K 35/15

186/11/A/2015 WYROK z dnia 9 grudnia 2015 r. Sygn. akt K 35/15* * Sentencja została ogłoszona dnia 18 grudnia 2015 r. w Dz. U. poz. 2147. W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Trybunał Konstytucyjny w składzie: Andrzej Wróbel – przewodniczący Mirosław Granat Małgorzata Pyziak-Szafnicka Piotr Tuleja – sprawozdawca Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz, protokolant: Grażyna Szałygo, po rozpoznaniu, z udziałem wnioskodawców oraz Sejmu i Prokuratora Generalnego, na rozprawie w dniu 9 grudnia 2015 r., połączonych wniosków: 1) grupy posłów o zbadanie zgodności:

1. a)art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 19 listopada 2015 r. o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1928), zaś w razie jej wejścia w życie przed dniem orzekania w niniejszej sprawie przez Trybunał – art. 137a ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1064), z art. 2, art. 7, art. 10 oraz art. 194 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
2. b)art. 1 pkt 4 ustawy z 19 listopada 2015 r., zaś w razie jej wejścia w życie przed dniem orzekania w niniejszej sprawie przez Trybunał – art. 21 ust. 1 i 1a ustawy z 25 czerwca 2015 r., z art. 194 ust. 1 Konstytucji,
3. c)art. 2 ustawy z 19 listopada 2015 r. z art. 2, art. 7 oraz art. 10 Konstytucji, 2) Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności:
4. a)ustawy z 19 listopada 2015 r. z art. 7, art. 112 i art. 119 ust. 1 Konstytucji,
5. b)art. 137a ustawy z 25 czerwca 2015 r., dodanego przez art. 1 pkt 6 ustawy z 19 listopada 2015 r., z art. 45 ust. 1, art. 180 ust. 1 i 2 oraz z art. 194 ust. 1 w związku z art. 10 Konstytucji, a także z art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.) oraz z art. 25 lit. c w związku z art. 2 i art. 14 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167),
6. c)art. 2 ustawy z 19 listopada 2015 r. z zasadą poprawnej legislacji wynikającą z art. 2, z art. 45 ust. 1, art. 180 ust. 1 i 2 oraz art. 194 ust. 1 w związku z art. 10 Konstytucji, a także z art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz z art. 25 lit. c w związku z art. 2 i art. 14 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, 3) Krajowej Rady Sądownictwa o zbadanie zgodności:
7. a)ustawy z 19 listopada 2015 r.,
8. b)art. 12 ust. 1 i 2, art. 18, art. 19 ust. 2, art. 21 ust. 1 i 1a oraz art. 137a ustawy z 25 czerwca 2015 r., w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 1, 2, 3, 4 i 6 ustawy z 19 listopada 2015 r.,
9. c)art. 1 pkt 5 oraz art. 2 ustawy z 19 listopada 2015 r., – z art. 2, art. 7, art. 10, art. 112, art. 119 ust. 1 i art. 123 Konstytucji, przez to, że zostały uchwalone przez Sejm bez dochowania trybu wymaganego przepisami prawa, to jest z pominięciem opinii i wniosków Krajowej Rady Sądownictwa przewidzianych przez art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. Nr 126, poz. 714, ze zm.), 4) Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego o zbadanie zgodności:
10. a)ustawy z 19 listopada 2015 r. z art. 7 w związku z art. 112, art. 119 ust. 1 w związku z preambułą i art. 2 oraz z art. 2 w związku z art. 7 i art. 186 ust. 1 Konstytucji przez to, że została uchwalona przez Sejm bez dochowania trybu wymaganego do jej uchwalenia,
11. b)art. 12 ust. 1 ustawy z 25 czerwca 2015 r., w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 1 ustawy z 19 listopada 2015 r., z art. 10 i art. 173 Konstytucji,
12. c)art. 21 ust. 1a ustawy z 25 czerwca 2015 r., dodanego przez art. 1 pkt 4 lit. b ustawy z 19 listopada 2015 r., z art. 10, art. 45 ust. 1, art. 173, art. 180 ust. 1 i 2 oraz art. 194 ust. 1 Konstytucji, a także z art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności,
13. d)art. 137a ustawy z 25 czerwca 2015 r., dodanego przez art. 1 pkt 6 ustawy z 19 listopada 2015 r., z art. 2, art. 45 ust. 1, art. 173, art. 180 ust. 1 i 2 oraz art. 194 ust. 1 Konstytucji, a także z art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności,
14. e)art. 2 ustawy z 19 listopada 2015 r. z art. 2, art. 10, art. 45 ust. 1, art. 173, art. 180 ust. 1 i 2 oraz art. 194 ust. 1 Konstytucji, a także z art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, o r z e k a: 1. Ustawa z dnia 19 listopada 2015 r. o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1928) jest zgodna z art. 7, art. 112, art. 119 ust. 1 oraz art. 186 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. 2. Art. 12 ust. 1 zdanie drugie ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1064 i 1928), w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 1 ustawy powołanej w punkcie 1, jest niezgodny z art. 173 w związku z art. 10 Konstytucji. 3. Art. 21 ust. 1 ustawy powołanej w punkcie 2, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 4 lit. a ustawy powołanej w punkcie 1, w części obejmującej słowa „ , w terminie 30 dni od dnia wyboru,”, jest niezgodny z art. 194 ust. 1 Konstytucji. 4. Art. 21 ust. 1a ustawy powołanej w punkcie 2, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 4 lit. b ustawy powołanej w punkcie 1, jest niezgodny z art. 194 ust. 1 w związku z art. 10, art. 45 ust. 1, art. 173 oraz art. 180 ust. 1 i 2 Konstytucji. 5. Art. 137a ustawy powołanej w punkcie 2, dodany przez art. 1 pkt 6 ustawy powołanej w punkcie 1, w zakresie, w jakim dotyczy zgłoszenia kandydata na sędziego Trybunału Konstytucyjnego w miejsce sędziego, którego kadencja upływa 6 listopada 2015 r., jest niezgodny z art. 194 ust. 1 w związku art. 7 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 45 ust. 1, art. 180 ust. 1 i 2 w związku z art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, z 1995 r. Nr 36, poz. 175, 176 i 177, z 1998 r. Nr 147, poz. 962, z 2001 r. Nr 23, poz. 266, z 2003 r. Nr 42, poz. 364 oraz z 2010 r. Nr 90, poz. 587) oraz z art. 25 lit. c w związku z art. 2 i art. 14 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167). 6. Art. 2 ustawy powołanej w punkcie 1 jest niezgodny z art. 2, art. 7 oraz art. 45 ust. 1, art. 180 ust. 1 i 2, art. 194 ust. 1 w związku z art. 10 Konstytucji, a także z art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz z art. 25 lit. c w związku z art. 2 i art. 14 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych. Ponadto p o s t a n a w i a: na podstawie art. 104 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1064 i 1928) umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie. UZASADNIENIE I Do Trybunału Konstytucyjnego wpłynęły cztery wnioski dotyczące ustawy z dnia z dnia 19 listopada 2015 r. o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1928; dalej: ustawa z 19 listopada 2015 r.) oraz ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1064 i 1928; dalej: ustawa o TK z 2015 r.). 1. Wnioskiem z 23 listopada 2015 r. grupa posłów (dalej: grupa posłów) wniosła o stwierdzenie, że: 1) art. 1 pkt 6 ustawy z 19 listopada 2015 r., w razie zaś gdyby ta ustawa weszła w życie przed dniem orzekania w niniejszej sprawie przez Trybunał – art. 137a ustawy o TK z 2015 r., jest niezgodny z art. 2, art. 7, art. 10 oraz art. 194 ust. 1 Konstytucji, 2) art. 1 pkt 4 ustawy z 19 listopada 2015 r., w razie zaś gdyby ta ustawa weszła w życie przed dniem orzekania w niniejszej sprawie przez Trybunał – art. 21 ust. 1 i 1a ustawy o TK z 2015 r., jest niezgodny z art. 194 ust. 1 Konstytucji, 3) art. 2 ustawy z 19 listopada 2015 r. jest niezgodny z art. 2, art. 7 oraz art. 10 Konstytucji. Ponadto, grupa posłów wniosła o wspólne rozpoznanie wniosku RPO oraz złożonego 17 listopada 2015 r. wniosku grupy posłów o zbadanie zgodności z Konstytucją ustawy o TK z 2015 r. (sygn. K 34/15). 1.1. Zarzuty dotyczące art. 137a ustawy o TK z 2015 r. Grupa posłów zakwestionowała art. 1 pkt 6 ustawy z 19 listopada 2015 r., ewentualnie – w wypadku wejścia tej ustawy w życie – dodany do ustawy o TK z 2015 r. na podstawie tego przepisu art. 137a. 1.1.1. W ocenie grupy posłów, gdy kwestionowane przepisy godzą w fundamenty państwa prawa, ich ocena powinna przede wszystkim uwzględniać, jako wzorce kontroli, przepisy zawarte w rozdziale I Konstytucji. Zdaniem grupy posłów art. 137a ustawy o TK z 2015 r. narusza wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadę przyzwoitej legislacji. Racjonalny, odpowiedzialny prawodawca, kierując się tą zasadą, powinien stanowić spójne, jasne, niebudzące wątpliwości interpretacyjnych normy prawa. W ocenie grupy posłów zakwestionowana regulacja nie ma charakteru normy generalnej i abstrakcyjnej. Uchwalenie przez Sejm instrumentalnej normy, mającej na celu odwrócenie konsekwencji stanu prawnego ukonstytuowanego w czasie trwania poprzedniej kadencji Sejmu, nie jest działaniem racjonalnego prawodawcy. Nakaz przestrzegania przez ustawodawcę zasad poprawnej legislacji jest funkcjonalnie związany z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i prawa. W demokratycznym państwie prawa nie powinno być miejsca na stanowienie przepisów, których sprzeczność z Konstytucją jest rażąca. Zaskarżony przepis, zdaniem grupy posłów, narusza także zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 2 Konstytucji. Ingerencja prawodawcy w ustawę o TK z 2015 r. oraz w sytuację prawną, ukonstytuowaną na podstawie przepisów w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jest nadmierna i nieuzasadniona. Zarzut naruszenia zasady proporcjonalności można „uznać za udowodniony w sytuacji, gdy z punktu widzenia reguł kultury prawnej i zasad racjonalności ingerencja prawodawcza była nadmierna w stosunku do założonych celów, albo też owe cele pozostawały poza legitymowanym w ustroju demokratycznym dopuszczalnym zakresem działania władzy” (wyrok TK z 18 lutego 2003 r., sygn. K 24/02, OTK ZU nr 2/A/2003, poz. 11). Ustawodawca, ignorując działania Sejmu i Senatu poprzedniej kadencji, naruszył warunek proporcjonalności ingerencji w ukształtowaną sytuację prawną. Sejm nie może dokonać wyboru innych sędziów, z pominięciem mandatów sędziów, które nie wygasły. Ustawodawca skorzystał z przyznanej mu swobody regulacyjnej w sposób nieracjonalny i nieproporcjonalny. Grupa posłów sformułowała także zarzut naruszenia przez art. 137a ustawy o TK z 2015 r. zasady lex retro non agit. Konstytucja w art. 2 gwarantuje ogólny zakaz retroakcji (zakaz wstecznego działania prawa). Dodany do ustawy o TK z 2015 r. art. 137a dotyczy sytuacji uregulowanej poprzednio w art. 137 tej ustawy. Ten ostatni przepis został skonsumowany przed dniem wejścia w życie ustawy z 19 listopada 2015 r. W miejsce sędziów kończących kadencję w 2015 r. zostali już legalnie i ostatecznie wybrani nowi sędziowie Trybunału. Wnioski w sprawie kandydatów na tych sędziów zostały zgodnie z przepisami ustawy o TK złożone, a sam wybór dokonany. Art. 137a ustawy o TK z 2015 r. „dotyczy zatem sytuacji, która już zaistniała, wykazując tym samym swoje wsteczne działanie”. 1.1.2. Grupa posłów podniosła, że w zakresie funkcji władzy ustawodawczej leży stanowienie prawa, tj. norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, nie zaś wydawanie decyzji dotyczących konkretnych adresatów i regulujących konkretne okoliczności, tj. konkretną sytuację prawną. Ingerencja władzy ustawodawczej w kompetencje władzy wykonawczej stanowi naruszenie zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji). Zaskarżony art. 137a ustawy o TK z 2015 r. reguluje sytuację ukształtowaną na podstawie art. 137 ustawy o TK z 2015 r., uchwalonej przez Sejm VII kadencji. Niewątpliwie dodany przepis ma na celu ubezskutecznienie dokonanego już wyboru pięciu sędziów Trybunału. Realizacja dyspozycji art. 137a ustawy o TK z 2015 r. będzie stanowiła o usunięciu nowo wybranych sędziów TK z urzędu, na skutek odmowy zaprzysiężenia, a następnie dokonania wyboru w to miejsce innych sędziów TK. Usunięcie nastąpi z mocy decyzji władzy ustawodawczej. Takie działanie organów władzy państwowej jest niedopuszczalne w świetle zasady legalizmu. Sejm, jako organ władzy ustawodawczej, nie miał legitymacji do uchwalenia art. 137a ustawy o TK z 2015 r. Organ ten nie działał w granicach prawa, podejmując decyzje należące do innych organów władzy publicznej, ingerując we władzę sądowniczą i naruszając zasadę niezawisłości sędziów Trybunału. Art. 137a ustawy o TK z 2015 r. jest niezgodny z art. 7 Konstytucji. 1.1.3. Grupa posłów wskazała, że Konstytucja zastrzega dla Sejmu i Senatu władzę ustawodawczą, tj. władzę w zakresie uchwalania ustaw jako źródła prawa. Wprowadzenie art. 137a ustawy o TK z 2015 r. stanowi ingerencję władzy ustawodawczej w kompetencje władzy wykonawczej. Funkcja wykonawcza wiąże się z wydawaniem wiążących adresatów aktów o charakterze indywidualno-konkretnym, czyli ze stosowaniem prawa wyłącznie do konkretnej sytuacji faktycznej (zob. P. Sarnecki, komentarz do art. 10 Konstytucji [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Warszawa 2004, s. 8). Uchwalenie przedmiotowej regulacji naruszyło równowagę zapewnioną konstytucyjną zasadą trójpodziału władzy (art. 10 ust. 1 Konstytucji). Zakres władztwa ustawodawcy nie obejmuje możliwości decydowania w zakresie konkretnego stanu faktycznego. 