K 21/98

116 WYROK z dnia 1 grudnia 1998 r. Sygn. K. 21/98 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Janusz Trzciński – przewodniczący Zdzisław Czeszejko-Sochacki Teresa Dębowska-Romanowska Lech Garlicki Stefan J. Jaworski – sprawozdawca Wiesław Johann Krzysztof Kolasiński Biruta Lewaszkiewicz-Petrykowska Andrzej Mączyński Ferdynand Rymarz Jadwiga Skórzewska-Łosiak Marian Zdyb Joanna Szymczak – protokolant po rozpoznaniu na rozprawie 1 grudnia 1998 r. sprawy z wniosku Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej wniesionego w trybie art. 122 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: wnioskodawcy, Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej oraz Prokuratora Generalnego o stwierdzenie zgodności: - art. 1 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 8 maja 1998 r. o zmianie ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli z art. 2 i art. 93 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, - art. 1 pkt 6 lit. a i pkt 7 ustawy z dnia 8 maja 1998 r. o zmianie ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli z art. 2 i art. 10 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej o r z e k a:

1. Art. 1 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 8 maja 1998 r. o zmianie ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli jest zgodny z art. 2 i art. 93 Konstytucji RP,
2. Art. 1 pkt 6 lit. a i pkt 7 ustawy z dnia 8 maja 1998 r. o zmianie ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli jest zgodny z art. 2 i art. 10 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Uzasadnienie:
3. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej złożył 29 maja 1998 r. w trybie kontroli prewencyjnej wniosek o stwierdzenie zgodności: art. 1 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 8 maja 1998 r. o zmianie ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli z art. 2 i art. 93 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 pkt 6 i 7 ustawy z dnia 8 maja 1998 r. o zmianie ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli z art. 2 i art. 10 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Uzasadniając wniosek Prezydent zwrócił uwagę, że celem przesłanej mu do podpisu ustawy jest dostosowanie ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli do postanowień Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Dostosowanie to sprowadza się między innymi do zastąpienia w art. 21 ust. 1, w art. 22 ust. 2 i 6 i w art. 25 ust. 2 i 3 wyrazów “Prezydium Sejmu” wyrazami “Marszałek Sejmu” ze względu na to, że Prezydium Sejmu przestało być konstytucyjnym organem Sejmu. Zdaniem wnioskodawcy przyjęte przez Sejm rozwiązanie, na mocy którego Marszałek Sejmu ma prawo nadawania w drodze zarządzenia statutu Najwyższej Izbie Kontroli narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego wyrażającą się m.in. w tym, że podstawą dla wszelkiej działalności państwa jest prawo. Marszałek Sejmu nie może posłużyć się zarządzeniem, gdyż zgodnie z art. 93 konstytucji zarządzenia mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjnie podległe organowi wydającemu akt. Najwyższa Izba Kontroli jest zaś odrębnym konstytucyjnym organem państwa, który nie podlega organizacyjnie Marszałkowi Sejmu będącemu, zdaniem wnioskodawcy, jedynie organem wewnętrznym Sejmu, a nie organem władzy publicznej. Ponadto, jak twierdzi wnioskodawca, przyznanie Marszałkowi Sejmu prawa powoływania i odwoływania wiceprezesów NIK oraz członków Kolegium NIK na wniosek jej Prezesa, sprzeczne jest z pozycją Marszałka, jako organu wewnętrznego parlamentu. Organami władzy ustawodawczej są tylko Sejm i Senat, toteż ustawodawca zwykły nie może rozszerzać uprawnień Marszałka o charakterze zewnętrznym, gdyż nadawałby temu organowi pozycję ustrojową organu władzy publicznej.
