116/2/B/2015 POSTANOWIENIE z dnia 24 czerwca 2014 r. Sygn. akt Ts 108/13 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Maria Gintowt-Jankowicz, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyj
§ 10rozporządzenia z art.
2 Konstytucji – z powodu niedopuszczalności orzekania (art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine oraz art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy o TK). 3.2. Z kolei art. 9 Konstytucji nie kreuje po stronie obywateli żadnych praw ani wolności konstytucyjnych, gdyż jest przepisem ustrojowym i dotyczy przestrzegania przez Rzeczpospolitą Polską wiążącego ją prawa międzynarodowego (zob. np. postanowienie TK z 15 czerwca 2011 r., Ts 194/09, OTK ZU nr 6/B/2011, poz. 422). W związku z powyższym należało odmówić nadania dalszego biegu analizowanej skardze konstytucyjnej –
§ 10rozporządzenia z art.
9 Konstytucji – z powodu niedopuszczalności orzekania (art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine oraz art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy o TK). 3.3. W odniesieniu do art. 31 ust. 3 Konstytucji należy przypomnieć, że przepis ten nie wyraża w sposób pełny odrębnych wolności lub praw, a czyni to jedynie w sposób cząstkowy i uzupełniający, ściśle związany z innymi normami konstytucyjnymi. Jak wynika z tytułu podrozdziału, w którym został umiejscowiony, wyraża on ogólną zasadę dotyczącą konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela. Zasada ta odnosi się do „ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw”, nie jest więc podstawą odrębnego typu wolności lub prawa. Wynika z tego, że przepis ten nie formułuje samoistnego prawa podmiotowego o randze konstytucyjnej i zawsze musi być współstosowany z innymi normami Konstytucji (zob. powołane postanowienie pełnego składu TK z 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00). W związku z powyższym należało odmówić nadania dalszego biegu analizowanej skardze konstytucyjnej –
§ 10rozporządzenia z art.
31 ust. 1 Konstytucji – z powodu niedopuszczalności orzekania (art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine oraz art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy o TK). 3.4. Wywodzona z art. 32 Konstytucji zasada równości, nie ma charakteru abstrakcyjnego i absolutnego. Zgodnie z powszechnie przyjętym założeniem nie oznacza ona identyczności (tożsamości) praw wszystkich jednostek. Prawo do równego traktowania i niedyskryminacji funkcjonuje zawsze w pewnym kontekście sytuacyjnym; odniesione musi być do zakazów lub nakazów albo nadania uprawnień określonym jednostkom (grupom jednostek) w porównaniu ze statusem innych jednostek (grup). Konstytucja nie formułuje założenia równości i zakazu dyskryminacji w rozumieniu uniwersalnego egalitaryzmu jednostek, ale jako równą możliwość realizacji wolności i praw. W postanowieniu pełnego składu z 24 października 2001 r. o sygn. SK 10/01 Trybunał Konstytucyjny, uznając prawo do równego traktowania za konstytucyjne prawo jednostki, podkreślił, że „ma ono charakter niejako prawa »drugiego stopnia« (»metaprawa«), tzn. przysługuje ono w związku z konkretnymi normami prawnymi lub innymi działaniami organów władzy publicznej, a nie w oderwaniu od nich – niejako »samoistnie«. Jeżeli te normy lub działania nie mają odniesienia do konkretnych określonych w Konstytucji wolności i praw, prawo do równego traktowania nie ma w pełni charakteru prawa konstytucyjnego, a to sprawia, że nie może ono być chronione za pomocą skargi konstytucyjnej” (OTK ZU nr 7/2001, poz. 225). Oznacza to, że art. 32 Konstytucji wyraża przede wszystkim zasadę ogólną i dlatego winien być odnoszony – jako tzw. wzorzec związkowy – do konkretnych przepisów Konstytucji, nawet jeżeli konstytucyjna regulacja danego prawa lub wolności jest niepełna i wymaga konkretyzacji ustawowej. Tym samym w sprawach inicjowanych skargą konstytucyjną dopuszczalność czynienia z konstytucyjnej zasady równości wzorca kontroli kwestionowanych przepisów byłaby możliwa wyłącznie w sytuacji doprecyzowania przez skarżącego, w zakresie jakiego konstytucyjnego prawa lub wolności upatruje on naruszenie zasady równości wobec prawa oraz niedyskryminacji. Brak takiego odniesienia wyłącza zaś możliwość oparcia skargi konstytucyjnej samoistnie na zarzucie naruszenia konstytucyjnej zasady równości. W związku z powyższym należało odmówić nadania dalszego biegu analizowanej skardze konstytucyjnej –
§ 10rozporządzenia z art.
32 ust. 1 i 2 Konstytucji – z powodu niedopuszczalności orzekania (art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine oraz art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy o TK). 3.5. Odnośnie do art. 64 Konstytucji Trybunał przypomina, że prawo do emerytury i prawo do renty nie należą do praw majątkowych i dlatego też wskazanie tego przepisu ustawy zasadniczej jako wzorca kontroli powoduje oczywistą bezzasadność zarzutu skargi (zob. np. postanowienia TK z 5 listopada 2012 r. i 13 marca 2013 r., Ts 43/12, OTK ZU nr 2/B/2013, poz. 205 i 206). W związku z powyższym należało odmówić nadania dalszego biegu analizowanej skardze konstytucyjnej –
§ 10rozporządzenia z art.
64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji – na podstawie art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy o TK. 3.6. W odniesieniu do art. 65 ust. 1 Konstytucji należy zauważyć, że przepis ten statuuje zasadę wolności wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, a także przewiduje możliwość ustanowienia wyjątków od tej zasady w drodze ustawodawstwa zwykłego. Nie stanowi on zatem właściwego (adekwatnego) wzorca oceny zaskarżonego § 10 rozporządzenia, który nie wprowadza żadnych ograniczeń w zakresie dostępu do zawodu lub wyboru miejsca pracy, a jedynie dotyczy ustalania podstawy wymiaru świadczenia emerytalnego lub rentowego. W związku z powyższym należało odmówić nadania dalszego biegu analizowanej skardze konstytucyjnej –
§ 10rozporządzenia z art.
65 ust. 1 Konstytucji – z powodu niedopuszczalności orzekania (art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine oraz art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy o TK). 3.
- Przechodząc do zarzutu naruszenia przez zaskarżony przepis art. 67 ust. 1 Konstytucji, Trybunał zwraca uwagę, że wskazana regulacja konstytucyjna ma w poważnym stopniu znaczenie odsyłające, gdyż „zakres i formy zabezpieczenia społecznego” określić ma ustawa. Poza więc wskazaniem podstawowych sytuacji, gdy obywatelowi musi przysługiwać prawo do zabezpieczenia społecznego (określenie poziomego zakresu tego zabezpieczenia), ustalenie spraw pozostałych zostało powierzone ustawodawcy zwykłemu (por. L. Garlicki, uwaga 8 do art. 67 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1999-2007). Oznacza to, że rzeczywisty zakres oraz formy zabezpieczenia społecznego – z woli ustrojodawcy – określane są dopiero na poziomie ustawy zwykłej, a tym samym, że to ustawodawcy zostaje pozostawiona daleko idąca swoboda regulacyjna. Wynika to ze złożoności problemu zabezpieczenia społecznego, powodującej, że nie da się konstytucyjnie zadekretować żadnego precyzyjnego modelu zabezpieczenia społecznego. W wyroku z 6 lutego 2002 r. o sygn. SK 11/01 (OTK ZU nr 1/2002, poz. 2) Trybunał wskazał, że „z art. 67 ust. 1 [Konstytucji] nie da się wyprowadzić konstytucyjnego prawa do jakiejkolwiek konkretnej postaci świadczenia”. W orzecznictwie wielokrotnie też podkreślano, że w kognicji Trybunału Konstytucyjnego nie leży ocena trafności bądź celowości rozstrzygnięć parlamentu w zakresie spraw związanych z zabezpieczeniem socjalnym (zob. np. wyroki TK z: 22 czerwca 1999 r., K 5/99, OTK ZU nr 5/1999, poz. 100; 20 grudnia 1999 r., K 4/99, OTK ZU nr 7, poz. 165; 12 września 2000 r., K 1/00, OTK ZU nr 6/2000, poz. 185 oraz 4 grudnia 2000 r., K 9/00, OTK ZU nr 8/2000, poz. 294). Swoboda regulacyjna ustawodawcy zwykłego ma więc szeroki charakter. Rzutuje to na sposób pojmowania dopuszczalnego zakresu ograniczeń prawa do zabezpieczenia społecznego. Ustawodawca musi szanować normatywną treść art. 67 Konstytucji, ale ma ona bardzo ogólny charakter, ponieważ szczegółowe unormowanie „form i zakresu” zabezpieczenia społecznego (w tym emerytalnego) należy do ustawy zwykłej (por.: L. Garlicki, op.cit.; postanowienie TK z 25 lipca 2013 r., Ts 199/10, OTK ZU nr 4/B/2013, poz. 300). Inna sytuacja występuje natomiast w razie naruszenia „istoty” zabezpieczenia społecznego przez prawodawcę. W wyroku z 8 maja 2000 r. o sygn. SK 22/99 Trybunał stwierdził, że „[ś]wiadczenia emerytalno-rentowe stanowią z całą pewnością formę realizacji gwarantowanego w art. 67 ust. 1 Konstytucji prawa do zabezpieczenia społecznego. Przy kształtowaniu zakresu tego prawa ustawodawca musi uwzględnić wynikający bezpośrednio z zasady sprawiedliwości społecznej postulat zachowania słusznych, sprawiedliwych proporcji pomiędzy wielkością emerytury, będącej z samej nazwy świadczeniem »zasłużonym«, a rozmiarami »zasługi« wyznaczonymi przede wszystkim przez długość okresu aktywności zawodowej prowadzącej do nabycia prawa do emerytury oraz dochody osiągane w ramach tej aktywności. Ustawodawca związany jest także wynikającym z zasady równości obowiązkiem jednakowego traktowania świadczeniobiorców charakteryzujących się jednakową cechą istotną” (OTK ZU nr 4/2000, poz. 7). Natomiast w niniejszej sprawie nie doszło do ingerencji w „istotę” prawa skarżącego do zabezpieczenia społecznego. W stanie faktycznym poprzedzającym wniesienie skargi konstytucyjnej (jak wynika z uzasadnień wyroków Sądu Okręgowego w Łodzi z 18 stycznia 2012 r. oraz Sądu Apelacyjnego w Łodzi z 4 grudnia 2012 r.) decyzją z 17 lipca 2001 r. ZUS przyznał skarżącemu emeryturę od 1 sierpnia 2001 r., tj. od ustania zatrudnienia. Do ustalenia podstawy wymiaru emerytury organ rentowy przyjął przeciętną podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne z dwudziestu lat kalendarzowych wybranych z całego okresu ubezpieczenia, tj. z lat 1974-1990 oraz 1998-2000; wskaźnik wysokości podstawy wymiaru wyniósł 68,98%, a do ustalenia wysokości emerytury uwzględniono dwadzieścia dziewięć lat okresów składkowych oraz 3 lata i 5 miesięcy okresów nieskładkowych. Z kolei decyzją z 18 stycznia 2002 r., wobec przedłożenia nowych dowodów mających wpływ na wysokość świadczenia, organ rentowy przeliczył skarżącemu emeryturę od 1 sierpnia 2001 r., tj. od nabycia uprawnień do emerytury; wskaźnik wysokości podstawy wymiaru wyniósł 87,28%. Następnie ZUS decyzją z 12 marca 2002 r. ponownie przeliczył emeryturę ubezpieczonego od 1 sierpnia 2001 r., tj. od daty przyznania świadczenia; wskaźnik wysokości podstawy wymiaru świadczenia wyniósł 89,06%. Kolejną decyzją z 28 sierpnia 2009 r. ZUS przeliczył emeryturę skarżącego z urzędu od 1 sierpnia 2006 r., tj. za okres trzech lat poprzedzających bezpośrednio miesiąc wydania niniejszej decyzji; dokonano przeliczenia podstawy z wynagrodzeniami zastępczymi za okres pracy za granicą w latach 1982-1984, a do ustalenia podstawy wymiaru emerytury przyjęto przeciętną podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne z dwudziestu lat kalendarzowych wybranych z całego okresu ubezpieczenia, tj. z lat 1974-1990 oraz 1998-
- Wskaźnik wysokości podstawy wymiaru wyniósł 97,42%. Natomiast decyzją z 28 października 2011 r. organ rentowy odmówił skarżącemu prawa do ponownego przeliczenia emerytury. W świetle wyżej przedstawionych okoliczności zarzut skarżącego co do naruszenia art. 67 ust. 1 Konstytucji przez § 10 rozporządzenia jest oczywiście bezzasadny. Po pierwsze – istotą systemu zabezpieczenia emerytalnego jest bowiem zasada wzajemności, zgodnie z którą „wysokość świadczenia emerytalnego (rentowego) zależy od udziału ubezpieczonego w jego tworzeniu” (wyrok SN z 29 marca 2006 r., sygn. akt II UK 115/05, „Lex” nr 243979; zob. też postanowienia TK z: 9 stycznia 2012 r., SK 9/11, OTK ZU nr 1/A/2012, poz. 6 oraz 25 lipca 2013 r., Ts 199/10). Po drugie – jak podkreślał Trybunał Konstytucyjny w swoim dotychczasowym orzecznictwie, przy tworzeniu przepisów dotyczących świadczeń emerytalnych „ustawodawca musi uwzględnić wynikający bezpośrednio z zasady sprawiedliwości społecznej postulat zachowania słusznych, sprawiedliwych proporcji pomiędzy wielkością emerytury, będącej z samej nazwy świadczeniem »zasłużonym« a rozmiarami »zasługi« wyznaczonymi przede wszystkim przez długość okresu aktywności zawodowej prowadzącej do nabycia prawa do emerytury oraz dochody osiągane w ramach tej aktywności” (powołany wyrok TK w sprawie SK 22/99; zob. także wyroki TK z: 6 grudnia 2005 r., SK 33/04, OTK ZU nr 11/A/2005, poz. 130; 11 grudnia 2006 r., SK 15/06, OTK ZU nr 11/A/2006, poz. 170; 13 grudnia 2007 r., SK 37/06, OTK ZU nr 11/A/2007, poz. 157 oraz 12 lutego 2008 r., SK 82/06, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 3). Co do zasady nie jest wykluczone ograniczanie „rozpiętości wysokości świadczeń w porównaniu z rozpiętością wysokości zarobków i składek”, pod warunkiem, że wysokość emerytury nie będzie „nadmiernie” odbiegała od wkładu ubezpieczonego w tworzenie krajowego funduszu ubezpieczeń społecznych (powołane postanowienie TK w sprawie SK 9/11; zob. też wyroki TK z: 22 czerwca 1999 r., K 5/99, OTK ZU nr 5/1999, poz. 100; 7 lutego 2006 r., SK 45/04, OTK ZU nr 2/A/2006, poz. 15 oraz 24 kwietnia 2006 r., P 9/05, OTK ZU nr 4/A/2006, poz. 46). Po trzecie – z wiążącego Rzeczpospolitą Polską prawa międzynarodowego oraz prawa europejskiego (zob. m.in.: rozporządzenie Rady (EWG) nr 1408/71 z 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych i ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie, Dz. Urz. WE L 28 z 30 stycznia 1997 r., s. 1, ze zm.; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, Dz. Urz. UE L 200 z dnia 7 czerwca 2004 r., s. 1, ze zm.) wynika jedynie obowiązek ustalenia świadczenia emerytalnego należnego z polskiego systemu ubezpieczeń społecznych, do którego ustalenia uwzględnia się okresy zatrudnienia w innych państwach do wymaganego stażu ubezpieczeniowego w Polsce – z tym jednak zastrzeżeniem, że wysokość należnych świadczeń wylicza się według polskich regulacji prawnych w sposób niedyskryminujący ubezpieczonego (skarżącego) w porównaniu z ubezpieczonymi w polskim porządku prawnym, którzy w tych samych okresach uzyskiwali dochody w kraju, w takim samym lub podobnym zatrudnieniu, w jakim ubezpieczony (skarżący) był zatrudniony przed wyjazdem za granicę, a ponadto od tych dochodów opłacili składki na ubezpieczenia społeczne w Polsce, podczas gdy ubezpieczony (skarżący) był zatrudniony za granicą i opłacał składki na rzecz zagranicznej instytucji ubezpieczenia społecznego. Obowiązujące regulacje prawa międzynarodowego, europejskiego i polskiego nie wykluczają także przyznania jednostce świadczeń emerytalnych, zgodnych z zasadą pro rata temporis, tzn. wypłacanych przez polską i zagraniczną instytucję ubezpieczeniową – w wysokości proporcjonalnej do okresów zatrudnienia i wysokości odprowadzonych składek na ubezpieczenie społeczne na rzecz polskiej i zagranicznej instytucji ubezpieczenia społecznego (zob. wyrok SN z 24 października 2006 r., sygn. akt II UK 98/06, OSNP 2007, nr 21-22, poz. 332). Po czwarte – należy przypomnieć, że Konstytucja nie gwarantuje, by wysokość dawnych świadczeń musiała być podnoszona do poziomu świadczeń aktualnie przyznawanych (zob. wyrok TK z 21 czerwca 2001 r., K 2/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 139). Po piąte – wydane, m.in. w oparciu o kwestionowany przepis, decyzje organów rentowych o przyznaniu skarżącemu emerytury oraz o jej przeliczeniu nie stanowiły negatywnej ingerencji w wysokość tego świadczenia (nie prowadziły do jego obniżenia, nie miały też charakteru pozornego). Dokonane przez ZUS przeliczenia uwzględniały proporcje pomiędzy wymiarem faktycznie uiszczanych przez skarżącego składek na rzecz polskiej instytucji ubezpieczenia społecznego a wymiarem wypłacanego świadczenia. W związku z powyższym należało odmówić nadania dalszego biegu analizowanej skardze konstytucyjnej –
§ 10rozporządzenia z art.
67 ust. 1 Konstytucji – na podstawie art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy o TK. 3.8. W odniesieniu do art. 92 ust. 1 Konstytucji Trybunał stwierdza, że unormowanie zawarte w tym przepisie ustawy zasadniczej adresowane jest do prawodawcy wydającego rozporządzenia wykonawcze do ustaw i określa warunki wydawania tego typu aktów normatywnych. Przepis ten nie daje podstawy do dekodowania przysługującego jednostce prawa podmiotowego i jako taki nie może stanowić bezpośrednio punktu odniesienia do dokonywania kontroli konstytucyjności aktów prawnych, kwestionowanych w trybie postępowania inicjowanego wniesieniem skargi konstytucyjnej (zob. np. wyrok TK z 5 listopada 2008 r., SK 79/06, OTK ZU nr 9/A/2008, poz. 153; postanowienia TK z: 15 października 2009 r., Ts 397/08, OTK ZU nr 6/B/2009, poz. 485; 26 stycznia 2010 r., Ts 205/09, OTK ZU nr 2/B/2010, poz. 132 oraz 23 marca 2011 r., Ts 188/10, OTK ZU nr 1/B/2012, poz. 90). W związku z powyższym należało odmówić nadania dalszego biegu analizowanej skardze konstytucyjnej –
§ 10rozporządzenia z art.
92 ust. 1 Konstytucji – z powodu niedopuszczalności orzekania (art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine oraz art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy o TK). Wziąwszy pod uwagę powyższe, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.