1.1.4. Według grupy posłów konsekwencją zastosowania zaskarżonego art. 137a ustawy o TK z 2015 r. byłoby, wbrew treści art. 194 ust. 1 Konstytucji, zwiększenie liczby sędziów Trybunału do dwudziestu, gdyż ustawa z 19 listopada 2015 r. nie rozstrzyga o sytuacji wybranych w październiku, lecz niezaprzysiężonych pięciu sędziów. Ustawowa zmiana liczby składu sędziów Trybunału uregulowanej w Konstytucji jest niedopuszczalna. Niewątpliwie art. 137a ustawy o TK z 2015 r. jest sprzeczny z art. 194 ust. 1 Konstytucji. 1.2. Zarzut dotyczący art. 21 ust. 1 i 1a ustawy o TK z 2015 r. Na podstawie art. 1 pkt 4 ustawy z 19 listopada 2015 r. nowe brzmienie uzyskał art. 21 ust. 1 ustawy o TK (przepis określa treść ślubowania i termin jego złożenia – „30 dni od dnia wyboru”). Ponadto w art. 21 ustawy o TK został dodany ust. 1a w brzmieniu: „Złożenie ślubowania rozpoczyna bieg kadencji sędziego Trybunału”. W ocenie grupy posłów art. 21 ust. 1 i 1a ustawy o TK z 2015 r. jest niezgodny z art. 194 ust. 1 Konstytucji, gdyż ingeruje w konstytucyjnie zastrzeżoną kompetencję Sejmu do dokonania wyboru sędziów Trybunału oraz kształtuje długość kadencji sędziów Trybunału. W świetle zmienionego przepisu Prezydent staje się współuczestnikiem procesu wybierania składu Trybunału. Jeżeli Prezydent zadecyduje o odmowie zaprzysiężenia sędziego lub celowo odwlecze odebranie ślubowania, to bezpośrednio wpłynie na możliwość sprawowania mandatu przez nowego sędziego Trybunału, a tym samym na skład Trybunału. Taka regulacja niewątpliwie jest sprzeczna z gwarancją wynikającą z art. 194 ust. 1 Konstytucji. 1.3. Zarzuty dotyczące art. 2 ustawy z 19 listopada 2015 r. 1.3.1. Zdaniem grupy posłów zaskarżony przepis, wygaszający kadencję dotychczasowego Prezesa i Wiceprezesa Trybunału Konstytucyjnego, narusza art. 2 Konstytucji i wynikającą z niego zasadę przyzwoitej legislacji, zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasadę proporcjonalności. Art. 2 ustawy z 19 listopada 2015 r., podobnie jak art. 137a ustawy o TK z 2015 r., ma incydentalny charakter. Zarówno hipoteza, jak i dyspozycja tego przepisu odnosi się do konkretnych okoliczności i działań. Z tego względu należy uznać, że zaskarżony przepis nie zawiera norm prawnych, mimo że został uchwalony przez Sejm i Senat. Biorąc pod uwagę charakter art. 2 ustawy z 19 listopada 2015 r., należy uznać, że jest on niezgodny z zasadą poprawnej legislacji. Regulacja przewidziana w zakwestionowanym przepisie prowadzi także do naruszenia zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Przyjęcie art. 2 ustawy z 19 listopada 2015 r. nie zostało umotywowane żadnymi wartościami, które zasługiwałyby na konstytucyjną ochronę. Uzasadnienie, że jest to uregulowanie wzorowane na rozwiązaniach przyjętych w ustawie o SN, jest o tyle nieprzekonujące, że wprowadzony tam 12-miesięczny okres wygaszenia kadencji Prezesa Sądu Najwyższego odpowiada w zasadzie okresowi, który pozostał do końca kadencji Prezesa i Wiceprezesa TK. Projektodawca nie uzasadnił, dlaczego skrócił ten okres. W ocenie grupy posłów ingerencja prawodawcy jest nadmierna. Nawet uznając, że władza ustawodawcza jest legitymowana do przyjmowania tego typu regulacji, jak zawarta w zaskarżonym art. 2 ustawy z 19 listopada 2015 r., to – zgodnie z zasadą proporcjonalności – jej przyjęcie dopuszczalne byłoby tylko w razie stwierdzenia niezbędności tej regulacji dla ochrony interesu publicznego, z którym jest związana. Jakkolwiek za zasadne należy uznać wprowadzenie kadencyjności funkcji Prezesa i Wiceprezesa TK, to jednak w okresie przejściowym nie było konieczne drastyczne skrócenie pozostałego czasu trwania kadencji urzędującego Prezesa i Wiceprezesa, skoro i tak okres ten upływa w niedługim czasie. 1.3.2. Naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji) wiąże się w zaskarżonym zakresie z naruszeniem zasady legalizmu. Sejm i Senat VIII kadencji, ingerując w ukształtowany stan faktyczny, przekroczyły ramy wyznaczone przepisami prawa. Zasada legalizmu (art. 7 Konstytucji) jest ogólnym założeniem demokratycznego państwa prawnego. Dochowanie trybu ustawodawczego uregulowanego w przepisach Konstytucji jest warunkiem dojścia ustawy do skutku. Kompetencje poszczególnych organów w tym procesie są ściśle wyznaczone, a pozaprawne działania – wykluczone. W opinii grupy posłów Sejm VIII kadencji nie miał kompetencji do uchwalenia regulacji zawartej w art. 2 ustawy z 19 listopada 2015 r. Dodatkowo niezwłoczny tryb uchwalenia ustawy nie sprzyja uznaniu legalności działania w tym zakresie. Wady procesu legislacyjnego dotyczącego przepisów odnoszących się do podstaw prawnych działania organów Trybunału stanowią o naruszeniu przez art. 2 ustawy z 19 listopada 2015 r. zasady legalizmu. Prezes i Wiceprezes Trybunału jest organem legitymowanym w Konstytucji (art. 194 ust. 2 Konstytucji). Działanie ustawodawcy powodujące przerwanie funkcjonowania organu konstytucyjnego oznacza naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego oraz zasady legalizmu (wyrok TK z 23 marca 2006 r., sygn. K 4/06, dotyczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji). Prawodawca, ingerując w czas trwania kadencji urzędującego Prezesa i Wiceprezesa TK – organów Trybunału, których niezawisłość i niezależność winna być przez organy władzy publicznej chroniona i szanowana, naruszył zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji). 1.3.3. W ocenie grupy posłów art. 2 ustawy z 19 listopada 2015 r. rażąco narusza zasadę trójpodziału władzy, wynikającą z art. 10 Konstytucji. Sejm i Senat nadużyły władzy, uchwalając przepis niezawierający normy prawnej, lecz normę o charakterze indywidualnym i konkretnym, regulującą czas trwania kadencji Prezesa i Wiceprezesa Trybunału, sprawujących obecnie swoje funkcje. Niewątpliwie art. 2 ustawy z 19 listopada 2015 r. nie ma cechy powtarzalności, lecz jego zastosowanie wyczerpie się w jednokrotnym działaniu. Wynika stąd rażące naruszenie art. 10 Konstytucji, na skutek wkroczenia przez władzę ustawodawczą w kompetencje innych organów państwa. 2. Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej także: RPO), 23 listopada 2015 r., wniósł do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o stwierdzenie niezgodności: 1) ustawy z 19 listopada 2015 r. z art. 7, art. 112 i art. 119 ust. 1 Konstytucji, 2) art. 137a ustawy o TK z 2015 r., dodanego przez art. 1 pkt 6 ustawy z 19 listopada 2015 r., z art. 45 ust. 1, art. 180 ust. 1 i 2 oraz z art. 194 ust. 1 w związku z art. 10 Konstytucji, a także z art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.; dalej: EKPC) oraz z art. 25 lit. c w związku z art. 2 i art. 14 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167; dalej: MPPOiP), 3) art. 2 ustawy z 19 listopada 2015 r. z zasadą poprawnej legislacji wynikającą z art. 2, z art. 45 ust. 1, art. 180 ust. 1 i 2 i art. 194 ust. 1 w związku z art. 10 Konstytucji, a także z art. 6 ust. 1 EKPC oraz z art. 25 lit. c w związku z art. 2 i art. 14 ust. 1 MPPOiP. Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że ochrona niezależności i niezawisłości władzy sądowniczej, w tym niezależności i niezawisłości Trybunału Konstytucyjnego, stanowi nieodłączny element ochrony praw człowieka i obywatela, co uzasadnia zajęcie stanowiska w tym zakresie. 2.1. Zarzuty dotyczące trybu uchwalenia ustawy z 19 listopada 2015 r. 2.1.1. W ocenie RPO, w pierwszej kolejności, kontroli konstytucyjnej powinien podlegać tryb uchwalenia ustawy z 19 listopada 2015 r. Poselski projekt tej ustawy wpłynął do Sejmu 13 listopada 2015 r. Ustawa została uchwalona 19 listopada 2015 r., a 20 listopada 2015 r. zakwestionowana ustawa została podpisana przez Prezydenta RP i opublikowana w Dzienniku Ustaw. Narzucone przez większość parlamentarną tempo prac legislacyjnych, w ocenie RPO, było sprzeczne z wyrażoną w art. 123 ust. 1 Konstytucji intencją ustrojodawcy, aby prace parlamentarne nad projektem ustawy dotyczącym fundamentalnych regulacji w zakresie praw i wolności jednostki oraz reguł demokratycznych prowadzone były w sposób zabezpieczający przed pochopnym uchwaleniem ustawy. Przyjęte tempo prac legislacyjnych naraziło na uszczerbek konstytucyjnie chronione wartości, takie jak zasada zaufania obywateli do państwa i prawa wynikająca z art. 2 Konstytucji, czy zasada dialogu społecznego wynikająca z preambuły do Konstytucji. Zdaniem RPO żadne względy konstytucyjne nie uzasadniały takiego pośpiechu w uchwalaniu ustawy z 19 listopada 2015 r. (nie zostały one też wskazane w uzasadnieniu projektu ustawy). Rozpatrywana materia dotyczyła organu władzy sądowniczej, który w toku błyskawicznych prac nad projektem ustawy nie miał możliwości wypowiedzenia się na temat proponowanych zmian. RPO podkreślił, że wnikliwe rozpatrzenie projektu ustawy w trzech czytaniach, o których mówi art. 119 ust. 1 Konstytucji, nie jest jedynie formalnym rytuałem. Określenie „Sejm rozpatruje” oznacza, że Sejm wysłuchuje i bierze pod uwagę w trakcie trzech czytań wszystkie reprezentatywne poglądy dotyczące projektowanej materii ustawodawczej. W przeciwnym wypadku decyzja prawodawcza Sejmu nie może uwzględnić wszystkich aspektów rozpatrywanego problemu, nie jest oparta na argumentach słuszności i racjonalności, lecz wyłącznie na argumencie woli większości i jej aktualnej siły głosu. W sprawie będącej przedmiotem wniosku, pomimo licznych zastrzeżeń – także natury konstytucyjnej – zgłaszanych do projektu ustawy, ustawodawca nie sięgnął po opinie i ekspertyzy, nie przeprowadził też pogłębionej refleksji nad materią stanowionego prawa. Dlatego, zdaniem RPO, ustawa z 19 listopada 2015 r. jest niezgodna z art. 119 ust. 1 Konstytucji; Sejm w trzech czytaniach przegłosował projekt ustawy, lecz nie rozpatrzył go w rozumieniu normy konstytucyjnej. „Rozpatrzenie” w znaczeniu, jakie mu nadaje art. 119 ust. 1 Konstytucji, wymaga m.in. podjęcia dialogu z organami władzy. 2.1.2. W ocenie RPO w toku prac nad projektem ustawy z 19 listopada 2015 r. wystąpiła ponadto „swoista kumulacja naruszeń Regulaminu Sejmu RP”. Równocześnie doszło do naruszenia dwóch ustaw regulujących udział konstytucyjnych organów państwa w procesie prawodawczym: ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. Nr 126, poz. 714, ze zm.; dalej: ustawa o KRS) oraz ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. z 2013 r. poz. 499, ze zm.; dalej: ustawa o SN). Suma tych naruszeń prowadzi do wniosku, że kwestionowana ustawa została uchwalona z mającym swój konstytucyjny wymiar naruszeniem porządku obrad Sejmu. W rezultacie ustawa z 19 listopada 2015 r. jest niezgodna z art. 112 Konstytucji. Porządek obrad Sejmu, w tym tryb prac nad projektami ustaw, określa regulamin uchwalony przez Sejm (zob. uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, M. P. z 2012 r. poz. 32, ze zm.; dalej: regulamin Sejmu). Stosownie do art. 34 ust. 2 pkt 2 regulaminu Sejmu, do projektu ustawy dołącza się uzasadnienie, które powinno przedstawiać rzeczywisty stan w dziedzinie, która ma być unormowana. Uzasadnienie projektu ustawy z 19 listopada 2015 r. nie przedstawiało rzeczywistego stanu rzeczy, gdyż zabrakło informacji o tym, że Sejm poprzedniej kadencji wybrał już pięciu sędziów na stanowiska zwolnione w roku 2015. Z art. 34 ust. 2 pkt 4 regulaminu Sejmu wynika, że uzasadnienie projektu ustawy powinno przedstawiać przewidywane skutki społeczne, gospodarcze, finansowe i prawne. W tym zakresie projektodawcy ograniczyli się do lakonicznych stwierdzeń pozbawionych jakiegokolwiek merytorycznego uzasadnienia. Wątpliwości budzi także stwierdzenie uzasadnienia projektu ustawy, że materia ustawy nie jest objęta prawem Unii Europejskiej, skoro sądy konstytucyjne, w tym polski Trybunał Konstytucyjny, są uprawnione na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana Dz. Urz. C 326 z 26.10.2012, s. 47) do kierowania pytań prejudycjalnych do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Stąd też wszelkie ingerencje prawodawcze w sferę niezależności i niezawisłości organów sądowych w rozumieniu Traktatu pozostają w ścisłym związku z prawem europejskim. Z art. 34 ust. 3 regulaminu Sejmu wynika, że uzasadnienie projektu ustawy powinno informować o wynikach przeprowadzonych konsultacji oraz o przedstawionych wariantach i opiniach, w szczególności jeżeli obowiązek zasięgania takich opinii wynika z przepisów ustawy. W ocenie RPO brak konsultacji określonych regulaminem Sejmu oraz przepisami ustawy o SN i ustawy o KRS stanowi rażące naruszenie procedury stanowienia prawa. W świetle przedstawionych argumentów w toku prac nad projektem ustawy z 19 listopada 2015 r. doszło nie tylko do naruszenia art. 34 ust. 2 pkt 2 i 4 oraz ust. 3 regulaminu Sejmu, lecz także do naruszenia art. 1 pkt 3 ustawy o SN i art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o KRS przez uniemożliwienie tym konstytucyjnym organom przedstawienia stanowiska w sprawie projektowanej ustawy. W kontekście powyższych naruszeń prawa RPO wskazał, że w świetle orzecznictwa Trybunału nie każde naruszenie regulaminu Sejmu, które nastąpiło w toku rozpatrywania projektu ustawy, może być uznane za naruszenie Konstytucji. Jednak nagromadzenie nieprawidłowości w trakcie procesu legislacyjnego dotyczącego ustawy z 19 listopada 2015 r. uzasadnia stwierdzenie niezgodności tej ustawy z art. 112 Konstytucji. 