4. W piśmie z 22 lipca 1998 r. Prokurator Generalny nie podzielił stanowiska wnioskodawcy wskazując na to, że Marszałek Sejmu jest konstytucyjnym organem państwa, gdyż zgodnie z art. 110 ust. 2 konstytucji reprezentuje Sejm na zewnątrz, a ponadto ma na podstawie innych konstytucyjnych przepisów prawo wykonywania zadań o charakterze zewnętrznym. Również w tzw. precedencji stanowisk w państwie Marszałek Sejmu jest wymieniany bezpośrednio po Prezydencie i Premierze. Zdaniem Prokuratora Generalnego zakres uprawnień Marszałka Sejmu o charakterze zewnętrznym został poszerzony poprzez odesłanie (przepisem art. 112 konstytucji) do regulaminu Sejmu, zgodnie z którym “Marszałek Sejmu wykonuje także inne (poza przewidzianymi w ustępie poprzedzającym) zadania przewidziane w konstytucji i ustawach” (art. 11 ust. 2 Regulaminu Sejmu). Jeżeli zatem Sejm in pleno na zewnątrz działać nie może, to Marszałek reprezentuje Sejm na zewnątrz. W konsekwencji Prokurator Generalny nie zgadza się z wnioskodawcą, iż kompetencje zewnętrzne Marszałka Sejmu są w konstytucji taksatywnie wyliczone. Prokurator Generalny zwraca też uwagę, że statut nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego, a więc nie chodzi w tych warunkach o sprawowanie władzy ustawodawczej zastrzeżonej w art. 10 ust. 2 konstytucji dla Sejmu i Senatu. Ponadto Prokurator Generalny stoi na stanowisku, iż art. 93 ust. 2 nie zawiera ograniczenia podmiotowego do wydawania zarządzeń, ponieważ gdyby zarządzenia mogły wydawać tylko organy i podmioty wymienione w ust. 1 art. 93 konstytucji to doszłoby do zakłócenia funkcjonowania państwa. Zdaniem Prokuratora Generalnego, taką interpretację potwierdza wewnętrzny charakter zarządzenia, które nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego. Z tego względu Sejm nawet bez umocowania w konstytucji może upoważniać dany organ, czy podmiot do wydania zarządzenia, byleby mieściło się to w granicach swobody regulacyjnej Sejmu w drodze ustawy. W konsekwencji Prokurator Generalny uważa, iż Marszałek Sejmu, jako organ konstytucyjnie wyodrębniony, ma uprawnienie zarówno do nadania statutu NIK, jak i do wykonywania wobec NIK uprawnień o charakterze personalnym. Kwestionowane we wniosku Prezydenta przepisy nie naruszają, w opinii Prokuratora Generalnego, art. 93 konstytucji, gdyż zgodnie z art. 202 ust. 2 konstytucji NIK podlega Sejmowi, co jest treściowo tożsame z “podległością”, o której mowa w art. 93 ust. 1 konstytucji. Nie można wobec tego traktować NIK jako samodzielnego organu konstytucyjnego. Sejm w każdej chwili może efektywnie oddziaływać na pracę i obsadę personalną NIK. Prokurator Generalny zwraca także uwagę, iż NIK nie posiada kompetencji do wydawania decyzji administracyjnych, a statut nie dotyczy merytorycznej działalności NIK, a jedynie jej wewnętrznej organizacji. Dlatego uprawnienie Marszałka Sejmu do nadawania statutu NIK, w drodze zarządzenia, nie narusza warunków wydawania zarządzeń określonych w art. 93 ust. 2 konstytucji. II Na rozprawie przedstawiciele wnioskodawcy i Prokuratora Generalnego podtrzymali sformułowane w pisemnych wnioskach zarzuty i argumenty. Przedstawiciel Prezydenta RP dodatkowo oświadczył, że w złożonym wniosku z 29 maja 1998 r. w pkt. 2 pominięto wyrazy “lit. a”. Po wniesionej korekcie wniosek w pkt 2 otrzymał brzmienie - “art. 1 pkt 6 lit. a i pkt 7 ustawy z dnia 8 maja 1998 r. o zmianie ustawy o NIK z art. 2 i art. 10 Konstytucji RP”. Przedstawiciel