. c)nie pozostające w sprzeczności z aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostały wydane oraz z treścią innych aktów ustawodawczych; ustawa może wprawdzie bardzo wyjątkowo upoważnić do zmiany ściśle oznaczonych postanowień ustawy, ale tylko pod warunkiem dokładnego określenia w niej zakresu i kierunku dopuszczalnej zmiany według zasad wyznaczonych w ustawie upoważniającej (por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 kwietnia 1987 r., sygn. akt K. 1/87). Ten kierunek przyjął Trybunał Konstytucyjny w szeregu innych orzeczeń (por. np. orzeczenie z dnia 20 października 1986 r., sygn. akt P. 2/86, orzeczenie z dnia 3 marca 1987 r., sygn. akt P. 2/87). Z przedstawionej wyżej analizy stanu prawnego wynika w sposób oczywisty, że Rada Ministrów wydając przedmiotowe rozporządzenie z dnia 16 września 1985 r. wykroczyła poza granice ustawowego upoważnienia, a ponadto ustanowiła przepisy niezgodne z art. 75 kpa. Przy rozstrzyganiu sprawy Trybunał Konstytucyjny miał także na uwadze, że repatriacja osób, zamieszkujących przed rozpoczęciem wojny w 1939 r. na terenach, które nie weszły po wojnie w skład Państwa Polskiego, odbywała się w różnych warunkach, często z miejsc innych niż ich stałe miejsce zamieszkania. W związku z tym nie miały one możliwości zaopatrzenia się w odpowiednie dokumenty urzędowe dotyczące pozostawionego mienia. Trybunał miał również na uwadze i to, że polityka naszego Państwa zmierzała i zmierza do ułatwiania repatriantom uzyskiwania kompensaty za pozostawione za granicą mienie, a realizowaniu tej polityki służą wydawane kolejne akty ustawodawcze. Niedopuszczalnym byłoby, aby mogły obowiązywać normatywne akty wykonawcze sprzeczne z kształtującymi tę politykę aktami ustawodawczymi. W związku z postulatem Rady Ministrów zawartym w piśmie wyjaśniającym, aby Trybunał Konstytucyjny orzekł zgodność § 5 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. nie tylko z art. 88 ust. 5 powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. oraz z przepisem art. 75 kodeksu postępowania administracyjnego, lecz również i z umowami międzynarodowymi stwierdzić należy, że dla rozstrzygnięcia pytania prawnego Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest konieczne badanie zgodności przedmiotowych aktów prawa krajowego z zawartymi umowami międzynarodowymi. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego przedmiotem pytania prawnego jest kwestia zakresu dowodów w postępowaniu administracyjnym przed polskimi organami administracji państwowej. Tymczasem postanowienia powołanych umów międzynarodowych, dołączonych do akt niniejszej sprawy, dotyczą przede wszystkim trybu ewakuacji wymienionych w nich osób oraz zasad dokonywania opisu mienia pozostawionego przez te osoby, poza granicami Polski. Umowy te nie zawierają bardziej szczegółowych zasad i trybu rekompensat za mienie nieruchome pozostawione poza tymi granicami. Takie zasady i tryb przyznawania rekompensaty określiło polskie prawo wewnętrzne. Niektóre postanowienia tego prawa są przedmiotem pytania prawnego w niniejszej sprawie. Należy stwierdzić, że w świetle art. 33a Konstytucji PRL oraz art. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym brak jest podstaw do kontroli przez Trybunał Konstytucyjny umów międzynarodowych, na które powołuje się art. 88 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, bowiem zakres kognicji Trybunału Konstytucyjnego nie obejmuje orzekania co do zgodności aktów prawa krajowego z zawartymi umowami i innymi zobowiązaniami międzynarodowymi. Z powyższych przyczyn Trybunał Konstytucyjny nie znalazł podstaw do orzekania o kwestiach nie objętych pytaniem prawnym. W tej sprawie Trybunał Konstytucyjny podzielił stanowisko wyrażone w piśmie przedstawiciela Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 1987 r. Trybunał Konstytucyjny ponadto uznał, że uczestnik postępowania, który nie złożył wniosku (pytania prawnego) nie posiada legitymacji do