2.1.3. Naruszenie procedury ustanawiania aktu normatywnego prowadzi również, zdaniem RPO, do naruszenia konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji). Zasada ta ma w oczywisty sposób zastosowanie także do organów władzy ustawodawczej, które obowiązane są działać (także w sferze prawodawstwa) na podstawie i w granicach prawa. Dlatego naruszenie regulaminu Sejmu oraz ustawy o SN i ustawy o KRS stanowi również naruszenie konstytucyjnej zasady praworządności. Powyższe uwagi uzasadniają końcowy wniosek, że ustawa z 19 listopada 2015 r. została wydana z naruszeniem art. 7, art. 112 i art. 119 ust. 1 Konstytucji. 2.2. Zarzuty dotyczące art. 137a ustawy o TK z 2015 r. 2.2.1. Zakwestionowany art. 137a ustawy o TK z 2015 r., dodany na podstawie art. 1 pkt 6 ustawy z 19 listopada 2015 r., przewiduje, że w przypadku sędziów Trybunału, których kadencja upływa w roku 2015, termin na złożenie wniosku w sprawie zgłoszenia kandydata na sędziego Trybunału wynosi 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy z 19 listopada 2015 r. To oznacza, że ustawodawca postanowił dokonać powtórnego wyboru sędziów Trybunału na stanowiska zwalniane w 2015 r., nie zważając na to, iż taki wybór został już dokonany 8 października 2015 r. na podstawie art. 137 ustawy o TK z 2015 r. Wybrani w tym trybie sędziowie, nie z własnej winy, nie złożyli dotychczas ślubowania wobec Prezydenta RP (art. 21 ust. 1 ustawy o TK z 2015 r.), nie podjęli więc wykonywania obowiązków sędziego Trybunału, jednak są sędziami, a ich kadencja rozpoczęła się (bądź rozpocznie się) w terminach określonych w poszczególnych uchwałach Sejmu o ich wyborze. W ocenie RPO art. 137a ustawy o TK z 2015 r. w sposób oczywisty narusza art. 194 ust. 1 Konstytucji stanowiący, że Trybunał Konstytucyjny składa się z 15 sędziów, wybieranych indywidualnie przez Sejm na 9 lat spośród osób wyróżniających się wiedzą prawniczą. Ponowny wybór do składu Trybunału jest niedopuszczalny. Art. 137a ustawy o TK z 2015 r. otwiera drogę do niedopuszczalnego konstytucyjnie zwiększenia liczby sędziów. Wybór sędziów dokonany 8 października 2015 r. (nawet jeśli można mieć słuszne zastrzeżenia konstytucyjne do treści art. 137 ustawy o TK z 2015 r. w zakresie, w jakim przepis ten zezwalał na wybór sędziów na stanowiska sędziowskie zwalniane po zakończeniu VII kadencji Sejmu) powoduje, że nie ma obecnie żadnego wolnego stanowiska sędziego Trybunału. W konsekwencji art. 137a ustawy o TK z 2015 r. jest niezgodny z art. 194 ust. 1 Konstytucji przez to, że narusza regułę, iż Trybunał Konstytucyjny składa się z 15 sędziów. 2.2.2. Bezpośrednią konsekwencją wprowadzenia do obrotu prawnego art. 137a ustawy o TK z 2015 r. może być nieuprawnione przekazanie przez Sejm swojej wyłącznej kompetencji do obsady składu osobowego Trybunału organowi władzy wykonawczej, tj. Prezydentowi RP. Będzie on mianowicie mógł spośród większej liczby sędziów wybranych przez Sejm (VII i VIII kadencji) wyłonić tych, których przez akt ślubowania dopuści do wykonywania czynności urzędowych sędziego Trybunału. Faktycznie więc to nie Sejm, lecz Prezydent będzie ustalał skład osobowy Trybunału wykonujący funkcje orzecznicze, co pozostaje w oczywistej kolizji z art. 194 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem RPO zaskarżony przepis narusza zatem również art. 10 Konstytucji. 2.2.3. Istotą wyboru sędziego Trybunału jest powołanie go do służby publicznej, polegającej na badaniu hierarchicznej zgodności norm prawnych. Art. 137a ustawy o TK z 2015 r. może w związku z tym uniemożliwić części wybranych sędziów, od których Prezydent RP nie odbierze ślubowania, realizację tej funkcji. Zgodnie z art. 180 ust. 1 Konstytucji sędziowie są nieusuwalni. Złożenie sędziego z urzędu, zawieszenie w urzędowaniu, przeniesienie do innej siedziby lub na inne stanowisko wbrew jego woli może nastąpić jedynie na mocy orzeczenia sądu i tylko w przypadkach określonych w ustawie (art. 180 ust. 2 Konstytucji). Zdaniem RPO z uwzględnieniem zasady kadencyjności wynikającej z art. 194 ust. 1 Konstytucji, owe gwarancje nieusuwalności mają zastosowanie także do sędziów Trybunału Konstytucyjnego, natomiast rozwiązanie zawarte w art. 137a ustawy o TK z 2015 r. prowadzi do tego, że część sędziów wybranych przez Sejm zostanie w sposób trwały odsunięta od wykonywania funkcji orzeczniczych. W związku z tym uzasadniony jest także zarzut, że art. 137a ustawy o TK z 2015 r. narusza art. 180 ust. 1 i 2 Konstytucji, gdyż ma na celu trwałe odsunięcie od wykonywania funkcji sędziowskich tych sędziów Trybunału, którzy zostali wybrani przez Sejm 8 października 2015 r. Rozwiązanie takie godzi w zasadę kadencyjności sędziego Trybunału, stanowiącą element składowy zasady niezawisłości sędziowskiej. 2.2.4. Zdaniem RPO ustawodawca stworzył w art. 137a ustawy o TK z 2015 r. mechanizm pozwalający na wyeliminowanie z orzekania wybranych już sędziów Trybunału, co narusza także zasadę niezależności i niezawisłości Trybunału, a w konsekwencji narusza prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji tego organu, a tym samym godzi też w art. 45 ust. 1 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny przez rozpoznawanie skarg konstytucyjnych oraz pytań prawnych sądów współuczestniczy w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości w Polsce. Dlatego też wszelkie zasady dotyczące niezawisłości sądów muszą być odnoszone także do Trybunału Konstytucyjnego jako organu, który w ramach wyznaczonych przez Konstytucję współuczestniczy w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości. W związku z powyższym art. 137a ustawy o TK z 2015 r. jest niezgodny z art. 45 ust. 1, art. 180 ust. 1 i 2 oraz art. 194 ust. 1 Konstytucji. 2.3. Zarzuty dotyczące art. 2 ustawy z 19 listopada 2015 r. 2.3.1. Zastrzeżenia Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczą również art. 2 ustawy z 19 listopada 2015 r. Zdaniem RPO nowy kontekst normatywny, wynikający z nadania nowego brzmienia art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o TK (posłużenie się pojęciem „kadencja”), powoduje, że treść art. 2 ustawy z 19 listopada 2015 r. prowadzić może do dwóch skrajnie odmiennych wniosków. Według pierwszego wniosku, zakwestionowany przepis powoduje jedynie wygaśnięcie powołania na stanowisko Prezesa i Wiceprezesa Trybunału. Według drugiego wniosku, art. 2 tej ustawy powoduje wygaśnięcie kadencji mandatu sędziowskiego osób zajmujących dotychczas stanowisko Prezesa i Wiceprezesa Trybunału. W ocenie RPO już samo pojawienie się wątpliwości co do rzeczywistej treści art. 2 ustawy z 19 listopada 2015 r. uzasadnia dostatecznie zarzut, że przepis ten jest niezgodny z zasadą poprawnej legislacji wynikającą z art. 2 Konstytucji. 2.3.2. Niepewność co do rzeczywistego znaczenia, jakie niesie ze sobą art. 2 ustawy z 19 listopada 2015 r., uzasadnia, zdaniem RPO, zarzut, że przepis ten pozostaje w kolizji także z art. 45 ust. 1, art. 180 ust. 1 i 2 oraz art. 194 ust. 1 Konstytucji. W demokratycznym państwie prawa nie ma miejsca na regulacje prawne, które stwarzają choćby cień wątpliwości co do obsady osobowej sądów i trybunałów. Kadencja sędziego Trybunału jest kadencją dziewięcioletnią (art. 194 ust. 1 Konstytucji) i nie może zostać wygaszona przez ustawodawcę, a jej dalsze trwanie nie może być przedmiotem żadnych kontrowersji. Sędziowie Trybunału są nieusuwalni w trakcie pełnienia swojego urzędu (art. 180 ust. 1 i 2 Konstytucji). Ustawodawca, zmieniając konstytucyjne założenia dotyczące nieusuwalności sędziów oraz niezależności sądów i trybunałów, narusza art. 45 ust. 1 Konstytucji. 2.4. Kontekst międzynarodowy. 2.4.1. Rzecznik Praw Obywatelskich podkreślił, że kwestionowane we wniosku normy prawne budzą także poważne zastrzeżenia co do ich zgodności z prawem międzynarodowym, a w szczególności z EKPC, a także z przepisami MPPOiP. Do zasad składających się na zasadę państwa prawnego, wywodzonych z orzecznictwa trybunałów europejskich, a także dokumentów przygotowanych przez Radę Europy, zalicza się zasadę niezależności i bezstronności sądów. W pewnym zakresie zasady te podlegają ochronie przewidzianej w międzynarodowych konwencjach praw człowieka. Dodatkowo, rekomendacje odnośnie do poszanowania zasady niezawisłości sędziów zostały sformułowane w wielu dokumentach międzynarodowych zaliczanych do soft law, a więc aktach formalnie niewiążących prawnie, choć wyrażających bardzo istotne standardy, które mogą wpływać na wykładnię prawa krajowego. RPO wsparł ten ostatni zarzut licznymi przykładami orzeczeń podjętych przez Europejski Trybunał Praw Człowieka, Komitet Praw Człowieka ONZ i Międzyamerykański Trybunał Praw Człowieka. 2.4.2. RPO podkreślił, że w świetle międzynarodowych standardów prawnych zasada niezawisłości chroni nie tylko sędziów przed usunięciem z sądownictwa, lecz także prezesów sądów przed arbitralnym odwoływaniem ich z pełnionego urzędu. Wskazał w szczególności opinie Komisji Weneckiej, rezolucje Parlamentu Europejskiego, stanowisko organów ONZ oraz dokumenty typu soft law (Podstawowe Zasady Niezawisłości Sędziowskiej wydane przez ONZ, Europejska Karta Statusu Sędziego opracowana w ramach Rady Europy, Powszechna Karta Sędziego sporządzona pod egidą Międzynarodowego Stowarzyszenia Sędziów, rekomendacje opracowane przez międzynarodowe grupy ekspertów). 3. Krajowa Rada Sądownictwa (dalej także: KRS) 25 listopada 2015 r., na podstawie uchwały nr 1252/2015 z 24 listopada 2015 r., wniosła do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o stwierdzenie, że: 1) ustawa z 19 listopada 2015 r. jest niezgodna z art. 2, art. 7, art. 10, art. 112, art. 119 ust. 1 i art. 123 Konstytucji przez to, że została uchwalona przez Sejm bez dochowania trybu wymaganego przepisami prawa, to jest z pominięciem opinii i wniosków Krajowej Rady Sądownictwa przewidzianych przez art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o KRS, 2) art. 12 ust. 1 i 2, art. 18, art. 19 ust. 2, art. 21 ust. 1 i 1a oraz art. 137a ustawy o TK z 2015 r., w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 1, 2, 3, 4 i 6 ustawy z 19 listopada 2015 r., są niezgodne z art. 2, art. 7, art. 10, art. 112, art. 119 ust. 1 i art. 123 Konstytucji przez to, że zostały uchwalone przez Sejm bez dochowania trybu wymaganego przepisami prawa, to jest z pominięciem opinii i wniosków Krajowej Rady Sądownictwa przewidzianych przez art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o KRS, 3) art. 1 pkt 5 oraz art. 2 ustawy z 19 listopada 2015 r. są niezgodne z art. 2, art. 7, art. 10, art. 112, i art. 119 ust. 1 i art. 123 Konstytucji przez to, że zostały uchwalone przez Sejm bez dochowania trybu wymaganego przepisami prawa, to jest z pominięciem opinii i wniosków Krajowej Rady Sądownictwa przewidzianych przez art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o KRS. Ponadto, na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o TK z 2015 r., Krajowa Rada Sądownictwa wniosła o łączne rozpoznanie wniosku wraz z wnioskami grupy posłów procedowanymi w Trybunale Konstytucyjnym pod sygn. K 29/15 oraz sygn. K 34/15. Na wstępie KRS podniosła, że zgodnie z art. 186 ust. 1 Konstytucji stoi na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów. Z tej normy wynika między innymi uprawnienie KRS do wypowiadania się we wszystkich sprawach dotyczących niezależności sądów i niezawisłości sędziów, w tym także do opiniowania projektów ustaw. Kompetencja KRS do opiniowania ustaw została także przewidziana w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o KRS, zgodnie z którym „Do kompetencji Rady należy (…) opiniowanie projektów aktów normatywnych dotyczących sądownictwa i sędziów, a także przedstawianie wniosków w tym zakresie”. Zdaniem KRS proces legislacyjny zakończony uchwaleniem przez Sejm ustawy z 19 listopada 2015 r. został przeprowadzony w sposób, który pozbawił Krajową Radę Sądownictwa możliwości przedstawienia opinii i wypowiedzenia się odnośnie do procedowanego projektu ustawy. Nie ulega zaś wątpliwości, że