Sejmu ustosunkował się do stanowisk wnioskodawcy i Prokuratora Generalnego. Przedstawił interpretację występującego w konstytucji pojęcia “podlega” i “podległość” któremu, jego zdaniem, nie należy przypisywać znaczenia odmiennego od powszechnie przyjmowanego w przypadku podległości innych organów. Zgodnie z art. 202 ust. 2 konstytucji NIK podlega Sejmowi i wobec tego nie jest organem całkowicie niezależnym od Sejmu. Uprawnienia Sejmu wobec NIK dotyczą tworzenia składu personalnego organów NIK, w szczególności powoływania prezesa, a także wyrażania zgody na pociągnięcie prezesa do odpowiedzialności karnej. Obowiązki Izby wobec Sejmu takie jak przedkładanie analizy wykonania budżetu i założeń polityki pieniężnej, opinie w sprawie absolutorium dla rządu, informacje o wynikach kontroli oraz sprawozdanie z działalności NIK wynikają z konstytucji, natomiast pozostałe uprawnienia i obowiązki Sejmu wobec NIK określa ustawa o NIK. Ustawa przewiduje zlecanie Izbie przez Sejm i jego organy przeprowadzania określonych kontroli, zaś w zakresie kreowania składu personalnego organów Izby, w szczególności jego kolegium oraz powoływania wiceprezesów i dyrektora generalnego ustawa uprawnienie to powierza odpowiednio prezydium Sejmu i Marszałkowi. Wśród uprawnień mieszczących się w pojęciu zwierzchnictwa organizacyjnego i podległości, mieści się także nadawanie statutu organowi podległemu przez organ zwierzchni. Dotychczasowe przepisy uprawnienie to przyznawały prezydium Sejmu. Nowelizując ustawę o NIK Sejm stanął na stanowisku, że w sytuacji gdy prezydium Sejmu nie jest już konstytucyjnym organem Sejmu, a wyłącznie jego organem wewnętrznym, nie może mieć zatem uprawnień kreatywnych wobec NIK. W tej sytuacji należy przyjąć, że właściwy będzie Marszałek, który jest organem konstytucyjnym Sejmu. Zarzut naruszenia przez te rozwiązania art. 10 konstytucji jest niezasadny, ponieważ nadawanie statutu w formie zarządzenia, czyli aktu prawa wewnętrznego, nie jest tworzeniem prawa powszechnie obowiązującego. Prawo wewnętrzne obowiązuje tylko jednostki organizacyjne podległe organowi wydającemu te akty. Statut NIK określa jego organizację wewnętrzną i wobec tego obowiązuje tylko Izbę i nie stanowi podstawy wydawania decyzji względem obywateli, osób prawnych i innych podmiotów. W niniejszej kwestii istotny jest art. 93 ust. 2 konstytucji, który stanowi, że zarządzenia mogą być wydawane tylko na podstawie ustawy. Statut NIK wydany jest właśnie na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy i wobec tego spełnione są przesłanki wynikające z art. 93 ust. 2 konstytucji. III Trybunał Konstytucyjny rozważył co następuje: Przystępując do analizy poszczególnych zarzutów Trybunał Konstytucyjny pragnie zauważyć, że wnioskodawca nie zachował właściwej synchronizacji pomiędzy zarzutem zawartym w pkt. 1 petitum wniosku, a jego uzasadnieniem. W uzasadnieniu wniosku wyraźnie dostrzega relację kwestionowanego art. 1 pkt 8 lit. a nowelizacji, z art. 202 ust. 2 konstytucji, co z niezrozumiałych względów pomija w petitum wniosku. Celem zachowania pełnego obrazu zarzucanej niekonstytucyjności i przejrzystej relacji pomiędzy kwestionowanymi przepisami ustawy nowelizującej, a powołanym wzorcem konstytucyjnym, Trybunał Konstytucyjny w swoich rozważaniach bierze pod uwagę wszystkie wskazane przez wnioskodawcę wzorce konstytucyjne, traktując jego wniosek złożony w trybie art. 122 ust. 2 konstytucji jako całość.
5. Zakwestionowany przez Prezydenta RP art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 8 lit. a ustawy z “Organizację wewnętrzną Najwyższej Izby Kontroli, w tym siedziby delegatur i zakres ich właściwości terytorialnej, określa statut Najwyższej Izby Kontroli nadany w drodze zarządzenia przez Marszałka Sejmu, na wniosek Prezesa Najwyższej Izby Kontroli.” Zgodnie z poprzednim brzmieniem art. 25 ustawy o NIK organem uprawnionym do nadawania statutu NIK było Prezydium Sejmu. Na wstępie Trybunał Konstytucyjny pragnie odnieść się do prawno-ustrojowego znaczenia skutków nowelizacji ustawy o NIK, a w szczególności do tych postanowień, których treścią jest zastąpienie dotychczasowych kompetencji Prezydium Sejmu do nadawania statutu NIK postanowieniami, według których kompetencja ta należy do Marszałka Sejmu a także do tezy, że przeprowadzona nowelizacja ustawy o NIK była konieczna jako konsekwencja pominięcia w nowej konstytucji instytucji Prezydium Sejmu i przeniesienia jego zadań na Marszałka. Zagadnieniom tym uwagę poświęca w swoim wniosku wnioskodawca jak i Prokurator Generalny. Wobec kontrowersyjności poglądów w powyższych kwestiach i ich znaczenia dla innych fragmentów uzasadnienia orzeczenia, Trybunał Konstytucyjny uważa za słuszne wyrazić swój pogląd w sprawie dekonstytucjonalizacji Prezydium Sejmu, przeniesienia na Marszałka Sejmu dotychczasowych kompetencji Prezydium oraz płynących z tego faktu skutków dla ustawodawstwa zwykłego (tzn. ustawy o NIK). Najpierw więc należy wypowiedzieć się co do znaczenia prawnego przeniesienia w konstytucji dotychczasowych kompetencji Prezydium na Marszałka Sejmu i rezygnacji z regulacji Prezydium Sejmu w konstytucji. Należy zwrócić uwagę na fakt, że samo opisanie (wymienienie) w konstytucji jakiejś instytucji nie nadaje jej szczególnego charakteru. Wymienienie więc w konstytucji Marszałka Sejmu i określenie jego ogólnych kompetencji (art. 110 ust. 1 i ust. 2 -
6. “Sejm wybiera ze swojego grona Marszałka Sejmu i wicemarszałków,
7. Marszałek Sejmu przewodniczy obradom Sejmu, strzeże praw Sejmu oraz reprezentuje Sejm na zewnątrz”), oznacza z konstytucyjno-prawnego punktu widzenia tylko tyle, że wszelkie zmiany w opisanym statusie (art. 110) Marszałka Sejmu wymagałyby zmiany konstytucji. Przez ten fakt, że pozycja Marszałka i jego zadania opisane zostały w konstytucji Marszałek Sejmu nie nabył cech organu państwa jak sugeruje Prokurator Generalny, tak jak nie było organem państwa Prezydium Sejmu, gdy jego istnienie regulowane było w Małej Konstytucji z 1992 r. Marszałek Sejmu jest organem Sejmu tak jak Prezydium Sejmu, Konwent Seniorów i Komisje Sejmowe (art. 10 Regulaminu Sejmu). Warto też zwrócić uwagę na okoliczność, że Marszałek nie jest jedynym organem Sejmu wymienionym przez konstytucję. Konstytucja wymienia także komisje sejmowe - stałe i nadzwyczajne (art. 110 ust. 3 konstytucji) oraz komisje śledcze (art. 111 konstytucji). Z tego powodu jednak nie można by wyprowadzić wniosku, że komisje sejmowe są organami państwa. System organów państwa jest wyczerpująco opisany w konstytucji. Trzon tego systemu stanowią organy władzy ustawodawczej (Sejm i Senat), wykonawczej (Prezydent i Rada Ministrów) i sądowniczej (sądy i trybunały), a jedną z cech odróżniających organ państwa od organu wewnętrznego jest możliwość stanowienia decyzji o charakterze władczym w szerokim znaczeniu tego słowa, a więc posiadanie określonego imperium. Ta cecha ma definiować organ państwa w tym sensie, że jest mu ona przypisana jako charakterystyczna. Nie stanie się organem państwa ten lub inny podmiot tylko dlatego, że zlecono mu wykonywanie funkcji administracji publicznej (władzy publicznej). Marszałek Sejmu będąc jednoosobowym organem Sejmu jest jednocześnie jego organem kierowniczym (art. 110 ust. 1 i 2 konstytucji) i w tym sensie przejął kompetencje dotychczasowego organu kierowniczego Sejmu, jakim było Prezydium Sejmu. W tym miejscu należy też odpowiedzieć na wysuwaną wątpliwość, a mianowicie czy zmiana konstytucji polegająca na przekazaniu Marszałkowi Sejmu roli kierowniczego organu Sejmu musiała w konsekwencji spowodować zmianę nie tylko w regulaminie Sejmu, lecz także w obowiązującym ustawodawstwie, polegającą na przeniesieniu kompetencji Prezydium Sejmu na Marszałka Sejmu. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego nie było to konieczne, choć możliwe. Ani dekonstytucjonalizacja Prezydium Sejmu ani konstytucjonalizacja instytucji Marszałka Sejmu nie mogą stać na przeszkodzie w zlecaniu ustawą określonych zadań organowi Sejmu, pod warunkiem jednak, że zadania te będą mieściły się tak co do treści jak i formy w formule działania organu Sejmu (wewnętrznego organu Sejmu). Dobrym przykładem ilustrującym tę tezę może być art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, który pozostawia Prezydium Sejmu prawo przedstawiania kandydatów na stanowisko sędziego Trybunału. Jedynie wyraźne postanowienie konstytucji określające jaki podmiot stanowi statut dla NIK mógłby kwestię rozstrzygnąć jednoznacznie, tzn. uniemożliwić ustawodawcy (przy spełnieniu wymienionych warunków) rozstrzygnąć kwestię inaczej niż to rozstrzyga konstytucja. W konkretnym omawianym przypadku, stanowienie statutu dla NIK, tak pod rządami Małej Konstytucji jak i pod rządami obowiązującej konstytucji nie było i nie jest regulowane postanowieniami konstytucji. W tej kwestii konstytucja jedynie stwierdza, że “organizację i tryb działania Najwyższej Izby Kontroli określa ustawa” (art. 207), a ustawa obecnie upoważnia Marszałka Sejmu do ustanowienia statutu dla NIK. Przed nowelizacją ustawy kompetencja ta należała do Prezydium Sejmu i także mieściła się w granicach opisanych w art. 207 konstytucji. Alternatywą dla regulacji powyższych kwestii statutem byłoby uregulowanie organizacji i trybu działania w samej ustawie.
8. Odpowiedź na pytanie o konstytucyjność wyboru organu właściwego do nadawania statutu Najwyższej Izbie Kontroli wymaga ustalenia charakteru stosunków między Sejmem a NIK oraz analizy zagadnienia treści i formy aktu jakim jest statut NIK. Wbrew sugestii wyrażonej przez Prokuratora Generalnego, nie ulega wątpliwości, że Najwyższa Izba Kontroli jest samodzielnym organem państwa, określonym w art. 202 ust. 1 konstytucji jako “naczelny organ kontroli państwowej”. Ustrojodawca umieścił przepisy dotyczące NIK w osobnym rozdziale IX zatytułowanym: “Organy kontroli państwowej i ochrony prawa”. Takie usytuowanie NIK skłania doktrynę prawa konstytucyjnego do uznania, iż “Najwyższa Izba Kontroli jest odrębnym organem konstytucyjnym "zawieszonym" pomiędzy Sejmem a rządem, i powołanym do kontroli zarówno Rady Ministrów i ministrów, jak i poszczególnych jednostek organizacyjnych składających się na system administracji rządowej, a nawet pozostających poza tym systemem”, (L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne zarys wykładu część 2, Warszawa, 1998, s. 139). Relacje między tymi organami określono wyraźnie w art. 202 ust. 2 konstytucji w ten sposób, że będąc naczelnym organem kontroli państwowej Najwyższa Izba Kontroli podlega Sejmowi. W doktrynie przyjmuje się, że podległość ta rozumiana jest jako więź ustrojowo-prawna, w której podmioty organizacyjnie nadrzędne mogą ingerować w przedmiotowo i konstytucyjnie określonym zakresie, w działania podmiotów podporządkowanych w każdej ich fazie i w zakresie, za pomocą dowolnie dobranych dla danej sytuacji środków. Treść konstytucyjnej podległości NIK wobec Sejmu wypełniają szczegółowe postanowienia konstytucji, np. art. 204 konstytucji. Zgodnie z tym przepisem “
9. Najwyższa Izba Kontroli przedkłada Sejmowi: 1) analizę wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej, 2) opinię w przedmiocie absolutorium dla Rady Ministrów, 3) informacje o wynikach kontroli, wnioski i wystąpienia określone w ustawie.
10. Najwyższa Izba Kontroli przedstawia Sejmowi coroczne sprawozdanie ze swojej działalności”. Jako ilustrację zasady podległości NIK Sejmowi można by nadto wymienić postanowienie art. 205 konstytucji (Prezes NIK jest powoływany przez Sejm...), art. 206 (Prezes NIK nie może być bez uprzedniej zgody Sejmu pociągnięty do odpowiedzialności karnej ani pozbawiony wolności), art. 226 (Sejm rozpatruje sprawozdanie Rady Ministrów z wykonania ustawy budżetowej... i po zapoznaniu się z opinią NIK podejmuje uchwałę o udzieleniu lub odmowie udzielenia absolutorium), a także odpowiednie postanowienia ustawy o NIK np. art. 7 i art. 13 (Prezes NIK kieruje Najwyższą Izbą Kontroli i odpowiada przed Sejmem za jej działalność). Treść zasady podległości NIK Sejmowi realizuje się nie tylko poprzez określone kompetencje Sejmu wobec NIK lecz także poprzez określone kompetencje organów Sejmu wobec NIK, pod warunkiem jednak w tym drugim przypadku, że zachowana zostanie zasada, iż organ wewnętrzny nie może podejmować działań władczych wobec NIK. Jako przykład można by tu przytoczyć art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o NIK mówiący o zlecaniu NIK kontroli przez organy Sejmu. W każdym razie opisana podległość nie może dawać podstawy do naruszenia istoty samodzielności NIK. Z przytoczonych wyżej przepisów konstytucyjnych wynika, iż stosunek podległości występuje przede wszystkim między NIK a Sejmem i demonstruje się najpełniej w jego funkcji kontrolnej. Istota funkcji kontrolnej Sejmu polega na tym, że występuje on w całym swym politycznym zróżnicowaniu wobec innych organów, zwłaszcza Rady Ministrów. W wymiarze ustrojowym oznacza to, iż NIK wypełnia swe zadania kontrolne na rzecz i pod nadzorem Sejmu. Nieuzasadnione byłoby wyłączanie spod tego nadzoru jej statutu, tj. aktu określającego strukturę organizacyjną NIK, rodzaje departamentów, ich podział i zakres właściwości terytorialnej. Temu założeniu odpowiada treść art. 207 konstytucji, zgodnie z którym organizację oraz tryb działania NIK określa ustawa. Ustawodawca powinien więc uregulować aktem o charakterze powszechnie obowiązującym wszystkie te kwestie organizacyjne, które mogłyby mieć znaczenie dla sytuacji prawnej podmiotów zewnętrznych w stosunku do NIK. Takie upoważnienie konstytucyjne nie wyłącza możliwości uregulowania aktem ustawodawczym także kwestii techniczno-organizacyjnych o charakterze wewnętrznym, co już znalazło zastosowanie w okresie międzywojennym. Przyjęte na tle ustawy o NIK rozwiązanie podziału materii pomiędzy ustawę a statut wydaje się być rozstrzygnięciem pragmatycznym, zachowującym właściwe proporcje pomiędzy dość sztywną regulacją ustawową, a raczej luźną (lecz mieszczącą się w granicach upoważnienia ustawowego) regulacją statutową. Zastosowane rozwiązanie mieści się, jak powiedziano wyżej, w koncepcji art. 207 konstytucji, jednakże pod warunkiem, że statut spełnia w pełni materialne wymogi aktu o charakterze wewnętrznym, o którym mowa w art. 93 konstytucji. Należy również zauważyć, że przepis art. 11 ust. 2 Regulaminu Sejmu, zgodnie z którym poza zadaniami wymienionymi w ust. 1 tego artykułu “Marszałek Sejmu wykonuje także inne zadania przewidziane w Konstytucji i ustawach” nie oznacza, wbrew sugestii zawartej w stanowisku Prokuratora Generalnego, swobody Sejmu w zakresie ustawowego regulowania zakresu uprawnień Marszałka Sejmu o charakterze zewnętrznym. Marszałek np. nie może wykonywać zadań, które zgodnie z konstytucją przynależą do Sejmu in pleno, jako ustrojowej istoty władzy ustawodawczej określonej w art. 10 konstytucji. Podsumowując ten fragment rozważań Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że statut jest w istocie aktem NIK, nadawanym przez Marszałka Sejmu na wniosek Prezesa NIK. Jest to akt o charakterze wewnętrznym, regulującym wewnętrzną materię NIK, w granicach określonych ustawą o NIK i nie kształtującym sytuacji prawnej innych podmiotów oraz ich kompetencji. Treść art. 25 ust. 2 w brzmieniu ustalonym kwestionowanym art. 1 pkt 8 lit. a ustawy nowelizującej (statut określa organizację wewnętrzną NIK w tym siedziby delegatur i zakres ich właściwości terytorialnej) wyraźnie nawiązuje do ustępu 1 tego przepisu, który stanowi, że jednostkami organizacyjnymi Najwyższej Izby Kontroli są departamenty i delegatury. Zatem sama ustawa o Najwyższej Izbie Kontroli określa strukturę organizacyjną tego organu państwowego. Jak już wyżej powiedziano, tylko względy pragmatyczne zadecydowały przeciwko ustawowej petryfikacji szczegółowych regulacji zagadnień określonych w art. 25 ust. 2 i przesunięciu tych kwestii do regulacji statutowej. Nie bez znaczenia jest też fakt, że projekt statutu NIK zatwierdza Kolegium Najwyższej Izby Kontroli (art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy o NIK), co w połączeniu z konstytucyjną normą stanowiącą, że Najwyższa Izba Kontroli działa na zasadach kolegialności (art. 202 ust. 3 konstytucji) czyni statut NIK w istocie aktem Najwyższej Izby Kontroli. Nadając statut Najwyższej Izbie Kontroli, Marszałek Sejmu działa jedynie w granicach przyznanego mu przez Sejm upoważnienia ustawowego, to jest przedłożony projekt statutu akceptuje, nadając mu prawną formułę, bądź odrzuca projekt statutu, jeżeli jest on sprzeczny z prawem lub wykracza poza granice upoważnienia ustawowego określonego w art. 25 ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli.
11. Kolejnym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego jest kwestia formy aktu prawnego, przy pomocy którego Sejm może nadać statut NIK. Źródła prawa zostały w rozdziale III konstytucji podzielone przez ustawodawcę konstytucyjnego na dwie kategorie. Pierwsza kategoria to źródła prawa powszechnie obowiązującego, zaś druga to akty o charakterze wewnętrznym. Akty powszechnie obowiązującego prawa charakteryzują się tym, że mogą regulować postępowanie wszelkich kategorii adresatów: wszystkich obywateli, organów państwowych, wszelkich instytucji i organizacji publicznych i prywatnych (Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji z 1997 roku, pod red. J. Bocia, Wrocław 1998, s. 155). Art. 87 konstytucji wymienia następujące źródła powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej: konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a także akty prawa miejscowego. Zwraca uwagę, że powyższe wyliczenie nie ma jednak charakteru wyczerpującego. Wśród wymienionych źródeł prawa powszechnie obowiązującego nie znalazło się bowiem rozporządzenie z mocą ustawy, które wydaje prezydent w warunkach określonych w art. 234 konstytucji. Nie ma również aktów normatywnych stanowionych przez organizację międzynarodową, o której mowa w art. 91 ust. 3 konstytucji. Z kolei aktów prawa wewnętrznego dotyczy art. 93 konstytucji. W jego ust. 1 stanowi się, iż “uchwały Rady Ministrów oraz zarządzenia Prezesa Rady Ministrów i ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki podległe organowi wydającemu te akty”. Kolejne ustępy tego artykułu określają charakterystykę prawną zarządzeń (wymóg podstawy ustawowej oraz wykluczenie traktowania zarządzeń jako podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych i innych podmiotów) oraz poddają zarządzenia i uchwały kontroli z punktu widzenia ich zgodności z powszechnie obowiązującym prawem. Trybunał Konstytucyjny uważa, że postanowienia art. 93 można odczytywać w dwojaki sposób. Z jednej strony uznać można, że ustrojodawca - kierując się zasadami systematyki konstytucji oraz prawidłowej redakcji tekstu prawnego - odniósł bezpośrednio całość postanowień art. 93 tylko do aktów wymienionych w jego ust.
12. Taką interpretację dopuszcza także doktryna (por. S. Wronkowska, Źródła prawa w projekcie Konstytucji Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego, Przegląd legislacyjny 4/96