56 WYROK* z dnia 6 marca 2000 r. Sygn. P. 10/99 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Wiesław Johann – przewodniczący Zdzisław Czeszejko-Sochacki Lech Garlicki – sprawozdawca Joanna Szymczak – protokolan

organ zobowiązany do wykonania upoważnienia – którym obecnie jest Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane został umocowany do określania warunków technicznych dla budynków i związanych z nim urządzeń. Zdaniem Sądu ogrodzenie nie jest związane z budynkiem. Skład orzekający Sądu zauważył,

funkcją ogrodzenia jest przede wszystkim ogrodzenie działki, które umożliwia jej wyodrębnienie od innych nieruchomości, zwłaszcza innych działek, ulic, placów i miejsc publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił także uwagę na to, że treść ustawy – Prawo budowlane dowodzi,

ustawodawca rezygnując z typowych wymogów administracyjno-prawnych w przypadku budowy ogrodzeń, w tym przede wszystkim ze zgłoszenia zamiaru podjęcia budowy, a następnie obowiązku uzyskania pozwolenia na realizację takich inwestycji, przesądził o ich cywilno-prawnym charakterze. Tym samym ewentualne spory wynikłe z tego rodzaju inwestycji mieszczą się w zakresie sporów sąsiedzkich, które powinny być rozstrzygane z uwzględnieniem odpowiednich przepisów kodeksu cywilnego. W podsumowaniu pytania prawnego skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślił,

§ 42ust.

1 rozporządzenia jest niezgodny z upoważnieniem z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane przez to, że regulując warunki techniczne urządzeń technicznych nie związanych z budynkiem wykracza poza jego granice. 2. Pismem z 21 grudnia 1999 r. stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny, który uznał,

wątpliwości składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego co do zgodności § 42 ust. 1 rozporządzenia z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane są uzasadnione. Nawiązując do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 1999 r., sygn. P. 9/98 (OTK ZU Nr 4/1999, poz. 75) Prokurator stwierdził,

poczynione tam ustalenia zachowują swoją aktualność w niniejszej sprawie. Zdaniem Prokuratora Generalnego § 42 ust. 1 rozporządzenia wkracza w materię zastrzeżoną dla ustawy, ponieważ budowa ogrodzenia mieści się w zakresie ograniczeń wynikających z budowy domu na granicy działek, a to wiąże się z prawem własności, które może być ograniczane tylko mocą ustawy. Tymczasem § 42 ust. 1 nałożył na właściciela określone obowiązki przy budowie ogrodzenia, które jest związane z budową domów i innych urządzeń w granicy działek, w sytuacji, gdy upoważnienie z art. 7 ust. 2 pkt ustawy – Prawo budowlane nie dało organowi wykonawczemu podstaw do nałożenia takich obowiązków. W ten sposób prawodawca dopuścił bez podstawy ustawowej możliwość administracyjno-prawnej ingerencji w prawo własności w zakresie budowy ogrodzeń na granicy działek. Taka zaś ingerencja nie tylko nie jest dopuszczalna w świetle treści upoważnienia, ale nadto – zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego – jako dotycząca typowej materii cywilnoprawnej zalicza się do tzw. prawa sąsiedzkiego i powinna zostać wyłączona spod właściwości sądownictwa administracyjnego. Reasumując, Prokurator Generalny podkreślił,

§ 42ust.

1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 konstytucji, ponieważ upoważnienie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, na podstawie którego został on wydany nie spełnia konstytucyjnych wymogów określonych w art. 92 ustawy zasadniczej. W istocie więc niezgodność z konstytucją badanego przepisu rozporządzenia jest konsekwencją niezgodności z tym aktem ustawowego upoważnienia, na podstawie którego został wydany. 3. Pismem z 3 stycznia 2000 r. stanowisko w sprawie zajął Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji. Minister nie podzielił zarzutów zawartych w uzasadnieniu pytania prawnego NSA i stanowisku Prokuratora Generalnego. Wychodząc od legalnej definicji “urządzeń budowlanych związanych z obiektem budowlanym” zawartej w art. 3 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane, Minister stwierdził,

formalno-prawna analiza tego przepisu nie uzasadnia tezy, że zaskarżony przepis § 42 ust. 1 rozporządzenia wykracza poza upoważnienie z art. 7 ust. 2 pkt 1 tej ustawy. Dowodzi tego okoliczność, że ustawodawca jednoznacznie mocą art. 3 pkt 9 ustawy zaliczył ogrodzenia do urządzeń budowlanych związanych z budynkami. W tej zaś sytuacji literalne brzmienie przepisu ustawy obligowało Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do określenia warunków technicznych przewidzianych w art. 5 tego aktu. Reasumując Minister zauważył, że argumenty składu orzekającego – w części wykluczającej ogrodzenia z zakresu ustawowego pojęcia urządzeń związanych z obiektem budowlanym – są niezasadne wobec jednoznacznego brzmienia art. 3 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane rozpatrywanego w związku z jej art. 5 i treścią samego upoważnienia. Jednocześnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji za bezsporny uznał fakt,

tzw. konflikty sąsiedzkie podlegają przepisom prawa cywilnego, tak jak sprawy wynikające z powołanych przepisów ustawy a dotyczące warunków technicznych obiektów i związanych z nimi urządzeń (m.in. ogrodzeń) – bez względu na to czy do ich realizacji wymagane jest pozwolenie na budowę i zgłoszenie organowi czy też nie – podlegają przepisom prawa administracyjnego. II Na rozprawie 6 marca 2000 r. przedstawiciele składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Prokuratora Generalnego podtrzymali stanowiska przedstawione na piśmie i zawartą w nich argumentację prawną. Przedstawiciel Prokuratora Generalnego dodatkowo wyjaśnił, że postawiony w jego piśmie zarzut naruszenia art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 konstytucji dotyczy przede wszystkim naruszenia wymogu formy ustawowej dla normowania ograniczeń praw i wolności, w szczególności prawa własności. III Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje:

1. Pytanie prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego jest dopuszczalne, ponieważ rozstrzygnięcie zawisłej przed nim sprawy wymaga zastosowania § 42 ust. 1 rozporządzenia z 14 grudnia 1994 r. Spełnione tym samym zostały przesłanki z art. 193 konstytucji i art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643). Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że – w myśl art. 66 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym – jest on związany granicami pytania prawnego. Z tego względu orzeczenie może dotyczyć tylko odniesienia § 42 ust. 1 rozporządzenia do tzw. ogrodzeń międzysąsiedzkich.
2. Istotą sporu toczącego się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest pytanie, czy warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać ogrodzenia, a w szczególności wymaganie, aby ogrodzenie było ażurowe co najmniej powyżej 0,6 m od poziomu terenu, a łączna powierzchnia prześwitów (otworów) wynosiła co najmniej 25% powierzchni ażurowej części ogrodzenia między słupami, znajdują zastosowanie tylko do ogrodzeń usytuowanych od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych (których budowa wymaga – zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego – zgłoszenia właściwemu organowi), czy też także do ogrodzeń usytuowanych miedzy sąsiednimi działkami (których budowa – w zasadzie – nie wymaga ani pozwolenia ani zgłoszenia). W pytaniu prawnym podniesiono szereg wątpliwości w tym zakresie. Wskazano także na rozbieżności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dodać należy, że problem ten pojawił się w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 21 VI 1999 r. (OPS 4/99, ONSA 1999, Nr 4, poz. 119), w której także odnotowano istniejące rozbieżności orzecznicze, ale – z uwagi na proceduralne konsekwencje art. 30 ustawy o NSA – odmówiono wyjaśnienia tej wątpliwości prawnej. Trybunał Konstytucyjny nie jest, oczywiście, powołany do wyjaśniania wątpliwości prawnych, które wynikają w procesie wykładni przepisów zawartych w ustawach zwykłych i w aktach podustawowych. Jak wielokrotnie już podkreślano, “ustalanie znaczenia przepisów prawnych i odnoszenie ich do rozstrzygania spraw indywidualnych jest kompetencją sądów i w ostatecznym rachunku należy do Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Pozostaje to poza zakresem działania Trybunału Konstytucyjnego, chyba że chodzi o ustalenie znaczenia i stosowanie przepisów konstytucji” (np. wyrok z 19 października 1999 r., SK 4/99, OTK ZU Nr 6/1999, s. 676). Trybunał Konstytucyjny przyjmuje jednak założenie, że skoro skład orzekający NSA zwrócił się z pytaniem prawnym, to uznał,

§ 42ust.

1 rozporządzenia stosuje się także do ogrodzeń usytuowanych pomiędzy działkami sąsiednimi (takie stanowisko zajął też NSA w wyroku z 25 stycznia 1999 r., II SA/Ka 769/97, OSP 2000, z. 2, poz. 20 z aprobującą glosą E. Radziszewskiego). Tylko przy takim założeniu (nie pozbawionym zresztą oparcia w sformułowaniu art. 3 pkt 9 prawa budowlanego) § 42 ust. 1 może znaleźć zastosowanie do rozstrzygania sprawy zawisłej przed NSA.

1. Warunki, jakim na tle nowej konstytucji, muszą odpowiadać unormowania zawierane w rozporządzeniach, były już wielokrotnie przedmiotem wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego. Wynika z nich m.in., że rozporządzenie nie tylko musi czynić zadość wymaganiom formalnym ustanowionym w art. 92 konstytucji, ale także – w płaszczyźnie materialnej nie może zawierać unormowań, które stanowią materię ustawową. W świetle Konstytucji z 1997 r. materię taką stanowią m.in. unormowania dotyczące sfery praw i wolności jednostki, a w szczególności – ustanawiające ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 3). Jak wskazano w wyroku z 19 maja 1998 r. (U. 5/97, OTK ZU Nr 4/1998, s. 252): “w odniesieniu do sfery praw i wolności człowieka zastrzeżenie wyłącznie ustawowej rangi unormowania ich ograniczeń należy rozumieć dosłownie, z wykluczeniem dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw”. Podobnie, w wyroku z 11 maja 1999 r. (P. 9/98, OTK ZU Nr 4/1999, s. 385), wskazano: “sfera praw i wolności stanowi materię konstytucyjną, od której przewiduje się odstępstwa na rzecz konstytucyjnie dopuszczalnej ingerencji ustawowej. Nie może jednak być regulowana w aktach podustawowych (...) Zasada zupełności ustawy nie może tu doznawać wyjątków (...) Trybunał Konstytucyjny uważa, że w tej specyficznej materii, którą stanowi unormowanie wolności i praw człowieka i obywatela, przewidziane, konieczne lub choćby tylko dozwolone przez konstytucję, unormowanie ustawowe cechować musi zupełność”. Powyższe wymagania odnoszą się także do regulacji, które ustanawiają ograniczenia w zakresie korzystania z prawa własności. Jest wprawdzie oczywiste, że własność nie jest prawem absolutnym i może (a nawet musi) podlegać różnego rodzaju ograniczeniom (zob. wyrok z 12 stycznia 2000 r., P. 11/98, OTK ZU Nr 1/2000). Zarazem jednak ograniczenia te mogą być wprowadzane “tylko w drodze ustawy” (art. 64 ust. 3).
2. Na tle tak rozumianych wymagań konstytucyjnych Trybunał Konstytucyjny ocenił unormowanie zawarte w § 42 ust. 1 rozporządzenia z 14 grudnia 1994 r. Chociaż w pytaniu prawnym NSA postawiono tylko problem zgodności § 42 ust. 1 rozporządzenia z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, to jednak w przekonaniu Trybunału Konstytucyjnego, dla zgodności rozporządzenia z ustawą konieczne jest też zachowanie przez rozporządzenie charakteru wykonawczego. Trybunał Konstytucyjny rozważył w tym kontekście zwłaszcza – powoływany wyżej – wyrok z 11 maja 1999 r. w sprawie P. 9/98, jako że także dotyczył on rozporządzenia wydanego na podstawie art. 7 prawa budowlanego. Zachodziła tam jednak odmienna sytuacja, bo rozporządzenie dotykało dziedziny uregulowań proceduralnych, co w sposób oczywisty wykraczało poza granice upoważnienia. W rozpoznawanej dzisiaj sprawie takie wykroczenie nie zachodzi, bo § 42 ust. 1 zawiera przepisy prawa materialnego i z tego względu – wbrew sugestii Prokuratora Generalnego – wyrok z 11 maja 1999 r. nie może jeszcze przesądzać o sposobie rozstrzygnięcia. Także jednak regulacje materialnoprawne mogą wykraczać poza granice upoważnienia, jeżeli nie znajdują należytego oparcia w treściach zawartych w ustawie. Trybunał Konstytucyjny jest zdania, że stanowienie przepisów, które swą treścią wykraczają poza charakter wykonawczy, jest zawsze równoznaczne z wyjściem poza granice upoważnienia i przesądza o niezgodności rozporządzenia z ustawą. Jeżeli więc okaże się, że przepisy rozporządzenia normują materię ustawową, to z natury rzeczy musi to oznaczać, że wykroczyły one poza granice upoważnienia, bo ustawa nie może upoważniać do normowania takich materii w rozporządzeniu. W tych wszystkich wypadkach, gdy ustawa zawiera wyraźne upoważnienie do normowania w rozporządzeniu spraw należących do materii ustawowej, należy upoważnienie takie uznać obecnie za sprzeczne z konstytucją. W tych zaś wypadkach, gdy ustawa nie formułuje takiego upoważnienia w sposób wyraźny, należy zastosować technikę wykładni ustawy w zgodzie z konstytucją i skonstruować na tyle wąskie rozumienie upoważnienia, by poza nim pozostawało normowanie materii zastrzeżonych do wyłącznej materii ustawy. Tak też należy interpretować art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Konstytucyjność tego przepisu nie może stanowić przedmiotu orzekania w tym postępowaniu, choć nie można nie zauważyć, że przepis ten pochodzi sprzed wejścia w życie Konstytucji z 1997 r. i nie do końca czyni zadość wszystkim wymaganiom, stawianym obecnie przez jej art.
3. W tym postępowaniu konieczne jest jednak przyjęcie domniemania konstytucyjności art. 7 ust. 1 pkt 2, co m.in. wymaga uznania, że udzielone w nim upoważnienie nie obejmuje przyzwolenia na unormowanie w rozporządzeniu spraw stanowiących obecnie materię ustawową. Jeżeli więc w rozporządzeniu sprawy takie zostały uregulowane, to nie było po temu podstawy w art. 7 ust. 1 pkt. 2, czyli zachodzi sprzeczność rozporządzenia z ustawą. Art. 7 prawa budowlanego upoważnia ministra do określenia “warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane”, co w świetle art. 3 pkt 9 dotyczy także ogrodzeń. Upoważnienia tego nie można jednak odczytywać tylko na tle art. 7, bo wówczas miałoby ono charakter blankietowy i byłoby niezgodne z konstytucją. Upoważnienie do określania warunków technicznych należy odczytywać w związku z innymi postanowieniami prawa budowlanego, które wskazują ogólne ramy nakazów i zakazów, jakie mają podlegać konkretyzacji w rozporządzeniu. Przykładem takiego wskazania jest art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy, wymagający zgłoszenia budowy międzysąsiedzkiego ogrodzenia o wysokości powyżej 2,20 m oraz art. 30 ust. 3, który – we wskazanych w nim sytuacjach – daje podstawę do nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie takiego ogrodzenia. Prowadzi to do wniosku, że ustawodawca dopuszcza ograniczanie wysokości ogrodzeń międzysąsiedzkich, a w tych ramach rozporządzenie może normować dalsze szczegóły. W żadnym natomiast z przepisów ustawy – Prawo budowlane nie sformułowano nakazu konstruowania ogrodzenia ażurowego. Nakaz ten został samoistnie wprowadzony przez § 42 ust. 1 rozporządzenia jako jeden z warunków technicznych, którym musi odpowiadać ogrodzenie. Trybunał Konstytucyjny nie kwestionuje zasadności wprowadzenia takiego warunku. Trzeba jednak podkreślić, że nakaz budowy ogrodzeń ażurowych (i wynikający stąd zakaz budowania ogrodzeń w formie jednolitego muru) stanowi ograniczenie prawa własności, przysługującego właścicielowi obiektu budowlanego. Jak zaś już była wyżej mowa, wszelkie ograniczenia prawa własności stanowią materię ustawową. Wprowadzenie takiego ograniczenia w rozporządzeniu, bez jakiegokolwiek oparcia w materialnoprawnym unormowaniu ustawowym, narusza nakaz ustawowego normowania ograniczeń praw i wolności, a w szczególności prawa własności. Z tego punktu widzenia istotne jest też ustawowe wyłączenie budowy ogrodzeń międzysąsiedzkich spod obowiązku uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi (pominąć tu można wyjątek wynikający z przekroczenia wysokości 2,20 m). Wykluczona zostaje w ten sposób wstępna kontrola nad planowanymi warunkami technicznymi ogrodzenia międzysąsiedzkiego, co pozostawia jego budowę poza sferą reglamentacji administracyjnej. Wydaje się to sugerować, że – poza wymaganiami wynikającymi z ustawy – właściciel dysponować ma swobodą decyzji co do budowanego ogrodzenia. Ewentualne spory między sąsiadami, jako spory o cywilnoprawnym charakterze, nie powinny zaś angażować organów władzy administracyjnej. Raz jeszcze trzeba podkreślić, że ustawodawca może – o ile znajdzie po temu uzasadnienie – ustanowić dalsze ograniczenie swobody właściciela przy budowie ogrodzenia, także poprzez narzucenie obowiązku zachowania ażurowej konstrukcji. Jest to jednak materia ustawowa i skoro ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie takich ograniczeń, nie mogą one być wprowadzane w rozporządzeniu. Rolą rozporządzenia jest bowiem konkretyzacja ustawy, a nie jej uzupełnianie. Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.