rozszerzania zakresu orzekania Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie konstytucyjności lub legalności prawa. Wnioski i oświadczenia uczestników postępowania mogą mieć znaczenie dla powzięcia przez Trybunał Konstytucyjny decyzji co do rozszerzenia zakresu orzekania o przepisach lub aktach normatywnych niewymienionych we wniosku (pytaniu prawnym), ale taka potrzeba w tej sprawie nie wystąpiła. Przechodząc do omówienia ostatniej kwestii, a mianowicie do nie uwzględnianych wniosków przedstawicieli Rady Ministrów, złożonych na rozprawie, a dotyczących odroczenia rozprawy, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, co następuje. Umocowani przedstawiciele Rady Ministrów nie byli w stanie na rozprawie wskazać nawet w przybliżeniu terminu, w którym doszłoby do zmiany przedmiotowych przepisów § 5 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia z dnia 16 września 1985 r. Jak wynika z wypowiedzi przedstawicieli Rady Ministrów na rozprawie (k. 291 i 317) owa zmiana przepisów powołanego rozporządzenia była tylko hipotetyczna, zależna od ewentualnej zmiany ustalonej w dotychczasowym orzecznictwie Sądu Najwyższego wykładni obowiązujących przepisów. Należy podnieść,

powołanej uchwały Sejmu PRL z dnia 31 lipca 1985 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym dokładnie określają sytuacje, w których musi nastąpić odroczenie rozprawy. Są one następujące:

1. a)niestawiennictwo uczestnika postępowania, którego obecność na rozprawie jest obowiązkowa (art. 31 ust. 1);
2. b)nieprawidłowe doręczenie zawiadomienia o terminie rozprawy albo nieobecność uczestnika postępowania wywołana znaną Trybunałowi przeszkodą, której nie można było przezwyciężyć (art. 3 ust. 1 pkt 1);
3. c)nie wzięcie udziału w postępowaniu wszystkich uczestników postępowania na skutek niezawiadomienia o wniosku lub o rozprawie (art. 31 ust. 1 pkt 2). Ponadto Trybunał może odroczyć rozprawę “z innych ważnych powodów, w szczególności gdy jest to niezbędne do pełnego wyjaśnienia sprawy” (art. 31 ust. 2). Wyrażony na rozprawie przez przedstawicieli Rady Ministrów zamiar wystąpienia o ewentualną zmianę wykładni Sądu Najwyższego w przedmiotowych kwestiach prawnych, a następnie dopiero ewentualnej zmiany przepisów będących przedmiotem pytania prawnego dostatecznie wyjaśnia dlaczego Trybunał Konstytucyjny nie uznał takich motywów odroczenia rozprawy za “ważny powód” w rozumieniu wyżej powołanego przepisu. Drugą przyczynę nie uwzględnienia wniosku o odroczenie rozprawy stanowi fakt, że z mocy art. 88 ust. 4 powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dniem 31 grudnia 1988 r. wygasają prawa osób uprawnionych do ekwiwalentu za mienie pozostawione za granicą. Odroczenie rozprawy uniemożliwiłoby realizację tego uprawnienia na innej drodze dowodzenia niż wymieniona w § 5 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia z dnia 16 września 1985 r. Trybunał Konstytucyjny ponadto uznał, że ewentualne uchylenie kwestionowanego aktu normatywnego przez organ, który go ustanowił, przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał, a w konsekwencji tego umorzenie postępowania w sprawie na podstawie art. 4 ust. 2 powołanej ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, byłoby w rezultacie rozwiązaniem mniej korzystnym dla stron postępowania administracyjnego, zakończonego ostateczną decyzją. Pozbawiłoby je bowiem uprawnień wynikających z treści art. 28 powołanej ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Ich słuszne roszczenia nie zostałyby zaspokojone z powodu wydania przepisów § 5 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia z dnia 16 września 1985 r. niezgodnych z art. 88 ust. 5 powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. oraz z art. 75 kpa. Takie rozwiązanie byłoby nieuzasadnione tak ze względów społecznych, jak i prawnych. Trybunał Konstytucyjny nie uwzględniając wniosku o odroczenie rozprawy miał na uwadze także i to, że już na gruncie art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 z późn. zm.) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie zaliczania wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą na pokrycie opłat z tytułu użytkowania wieczystego terenu i ceny sprzedaży położonych na nim budynków (Dz.U. Nr 13, poz. 118). Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 5 września 1972 r. w sprawie sygn. III CzP 80/71 (OSPiKA 1973 r. poz. 181) wyraził pogląd prawny, że powództwo przeciwko Skarbowi Państwa o ustalenie, że powód pozostawił za granicą mienie nieruchome nie jest dopuszczalne. Pogląd ten utrwalony został w orzeczeniu Sądu Najwyższego z dnia 9 grudnia 1985 r. w sprawie II Cz 132/85 (OSNiCP 11 /86, poz. 180) również pod rządem powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. i powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. Dodać należy, że stan prawny wynikający z przepisu art. 17 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. i § 5 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. nie uległ zmianie po wejściu w życie powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. i powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. Również wymieniona ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r., tak jak i powołana ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. przewiduje możliwość zaliczania na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży działki budowlanej oraz ceny sprzedaży położonych na niej domów, budynków lub lokali wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą, tj. na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa, przy czym w art. 88 ust. 5 tej ustawy zawarte zostało również upoważnienie do określenia przez Radę Ministrów w drodze rozporządzenia sposobu zaliczania na poczet wspomnianych opłat wartości mienia pozostawionego za granicą oraz sposobu ustalania wartości tego mienia. W świetle tej wykładni Sądu Najwyższego powództwo o ustalenie faktu pozostawienia mienia nieruchomego za granicą jako niedopuszczalne podlegałoby każdorazowo odrzuceniu (art. 199 § 1 pkt 1 kpc). Wreszcie Trybunał Konstytucyjny uznał, że z uwagi na zakres sprawy precyzyjnie określony w pytaniu prawnym nie jest niezbędne do pełnego jej wyjaśnienia przeprowadzenie dowodu z opinii biegłych z zakresu prawa cywilnego. Należy także zauważyć, że w kwestii wykazywania tytułów własności nieruchomości wypowiedział się Sąd Najwyższy w uchwale całej Izby Cywilnej z dnia 25 maja 1957 r. (OSN 1959 r., poz. 91) oraz w orzeczeniu z dnia 15 grudnia 1961 r. (OSPiKA, 1962 r., poz. 257) i doktryna (vide - System Prawa Cywilnego pod redakcją Jerzego Ignatowicza, tom II str. 483 i nast. Ossolineum 1977 r.; Komentarz do kodeksu cywilnego, Warszawa 1972 r. Wydawnictwo Prawnicze, tom I str. 590-591). Mając, na względzie wszystkie przytoczone wyżej okoliczności sprawy Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 2 i 4 powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r o Trybunale Konstytucyjnym stwierdził, że: 1) przepisy § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r w sprawie zaliczania wartości mienia nieruchomego pozostawionego za granicą w poczet opłat za użytkowanie wieczyste lub na pokrycie ceny sprzedaży działki budowlanej i położonych na niej budynków (Dz.U. Nr 47 poz. 244) są niezgodne z przepisem art. 88 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 22, poz. 99) oraz z przepisem art. 75 kodeksu postępowania administracyjnego; 2) a ponadto ustalił trzymiesięczny termin do wykonania orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego tj. do usunięcia wymienionej w pkt. 1 niezgodności przepisów na podstawie art. 8 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym, przy czym jednocześnie stwierdził, że w razie nieusunięcia niezgodności w tym terminie przepisy § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. utracą moc (art. 9 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym).