256 WYROK* z dnia 4 grudnia 2001 r. Sygn. SK 18/00 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Marek Safjan – przewodniczący Wiesław Johann Krzysztof Kolasiński – sprawozdawca Andrzej Mączyński Jerzy Stępień Lidia Banaszkiewicz – protokolant po rozpoznaniu 4 grudnia 2001 r. na rozprawie z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: skarżących, Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, Prokuratora Generalnego i Rzecznika Praw Obywatelskich: – skargi konstytucyjnej Romualda K. o stwierdzenie niezgodności: art. 417 i art. 418 kodeksu cywilnego z art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, – skargi konstytucyjnej Ryszarda i Małgorzaty B. o stwierdzenie niezgodności: art. 418 kodeksu cywilnego z art. 64 i art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej o r z e k a: 1. Art. 417 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93; zm.: z 1971 r. Nr 27, poz. 252; z 1976 r. Nr 19, poz. 122; z 1982 r. Nr 11, poz. 81, Nr 19, poz. 147 i Nr 30, poz. 210; z 1984 r. Nr 45, poz. 242; z 1985 r. Nr 22, poz. 99; z 1989 r. Nr 3, poz. 11; z 1990 r. Nr 34, poz. 198, Nr 55, poz. 321 i Nr 79, poz. 464; z 1991 r. Nr 107, poz. 464 i Nr 115, poz. 496; z 1993 r. Nr 17, poz. 78; z 1994 r. Nr 27, poz. 96, Nr 85, poz. 388 i Nr 105, poz. 509; z 1995 r. Nr 83, poz. 417; z 1996 r. Nr 114, poz. 542, Nr 139, poz. 646 i Nr 149, poz. 703; z 1997 r. Nr 43, poz. 272, Nr 115, poz. 741, Nr 117, poz. 751 i Nr 157, poz. 1040; z 1998 r. Nr 106, poz. 668 i Nr 117, poz. 758; z 1999 r. Nr 52, poz. 532; z 2000 r. Nr 22, poz. 271, Nr 74, poz. 855 i 857, Nr 88, poz. 983 i Nr 114, poz. 1191; z 2001 r. Nr 11, poz. 91 i Nr 71, poz. 733) rozumiany w ten sposób, że Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie funkcjonariusza państwowego przy wykonywaniu powierzonej mu czynności, jest zgodny z art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. 2. Art. 418 kodeksu cywilnego jest niezgodny z art. 77 ust. 1 i nie jest niezgodny z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Uzasadnienie: I 1. W skardze konstytucyjnej z 25 sierpnia 2000 r. pełnomocnik Romualda K. wniósł o stwierdzenie niezgodności art. 417 i art. 418 kodeksu cywilnego z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP. Przepisy te były podstawą oddalenia przez sądy powszechne, ostatecznie wyrokiem Sądu Najwyższego z 15 maja 2000 r., sygn. akt II CKN 293/2000 oddalającym skargę kasacyjną, żądania pozwu Romualda K. o wypłatę przez Skarb Państwa odszkodowania za niezgodne z prawem jego zwolnienie w 1974 r. z szeregów Milicji Obywatelskiej. Skarga wynika z następującego stanu faktycznego: Romuald K. został zwolniony ze służby w Milicji Obywatelskiej z dniem 12 grudnia 1974 r. na podstawie art. 65 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o służbie funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej (Dz.U. z 1973 r. Nr 23, poz. 136 ze zm.; dalej: ustawa o MO, za niewywiązywanie się z obowiązków służbowych w okresie odbywania służby stałej, stwierdzonego w 2 kolejnych opiniach służbowych, między którymi upłynęło co najmniej 6 miesięcy. Skarżący został przyjęty ponownie do służby w policji na ogólnie obowiązujących zasadach, z pominięciem postanowień ustawy z dnia 24 maja 1989 r. o przywróceniu praw pracowniczych osobom pozbawionym zatrudnienia za działalność związkową, samorządową, przekonania polityczne i religijne (Dz.U. Nr 32, poz. 172 ze zm.; dalej: ustawa przywracająca prawa pracownicze). Dopiero w lipcu 1993 r. na skutek działań skarżącego zaliczono mu lata pracy poza strukturami organów policji do wysługi lat, zgodnie z postanowieniami ustawy przywracającej prawa pracownicze. 28 września 1993 r. Romuald K. skierował do Sądu Wojewódzkiego w Poznaniu pozew o odszkodowanie od Skarbu Państwa za bezprawne zwolnienie ze służby w Milicji Obywatelskiej, gdyż rzeczywistą podstawą jego zwolnienia był fakt zawarcia przez niego małżeństwa poprzez ślub kościelny. Sądy obu instancji rozpoznające tę sprawę uznały jako okoliczność bezsporną, że zwolnienie skarżącego ze służby było spowodowane zawarciem przez niego małżeństwa przez ślub kościelny. Sądy obu instancji, Sąd Wojewódzki w Poznaniu wyrokiem z 4 listopada 1997 r., sygn. akt I C 1523/96 i Sąd Apelacyjny w Poznaniu wyrokiem z 25 lutego 1998 r., sygn. akt I A Ca 835/97, oddaliły roszczenia odszkodowawcze, a Sąd Najwyższy – Izba Cywilna wyrokiem z 15 maja 2000 r., sygn. akt II CKN 293/2000 oddalił kasację wniesioną przez skarżącego. Sądy powszechne uznały, że zasądzeniu odszkodowania od Skarbu Państwa na podstawie art. 417 kc w przedmiotowej sprawie stoi na przeszkodzie brak przesłanek wynikających z art. 418 kc. Decyzja o zwolnieniu ze służby pracownika służby stałej w Milicji Obywatelskiej, jakim był skarżący, mieści się w pojęciu orzeczenia lub zarządzenia, ale w związku z jej podjęciem nie toczyło się żadne postępowanie karne lub dyscyplinarne i nie została wyrokiem karnym lub dyscyplinarnym stwierdzona wina funkcjonariusza państwowego wydającego decyzję o zwolnieniu, ani też wina taka nie została uznana przez organ przełożony nad nim. Sądy te ponadto uznały, że w stosunku do sytuacji, w jakiej znajduje się Romuald K., ustawa przywracająca prawa pracownicze określa pełny zakres rekompensat krzywd doznanych w zakresie stosunków pracy, m.in. przez osoby o odmiennych od socjalistycznych poglądach religijnych. Skoro ustawa ta, zgodnie z intencją ustawodawcy, miała być i jest aktem pełnego moralnego zadośćuczynienia za represje w stosunkach pracy za przekonania religijne, a mimo to nie przewiduje za nie żadnych rekompensat, to i skarżącemu one nie przysługują. Przepisy ustawy przywracającej prawa pracownicze w stosunku do skarżącego stanowią lex specialis i wyłączają stosowanie przepisów kc. Sąd Najwyższy ustosunkowując się do zarzutu kasacji, że sądy obu instancji pominęły art. 77 Konstytucji RP i kwestię bezpośredniego stosowania przez sądy Konstytucji w oparciu o jej art. 8 ust. 2 stwierdził, że nowa Konstytucja nie ma odniesienia do sytuacji Romualda K. bowiem “...nie wprowadza wyłomu co do czasu jej obowiązywania i nie podważa zasady stanowiącej podstawę porządku prawnego o niedziałaniu prawa wstecz. Można stwierdzić, że powołany przez skarżącego przepis art. 77 Konstytucji normuje przyszłość a nie przeszłość. Zasada lex retro non agit wywiedziona z fundamentalnej zasady konstytucyjnej (art. 2) należy do kanonu podstawowych dyrektyw państwa prawnego. Nie ma ona charakteru absolutnego i może dojść do kolizji tej zasady z innymi wartościami konstytucyjnymi, w szczególności z zasadą sprawiedliwości wymienioną w art. 1 przepisów konstytucyjnych lub też zasadą równości wobec prawa” i dalej: “Argumentacja przytoczona w kasacji, w konfrontacji z ustaleniami zawartymi w uzasadnieniach orzeczeń Sądów obu instancji nie pozwala na złamanie zasady niedziałania prawa wstecz z odwołaniem się do zgodności z zasadą sprawiedliwości. ... Skarżący nie twierdził także, aby przytoczone w kasacji przepisy były niekonstytucyjne pod rządami Konstytucji obowiązującej w dacie zdarzenia, z którego powód wywodzi szkodę. W końcu należy zauważyć, że odmowa uznana za usprawiedliwione – w okolicznościach tej sprawy – naruszenie konstytucyjnego zakazu retroaktywności czyni zbędnym i bezprzedmiotowym rozważanie o dopuszczalności retroakcji na podstawie hierarchicznie niższego aktu normatywnego (art. 3 kc)”. Sąd Najwyższy konkludując oddalenie kasacji stwierdził, że podstawą oddalenia roszczeń odszkodowawczych Romualda K. było ostatecznie niewykazanie przez niego w postępowaniu sądowym wystąpienia szkody. A spełnienie tej przesłanki jest punktem wyjścia dochodzenia roszczeń odszkodowawczych. Zdaniem skarżącego koncepcja i sposób odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone przez jego funkcjonariuszy przy wykonywaniu powierzonych im czynności wiąże się z reguły z konkretnymi założeniami ustroju społeczno-gospodarczego. Obowiązujące przepisy art. 417 i art. 418 kc tworzone były w innym, niż obecnie, ustroju społeczno-gospodarnym, pod rządami innej Konstytucji. Obowiązująca obecnie Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 77 ustanawia generalną zasadę odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody wyrządzone obywatelom przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i nie przewiduje żadnych ograniczeń uprawnień do realizacji odszkodowań. Art. 418 kc wprowadza modyfikację zasady generalnej odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną przez funkcjonariusza państwowego, zacieśniając ją do odcinka szkód wyrządzonych wskutek wydania orzeczenia lub zarządzenia. Powołując się na poglądy doktryny (Komentarz do Kodeksu cywilnego. Księga III. Zobowiązania, Warszawa 1996, tom I) skarżący stwierdza, że wynikające z art. 418 kc ograniczenia odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną przez jego funkcjonariuszy tylko do działań polegających na wydaniu orzeczenia lub zarządzenia obrazują sprzeczność art. 417 i art. 418 kc z art. 77 ust. 1 Konstytucji. 2. W skardze konstytucyjnej z 18 stycznia 2001 r. pełnomocnik małżonków Małgorzaty i Ryszarda B. wniósł o stwierdzenie, że art. 418 kc – jako sprzeczny z prawami osobistymi obywatela, a w szczególności z prawem do konstytucyjnej ochrony własności – jest niezgodny z art. 64 Konstytucji i art. 77 ust. 1 Konstytucji, który ustanawia “w ramach środków ochrony wolności i praw” konstytucyjną gwarancję wynagrodzenia szkody każdemu, kto jej doznał przez niezgodne z prawem działanie władzy publicznej. Skarga wynika z następującego stanu faktycznego: Pozwem z 19 listopada 1999 r. małżeństwo Małgorzata i Ryszard B. wnieśli o zasądzenie od Skarbu Państwa – w osobie Naczelnika IV Urzędu Skarbowego w Lublinie – kwoty 3397,48 zł tytułem odszkodowania za bezprawnie pobrane i przetrzymywane przez okres 1503 dni nienależne Skarbowi Państwa koszty egzekucyjne w wysokości 2454,50 zł. Bezprawność pobrania tych kosztów została stwierdzona wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd Rejonowy w Lublinie wyrokiem z 27 kwietnia 2000 r., sygn. akt I C 2069/99, stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki do dochodzenia roszczenia w trybie administracyjnym z powodu braku odpowiednich przepisów w Ordynacji podatkowej i w kodeksie postępowania administracyjnego i jedyną drogą jest dochodzenie roszczenia w postępowaniu cywilnym. Jednocześnie na podstawie art. 418 kc sąd oddalił powództwo stwierdzając w konkluzji, że stwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego bezprawności decyzji IV Urzędu Skarbowego w Lublinie w rozliczeniu i pobraniu kosztów egzekucyjnych nie jest równoznaczne ze stwierdzeniem winy urzędnika tego Urzędu w postępowaniu karnym lub dyscyplinarnym ani też nie można przyjąć, że wina ta została uznana przez organ nadrzędny nad sprawcą szkody. Sąd Okręgowy w Lublinie wyrokiem z 9 października 2000 r., sygn. II Ca 472/00, oddalił apelację i w pełni podzielił stanowisko sądu I instancji, stwierdzając ponadto: “nie istnienie podstaw odpowiedzialności Skarbu Państwa przewidzianych w powołanym art. 418 kc powoduje też brak podstaw do uznania roszczeń odszkodowawczych powodów na podstawie art. 77 ust. 1 Konstytucji RP. Dopiero spełnienie przesłanek z art. 418 kc warunkuje powstanie roszczeń odszkodowawczych przewidzianych w art. 77 ust. 1 Konstytucji”. Zdaniem pełnomocnika skarżących stanowisko obu sądów, traktujące zawężająco problem odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody wynikające z bezprawnych działań urzędników sprawujących władzę publiczną, ograniczające odpowiedzialność tylko do wypadków wyczerpujących przesłanki art. 418 kc, jest jawnie sprzeczne ze standardem odpowiedzialności unormowanym w Konstytucji RP i ustawodawstwem implementarnym Unii Europejskiej. Podwyższenie zakresu odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody powoduje, że oczywiście wszystkie te wypadki, w których przesłanki art. 418 kc są wyczerpane, są także kazusami objętymi odpowiedzialnością Skarbu Państwa w ramach normy art. 77 ust. 1 Konstytucji, lecz odpowiedzialność wynikająca z normy konstytucyjnej nie może być tylko do tych wypadków ograniczona. Przesłanki odpowiedzialności konstytucyjnej statuują normę, w której każdy, kto doznał szkody wskutek bezprawnych działań urzędników władzy publicznej, ma prawo do jej wynagrodzenia. Wszelkie ograniczenia prawa do wynagrodzenia szkody, a w szczególności ograniczenia zmuszające obywatela do udowadniania winy urzędnika władzy publicznej, są sprzeczne z powoływaną normą Konstytucji oraz z powszechnie uznanym i stosowanym w przeszłości z powodzeniem przez sądy pojęciem winy abstrakcyjnej, które jednakże nie jest zamiennikiem bezprawności. Odnosząc się do normy wynikającej z art. 77 ust. 1 Konstytucji pełnomocnik skarżących stwierdza, że wynikający z niej standard odpowiedzialności Skarbu Państwa nie może podlegać ograniczeniom ustawodawstwa zwykłego. Koliduje to bowiem z gwarancyjną funkcją tego przepisu, który usytuowany jest w zespole przepisów dotyczących środków ochrony wolności i praw. O zasadności tej tezy świadczy bezpośrednio także brzmienie konstytucyjnej zasady niezawisłości sędziowskiej, wyrażone w art. 178 ust. 1, który brzmi “Sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom”. Zasada wynikająca z tego artykułu także nakazuje sędziom sprawującym wymiar sprawiedliwości w RP stosowanie przede wszystkim zasad Konstytucji, a dopiero w następnym rzędzie ustawodawstwa zwykłego, o ile nie jest ono z nią sprzeczne. W konkluzji pełnomocnik skarżących wniósł o stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu art. 418 kc, gdyż służy on jako podstawa oddalania powództw o odszkodowania za szkody wynikłe wskutek bezprawności działań organów władzy publicznej, pomimo stwierdzenia przez sąd oczywistej bezprawności działań tych organów władzy. 3. Prezes Trybunału Konstytucyjnego zarządzeniem z 14 lutego 2001 r. zdecydował o łącznym rozpoznaniu omówionych skarg ze względu na to, że ich zakres przedmiotowy dotyczy tej samej kwestii. 4. Prokurator Generalny zajmując stanowisko w sprawie skargi konstytucyjnej Romualda K. stwierdził, że art. 417 kc jest zgodny z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP, a w pozostałym zakresie postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, gdyż wydanie orzeczenia jest niedopuszczalne. Na wstępie Prokurator Generalny podniósł, że ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie Romualda K. zostało wydane w oparciu o przepis art. 417 kc, dający podstawę do roszczeń odszkodowawczych, wynikających z odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy państwowych przy wykonywaniu powierzonych im czynności. Sąd Najwyższy, stwierdzając brak szkody materialnej, do której wykazania obligował powoda art. 6 kc, nie ustalał innych okoliczności warunkujących odpowiedzialność Skarbu Państwa. Przedstawione w uzasadnieniu wyroku Sądu Najwyższego rozważania odnoszące się do ewentualnej bezprawności decyzji, będącej podstawą dochodzonego roszczenia, skierowane zostały jedynie przeciwko zarzutom kasacyjnym o niestosowaniu – przez sądy wprost – normy konstytucyjnej określonej w art. 77 ust. 1. W tej sytuacji – zdaniem Prokuratora Generalnego – należy przyjąć, że tylko przepis art. 417 kc był podstawą ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie skarżącego, a zarzut niekonstytucyjności art. 418 kc jest nieuprawniony i prawnie niedopuszczalny w niniejszej sprawie. Prokurator Generalny nie podzielił poglądu, że przepis art. 417 kc jest niezgodny z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP w aspekcie konkretnego rozstrzygnięcia sprawy Romualda K. Jego zdaniem norma wynikająca z art. 77 ust. 1 Konstytucji daje gwarancje ochrony praw osób fizycznych i prawnych do dochodzenia wynagrodzenia szkody, jaka im została wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Ten środek ochrony prawnej związany jest z wykazaniem szkody oraz niezgodnego z prawem działania organu władzy publicznej. Norma ta nie określa podmiotu zobowiązanego do wynagrodzenia szkody ani nie stawia warunku zawinionego zachowania organu władzy publicznej. Zaskarżony przepis art. 417 kc, jako podstawa roszczenia, również wskazuje na konieczność stwierdzenia szkody wyrządzonej działaniem lub zaniechaniem funkcjonariusza państwowego. Nie uzależnia on natomiast odpowiedzialności Skarbu Państwa od bezprawności działania lub zaniechania funkcjonariusza państwowego, jak to czyni norma konstytucyjna. Bezprawność zachowania, warunkująca odpowiedzialność Skarbu Państwa jako ograniczenie stosowania normy generalnej, jest zawarta natomiast w art. 418 kc, który nie był podstawą orzekania w tej sprawie. Stwierdzenie bezprawności zachowania funkcjonariusza publicznego, czyli naruszenia przez niego prawa przy wydawaniu orzeczenia lub zarządzenia, należy do kompetencji organu uprawnionego do wydawania takich rozstrzygnięć, w trybie określonym przez prawo. Jest to okoliczność faktyczna pozostająca poza zakresem kognicji i ustaleń Trybunału Konstytucyjnego. Zdaniem Prokuratora Generalnego Sąd Najwyższy odniósł się w swym orzeczeniu do kwestii bezprawności jedynie w aspekcie odpowiedzi na zarzuty kasacyjne, nie przesądzając faktu, czy nastąpiło naruszenie prawa przy zwolnieniu ze służby. Istotny był jedynie brak stwierdzenia szkody. Warunek ten musi być spełniony dla ochrony praw każdego, kto domaga się odszkodowania należnego mu z tytułu szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej – zgodnie z normą konstytucyjną. 5. Ustosunkowując się do skargi konstytucyjnej małżonków Małgorzaty i Ryszarda B. Prokurator Generalny stanął na stanowisku, że art. 418 kc jest niezgodny z art. 77 ust. 1 i nie jest niezgodny z art. 64 Konstytucji RP. W dziale Konstytucji RP, zatytułowanym “Środki ochrony wolności i praw” zamieszczony został art. 77 ust. 1 dający każdemu prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Dochodzenie roszczeń o wynagrodzenie szkody może być realizowane na drodze postępowania administracyjnego (art. 60 ustawy o NSA, art. 160 kpa) albo w procesie cywilnym przed sądem powszechnym. Do stwierdzenia niezgodności z prawem działania organów władzy publicznej są powołane, w ustawowo określonych trybach, odpowiednie organy, przy kontroli aktów przez nie wydawanych. Może być to kontrola instancyjna, nadzorcza lub kasacyjna. O odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę powstałą w wyniku “czynu niedozwolonego”, czyli działania lub zaniechania funkcjonariuszy władzy publicznej przy wykonywaniu powierzonych im czynności – niezgodnego z prawem i wyrządzającego szkodę osobom fizycznym lub prawnym – orzeka sąd powszechny w postępowaniu cywilnym. Chociaż przepis art. 417 kc zawęża odpowiedzialność za szkody do “czynów niedozwolonych” funkcjonariuszy państwowych, a norma art. 77 ust. 1 Konstytucji rozciąga tę odpowiedzialność na wszystkie organy władzy publicznej, to – zdaniem Prokuratora Generalnego – należy pozostawić tę kwestię poza rozważaniami w niniejszej sprawie, gdyż w stosunku do skarżących orzeczenia wydawali funkcjonariusze państwowi, czyli pracownicy Urzędu Skarbowego oraz Izby Skarbowej, a przepis art. 417 kc pozostaje poza zakresem zaskarżenia. O bezprawności działania funkcjonariuszy państwowych orzekł – we właściwym trybie – Naczelny Sąd Administracyjny i dla sądu powszechnego, rozstrzygającego kwestię odszkodowania od Skarbu Państwa, okoliczność ta była bezsporna i nie podlegała jego kontroli. Sąd powszechny związany takim ustaleniem powinien jedynie rozstrzygnąć, czy u powoda powstała szkoda w rozumieniu kodeksu cywilnego, czy szkoda ta pozostaje w związku przyczynowym z działaniem lub zaniechaniem organu władzy publicznej oraz o wysokości odszkodowania w ramach zgłoszonych roszczeń. Główną przeszkodą w zasądzeniu roszczeń skarżących był brak stwierdzenia winy funkcjonariusza państwowego, która jest warunkiem odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody wyrządzone przez tegoż funkcjonariusza przy wykonywaniu powierzonych mu czynności. Wina stwierdzona w określonym postępowaniu, jako wymóg art. 418 kc, nie jest winą anonimową, ale konkretną, ustaloną w określonym trybie. Konstytucja w art. 77 ust. 1 stanowi, że przesłanką żądania wynagrodzenia za szkodę jest “niezgodne z prawem działanie”. Należy przez to rozumieć – według Prokuratora Generalnego – działania z naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej, a także jako zaniechanie, w rozumieniu bezczynności, jeżeli prawo nakłada na władzę publiczną obowiązek określonego działania. Przesłanką odpowiedzialności nie jest wina sprawcy szkody – funkcjonariusza lub pracownika, lecz tylko bezprawność działania organu władzy publicznej. Wskazana wyżej norma konstytucyjna, zdaniem Prokuratora Generalnego, nie daje również podstaw do różnicowania przesłanek odpowiedzialności władzy publicznej, w zależności od tego, czy zdarzeniem wyrządzającym szkodę jest rozstrzygnięcie władcze w prawnie określonej formie (orzeczenie lub zarządzenie, o których jest mowa w art. 418 kc), czy też działanie faktyczne podejmowane przy wykonywaniu władzy publicznej. Odpowiedzialność ta wynika z działania (lub zaniechania) szeroko pojętych organów władzy publicznej (legislatywy, egzekutywy i judykatywy), a ponadto – w myśl wskazań Konstytucji – powinna być oderwana od przesłanki zawinienia konkretnego funkcjonariusza państwowego. Postanowienia art. 418 kc zobowiązują poszkodowanego do tzw. przedsądu, czyli zainicjowania postępowania karnego lub dyscyplinarnego wobec winnego funkcjonariusza władzy publicznej, co nie zawsze jest możliwe do zrealizowania. W latach 1964-1969 i 1975-1982 – co podkreślił Prokurator Generalny – niedopuszczalne było postępowanie dyscyplinarne wobec pracowników administracji ogólnej. Artykuły 417-419 kc pozostają niezmienione od chwili ich uchwalenia, tj. od 1964 r. Przepis art. 77 ust. 1 Konstytucji stanowi nowe rozwiązanie w zakresie kształtowania odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i winien być wypełniony nową treścią w ustawodawstwie zwykłym. Prokurator Generalny wskazał, że niezgodność przesłanek odpowiedzialności za szkody wyrządzone zachowaniem władzy publicznej, określonych w art. 418 kc z treścią art. 77 ust. 1 Konstytucji RP sygnalizowana jest coraz częściej w doktrynie prawa cywilnego i konstytucyjnego (M. Safjan, Odpowiedzialność państwa na podstawie art. 77 Konstytucji RP, PiP 1999 r., z. 4 oraz E. Łętowska, W kwestii zmian przepisów kc o odpowiedzialności za szkody wyrządzone działaniem władzy publicznej, PiP 1999 r., z. 7). Prokurator Generalny poinformował, że w celu usunięcia powyższych niezgodności Komisja Kodyfikacyjna Prawa Cywilnego, działająca przy Ministrze Sprawiedliwości, opracowała projekt zmian kodeksu cywilnego w zakresie odpowiedzialności za szkody wyrządzone przy wykonywaniu władzy publicznej i działalności osób prawnych. Odpowiedzialność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego za szkody wyrządzone przy wykonywaniu władzy publicznej, a nawet osoby, której przekazano uprawnienie wykonywania władzy publicznej, nie została obwarowana przesłanką zawinienia, a jedynie warunkiem niezgodnego z prawem zachowania funkcjonariusza, pracownika lub innej wyżej wskazanej osoby. Odpowiedzialność taka została również przewidziana w przypadku, jeżeli szkoda powstała na skutek zgodnego z prawem wykonywania władzy publicznej, a za przyznaniem odszkodowania przemawiają względy słuszności. Jednakże w wypadku szkody na mieniu, jeżeli działanie było podjęte w interesie publicznym, sąd będzie mógł przyznać odszkodowanie w granicach nie przekraczających poniesionej straty. Proponowane zmiany uwzględniają Rekomendacje Nr R/84/5, przyjęte 18 kwietnia 1984 r. przez Komitet Ministrów Rady Europy. Prokurator Generalny nie podzielił poglądu skarżących, że przepis art. 418 kc jest niezgodny z art. 64 Konstytucji RP, stwierdzając, iż art. 418 kc odnosi się do środków ochrony prawa, określonych w art. 417 kc, czyli do odszkodowania za szkodę wyrządzoną działaniem władzy publicznej. Konstytucja zapewnia ten środek ochrony w art. 77 ust. 1, który stanowi specjalną gwarancję, bez potrzeby sięgania do zasad ogólnych ochrony własności. Prawo żądania odszkodowania za szkodę wyrządzoną w mieniu wywodzi się, co prawda, z generalnej zasady ochrony własności, ale nie można stwierdzić, że to zaskarżony przepis uszczuplił własność skarżących. Uszczuplenia tego dokonał organ władzy publicznej orzeczeniem niezgodnym z prawem. Szczególna norma konstytucyjna jest wystarczającym wzorcem i nie zachodzi potrzeba sięgnięcia do zasad generalnych. 6. W stanowisku wyrażonym w piśmie Marszałka Sejmu z 24 maja 2000 r., Sejm Rzeczypospolitej Polskiej uznał, że art. 417 kc jest zgodny z art. 77 ust. 1 Konstytucji, zaś art. 418 kc jest niezgodny z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP. Zdaniem Sejmu odpowiedzialność Skarbu Państwa zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 417 kc uzależniona jest od wystąpienia łącznie następujących przesłanek: 1) szkoda musi być wyrządzona przez funkcjonariusza państwowego przy wykonywaniu powierzonych mu czynności, 2) zachowanie funkcjonariusza państwowego musi nosić znamiona bezprawności, 3) pomiędzy szkodą a zachowaniem się funkcjonariusza winien istnieć związek przyczynowy. Poszczególne elementy dyspozycji przepisu art. 417 § 1 kc nie zawierają żadnych ograniczeń przedmiotowych ani podmiotowych, które pozostawałyby w sprzeczności z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis art. 417 kc daje każdemu podmiotowi możliwość dochodzenia wynagrodzenia za szkodę spowodowaną bezprawnym działaniem organu władzy państwowej (funkcjonariusza państwowego). Art. 417 kc jest realizacją wynikającej z art. 77 ust. 1 Konstytucji zasady konstytucyjnej, zgodnie z którą odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną przez funkcjonariusza państwowego nie jest uzależniona od przesłanki winy. Odnośnie art. 418 kc Sejm przychylił się do stanowiska, że jest on sprzeczny z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP. Zdaniem Sejmu zasada konstytucyjna zawarta w art. 77 ust. 1 Konstytucji, która daje każdemu prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działania władzy publicznej, nie znajduje realizacji w art. 418 kc, który przewiduje przesłankę winy funkcjonariusza państwowego jako przesłankę odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa za szkody wyrządzone wymienionymi w nim aktami władzy. Zdaniem Sejmu różnicowanie przesłanek odpowiedzialności w zależności od tego, czy szkoda wyrządzona została przez akt władzy wydany w określonej formie – według art. 418 kc orzeczenie, zarządzenie – czy też przez działanie faktyczne podejmowane w związku z wykonywaniem zadań władczych Państwa, budzi również zastrzeżenie co do konstytucyjności tego przepisu. Sejm zwrócił uwagę na fakt, że oba przepisy, zarówno art. 417, jak i art. 418 kc, obowiązywały przed dniem wejścia w życie Konstytucji RP, która z dniem 17 października 1997 r. wprowadziła (art. 77 ust. 1) zasadę wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działania władzy publicznej bez żadnych ograniczeń. Sejm stoi na stanowisku, że zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, od 17 października 1997 r. zasada zawarta w tym przepisie pozwala na bezpośrednie stosowanie przepisów Konstytucji, wobec czego przepis art. 77 ust. 1 Konstytucji znajdzie zastosowanie wszędzie tam, gdzie przepisy ustawowe regulują zagadnienie odpowiedzialności za szkody wyrządzone aktami władzy publicznej odmiennie lub też wyłączają pewne typy działań władzy publicznej spod regulacji odszkodowawczej. Zdaniem Sejmu brak możliwości bezpośredniego stosowania określonego przepisu Konstytucji musi wynikać bezpośrednio z samej Konstytucji. Dotyczy to przede wszystkim przepisów które odsyłają do ustaw zwykłych w zakresie szczegółowej regulacji. W przypadku art. 77 ust. 1 Konstytucji takiego odesłania brak, co oznacza możliwość stosowania tego artykułu bezpośrednio. 7. Ustosunkowując się do skargi konstytucyjnej małżeństwa Małgorzaty i Ryszarda B. Rzecznik Praw Obywatelskich, który na podstawie art. 51 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym zgłosił swój udział w postępowaniu, stanął na stanowisku, że art. 418 kc jest niezgodny z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP. Rozważania nad konstytucyjnością przepisu art. 418 kc Rzecznik Praw Obywatelskich rozpoczął od konstatacji, że “pewien podstawowy zarys odpowiedzialności władzy publicznej za wyrządzone szkody można zrekonstruować wprost z normy konstytucyjnej”. Jeśli przepis – art. 77 ust. 1 Konstytucji – mówi o wynagrodzeniu szkody wyrządzonej przez organ władzy publicznej, to – w ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich – należy przez to rozumieć wszystkie władze w sensie konstytucyjnym – ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą. Pod pojęciem organu władzy publicznej – zdaniem Rzecznika – ustawodawca konstytucyjny rozumiał działalność instytucji władzy publicznej jako takiej, a odpowiedzialność jest zlokalizowana po stronie struktury tejże władzy, a nie osób związanych z tą strukturą. Przepis konstytucyjny odpersonalizowuje odpowiedzialność władzy publicznej. Porównując to z dotychczasową regulacją kodeksową Rzecznik zauważa, że “w świetle art. 417 kc Skarb Państwa nie odpowiada za winę własną. Nawet bowiem wtedy, gdy szkoda została wyrządzona z winy organu, Skarbu Państwa odpowiada za winę funkcjonariusza działającego w charakterze organu jak za czyn cudzy”. Na tle art. 417 kc szkoda powinna być wyrządzona przez funkcjonariusza publicznego przy wykonywaniu powierzonej mu czynności, a zachowanie funkcjonariusza musi nosić znamiona winy. Ponadto odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkodę powstałą na skutek wydania orzeczenia lub zarządzenia, a zatem takich czynności, które najczęściej należą do działalności organów państwowych, oparta została na dodatkowych przesłankach w postaci szczególnego trybu stwierdzania winy funkcjonariusza w postępowaniu karnym, dyscyplinarnym lub też na skutek uznania winy przez organ przełożony nad sprawcą szkody. Przy czym poszkodowany na ogół nie ma wpływu na wszczęcie i tok powyższych postępowań ani na to, czy przełożony uzna szkodę. Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich regulacje kodeksowe w stosunku do konstytucyjnej przesłanki odpowiedzialności opartej na “działaniu niezgodnym z prawem organu władzy publicznej” wydają się aż nadto oczywiste. Chodzi przede wszystkim o odpersonalizowanie odpowiedzialności władzy publicznej i oderwanie jej od kryterium winy, a oparcie o kryterium legalności działania. Rzecznik zwraca uwagę, że co prawda na gruncie regulacji kodeksowych orzecznictwo stworzyło już koncepcję (popieraną przez doktrynę) winy anonimowej czy organizacyjnej, co powoduje, że często wystarcza samo ustalenie bezprawności działania, a miejsce winy funkcjonariusza zastępuje domniemanie winy “anonimowego” funkcjonariusza związanego z działaniem określonej struktury organizacyjnej jednostki publicznej, to jednak koncepcja taka nie może zostać zastosowana, gdy szkoda została wyrządzona na skutek wydania orzeczenia lub zarządzenia, gdyż w takim przypadku wina funkcjonariusza musi być stwierdzona w szczególny sposób (art. 418 kc). Nawet gdyby przyjąć, że przy koncepcji winy anonimowej tylko ustalenie bezprawności działania powoduje odpowiedzialność władzy publicznej, co byłoby zbliżone do przesłanki “działania niezgodnego z prawem”, to art. 418 kc wyraźnie wychodzi poza konstytucyjne ramy odpowiedzialności władzy publicznej za wyrządzone szkody. Zdaniem Rzecznika nie zmienia tego fakt, że art. 160 kpa w znacznym stopniu ogranicza działanie art. 418 kc. Jak pokazuje przypadek skargi konstytucyjnej małżonków Małgorzaty i Ryszarda B., przykładów na zawężające oddziaływanie art. 418 kc na odpowiedzialność władzy publicznej można wymienić wiele. Razi przy tym zupełna niekonsekwencja w dobieraniu przesłanek odpowiedzialności władzy publicznej. Zgodnie bowiem z treścią art. 126 kpa do postanowień administracyjnych stosuje się odpowiednio przepisy art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113 kpa, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie również art. 145-152 oraz art. 156-159 kpa. Jak z tego wynika, nowelizując w 1995 r. kpa rozciągnięto na postanowienia administracyjne przepisy dotyczące wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji. Uczyniono to jednak bez jednoczesnego otwarcia drogi do roszczeń odszkodowawczych. Art. 126 kpa wyłącza bowiem odpowiednie stosowanie do postanowień art. 153 i art. 160 kpa. Analogiczne rozwiązanie zostało przyjęte w art. 219 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz. 926 ze zm.) w stosunku do postanowień wydawanych w toku postępowania podatkowego. Nietrudno sobie wyobrazić szkody wyrządzone niezgodnym z prawem postanowieniem, np. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych (art. 50 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane; Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), czy też zawieszeniem postępowania (art. 97 § 1 kpa). Dochodzenie odszkodowania w tego typu przypadku napotka na barierę wynikającą z art. 418 kc, a przecież tak samo, jak w przypadku decyzji administracyjnych będzie to szkoda spowodowana wydaniem “orzeczenia lub zarządzenia”. Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich należy rozważyć, czy tylko kwalifikowane naruszenie prawa, skutkujące np. stwierdzeniem nieważności decyzji czy innego aktu lub orzeczenia, powinno być podstawą odpowiedzialności odszkodowawczej za niezgodne z prawem działanie władzy publicznej, czy też wystarczyć powinno to, że na skutek kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sąd administracyjny (art. 184 Konstytucji), także w inny sposób zostanie stwierdzone działanie niezgodne z prawem. W każdym razie we wszystkich przypadkach “orzeczeń lub zarządzeń” władzy publicznej, które wyrządzają szkody i nie mieszczą się w ramach odpowiedzialności zakreślonych przez art. 160 kpa, a tym samym obecnie podlegają reżimowi art. 418 kc, należy umożliwić dochodzenie odszkodowania na zasadach określonych w art. 77 ust. 1 Konstytucji. Aby stało się to możliwe, trzeba przede wszystkim wyeliminować swoisty “przedsąd” jeśli chodzi o stwierdzenie winy funkcjonariusza publicznego, jaki wprowadza art. 418 kc, i z tego powodu, w ocenie Rzecznika, jest on niezgodny z Konstytucją. II 1. Pismem z 21 listopada 2001 r. przewodniczący składu orzekającego wystąpił do Przewodniczącego Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Cywilnego Prof. Zbigniewa Radwańskiego o przedstawienie stanowiska tej komisji co do zgodności art. 417 i art. 418 kc z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP oraz o przedstawienie informacji o stanie i kierunku prac nad przyszłym uregulowaniem odpowiedzialności Skarbu Państwa. 2. Przewodniczący Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Cywilnego w piśmie z 27 listopada 2001 r. przedstawił “Opinię w sprawie zgodności art. 417 i art. 418 kc z art. 77 ust. 1 Konstytucji”. W opinii tej zostały przedstawione następujące argumenty i okoliczności: Komisja Kodyfikacyjna Prawa Cywilnego podejmując problem regulacji w kodeksie cywilnym odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody wyrządzone bezprawnymi działaniami jego funkcjonariuszy, wyszła z założenia, że obecnie obowiązujące w tym względzie przepisy art. 417 i 418 kc są niezgodne z art. 77 ust. 1 Konstytucji, wobec czego powinny być uchylone i zastąpione przepisami odpowiadającymi wskazaniom zawartym w art. 77 ust. 1 Konstytucji. Założenie to opierało się na twierdzeniu, że przepis art. 77 ust. 1 Konstytucji wysławia normę prawną, a nie tylko jakąś deklarację zapowiadającą na przyszłość uregulowanie wspomnianej kwestii. Na takie rozumienie wspomnianego przepisu jednoznacznie wskazują art. 87 ust. 1 w związku z art. 8 Konstytucji. Nie ma również żadnych podstaw do tego, aby uznawać, iż art. 77 ust. 1 uzyskuje doniosłość prawną dopiero w następstwie wydania ustawy regulującej wspomnianą tam kwestię; w przepisie tym nie ma bowiem zastrzeżenia ograniczającego w ten sposób obowiązywanie normy art. 77 ust. 1 Konstytucji. Nie powinno zatem ulegać wątpliwości, że norma, w myśl której każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działania organu władzy publicznej, odnosi się także do już obowiązujących ustaw. Wyjaśniając na czym polega niezgodność art. 417 kc z art. 77 ust. 1 Konstytucji w opinii podkreślono: – po pierwsze, że norma konstytucyjna za przesłankę odpowiedzialności odszkodowawczej uznaje “niezgodne z prawem” działanie organu władzy publicznej. W tym świetle należy uznać, że już samo bezprawne działanie stanowi wystarczającą podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej, a w konsekwencji nie wymaga się winy organu władzy publicznej. Wszelkie więc normy zawarte w ustawach (zwykłych), które zastrzegałyby w tych przypadkach winę jako przesłankę odpowiedzialności, byłyby niezgodne z Konstytucją. Przecież art. 77 ust. 1 Konstytucji ujęty jest w grupie przepisów służących ochronie wolności i praw (por. tytuł podrozdziału II Konstytucji). Uznanie więc dopuszczalności ustanowienia przez przepisy ustaw dodatkowej przesłanki odpowiedzialności w postaci winy niewątpliwie prowadziłoby do ograniczenia konstytucyjnie zagwarantowanej ochrony wolności i praw obywateli, czego w żadnym razie nie można zaakceptować. Główny sens art. 77 ust. 1 Konstytucji polega na tym, że w odniesieniu do bezprawnych działań organów władzy publicznej ustanawia surowsze przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej w porównaniu z ogólnymi zasadami opartymi na przesłance winy (art. 415 kc). Inaczej przepis art. 77 ust. 1 Konstytucji byłby zbędny. To odchylenie od reguł ogólnych jest uzasadnione szczególną, służebną rolą organów władzy publicznej, które mają zapewnić wolność oraz prawa człowieka i obywatela (art. 5 Konstytucji oraz wstęp do niej). Oparta na takim założeniu surowa odpowiedzialność za szkody spowodowane przez bezprawne działania organów władzy publicznej prowadzi do zróżnicowanej ochrony osób poszkodowanych, lecz nie jest to wadą, ale zaletą polskiego systemu prawnego, podążającego w tym względzie za nowoczesnym dorobkiem doktryny i ustawodawstw państw demokratycznych. W opinii rozważono, czy obowiązujący art. 417 kc zapewnia wspomniany wyżej standard ochrony, a w szczególności czy uzasadnia odpowiedzialność odszkodowawczą bez winy - za same tylko bezprawne działanie organów władzy publicznej. Tekst art. 417 § 1 kc nie rozstrzyga tej kwestii jednoznacznie, ale od 1971 r. ustaliła się jego wykładnia wskazana uchwałą Pełnego Składu Izby Cywilnej SN z 15 lutego 1971 r. (III CZP 33/70); OSN 1971, nr 4, poz. 59), w myśl której “Podstawową przesłanką odpowiedzialności Skarbu Państwa oraz państwowych osób prawnych na zasadzie art. 417 § 1 kc jest bezprawność działania lub zaniechania funkcjonariusza państwowego oraz istnienie jego winy". Pogląd ten oparty jest na analizie całego zespołu norm regulujących odpowiedzialność deliktową w kc. Od 30 lat wszystkie sądy niezmiennie opierają na nim swoje orzeczenia. Tak rozumiany sens wyrażonej w art. 417 § 1 kc normy prawnej pozostaje więc w oczywistej niezgodności z normą art. 77 ust. 1 Konstytucji. Uchylenie tej niezgodności z teoretycznego punktu widzenia byłoby ewentualnie możliwe przez zmianę wykładni art. 417 § 1 kc w tym sensie, że będzie ona przewidywać odpowiedzialność odszkodowawczą bez winy. Jednakże zważyć zarazem należy, że sądy są niezależne od innych władz (art. 173 Konstytucji) na skutek czego ani Sejm, ani Trybunał Konstytucyjny nie może nakazać im innej interpretacji art. 417 § 1 kc od tej, które same stosują. Natomiast trudno przyjąć koncepcję, że nakazany przez Konstytucję proces uzgadniania treści ustaw z normami konstytucyjnymi, miałby polegać na założeniu, iż sądy zmienią ugruntowaną od 30 lat wykładnię art. 417 § 1 kc, nie pozbawioną zresztą podstaw prawnych. W praktyce więc realizacja tego procesu może się dokonać tylko poprzez interwencję ustawodawcy w formie zmiany tego przepisu. Wspomnianego uzgodnienia nie da się osiągnąć przez zastosowanie koncepcji tzw. winy anonimowej, przyjętej w judykaturze sądowej, która w praktyce prowadzi do powstania odpowiedzialności odszkodowawczej nie opartej na winie. Znajduje ona bowiem ograniczone zastosowanie tylko do przypadków, gdy nie można ustalić bezpośredniego sprawcy szkody. Natomiast, gdy znany jest funkcjonariusz, który bezprawnie wyrządził szkodę, to odpowiada za niego Skarb Państwa na zasadach ogólnych, a więc tylko wtedy, gdy można mu przypisać winę. – po drugie, niezgodność art. 417 § 1 kc z art. 77 ust. 1 Konstytucji polega na różnym zakresie działań, z którymi związana jest odpowiedzialność wskazana w tych przepisach. Konstytucja wiąże bowiem tę odpowiedzialność wyłącznie z wykonywaniem funkcji władzy publicznej; z tego bowiem tylko powodu uzasadnione jest zastrzeżenie podstaw odpowiedzialności odszkodowawczej bez winy. Natomiast w myśl art. 417 kc odpowiedzialność odszkodowawcza związana jest z działalnością funkcjonariuszy, których krąg został w tym przepisie bliżej określony. Obejmuje on nie tylko pracowników organów władzy i administracji ale również gospodarki państwowej, przy czym w myśl art. 420 kc: “Jeżeli szkoda została wyrządzona przez funkcjonariusza państwowej osoby prawnej, odpowiedzialność za szkodę ponosi zamiast Skarbu Państwa ta osoba prawna”. Ta regulacja bezzasadnie różnicuje sytuację prawną państwowych osób prawnych na rynku, co stanowczo nie odpowiada systemowi gospodarki rynkowej przyjętemu w Rzeczypospolitej (por. art. 20 i 64 ust. 2 Konstytucji). Stanowi ona relikt ustroju PRL, gdzie sfera prawa publicznego i prywatnego, a tym samym funkcje określane mianem dominium nierozdzielnie splatały się z funkcją nazywaną imperium. Dalsze podtrzymywanie tej koncepcji w Rzeczypospolitej Polskiej na tle jej Konstytucji nie wydaje się możliwe. – po trzecie, odmienna jest podstawowa konstrukcja obu porównywanych norm prawnych. Artykuł 77 ust. 1 Konstytucji wiąże wskazaną tam odpowiedzialność bezpośrednio z niezgodnym z prawem działaniem organu władzy publicznej – bez względu na jej usytuowanie, a zwłaszcza miejsce w hierarchii tych organów. Natomiast odpowiedzialność określona w art. 417 kc opiera się na koncepcji odpowiedzialności za działania określonej bliżej grupy funkcjonariuszy, a więc osób o określonych cechach. Owe konstrukcyjne różnice prowadzą nie tylko do ustalenia innych podstaw odpowiedzialności (w odniesieniu do przesłanki winy), ale zarazem do innego określenia podmiotów odpowiedzialnych za szkody w myśl art. 417 i n. kc oraz art. 77 ust. 1 Konstytucji. Przewodniczący Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Cywilnego przedstawił następnie uzasadnienie tezy o niezgodności art. 418 kc z art. 77 ust. 1 Konstytucji. Przepis art. 418 kc prowadzi do istotnego zaostrzenia przesłanek odpowiedzialności Skarbu Państwa w przypadkach, gdy szkoda została wyrządzona przez funkcjonariusza państwowego na skutek wydania orzeczenia lub zarządzenia. W sytuacji takiej odpowiedzialność Skarbu Państwa jest w dwojaki sposób ograniczona: 1) do kwalifikowanej postaci bezprawia (gdy “nastąpiło naruszenie prawa ścigane w trybie postępowania karnego lub dyscyplinarnego”), a ponadto 2) tylko do kwalifikowanego sposobu ustalenia winy (“wina sprawcy szkody została stwierdzona wyrokiem karnym lub orzeczeniem dyscyplinarnym albo uznana przez organ przełożony nad sprawcą szkody”). Ponadto za sprzeczne z Konstytucją należy uznać ograniczenie odpowiedzialności Skarbu Państwa tylko do kwalifikowanej postaci bezprawia; art. 77 ust. 1 Konstytucji ograniczenia takiego nie wskazuje i dlatego nie można go wprowadzać zwykłą ustawą. Ponadto wprowadzenie swoistego “przedsądu” jako przesłanki dochodzenia roszczeń odszkodowawczych narusza przepis art. 45 ust. 1 Konstytucji, zapewniający każdemu prawo do sądu. Wskazane w art. 418 § 1 kc postępowania toczą się nie na skutek żądania poszkodowanego i nie z jego udziałem, nie mówiąc już o tym, że nie wszystkie kończą się wyrokiem sądowym. Takie zaostrzenie przesłanek odpowiedzialności Skarbu Państwa, przewidziane w art. 418 § 1 kc, niemal zupełnie uniemożliwiło poszkodowanym dochodzenie odszkodowań w razie, gdy szkoda powstała na skutek bezprawnej decyzji administracyjnej. Z tego względu ustawodawca w szeregu odrębnych przepisów (por. art. 153, 160 kpa, art. 60 ustawy o NSA) ustalił odrębne podstawy odpowiedzialności Skarbu Państwa w tym względzie, które m.in. przewidują odpowiedzialność bez winy. Są to jednak rozwiązania cząstkowe i niespójne wewnętrznie oraz o nie całkiem jasnej treści. Nie można uznać, aby w całości wyłączyły one zastosowanie niezgodnego z Konstytucją art. 418 kc. W następnej części opinii przedstawiono stan i kierunki prac Komisji Kodyfikacyjnej Prawa Cywilnego. Komisja Kodyfikacyjna Prawa Cywilnego podjęła prace nad nowym uregulowaniem zagadnień objętych treścią art. 417-421 kc już w 1997 r., niebawem po wejściu w życie Konstytucji RP. Uznała bowiem tę sprawę za pilną z uwagi na art. 236 ust. 1 Konstytucji, który nakazywał Radzie Ministrów w okresie 2 lat od dnia wejścia w życie Konstytucji, przedstawić Sejmowi projekty ustaw niezbędnych do jej stosowania. Zdaniem Komisji Kodyfikacyjnej właśnie treść art. 77 ust. 1 nakazywała przygotowanie wspomnianego projektu z uwagi na to, że obowiązujące art. 417-421 kc nie były zgodne z Konstytucją. Przygotowany przez Komisję Kodyfikacyjną Prawa Cywilnego projekt przewidywał nie tylko nowe uregulowanie zagadnień ujętych w zespole przepisów art. 417-421 kc, ale ponadto także nowelizację art. 416 kc Minister Sprawiedliwości skierował go na drogę uzgodnień międzyresortowych. Następnie został on pozytywnie zaopiniowany przez Radę Legislacyjną przy Prezesie Rady Ministrów 20 stycznia 1999 r., gdzie podsumowując stwierdzono, iż “nowy tekst art. 417 kc proponowany przez Ministra Sprawiedliwości odpowiada przepisom Konstytucji i jest konieczny dla uzgodnienia przepisów kc z Konstytucją”. Zyskał także aprobatę Komitetu Społecznego Rady Ministrów, na skutek czego został przedstawiony na posiedzeniu Rady Ministrów, gdzie nieoczekiwanie ze strony Ministra Gospodarki pojawiły się zastrzeżenia co do art. 416 kc, a ze strony Ministra Finansów zarzut braku dokładnego (liczbowego) określenia skutków finansowych tego projektu. W związku z tym Prezes Rady Ministrów przekazał projekt do uzgodnień między resortami, które to działania zostały podjęte. W związku jednak z zaabsorbowaniem Rady Ministrów innymi pilnymi projektami ustaw, projekt nie zdołał już ponownie trafić pod obrady Rady Ministrów. Po ukonstytuowaniu się w listopadzie br. nowego rządu, Komisja Kodyfikacyjna Prawa Cywilnego skierowała do Departamentu Legislacyjno-Prawnego Ministerstwa Sprawiedliwości projekt obszernych zmian w kodeksie cywilnym obejmujących także nowe uregulowanie problematyki objętej art. 417-421 kc, z pominięciem jednak kwestionowanego art. 416 kc, który reguluje odrębne zagadnienie. Propozycje zawarte w tym projekcie nie odbiegają od tekstu wcześniej ustalonego. W związku jednak ze zmianą rządu oraz parlamentu proces legislacyjny musi biec od nowa. Zdaniem Prof. Z. Radwańskiego kwestia ewentualnych negatywnych skutków finansowych, jakie pociągnęłaby za sobą nowelizacja art. 417 i n. kc, nie powinna ważyć na ocenie zgodności tych przepisów z Konstytucją, jak również na ocenie proponowanych zmian zmierzających do uzgodnienia norm kc z Konstytucją. Komisja Kodyfikacyjna wyszła z założenia, że ponoszone z tego tytułu w przyszłości wydatki z budżetu państwa są nie do oszacowania nawet w przybliżeniu; zależą one bowiem od nie dających się z góry określić elementów, jakimi są: ilość podejmowanych przez organy władzy publicznej działań bezprawnych oraz wielkość szkód ponoszonych przez poszkodowanych. Można stwierdzić jedynie aproksymatywnie, że prawdopodobnie wprowadzenie nowej regulacji nie spowoduje jakiejś istotnej zmiany w dotychczasowych obciążeniach Skarbu Państwa. Komisja Kodyfikacyjna wskazała, że w zakresie objętym regulacją art. 417 i 418 kc proponowane zmiany idą w następującym kierunku:
Wyjaśnienie AI na podstawie urzędowego tekstu ustawy. Orientacyjne, nie zastępuje porady prawnej.