zmiana przepisów dotycząca wyboru sędziów jest ściśle związana z ich niezawisłością. Przedkładanie w ostatniej chwili do zaopiniowania projektów aktów normatywnych o szczególnym znaczeniu dla ustroju państwa, niepoprzedzone konsultacjami z uczestnikami procesu legislacyjnego, którym powinien być przedstawiony do zaopiniowania projekt aktu prawnego oraz nieuzasadnione okolicznościami przyspieszone uchwalanie nowych regulacji prawnych godzi istotnie w dobro wymiaru sprawiedliwości, nie służy stabilności systemu prawnego oraz podważa autorytet i zaufanie obywateli do władzy ustawodawczej. Nie ulega także wątpliwości, że tak ważne dla państwa sprawy ustrojowe, do których zalicza się ustrój Trybunału Konstytucyjnego, nie mogą zostać podporządkowane doraźnym interesom ugrupowań politycznych, gdyż podważa to istotnie niezależność Trybunału. KRS wskazała, że organy władzy ustawodawczej zwróciły się do KRS o zajęcie stanowiska w sprawie projektu ustawy 17 listopada 2015 r., czyli w tym samym dniu, w którym skierowały projekt do pierwszego czytania na posiedzeniu Sejmu; 19 listopada 2015 r. projekt został ostatecznie uchwalony przez Sejm, a 20 listopada 2015 r. przyjęty przez Senat i podpisany przez Prezydenta RP. Krajowa Rada Sądownictwa jest organem kolegialnym, wyrażającym swoje stanowisko w drodze uchwał podejmowanych na posiedzeniach plenarnych, zaplanowanych z odpowiednim wyprzedzeniem. Zdaniem KRS okoliczność ta powinna być uwzględniona przez organy władzy ustawodawczej w sytuacji, gdy przedkładany do zaopiniowania projekt aktu normatywnego mieści się w zakresie kompetencji Rady. W przeciwnym razie KRS zostaje pozbawiona możliwości zapoznania się z projektem aktu normatywnego oraz zajęcia stanowiska. Nie do zaakceptowania jest wprowadzanie zasadniczych zmian do ustawy o TK z 2015 r. bez ich uprzedniego zaopiniowania przez KRS oraz inne uprawnione organy państwa. Ustawa uchwalona przez Sejm bez dochowania trybu wymaganego przepisami prawa do jej wydania skutkuje niezgodnością uchwalonej ustawy z art. 7 Konstytucji (zob. wyrok TK z 24 czerwca 1998 r., sygn. K 3/98). Dodatkowym argumentem przemawiającym za naruszeniem przepisów Konstytucji regulujących tryb uchwalania ustaw, jest naruszenie zasady pierwszego czytania ustaw ustrojowych na posiedzeniu plenarnym Sejmu. Ustawa o TK z 2015 r. niewątpliwie należy do ustaw regulujących ustrój państwa – funkcjonowanie władzy sądowniczej. Tempo prac legislacyjnych uniemożliwiło opiniowanie ustawy przez organy do tego uprawnione i naraziło na uszczerbek konstytucyjnie chronione wartości takie jak zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz dialogu społecznego. 4. Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego (dalej: Prezes SN) wnioskiem z 30 listopada 2015 r. wniósł o stwierdzenie, że: 1) ustawa z 19 listopada 2015 r. jest niezgodna z art. 7 w związku z art. 112, art. 119 ust. 1 w związku z preambułą i art. 2 oraz z art. 2 w związku z art. 7 i art. 186 ust. 1 Konstytucji przez to, że została uchwalona przez Sejm bez dochowania trybu wymaganego do jej uchwalenia, 2) art. 12 ust. 1 ustawy o TK z 2015 r., w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 1 ustawy z 19 listopada 2015 r., jest niezgodny z art. 10 i art. 173 Konstytucji, 3) art. 21 ust. 1a ustawy o TK z 2015 r., dodany przez art. 1 pkt 4 lit. b ustawy z 19 listopada 2015 r., jest niezgodny z art. 10, art. 45 ust. 1, art. 173, art. 180 ust. 1 i 2, art. 194 ust. 1 Konstytucji, a także z art. 6 ust. 1 EKPC, 4) art. 137a ustawy o TK z 2015 r., dodany przez art. 1 pkt 6 ustawy z 19 listopada 2015 r., jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1, art. 173, art. 180 ust. 1 i 2, art. 194 ust. 1 Konstytucji, a także z art. 6 ust. 1 EKPC, 5) art. 2 ustawy z 19 listopada 2015 r. jest niezgodny z art. 2, art. 10, art. 45 ust. 1, art. 173, art. 180 ust. 1 i 2, art. 194 ust. 1 Konstytucji, a także z art. 6 ust. 1 EKPC. 4.1. Zdaniem Prezesa SN ustawa z 19 listopada 2015 r. została uchwalona w sposób naruszający ustalone w demokratycznym państwie prawnym standardy legislacji, niezgodnie z nałożonym na Sejm RP, w art. 119 ust. 1 Konstytucji, obowiązkiem rozpatrzenia ustaw w trzech czytaniach. Obowiązek ten obliguje do przeprowadzenia w Sejmie postępowania ustawodawczego, o którym mowa w art. 119 ust. 4 Konstytucji, odpowiadającego standardom demokratycznego państwa prawnego. Dokonywanie zmian w ustawie o TK z 2015 r. w niezwykłym pośpiechu, bez konsultacji z organizacjami pozarządowymi, bez zasięgnięcia opinii ekspertów jest niezgodne z zasadami tworzenia prawa, które powinny być stosowane w demokratycznym państwie prawnym. Sposób postępowania przy uchwalaniu tej ustawy godzi w konstytucyjne podstawy demokratycznego państwa prawnego, do których preambuła Konstytucji zalicza rzetelność i sprawność działania instytucji publicznych oraz współdziałanie władz i dialog społeczny. Prawo w demokratycznym państwie prawnym nie może być postrzegane przez ustawodawcę jedynie jako narzędzie przydatne do osiągania celów ideologicznych i politycznych; ma ono przecież własną podmiotowość, współistotną przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka, w której – w myśl art. 30 Konstytucji – ma swoje źródło. W świetle stanowiska doktryny organizacja prawotwórstwa powinna uwzględniać potrzebę nadania temu procesowi charakteru działania złożonego, wieloetapowego i sekwencyjnego, należycie sformalizowanego i określonego prawnie, jawnego i demokratycznego, a więc opartego na dialogu i współdziałaniu oraz odrzuceniu arbitralizmu przy określaniu celów prawodawcy i formułowaniu przepisów, kontradyktoryjnego, czyli umożliwiającego prezentowanie przeciwstawnych stanowisk dla osiągnięcia kompromisu, a także zorientowanego na stanowienie przepisów zgodnych z Konstytucją i prawem europejskim (por. A. Malinowski, red., Zarys metodyki pracy legislatora, Warszawa 2009, s. 46 i nast.). Sposób uchwalenia zakwestionowanej ustawy przez Sejm zaprzecza tym regułom. Przedłożony posłom projekt nie został uzasadniony zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie Sejmu i z tego powodu nie powinien być skierowany do pierwszego czytania przez Marszałka Sejmu. Ponadto według art. 34 regulaminu Sejmu pracom nad projektem ustawy powinny towarzyszyć konsultacje. Wyniki tych konsultacji powinny zostać przedstawione w uzasadnieniu. Projekt – mimo jego doniosłego znaczenia ustrojowego – skierowano do pierwszego czytania na posiedzeniu komisji sejmowej, naruszając w ten sposób wymaganie określone w art. 37 ust. 2 regulaminu Sejmu, zgodnie z którym pierwsze czytanie na posiedzeniu Sejmu przeprowadza się w odniesieniu do projektów ustaw regulujących ustrój i właściwość władz publicznych. W konsekwencji został naruszony określony w regulaminie porządek prac Sejmu, a zatem także art. 112 Konstytucji. Naruszenia te pociągają za sobą naruszenie art. 7 Konstytucji, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W ocenie Prezesa SN nie można przyjąć, że doszło do „rozpatrzenia” przez Sejm projektu ustawy, skoro uchwalenie aktu o tak istotnym znaczeniu ustrojowym nastąpiło bez zasięgnięcia opinii ekspertów, w szczególności opinii Biura Analiz Sejmowych. Ponadto tempo prac nad projektem uniemożliwiło zajęcie stanowiska przez Krajową Radę Sądownictwa, która – podobnie jak Sąd Najwyższy – otrzymała projekt do zaopiniowania 17 listopada 2015 r., to jest na dwa dni przed jego uchwaleniem. W ten sposób naruszono ustawowe prawo KRS do opiniowania projektów aktów normatywnych dotyczących sądownictwa i sędziów oraz ustawowe prawo Sądu Najwyższego do opiniowania projektów ustaw. W przekonaniu Prezesa SN naruszone w toku uchwalania zaskarżonej ustawy elementy trybu prawodawczego mają podstawowe znaczenie z punktu widzenia zasad demokratycznego prawodawstwa i decydują o niezgodności ustawy z art. 2 Konstytucji ze względu na tryb jej uchwalenia. W szczególności pozbawienie KRS możliwości zajęcia stanowiska jest poważnym uchybieniem procedurze legislacyjnej. Z tego względu zasadne jest stwierdzenie niezgodności zaskarżonej ustawy z Konstytucją. Związek między szybkim tempem uchwalania ustawy a jej niezgodnością z art. 2 w związku z art. 7 i art. 186 ust. 1 Konstytucji polega na tym, że w demokratycznym państwie prawnym parlament działa na podstawie i w granicach prawa (w tym Konstytucji), określającego reguły postępowania ustawodawczego i rolę KRS w tym postępowaniu. 4.2. W ocenie Prezesa SN rozwiązanie przyjęte w art. 12 ust. 1 ustawy o TK z 2015 r. uzależnia Prezesa Trybunału mającego zamiar powtarzania kadencji od Prezydenta RP oraz od sędziów Trybunału. Tego rodzaju uzależnienie może wywołać dysfunkcjonalne skutki w działalności Trybunału i z tego względu jest ono niezgodne z art. 10 ust. 1 Konstytucji, ponieważ narusza wymaganą przez ten przepis równowagę między Trybunałem a Prezydentem. Przepis jest także niezgodny z art. 173 Konstytucji przez to, że narusza niezależność Trybunału i jego odrębność od władzy Prezydenta RP. 4.3. Prezes SN, kwestionując art. 21 ust. 1a ustawy o TK z 2015 r., podniósł, że przepis ten uzależnia w istocie wybór dokonany przez Sejm od akceptacji udzielanej przez Prezydenta RP. Tym samym art. 21 ust. 1a ustawy o TK z 2015 r. zawiera rozwiązanie niezgodne z wyrażoną w art. 10 Konstytucji zasadą podziału władz, w myśl której ustrój państwa opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej. Zachwianie tej równowagi przez to, że Prezydent RP może zablokować wybór sędziego TK dokonany przez Sejm – zyskując podstawę do pozakonstytucyjnego oddziaływania na proces wyboru – godzi w ustrojową zasadę ustanowioną w art. 10 Konstytucji. Jednocześnie art. 21 ust. 1a ustawy o TK z 2015 r. ingeruje w sferę jądra kompetencyjnego władzy Sejmu, znajdującej wyraz w jego uprawnieniach kreacyjnych w odniesieniu do Trybunału Konstytucyjnego. Art. 21 ust. 1a ustawy o TK z 2015 r. narusza istotny zakres kreacyjnej władzy Sejmu polegającej na dokonywaniu wyboru sędziów Trybunału Konstytucyjnego, który jest jednym z gwarantów prawa do sądu wysłowionego w art. 45 ust. 1 Konstytucji, jako prawo każdego do rozpatrzenia sprawy przez niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Trybunał Konstytucyjny złożony z sędziów podlegających pozakonstytucyjnej zależności od Prezydenta RP traci te właściwości, a tym samym kwestionowany przepis jest niezgodny z art. 173 Konstytucji, w myśl którego sądy są władzą odrębną i niezależną od innych władz. Z punktu widzenia językowego art. 173 Konstytucji w sposób jednoznaczny oddziela władzę sądowniczą od innych władz, zakładając, że stanowi ona samodzielną całość. A zatem zasada podziału i równowagi władz wyrażona w art. 10 Konstytucji powinna być w odniesieniu do władzy sądowniczej rozumiana w taki sposób, by jej „odrębność i niezależność” była należycie respektowana. Kwestionowany przepis zasadniczo narusza równowagę władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej, kreując pozakonstytucyjną podstawę kompetencyjną, dającą Prezydentowi RP możliwość zniweczenia dokonanego przez Sejm wyboru sędziego Trybunału Konstytucyjnego. Zaskarżony przepis, zdaniem Prezesa SN, jest także niezgodny z art. 180 ust. 1 i 2 Konstytucji, w myśl których sędziowie są nieusuwalni (ust. 1), a usunięcie sędziego z urzędu wbrew jego woli może nastąpić tylko w przypadkach określonych w ustawie (ust. 2). Art. 21 ust. 1a ustawy o TK z 2015 r., stanowiąc, że złożenie ślubowania wobec Prezydenta RP rozpoczyna bieg kadencji sędziego Trybunału Konstytucyjnego, czyni sędziego Trybunału Konstytucyjnego usuwalnym i pozwala na usunięcie sędziego z urzędu w przypadku zaniechania przez Prezydenta RP przyjęcia ślubowania od sędziego wybranego przez Sejm w terminie 30 dni od dnia wyboru. Ustawodawca nie sprecyzował przy tym żadnych przesłanek powstrzymania się przez Prezydenta RP od przyjęcia ślubowania, a tym samym pozostawił określenie tych przesłanek jego dyskrecjonalnemu uznaniu. W ocenie Prezesa SN kwestionowany przepis jest niezgodny także z art. 194 ust. 1 Konstytucji, w myśl którego sędzia Trybunału jest wybierany przez Sejm. Tymczasem art. 21 ust. 1a ustawy o TK z 2015 r., uzależniając wynik dokonanego przez Sejm wyboru od dodatkowej przesłanki, jaką jest złożenie ślubowania wobec Prezydenta RP w ustawowym terminie, wyłącza ustawą przepis Konstytucji, który zakłada pełną skuteczność wyboru dokonanego przez Sejm. 4.4. Prezes SN kolejny zarzut skierował pod adresem dodanego do ustawy o TK z 2015 r. art. 137a. W jego ocenie przepis ten przyjmuje kontrfaktyczne założenie, że nie został dokonany wybór sędziów, których kadencja upływa w roku 2015. Zdaniem Prezesa SN wyboru już dokonano zgodnie z obowiązującą ustawą o TK z 2015 r. Skoro prawda jest normatywną podstawą ustroju państwa, racjonalny ustawodawca nie może stanowić prawa opartego na nieracjonalnym założeniu, że nie wydarzyło się to, co w istocie miało miejsce i jest faktem powszechnie znanym, wywołującym sprzeczne oceny i liczne kontrowersje (zob. wyrok TK z 12 września 2005 r., sygn. SK 13/05). Z tego właśnie względu art. 137a ustawy o TK z 2015 r. jest sprzeczny z wywodzoną z zasady demokratycznego państwa prawnego zasadą racjonalności ustawodawcy. Przywiązanie ustawodawcy do respektowania zasad racjonalności w tworzeniu prawa stanowi podstawę systemu prawa. Ustawa arbitralnie zmieniająca przeszłość przez eliminację faktów jest niezgodna z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) przez to, że nie odpowiada standardom przyzwoitej legislacji i podważa zaufanie do państwa oraz stanowionego przez nie prawa. Omawiany przepis funkcjonalnie unieważnia wybór sędziów dokonany przez Sejm poprzedniej kadencji, naruszając tym samym zakaz nadawania prawu wstecznej mocy obowiązującej. W uzasadnieniu projektu ustawy z 19 listopada 2015 r. nie wspomniano o wartościach konstytucyjnych, które mogłyby wskazywać na potrzebę zastosowania tego rodzaju rozwiązania. W orzecznictwie Sądu Najwyższego wyrażono przekonanie o „kardynalnym charakterze zakazu retroakcji”, który „stanowi kanon podstawowych dyrektyw państwa prawnego”. Naruszenie tej zasady jest zarazem naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego, a przepis funkcjonalnie retroaktywny jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Zarazem jednak ustawodawca, unieważniając w istocie wybór sędziów Trybunału dokonany przez Sejm poprzedniej kadencji, naruszył zasadę podziału władz. Art. 137a ustawy o TK z 2015 r. jest także niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 173 Konstytucji, gdyż wkracza w „odrębność” Trybunału oraz w niezależność i niezawisłość sędziów. Trybunał Konstytucyjny złożony z sędziów, których wybór Sejm unieważnia ustawą, nie jest władzą odrębną i niezależną od Sejmu, a tym samym „odrębną i niezależną od innych władz”, jak tego wymaga art. 173 Konstytucji. Nie jest także sądem niezależnym, bezstronnym i niezawisłym. Sędziowie Trybunału nie są też nieusuwalni, skoro ustawa może usunąć z urzędu sędziego na ten urząd wybranego przez Sejm. Kwestionowany przepis jest zatem niezgodny z art. 180 ust. 1 Konstytucji. Narusza również art. 180 ust. 2 Konstytucji, ponieważ usuwa sędziów z urzędu ze względu na przesłanki, których nie określa, nadając im w rezultacie arbitralny, dyskrecjonalny charakter. Kwestionowany przepis jest także niezgodny z art. 194 ust. 1 Konstytucji, w myśl którego Sejm wybiera sędziów Trybunału Konstytucyjnego „na 9 lat”. Konstytucja nie przewiduje żadnej formy odwołania przez Sejm sędziego, który został wybrany. Stworzenie tego rodzaju możliwości przez kwestionowany przepis jest zatem niezgodne z Konstytucją. 4.5. Prezes SN uznał, że ustawodawca, przyznając sobie w art. 2 ustawy z 19 listopada 2015 r. kompetencję do zakończenia kadencji Prezesa i Wiceprezesa Trybunału przed zakończeniem urzędowania przez tych sędziów, związanego z upływem ich indywidualnej 9-letniej kadencji, narusza art. 194 ust. 2 Konstytucji. Kwestionowany przepis jest także niezgodny z art. 10 Konstytucji, ponieważ narusza równowagę między władzą ustawodawczą a sądowniczą, przyznając ustawodawcy prawo usunięcia z urzędów Prezesa i Wiceprezesa Trybunału Konstytucyjnego. Przepis ten jest ponadto niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji przez to, że stanowiąc podstawę prawną dla usunięcia z urzędu Prezesa i Wiceprezesa Trybunału, sprowadza immanentne ryzyko dla bezstronności, niezależności i niezawisłości Trybunału jako sądu, a zarazem organu spełniającego znaczącą rolę wobec innych sądów ze względu na orzekanie w sprawach skarg konstytucyjnych oraz udzielanie odpowiedzi na pytania prawne. Kwestionowany przepis jest niezgodny z art. 173 Konstytucji, ponieważ godzi w zapewnioną tym przepisem odrębność Trybunału i jego niezależność od innych władz. Trybunał, którego Prezes i Wiceprezes mogą zostać usunięci ze swych urzędów dyskrecjonalnym i arbitralnym aktem władzy ustawodawczej, nie zachowuje konstytucyjnie wymaganej niezależności i odrębności od ustawodawcy. 4.6. W ocenie Prezesa SN art. 21 ust. 1a oraz art. 137a ustawy o TK z 2015 r. są niezgodne z art. 6 ust. 1 EKPC, ponieważ uzależniają sędziów Trybunału, a przez to także Trybunał, od władzy ustawodawczej i wykonawczej. Należy podkreślić, że w standardach niezależności sądów i niezawisłości sędziów ukształtowanych w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka kładzie się nacisk na brak nie tylko rzeczywistego, lecz także choćby pozornego uzależniania sądów (sędziów) w ich działalności orzeczniczej od czynników innych niż tylko wymagania prawa. Standardy demokracji konstytucyjnej w Europie czynią niezawisłość sędziów i niezależność sądów – także konstytucyjnych – podstawą państwa prawnego i gwarancją skutecznej ochrony praw i wolności. 5. Z uwagi na tożsamość przedmiotową wniosków: grupy posłów z 23 listopada 2015 r. (sygn. K 35/15), Rzecznika Praw Obywatelskich z 23 listopada 2015 r. (pierwotna sygn. K 37/15), Krajowej Rady Sądownictwa z 24 listopada 2015 r. (pierwotna sygn. K 38/15), Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego z 30 listopada 2015 r. (pierwotna sygn. KK 40/15), Prezes Trybunału Konstytucyjnego, odpowiednimi zarządzeniami z: 24 listopada 2015 r.; 25 listopada 2015 r.; 1 grudnia 2015 r., zarządził ich rozpoznanie pod wspólną sygnaturą akt K 35/15. 6. Prokurator Generalny w piśmie z 4 grudnia 2015 r., odnosząc się do wniosków: grupy posłów, RPO i KRS, zajął następujące stanowisko: 1) ustawa z 19 listopada 2015 r., w zakresie trybu jej uchwalenia, jest zgodna z art. 7, art. 112 i art. 119 ust. 1 Konstytucji, 2) art. 21 ust. 1 i la ustawy o TK z 2015 r. jest niezgodny z art. 194 ust. 1 Konstytucji, 3) art. 137a ustawy o TK z 2015 r. w zakresie, w jakim znajduje zastosowanie do zgłoszenia kandydata na sędziego Trybunału Konstytucyjnego i jego wyboru przez Sejm w miejsce sędziego, którego kadencja upływa w czasie poprzedniej kadencji Sejmu, jest niezgodny z art. 194 ust. 1 w związku art. 7 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 45 ust. 1, art. 180 ust. 1 i 2 Konstytucji w związku z art. 6 ust. 1 EKPC oraz z art. 25 lit. c w związku z art. 2 i art. 14 ust. 1 MPPOiP, 4) art. 2 ustawy z 19 listopada 2015 r., jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, 5) w pozostałym zakresie, na podstawie art. 104 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK z 2015 r., postępowanie podlega umorzeniu, z uwagi na niedopuszczalność wyrokowania. 6.1. Prokurator Generalny przed przystąpieniem do oceny przedstawionych zarzutów wyraził wątpliwość, czy KRS jest legitymowana do składania wniosku w sprawie kontroli konstytucyjności ustawy z 19 listopada 2015 r. Zdaniem Prokuratora Generalnego KRS nie wyjaśniła związku konstytucyjnej gwarancji niezależności sądów i niezawisłości sędziów, na straży których to wartości stoi KRS, z konstytucyjną gwarancją niezawisłości sędziów Trybunału czy z odrębnością i niezależnością Trybunału Konstytucyjnego od innych władz. Nawet w drodze bardzo szerokiego rozumienia kompetencji KRS, wynikających bezpośrednio z art. 186 ust. 2 Konstytucji, nie można uznać, że KRS posiada legitymację do złożenia wniosku, w którym kwestionuje nowelizację ustawy ustrojowej Trybunału Konstytucyjnego, w aspekcie jej uchwalenia przez Sejm bez dochowania obligatoryjnego trybu wymaganego przepisami prawa, co miałoby polegać na pominięciu opinii i wniosków KRS. Jeżeliby nawet podzielić zarzut, że uchwalenie ustawy z 19 listopada 2015 r., w nieuzasadnionym okolicznościami przyśpieszonym trybie, rzeczywiście było wadliwą decyzją legislacyjną, która nie służy stabilności systemu prawnego oraz podważa autorytet i zaufanie obywateli do władzy ustawodawczej, to nie można pominąć faktu, iż żaden z objętych kwestionowaną ustawą przepisów nie obejmuje kompetencji Krajowej Rady Sądownictwa. Pojęcie „stania na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów”, o czym mowa w art. 186 ust. 1 Konstytucji, przewidującym piastowanie owej straży przez KRS, obejmuje czuwanie nad brakiem zagrożeń dla tych wartości konstytucyjnych, ale w zakresie obejmującym sędziów sądów, o których mowa w art. 175 ust. 1 Konstytucji. Owo konstytucyjne zakotwiczenie kompetencji opiniodawczych KRS dotyczy zatem jedynie pieczy nad niezależnością sądów powszechnych, administracyjnych, wojskowych oraz Sądu Najwyższego i niezawisłością w sprawowaniu swojego urzędu sędziów tych sądów. Taki jest zatem zakres opiniowania przez KRS „aktów normatywnych dotyczących sądownictwa i sędziów”. Opinia KRS nie może więc zostać pominięta w ustawodawczej procedurze stanowienia aktów prawnych, ale wyłącznie w procedurze tworzenia aktów obejmujących regulacje dotyczące niezależności sądów i niezawisłości sędziów, a zwłaszcza tym wartościom zagrażające. Prokurator Generalny zwrócił jednocześnie uwagę, że art. 195 ust. 1 Konstytucji gwarantuje niezawisłość sędziom konstytucyjnym, podobnie jak art. 178 ust. 1 Konstytucji w odniesieniu do sędziów sądów powszechnych, administracyjnych, wojskowych i Sądu Najwyższego. Takie rozwiązanie wskazuje na odrębność ustrojową sędziów Trybunału i sędziów innych organów władzy sądowniczej. W tym stanie rzeczy Prokurator Generalny uznał, że wniosek KRS – jako przekraczający kompetencje tej Rady wymienione w art. 186 ust. 2 Konstytucji – pochodzi od podmiotu nieuprawnionego i postępowanie powinno podlegać umorzeniu ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. 6.2. Prokurator Generalny ustosunkował się w pierwszej kolejności do zarzutu najdalej idącego w aspekcie kontroli konstytucyjnej ustawy z 19 listopada 2015 r., a mianowicie do podniesionego przez Rzecznika Praw Obywatelskich zarzutu naruszenia trybu jej uchwalenia. Prokurator Generalny podzielił zastrzeżenia RPO odnoszące się do istotnych braków uzasadnienia projektu ustawy i ich skutków. Zauważył jednak, że Konstytucja nie formułuje expressis verbis wymagania generalnego, by projekt ustawy był uzupełniany uzasadnieniem. Wymaganie to wynika z regulaminu Sejmu oraz ustabilizowanej praktyki legislacyjnej. Natomiast art. 118 ust. 3 Konstytucji ustanawia jedynie szczególny obowiązek, adresowany do projektodawcy, przedstawiania – wraz z projektem ustawy – skutków finansowych jej wykonania. Przedstawienie skutków finansowych jest zatem koniecznym elementem uzasadnienia każdego projektu. Konstytucja nie wymaga, by uzasadnienie projektu ustawy zawierało jeszcze inne elementy niż określone w jej art. 118 ust. 3. Jednocześnie nie ma jednak przeszkód, by obowiązki takie wprowadzał regulamin Sejmu. Obowiązujący art. 34 tego regulaminu nie tylko wyraźnie określa obowiązek dołączenia do projektu ustawy uzasadnienia, lecz także wskazuje elementy, które takie uzasadnienie powinno zawierać. W ocenie Prokuratora Generalnego nie wydaje się jednak, by niedoskonałości czy nawet braki, które niewątpliwie można zarzucić uzasadnieniu projektu ustawy z 19 listopada 2015 r., wskazywały na jej sprzeczność z zasadami poprawności legislacyjnej czy na naruszenie trybu uchwalania ustawy. Jedyny konstytucyjny obowiązek, jaki obciąża projektodawcę, a mianowicie wskazanie skutków finansowych ustawy, został spełniony. Projektodawca odniósł się do tej kwestii – aczkolwiek lakonicznie – stwierdzając w punkcie 8 uzasadnienia, że ustawa nie wywołuje skutków finansowych dla budżetu państwa. Prokurator Generalny odniósł się również do zarzutu naruszenia zasady trzech czytań. Zgodnie z art. 119 ust. 1 Konstytucji Sejm rozpatruje projekt ustawy w trzech czytaniach. Określenie „Sejm rozpatruje” oznacza, że Sejm wysłuchuje i bierze pod uwagę, w trakcie wszystkich „czytań” wszelkie poglądy i stanowiska, dotyczące projektowanej materii ustawodawczej. W przeciwnym wypadku decyzja prawodawcza Sejmu nie może oznaczać uwzględnienia wszystkich aspektów rozpatrywanego problemu i nie jest oparta na argumentach słuszności i racjonalności, lecz wyłącznie na argumencie stanowiącym wolę większości sejmowej. „Rozpatrzenie” w znaczeniu, jakie mu nadaje art. 119 ust. 1 Konstytucji powinno polegać na dialogu wszystkich uczestników postępowania prawodawczego. Zdaniem Prokuratora Generalnego w toku prac legislacyjnych nad projektem ustawy z 19 listopada 2015 r. reguła trzech czytań projektu została dochowana, chociaż budzi wątpliwości pośpieszny tok prac legislacyjnych, wykluczający tym samym wyrażenie opinii o projekcie przez podmioty nim zainteresowane. Niemniej jednak, ponieważ w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z niepoddaniem projektu obowiązkowym konsultacjom wynikającym z Konstytucji, brak opinii o charakterze fakultatywnym nie stanowi uchybienia tej rangi, które mogłoby doprowadzić do stwierdzenia niekonstytucyjności uchwalonej ustawy z 19 listopada 2015 r. 6.3. Przechodząc do oceny art. 21 ust. 1 ustawy o TK z 2015 r., dotyczącego składania ślubowania wobec Prezydenta RP przez wybranego sędziego TK, Prokurator Generalny stwierdził, że przepis ten, będąc w zasadzie powtórzeniem dotychczasowego brzmienia, przewiduje jednak niezwykle istotną zmianę. Ustanawia mianowicie 30-dniowy termin (liczony od dnia wyboru danego sędziego TK) złożenia przez tego sędziego ślubowania wobec Prezydenta RP, nie precyzując, czy i w jakim zakresie termin ten obliguje zarówno nowo wybranego sędziego, jak i Prezydenta, a zatem nie wprowadza równocześnie żadnych gwarancji przestrzegania tego terminu ani żadnych sankcji jego niedochowania. Przepis w takim brzmieniu nie wskazuje konsekwencji niedochowania terminu ani przez wybranego sędziego, ani przez Prezydenta Rzeczypospolitej. Zdaniem Prokuratora Generalnego za niedopuszczalną należy uznać ewentualną interpretację tego przepisu, uznającą, że odmowa przyjęcia ślubowania przez Prezydenta Rzeczypospolitej czy tylko powstrzymanie się przez Prezydenta RP z odebraniem ślubowania od wybranego sędziego, skutkujące nieodebraniem ślubowania w zakreślonym terminie, mogą spowodować wygaszenie mandatu sędziego Trybunału. Również niezłożenie tego ślubowania przez sędziego bez jego winy (na skutek choroby czy niestworzenia warunków do złożenia ślubowania) takich skutków nie może wywoływać. Powody wygaśnięcia mandatu sędziego Trybunału przed upływem kadencji wylicza ustawa o TK z 2015 r. w art. 36, a Konstytucja w tym zakresie nie zawiera żadnej regulacji. Wprowadzone nowe brzmienie art. 21 ust. 1 ustawy o TK z 2015 r., dotyczące 30-dniowego terminu, określa zatem jedynie ramy czasowe złożenia ślubowania, a nie jego odebrania, co może wskazywać na powstanie zobowiązania tylko po stronie wybranego sędziego, przy jednoczesnym braku obowiązku odebrania ślubowania po stronie Prezydenta RP, który powstrzymując się od przyjęcia ślubowania sędziego Trybunału Konstytucyjnego, będzie wpływał na funkcjonowanie tego organu władzy sądowniczej, zwłaszcza, że – w dodanym ust. 1a – nastąpiło wprowadzenie zasady, iż od dnia złożenia ślubowania rozpoczyna się bieg terminu kadencji sędziego Trybunału. Jako że Konstytucja nie przewiduje jakiegokolwiek udziału Prezydenta RP w procedurze wyboru sędziego TK – nawet przy uwzględnieniu, unormowanych w art. 126 ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej, konstytucyjnych funkcji i zadań Prezydenta Rzeczypospolitej, zwłaszcza dotyczących „czuwania nad przestrzeganiem Konstytucji” – temu najwyższemu, jednoosobowemu organowi władzy wykonawczej nie można przyznać kompetencji do odmowy odebrania ślubowania czy powstrzymania się od czynności odebrania ślubowania. Taka odmowa (nawet w postaci zaniechania przyjęcia ślubowania) miałaby, zdaniem Prokuratora Generalnego, w istocie – przez bezpośredni wpływ na możliwość sprawowania urzędu przez sędziego TK – charakter władczej ingerencji, dokonywanej przez władzę wykonawczą, w kompetencję zagwarantowaną władzy ustawodawczej, w tym wypadku tylko Sejmowi, w art. 194 ust. 1 Konstytucji. Prokurator Generalny podkreślił, że art. 21 ustawy o TK z 2015 r., aby spełniać reguły określoności przepisów prawa, a tym samym standardy wynikające z zasad poprawnej legislacji, powinien zostać zredagowany w taki sposób, aby z tego przepisu mógł jednoznacznie wynikać nie tylko obowiązek złożenia ślubowania przez wybranego sędziego, lecz także obowiązek odebrania ślubowania przez Prezydenta, w ustawowo określonym terminie. Zasada trójpodziału władz wyrażona w art. 10 Konstytucji zalicza Prezydenta RP do organów „sprawujących” władzę wykonawczą (obok Rady Ministrów). W odniesieniu do relacji między Prezydentem RP a władzą ustawodawczą, za niedopuszczalną – również w aspekcie przestrzegania zasady podziału władz – należy uznać władczą ingerencję Prezydenta RP w sferę uprawnień władzy ustawodawczej, w zakresie wyboru sędziów Trybunału Konstytucyjnego, za sprzeczną ze wskazaną wyżej zasadą monopolu Sejmu w procedurze wyboru sędziów Trybunału. Stworzenie zatem w wadliwie zredagowanej normie prawnej możliwości takiej ingerencji Prezydenta, przez niedookreślenie charakteru prawnego instytucji złożenia przez wybranego przez Sejm sędziego ślubowania „wobec” głowy państwa, przy jednoczesnym wprowadzeniu dla przeprowadzenia tego aktu ustawowego terminu, mającego istotne znaczenie dla rozpoczęcia biegu kadencji sędziego z chwilą złożenia ślubowania, pozostaje w kolizji z art. 194 ust. 1 Konstytucji. Nadane ustawą z 19 listopada 2015 r. brzmienie art. 21 ust. 1 ustawy o TK z 2015 r. pozwala – przy braku konsekwencji prawnych niedotrzymania 30-dniowego terminu przez Prezydenta – na dokonywanie przez władzę wykonawczą nie tylko zrecenzowania czy blokowania decyzji władzy sądowniczej, lecz wręcz jej unicestwienia. Także wprowadzony ustawą z 19 listopada 2015 r. art. 21 ust. la ustawy o TK z 2015 r., który ustala na nowo termin rozpoczęcia kadencji sędziego Trybunału, uzależniając ten termin od daty złożenia ślubowania, jest sprzeczny ze wspomnianą zasadą monopolu władzy ustawodawczej, ponieważ kształtuje stan uzależnienia podjęcia przez sędziego obowiązków orzeczniczych od przyjęcia przez Prezydenta Rzeczypospolitej ślubowania od tego sędziego. W dotychczasowym stanie prawnym nie ulegało wątpliwości, że kadencja ta rozpoczyna się z dniem określonym w uchwale Sejmu o wyborze na sędziego Trybunału Konstytucyjnego, który następuje zazwyczaj po dniu zakończenia kadencji sędziego, w miejsce którego kadencja dobiegła końca, a nie z dniem złożenia ślubowania. Art. 21 ust. la ustawy o TK z 2015 r. prowadzi do nieuprawnionej ingerencji Prezydenta RP w procedurę wyboru sędziów Trybunału Konstytucyjnego, a zatem pozostaje w kolizji z art. 194 ust. 1 Konstytucji. Tylko odmowa złożenia ślubowania jest równoznaczna ze zrzeczeniem się stanowiska sędziego Trybunału. Treść art. 21 ust. 2 ustawy o TK z 2015 r. nie pozostawia w związku z tym żadnych wątpliwości, że osoba wybrana przez Sejm z dniem określonym w uchwale o wyborze obejmuje stanowisko sędziego Trybunału. Z tego zatem powodu, że ustawodawca nadaje odmowie złożenia ślubowania znaczenie równoznaczne ze zrzeczeniem się stanowiska sędziego, należy niewątpliwie uznać osobę wybraną na stanowisko sędziego Trybunału za sędziego piastującego już ten urząd, a jedynie niesprawującą funkcji orzeczniczych. Jeżeli bowiem decyzja o odmowie stanowi co do istoty zrzeczenie, to jest oczywistym, że zrzec się można czegoś co się posiada lub czym się dysponuje (tak zresztą odnosi się do tej kwestii RPO i pogląd ten należy uznać za słuszny). 6.4. W dalszej części stanowiska Prokurator Generalny odniósł się do rozwiązania przyjętego w epizodycznym art. 2 ustawy z 19 listopada 2015 r., polegającego na skróceniu „kadencji” dotychczasowego Prezesa i Wiceprezesa Trybunału Konstytucyjnego, przez wygaszenie tych kadencji po upływie trzech miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy. Prokurator Generalny podkreślił przede wszystkim, że zasada ciągłości działania konstytucyjnych organów państwa stanowi jedną z fundamentalnych reguł, na których opiera się każdy system konstytucyjny. W jego ocenie unormowanie przewidziane w art. 2 ustawy z 19 listopada 2015 r. uchybia roli i pozycji ustrojowej Trybunału Konstytucyjnego jako organu władzy sądowniczej i ma niewątpliwie charakter arbitralny. Zasadniczy problem konstytucyjny wywołany zakwestionowaną regulacją wiąże się nie tylko z ingerencją w stosunki prawne ukształtowane pod rządami obowiązującej ustawy. Faktycznie przepis ten, oznaczając przerwanie funkcjonowania organów kierowniczych Trybunału, mających status organów konstytucyjnych, wymienionych w art. 194 ust. 2 ustawy zasadniczej, stwarza nową jakość nieprzewidzianą dotychczas ani w Konstytucji, ani w ustawie o TK z 2015 r. Nie można wygaszać kadencji, której nie ma. Sędziowie Trybunału powoływani przez Prezydenta na stanowiska Prezesa i Wiceprezesa Trybunału pełnią swe funkcje do końca indywidualnych kadencji sędziowskich. Art. 2 ustawy z 19 listopada 2015 r. skonstruowano zatem z naruszeniem zasady określoności norm prawnych. Jego interpretacja prokonstytucyjna jest niemożliwa, już chociażby z tego powodu, że skrócenie kadencji organu kierowniczego Trybunału, powiązanej ściśle z kadencją sędziego Trybunału sprawującego tę funkcje, musiałoby oznaczać wygaśnięcie mandatu sędziego przed upływem kadencji. Takowe wygaśnięcie pozostawałoby natomiast w kolizji z zasadą 9-letniej kadencji przewidzianą w art. 194 ust. 1 Konstytucji. Niezależnie od tego brak jest odpowiadających wymogom konstytucyjnym powodów, dla których dokonane zostało ustawą z 19 listopada 2015 r. wygaszenie „kadencji” organów kierowniczych Trybunału Konstytucyjnego, zwłaszcza że kadencja obecnego prezesa Trybunału Konstytucyjnego upływa w grudniu 2016 r., a wiceprezesa Trybunału prawie o pół roku później – w czerwcu 2017 r., a więc w okresie znacznie krótszym niż przewiduje to proponowana w projekcie trzyletnia kadencja tych organów. 6.5. Ostatni z ocenianych merytorycznie przepisów, tj. art. 137a ustawy o TK z 2015 r., jako przepis epizodyczny, pozwala, zdaniem Prokuratora Generalnego, ponownie na jednorazowy wybór sędziów Trybunału, przy zastosowaniu skróconego terminu zgłaszania kandydatów (siedem dni od dnia wejścia w życie ustawy z 19 listopada 2015 r.). Pozwala przy tym na ponowny wybór wszystkich sędziów, a więc także sędziów, w miejsce tych, których kadencja już upłynęła w czasie poprzedniej kadencji Sejmu, z naruszeniem zasady tzw. zindywidualizowanej kadencji. Ustawa zasadnicza przyjmuje w przypadku sędziów Trybunału konstrukcję tzw. kadencji zindywidualizowanej, która ma zabezpieczać przed monopolizowaniem decyzji o wyborze grupy sędziów przez aktualną większość parlamentarną. Art. 194 ust. 1 Konstytucji określa wyraźnie, że sędziowie Trybunału wybierani są przez Sejm indywidualnie na 9 lat. Wprowadzenie przez ustawodawcę art. 137a ustawy o TK z 2015 r. ma na celu wybór nowych sędziów w miejsce wszystkich sędziów kończących kadencje w 2015 r., mimo że tylko w przypadku dwóch sędziów Trybunału, w miejsce tych, których koniec kadencji upływa w grudniu 2015 r., staje się to uprawnione, gdyż wypada w czasie trwania kadencji obecnego Sejmu. W ocenie Prokuratora Generalnego nie ulega jednak wątpliwości, że ewentualne dokonanie ponownego wyboru przez Sejm VIII kadencji sędziów Trybunału w miejsce tych sędziów, którym kadencja upływała jeszcze w czasie trwania poprzedniej kadencji Sejmu (a faktycznie już upłynęła i wybór został dokonany), nie może być uznane za konstytucyjnie dopuszczalne. Decyzja prawodawcza, polegająca na wprowadzeniu do ustawy o TK z 2015 r. art. 137a, narusza zatem art. 194 ust. 1 Konstytucji stanowiący, że Trybunał Konstytucyjny składa się z 15 sędziów, wybieranych indywidualnie przez Sejm na 9 lat spośród osób wyróżniających się wiedzą prawniczą. W świetle tej regulacji konstytucyjnej ponowny wybór do składu Trybunału pięciu sędziów jest niedopuszczalny, a zatem przepis zezwalający na taki wybór narusza także zasadę legalizmu, zawartą w art. 7 Konstytucji, która zobowiązuje organy władzy publicznej, w tym przypadku dotyczy to Sejmu, do działania na podstawie i w granicach prawa. Art. 137a ustawy o TK z 2015 r. otwiera bowiem drogę do sprzecznego z postanowieniami Konstytucji zwiększenia liczby sędziów. Tylko wybór dwóch sędziów Trybunału w miejsce sędziów, których kadencja upływa w czasie VIII kadencji Sejmu, a zatem kadencji bieżącej, można uznać w świetle tego przepisu za dopuszczalny. Zdaniem Prokuratora Generalnego, ustawodawca powinien wyraźnie wskazać, że skrócony termin na zgłoszenie kandydatów, przewidziany w art. 137a ustawy o TK z 2015 r., dotyczy tylko sędziów, których kadencja kończy się w czasie bieżącej (trwającej w chwili uchwalania ustawy i wejścia jej w życie) kadencji Sejmu, umożliwiając tym samym przeprowadzenie procedury wyboru temu Sejmowi wobec kandydatów na miejsca dwojga sędziów, których kadencja upływa już w czasie nowej kadencji Sejmu, rozpoczętej 12 listopada 2015 r. Pozwoliłoby to uniknąć sytuacji zaprzeczającej zasadzie indywidualizacji kadencji sędziów Trybunału, i tym samym pozostającej w kolizji z art. 194 ust. 1 Konstytucji – wyboru sędziów Trybunału z naruszeniem tej zasady. W konsekwencji, w ocenie Prokuratora Generalnego, należy uznać, że art. 137a ustawy o TK z 2015 r. w zakresie, w jakim umożliwia ponowny wybór sędziów na stanowiska opróżnione w czasie trwania VII kadencji Sejmu i obsadzone, w wyniku wyboru na te stanowiska trzech innych sędziów, za niezgodny z art. 194 ust. 1 w związku z art. 7 Konstytucji. To zaś czyni zbytecznym dalsze rozważania w aspekcie naruszenia przez ten przepis pozostałych wzorców wskazanych we wnioskach grupy posłów i Rzecznika Praw Obywatelskich, co skutkuje umorzeniem postępowania w tym zakresie. 6.6. Prokurator Generalny uznał za nieadekwatne do oceny kwestionowanej normy następujące przepisy: art. 45 ust. 1 Konstytucji – w zakresie, w jakim dotyczy prawa do rozpatrzenia sprawy przez niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, art. 180 ust. 1 i 2 Konstytucji – dotyczący nieusuwalności sędziego oraz możliwości złożenia sędziego z urzędu, a także wskazane, jako wzorce kontroli, we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, przepisy EKPC oraz MPPOiP, gdyż pomiędzy zakwestionowaną normą a przywołanymi wzorcami kontroli nie zachodzi niezbędny związek pojęciowy. Wskazane wzorce dotyczą praw i wolności obywatelskich, realizowanych w ramach postępowania przed organami wymiaru sprawiedliwości, statusu sędziów sprawujących wymiar sprawiedliwości, a nie kwestii związanych ze statusem sędziów konstytucyjnych. 7. W dodatkowym stanowisku z 8 grudnia 2015 r. Prokurator Generalny ustosunkował się do wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, stwierdzając, że: 1) ustawa z 19 listopada 2015 r. w zakresie trybu jej uchwalenia jest zgodna z art. 2, art. 7, art. 112 i art. 119 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodna z art. 186 ust. 1 Konstytucji, 2) art. 12 ust. 1 ustawy o TK z 2015 r., w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 1 ustawy z 19 listopada 2015 r., jest niezgodny z art. 10 i art. 173 Konstytucji, 3) art. 21 ust. la ustawy o TK z 2015 r., w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 4 lit. b ustawy z 19 listopada 2015 r., jest niezgodny z art. 194 ust. 1 Konstytucji, 4) art. 137a ustawy o TK z 2015 r., w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 6 ustawy z 19 listopada 2015 r., w zakresie, w jakim znajduje zastosowanie do zgłoszenia kandydata na sędziego Trybunału Konstytucyjnego i jego wyboru przez Sejm w miejsce sędziego, którego kadencja upływa w czasie poprzedniej kadencji Sejmu, jest niezgodny z art. 194 ust. 1 Konstytucji, 5) art. 2 ustawy z 19 listopada 2015 r. jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, 6) w pozostałym zakresie, na podstawie art. 104 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK z 2015 r., postępowanie podlega umorzeniu z uwagi na niedopuszczalność wyrokowania. Prokurator Generalny podtrzymał swoje stanowisko (zajęte w piśmie z 4 grudnia 2015 r.) co do zgodności ustawy z 19 listopada 2015 r. ze wskazanymi wzorcami (w tym z powołanym przez Prezesa SN art. 2 Konstytucji; wzorzec w postaci art. 186 ust. 1 Konstytucji Prokurator Generalny uznał za nieadekwatny). Prokurator Generalny podtrzymał również stanowisko o niezgodności art. 21 ust. 1a i art. 137a ustawy o TK z 2015 r. oraz art. 2 ustawy z 19 listopada 2015 r., a także argumenty na poparcie tego stanowiska, przytoczone w piśmie z 4 grudnia 2015 r. Dodatkowe uzasadnienie Prokurator Generalny przedstawił odnośnie do art. 12 ust. 1 ustawy o TK z 2015 r., który został zakwestionowany jedynie we wniosku Prezesa SN. Prokurator Generalny zgodził się z oceną o dysfunkcjonalności zakwestionowanej regulacji w zakresie mechanizmu powtarzalności kadencji Prezesa Trybunału. Rozwiązanie przewidziane w art. 12 ust. 1 ustawy o TK z 2015 r. może prowadzić do uzależnienia każdego kolejnego Prezesa Trybunału, liczącego się z powtórzeniem kadencji, od Prezydenta RP, co może wywołać niekorzystne skutki w działalności Trybunału. To świadczy o niezgodności art. 12 ust. 1 ustawy o TK z 2015 r. z art. 10 ust. 1 i art. 173 Konstytucji, ze względu na możliwość naruszenia równowagi między Trybunałem, jako organem władzy sądowniczej a Prezydentem jako organem władzy wykonawczej, w aspekcie niezależności Trybunału i jego odrębności. 8. W piśmie z 8 grudnia 2015 r. stanowisko w imieniu Sejmu zajął Marszałek Sejmu, wnosząc jednocześnie o stwierdzenie, że: 1) ustawa z 19 listopada 2015 r. jest zgodna z art. 2, art. 7, art. 10, art. 112, art. 119 ust. 1 i art. 123 Konstytucji, 2) art. 1 pkt 4 ustawy z 19 listopada 2015 r. jest zgodny z art. 194 ust. 1 Konstytucji, 3) art. 1 pkt 6 ustawy z 19 listopada 2015 r. jest zgodny z art. 2, art. 7, art. 10, art. 45 ust. 1, art. 180 ust. 1 i 2 oraz art. 194 ust. 1 Konstytucji oraz jest zgodny z art. 6 ust. 1 EKPC oraz z art. 25 lit. c w związku z art. 2 i art. 14 ust. 1 MPPOiP, 4) art. 2 ustawy z 19 listopada 2015 r. jest zgodny z art. 2, art. 7, art. 10, art. 45 ust. 1, art. 180 ust. 1 i 2 i art. 194 ust. 1 Konstytucji oraz jest zgodny z art. 6 ust. 1 EKPC oraz z art. 25 lit. c w związku z art. 2 i art. 14 ust. 1 MPPOiP. Sejm zajął stanowisko dotyczące wniosków: grupy posłów, RPO i KRS. 8.1. Odnosząc się do zarzutu naruszenia trybu ustawodawczego, Marszałek Sejmu wskazał, że wnioskodawcy nie wzięli pod uwagę postępowania skróconego z projektami ustaw. Jest ono dopuszczalne w myśl art. 51 regulaminu Sejmu „w szczególnie uzasadnionych przypadkach”. Ani Konstytucja, ani regulamin Sejmu nie określają, co należy rozumieć przez pojęcie „szczególnie uzasadnione przypadki” implikujące zastosowanie postępowania skróconego. W nowelizacji z 19 listopada 2015 r. chodziło o umożliwienie Sejmowi dokonania wyboru sędziów TK w sytuacji, „w której wybór dokonany 8 października 2015 r. przez Sejm VII kadencji okazał się proceduralnie oczywiście wadliwy”. Kwestia wadliwości pierwszych faz procesu wyborczego i wyborów sędziów jest w wyłącznej kompetencji decyzyjnej Sejmu i żaden inny organ państwowy nie może weryfikować wyboru sędziów TK; ani Trybunał, ani Prezydent RP, ani żaden inny konstytucyjny organ państwa nie ma kompetencji do badania prawidłowości wyboru określonych w Konstytucji piastunów organów państwowych, których wybór normuje regulamin Sejmu w art. 30. Prezydent RP wstrzymał się z przyjęciem ślubowania osób wybranych 8 października 2015 r. na stanowiska sędziów TK, dążąc do wyjaśnienia wszystkich wątpliwości związanych z dotychczasowymi fazami procesu wyboru sędziów TK. W międzyczasie w wyniku dyskontynuacji prac parlamentu procedura wyboru sędziów TK uległa przerwaniu. Celem ustawodawcy było więc jak najszybsze zapewnienie obsady wakujących mandatów sędziów TK, aby Trybunał mógł w pełnym składzie wykonywać swoje obowiązki. Zasada dyskontynuacji była jedną z podstaw prawnych podjęcia przez Sejm VIII kadencji nowelizacji ustawy o TK z 2015 r. Ten nadrzędny cel Sejmu VIII kadencji, którym było jak najszybsze zapewnienie obsady wakujących mandatów sędziów TK, ograniczył czasochłonne działania opiniodawcze. Zdaniem Marszałka Sejmu w przepisach wprowadzonych i znowelizowanych przez ustawę z 19 listopada 2015 r. nie zmieniono żadnych zasadniczych elementów regulacji procesu wyboru sędziów TK i wobec powyższego opinia ze strony innych organów władzy sądowniczej (w tym KRS) nie była konieczna, gdyż podczas procesu legislacyjnego poprzedzającego uchwalenie ustawy o TK z 2015 r. miały one okazję do wypowiedzenia się. Racjonalny proces legislacyjny – wynikający z zasady racjonalności działania ustawodawcy, wyprowadzanej z art. 2 Konstytucji – nie może polegać na wielokrotnym zasięganiu opinii tych samych podmiotów, w tych samych sprawach, w krótkim okresie czasu. Wszystkie uprawnione podmioty miały wówczas okazję do zaopiniowania projektu i ich opinia znana była Sejmowi podczas prac legislacyjnych nad ustawą z 19 listopada 2015 r. W ocenie Marszałka Sejmu powyższe uwagi dotyczące procesu legislacyjnego w pełni uzasadniają pogląd o bezzasadności sformułowanych we wnioskach zarzutów o niezgodności z Konstytucją postępowania legislacyjnego prowadzącego do uchwalenia ustawy z 19 listopada 2015 r. Za bezpodstawne należy uznać nie tylko zarzuty RPO wskazujące na naruszenie konstytucyjnej zasady niezależności sądów i niezawisłości sędziów, lecz także zarzuty naruszenia stosownych norm prawa UE czy też norm prawa międzynarodowego. 8.2. Zdaniem Marszałka Sejmu nie doszło do naruszenia przepisów Konstytucji przez art. 12 ust. 1 ustawy o TK z 2015 r. przewidujący wprowadzenie kadencji Prezesa i Wiceprezesa Trybunału. Z art. 238 Konstytucji, zwłaszcza z jego ust. 2, można odczytać wyraźną intencję ustrojodawcy, aby kadencje organów były określone. Postulat kadencyjności był wysuwany także w nauce prawa. Projektodawcy w uzasadnieniu projektu wyraźnie odwołali się do rozwiązań dotyczących regulacji kadencji Prezesa SN. Przesłanki wprowadzenia kadencji Prezesa oraz Wiceprezesa Trybunału miały zatem uzasadnienie prawne i doktrynalne. Nie chodziło tu o naruszenie zasady niezawisłości sędziowskiej, tym bardziej, że osoby, które utraciłyby stanowiska Prezesa oraz Wiceprezesa Trybunału, pozostałyby nadal sędziami TK do końca swojej indywidualnej kadencji. W związku z art. 12 ust. 1 ustawy o TK z 2015 r. należy, zdaniem Marszałka Sejmu, interpretować art. 2 ustawy z 19 listopada 2015 r., który dotyczy wygaśnięcia kadencji dotychczasowego Prezesa oraz Wiceprezesa Trybunału. Wówczas niemożliwa byłaby do przyjęcia interpretacja RPO, wedle której art. 2 ustawy z 19 listopada 2015 r. mógłby stanowić podstawę wygaśnięcia mandatu sędziego, pełniącego funkcję Prezesa oraz Wiceprezesa Trybunału. Termin „kadencja” użyty w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o TK z 2015 r. odnosi się wyraźnie do okresu powołania na stanowisko Prezesa (Wiceprezesa) Trybunału. Tym samym bezzasadny jest zarzut naruszenia Konstytucji przez art. 2 ustawy z 19 listopada 2015 r. 8.3. Nawiązując do zarzutów niekonstytucyjności dotyczących art. 137a ustawy o TK z 2015 r., Marszałek Sejmu stwierdził, że zarzuty te są bezpodstawne z następujących powodów. Po pierwsze, ustawodawca nie otworzył możliwości dokonania ponownego wyboru sędziów, ale otworzył możliwość konwalidacji obciążonego poważnym błędem proceduralnym (w fazie zgłaszania kandydatów) wyboru sędziów przez Sejm VII kadencji. Błąd ten implikuje pozbawienie mocy prawnej uchwał dotyczących wyboru wszystkich sędziów, których kandydatury były głosowane 8 października 2015 r. Zadecydował o tym Sejm VIII kadencji w stosownych uchwałach. Po drugie, Prezydent RP może przyjąć ślubowanie tylko od tych osób, których wybór na stanowisko sędziego sam Sejm uznaje za ważny. Prezydent RP, ani żaden inny konstytucyjny organ RP, nie ma możliwości kontroli wyboru sędziów TK. Może co najwyżej sygnalizować swoje wątpliwości Sejmowi, ale to do Sejmu należy ich rozstrzygnięcie. Krąg osób wybranych na sędziów TK określają uchwały Sejmu, a nie decyzje organu władzy wykonawczej – Prezydenta RP. Zdaniem Marszałka Sejmu, wobec nieważności wyboru dokonanego 8 października 2015 r. przez Sejm VII kadencji – za bezpodstawne należy uznać zarzuty naruszenia przez art. 137a ustawy o TK z 2015 r. zasady niezależności i niezawisłości TK oraz prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji), a także naruszenia art. 180 ust. 1 i 2 oraz art. 194 ust. 1 Konstytucji. Marszałek Sejmu nie zgodził się też z zarzutem naruszenia, przez art. 137a ustawy o TK z 2015 r., zasad wynikających z art. 2 Konstytucji, tj. ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zakazu retroakcji prawa, a także art. 7 Konstytucji. Gdyby ustawodawca nie uchwalił ustawy z 19 listopada 2015 r,. istniałoby niebezpieczeństwo przedłużania się stanu, w którym pięć stanowisk sędziów TK pozostanie nieobsadzonych. Nawiązując do zarzutu grupy posłów, Marszałek Sejmu zwrócił przy tym uwagę, że w polskiej praktyce ustrojowej występują ustawy, które nie ustanawiają norm generalnych lub abstrakcyjnych i dotyczą imiennie określonych podmiotów lub też jednostkowych działań albo wydarzeń oraz zawierają przepisy mogące stanowić podstawę do wyprowadzania z nich norm indywidualnych lub konkretnych. 8.4. Zdaniem Marszałka Sejmu w doprecyzowaniu terminu złożenia ślubowania w art. 21 ust. 1 ustawy o TK z 2015 r. nie można dopatrywać się wprowadzenia rozwiązania, które przypisuje Prezydentowi RP jakiekolwiek uprawnienia w procedurze wyboru sędziów TK. Dotychczas, w razie wątpliwości co do ich wyboru, Prezydent mógł co najwyżej wstrzymać się z przyjęciem ślubowania, ale nie mógł odmówić jego przyjęcia. W okresie wstrzymania się z przyjęciem ślubowania pozostawiał on odpowiednim organom czas na wyjaśnienie powstałych wątpliwości. W tym kontekście określenie terminu złożenia ślubowania ogranicza swobodę Prezydenta RP w ustalaniu czasu ewentualnego wstrzymania się z przyjęciem ślubowania. Dlatego też bezzasadny jest zarzut, że regulacja wprowadzona przez art. 1 pkt 4 ustawy z 19 listopada 2015 r. „niewątpliwie zaprzecza gwarancji wynikającej z art. 194 ust. 1 Konstytucji” oraz zasadzie „monopolu Sejmu w obsadzaniu stanowisk sędziów konstytucyjnych”. Marszałek Sejmu wskazał, że ustawodawca, dodając w ustawie o TK z 2015 r. art. 21 ust. la, dokładnie określający początek kadencji, nie tyle ingerował „w czas trwania kadencji sędziów Trybunału”, ile wprowadził rozwiązanie zapewniające pełną 9-letnią kadencję każdego sędziego, równą co do dnia z okresem, w którym może on pełnić swoje obowiązki. W dotychczasowym stanie, w którym przyjmowano za zasadę liczenie kadencji sędziego TK od dnia jego wyboru dokonanego przez Sejm, w praktyce zróżnicowany pozostawał okres od rozpoczęcia kadencji do rozpoczęcia wykonywania obowiązków po złożeniu ślubowania. Oba rozwiązania przewidziane w art. 1 pkt 4 ustawy z 19 listopada 2015 r. służą więc doprecyzowaniu pojęcia kadencji sędziego TK i tym samym zapewniają realizację art. 194 ust. 1 Konstytucji. 8.5. W ocenie Marszałka Sejmu wszystkie zarzuty dotyczące niezgodności ustawy z 19 listopada 2015 r. z prawem unijnym i międzynarodowym oparte są na przyjęciu założenia prawidłowego wyboru sędziów TK przez Sejmu VII kadencji. Wadliwość procesu wyborczego w jego wstępnych fazach, determinująca nieważność wyboru dokonanego przez Sejm VII kadencji wystarczająco uzasadnia bezpodstawność tych zarzutów. 9. Zarządzeniem z 25 listopada 2015 r. przewodniczący składu orzekającego zarządził wezwanie Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego do udziału w rozprawie. W związku ze złożeniem wniosku do Trybunału Konstytucyjnego Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego stał się uczestnikiem postępowania. 10. W piśmie z 7 grudnia 2015 r. Naczelna Rada Adwokacka (dalej: NRA) przedstawiła opinię amicus curiae w sprawie o sygn. K 35/15, podzielając w całości zarzuty przedstawione we wniosku RPO. Zdaniem NRA ustawa z 19 listopada 2015 r. jest niezgodna z art. 7, art. 112 i art. 119 ust. 1 Konstytucji, natomiast art. 1 pkt 6 tej ustawy, dodający art. 137a do ustawy o TK z 2015 r., jest niezgodny z art. 45 ust. 1, art. 180 ust. 1 i 2 oraz art. 194 ust. 1 w związku z art. 10 Konstytucji, a także z art. 6 ust. 1 EKPC i art. 14 ust. 1 MPPOiP. W ocenie NRA na uwzględnienie zasługują również zarzuty podniesione przez pozostałych wnioskodawców, w szczególności przez KRS i Prezesa SN. NRA, mając na uwadze ustawowe zadania i uprawnienia adwokatury, wyraziła swoje stanowisko z perspektywy konieczności zagwarantowania ochrony praw i wolności obywatela, do której to ochrony jest powołana. 10.1. W ocenie NRA kwestią wymagającą szczególnej uwagi jest ochrona prawa do sądu, a w konsekwencji ochrona konstytucyjnych praw i wolności jednostki, której to ochronie służą skargi konstytucyjne oraz pytania prawne kierowane do Trybunału. W ocenie NRA odwołanie się do wzorców kontroli wynikających z art. 45 ust. 1 Konstytucji, art. 6 EKPC i art. 14 ust. 1 MPPOiP jest niezbędne w sprawach, w których rozstrzygane są wątpliwości konstytucyjne dotyczące przepisów określających funkcjonowanie sądów i trybunałów oraz wyboru sędziów. Zdaniem NRA wskazane przepisy zostały naruszone przez mechanizm ponownego wyboru sędziów Trybunału Konstytucyjnego, których kadencja upływa w 2015 r. (art. 1 pkt 6 ustawy z 19 listopada 2015 r.). Mechanizm ten pozwala na wyeliminowanie z orzekania wybranych już sędziów Trybunału, narusza zasadę niezależności i niezawisłości Trybunału, a w konsekwencji prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji tego organu. Trybunał współuczestniczy w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości, rozpoznając skargi konstytucyjne obywateli i pytania prawne sądów. Przewidziany w ustawie z 19 listopada 2015 r. mechanizm głęboko ingeruje w sprawność działania Trybunału. Normę wyrażoną w art. 194 ust. 1 Konstytucji należy odczytywać systemowo – wynika z niej, że prawidłowy, a co za tym idzie gwarantujący sprawność orzekania, skład Trybunału liczy 15 sędziów konstytucyjnych. Przewidziana w Konstytucji liczba sędziów umożliwia Trybunałowi pełną realizację prawa do sądu jednostkom. Zdaniem NRA rozwiązanie przyjęte w art. 1 pkt 6 ustawy z 19 listopada 2015 r. stanowi kolejny, po mechanizmie przewidzianym w art. 137 ustawy o TK z 2015 r., wyraz niedopuszczalnej z perspektywy równowagi władz manipulacji składem sędziowskim Trybunału. Narusza zasadę równowagi i podziału władz, co może skutkować nie tylko obniżeniem rangi i autorytetu Trybunału, lecz także naruszeniem gwarancji ochrony praw jednostki, poszukującej pełnej i rzetelnej ochrony swych praw przed bezstronnym i niezawisłym sądem, którego autorytet jest niekwestionowany. NRA podkreśliła, że podważenie niezależności Trybunału i legitymacji jego sędziów skutkuje w szerszej perspektywie nie tylko naruszeniem prawa do sądu, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji, art. 6 EKPC oraz art. 14 ust. 1 MPPOiP. W konsekwencji skutkuje to naruszeniem praw i wolności jednostki, wysłowionych w rozdziale II Konstytucji, których ochrony poszukują obywatele w trybie skargi konstytucyjnej. Z tych względów ocena rozwiązań legislacyjnych powinna uwzględniać szeroki kontekst sprawy oraz cel i znaczenie funkcjonowania niezależnego sądownictwa konstytucyjnego dla pełnej i skutecznej ochrony praw i wolności jednostki w demokratycznym państwie prawnym, o którym mowa w art. 2 Konstytucji. 10.2. NRA podzieliła w pełni także zarzuty wnioskodawców dotyczące naruszenia zasady poprawnej (rzetelnej) legislacji oraz zasady legalizmu, związane z trybem uchwalenia kwestionowanej ustawy. Materia uregulowana przepisami ustawy z 19 listopada 2015 r. wymagała przeprowadzenia szerokich konsultacji. Tymczasem szybkość prac legislacyjnych skutecznie pozbawiła KRS i SN, a także inne podmioty i środowiska, w tym samorząd adwokacki i organizacje pozarządowe, możliwości przedstawienia stanowiska w sprawie, a co za tym idzie, realizacji prawa do współuczestniczenia w procesie legislacyjnym prowadzonym w sposób jawny, co jest standardem państw demokratycznych. 10.3. W ocenie NRA uzasadnione wątpliwości budzą także rozwiązania przyjęte w art. 2 ustawy z 19 listopada 2015 r. W tym zakresie NRA przychyliła się do uwag przedstawionych we wniosku RPO, wskazujących, że sformułowanie zakwestionowanego przepisu nie pozwala na jednoznaczne i niebudzące wątpliwości rozstrzygnięcie, czy przepis ten odnosi się do wygaśnięcia kadencji Prezesa oraz Wiceprezesa Trybunału Konstytucyjnego, czy też odnosi się do wygaśnięcia kadencji tych sędziów konstytucyjnych, którzy obecnie sprawują funkcję Prezesa oraz Wiceprezesa Trybunału. W ocenie NRA samo powstanie tej wątpliwości podważa konstytucyjność przyjętego rozwiązania. 11. W piśmie z 7 grudnia 2015 r. opinię amicus curiae przedstawiła Krajowa Rada Radców Prawnych (dalej: KRRP), podzielając pogląd wnioskodawców, że ustawa z 19 listopada 2015 r. (ze względu na tryb jej uchwalenia), a także art. 12 ust. 1, art. 21 ust. 1a, art. 137a ustawy o TK z 2015 r. oraz art. 2 ustawy z 19 listopada 2015 r. są niezgodne z odpowiednimi przepisami Konstytucji. 11.1. W ocenie KRRP tryb uchwalenia ustawy z 19 listopada 2015 r. obarczony jest wadami, które winny skutkować orzeczeniem przez Trybunał, że jest ona w całości niekonstytucyjna. W toku jej uchwalania w sposób niebudzący wątpliwości doszło do naruszenia art. 7 Konstytucji, a z uwagi na to, że miało to miejsce podczas procesu ustawodawczego, także do naruszenia art. 2 Konstytucji. Traktowanie przez Sejm obowiązującego prawa (art. 112 w związku z art. 37 ust. 2 regulaminu Sejmu) jedynie jako niewiążącej dyrektywy postępowania podważa fundamentalną zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, wyrażoną w art. 2 Konstytucji. Preambuła do Konstytucji wyraźnie stanowi, że zawiera ona „prawa podstawowe dla państwa oparte na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości, współdziałaniu władz, dialogu społecznym”. Mając na uwadze pozytywny aspekt nadrzędności Konstytucji, zmaterializowany treścią art. 37 ust. 2 regulaminu Sejmu, za niewątpliwe należy uznać naruszenie art. 119 ust. 1 Konstytucji. Tym samym należy przyjąć, że ustawa z 19 listopada 2015 r. doszła do skutku niezgodnie z konstytucyjnym trybem stanowienia ustaw. 11.2. Zdaniem KRRP wątpliwości natury konstytucyjnej wywołuje także znowelizowany art. 12 ust. 1 ustawy o TK z 2015 r. Regulacja ta wprowadza nieznane dotychczas pojęcie prawne „kadencji Prezesa i Wiceprezesa Trybunału”. Ustrojodawca przewidział, że niezasadnym i nieracjonalnym byłoby wprowadzenie „kadencji Prezesa i Wiceprezesa Trybunału”, z uwagi na to, że eliminowałoby to część sędziów Trybunału z kręgu potencjalnych kandydatów do pełnienia tych funkcji ze względu na możliwy koniec ich kadencji sędziowskich w trakcie sprawowania funkcji Prezesa lub Wiceprezesa Trybunału. Wprowadzenie „kadencji Prezesa i Wiceprezesa Trybunału” jest tym samym zaprzeczeniem racjonalnej regulacji konstytucyjnej w tej kwestii. Jest to jednocześnie regulacja, która narusza wynikającą z art. 10 Konstytucji zasadę równowagi władzy wykonawczej (Prezydent) i władzy sądowniczej (Trybunał Konstytucyjny) oraz zasadę odrębności i niezależności władzy sądowniczej wynikającą z art. 173 Konstytucji. Art. 12 ust. 1 ustawy o TK z 2015 r. ogranicza również kompetencje Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Trybunału Konstytucyjnego w zakresie swobodnego wskazywania kandydatów na funkcje Prezesa i Wiceprezesa Trybunału. 11.3. W opinii KRRP art. 21 ust. 1a ustawy o TK z 2015 r. wprowadza nieprzewidziany w normach Konstytucji i sprzeczny z dotychczasowym orzecznictwem konstytucyjnym oraz praktyką ustrojową początek kadencji sędziego Trybunału, utożsamiony z chwilą złożenia ślubowania wobec Prezydenta RP. Kadencja sędziego Trybunału Konstytucyjnego wybranego przez Sejm rozpoczyna się z dniem przypadającym po dniu zakończenia kadencji poprzedniego sędziego Trybunału. Taką wykładnię potwierdza także dotychczasowa praktyka w tej kwestii. Uzależnienie przez ustawodawcę początku kadencji sędziów Trybunału od złożenia ślubowania wobec Prezydenta RP i przyznanie Prezydentowi RP prawa do trzydziestodniowej zwłoki w odebraniu ślubowania od wybranych przez Sejm sędziów Trybunału stanowi niekonstytucyjną ingerencję w zasady: równowagi władz, odrębności i niezależności Trybunału, nieusuwalności sędziów Trybunału. W ocenie KRRP analizowana regulacja jest tym samym niezgodna z art. 194 ust. 1, a także z art. 10, art. 173 oraz art. 180 ust. 1 i 2 Konstytucji. 11.4. W ocenie KRRP art. 137a ustawy o TK z 2015 r. stanowi naruszenie zasady nieretroaktywności prawa wynikającej z art. 2 Konstytucji oraz naruszenie zasady równowagi władz wynikającą z art. 10 Konstytucji i zasady odrębności oraz niezależności władzy sądowniczej wynikającej z art. 173 Konstytucji. W chwili wejścia w życie art. 137a ustawy o TK z 2015 r., stanowiącego o wyborze sędziów Trybunału w miejsce wszystkich sędziów, których kadencja upływa w roku 2015, trzy spośród pięciu stanowisk sędziowskich, których ów przepis dotyczy, były już obsadzone zgodnie z Konstytucją, co potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 3 grudnia 2015 r., sygn. K 34/15. W związku z tym, przepis ten mógłby ewentualnie dotyczyć jedynie dwóch, nieobsadzonych stanowisk. Przyjęcie innego założenia oznaczałoby skutek retroaktywny kwestionowanej regulacji, wyrażający się w obsadzeniu stanowisk już uprzednio obsadzonych. Analizowana regulacja jest tym samym niezgodna z zasadą nieusuwalności sędziów Trybunału Konstytucyjnego, wynikającą z art. 180 ust. 1 i 2 oraz art. 194 ust. 1 Konstytucji. 11.5. Zakwestionowany art. 2 ustawy z 19 listopada 2015 r., w ocenie KRRP, stanowi nieuzasadnioną i pozbawioną podstaw konstytucyjnych, a więc zupełnie „arbitralną”, ingerencję ustawodawczą w istniejący porządek prawny. Art. 194 ust. 2 Konstytucji, jak też żaden inny jej przepis, nie przewidują możliwości wygaszenia „kadencji” Prezesa i Wiceprezesa Trybunału, co oznacza, że ustawodawca zwykły nie jest uprawniony do takiego zabiegu legislacyjnego. Godzi to również, w sposób całkowicie pozbawiony podstaw konstytucyjnych, w zasadę równowagi władz oraz odrębności i niezależności władzy sądowniczej (art. 10 i art. 173 Konstytucji). 12. W piśmie z 7 grudnia 2015 r. Klub Poselski Nowoczesna przedstawił niezależną opinię prawną amicus curiae w sprawie oceny ustawy z 19 listopada 2015 r. Z opinii wynika, że pośpiech prac legislacyjnych w toku jej uchwalania doprowadził do ograniczenia praw parlamentarzystów i organizacji społecznych (pozbawionych możliwości przeprowadzenia gruntownej analizy merytorycznej projektu ustawy oraz uzyskania fachowego wsparcia ze strony Biura Analiz Sejmowych), jak i innych organów władzy publicznej uczestniczących w procesie legislacyjnym. Przyjęcie ustawy z 19 listopada 2015 r. przez Senat, podpisanie przez Prezydenta RP i publikacja w Dzienniku Ustaw nastąpiły jednego dnia (20 listopada 2015 r.). Doszło zatem do naruszenia zasad demokratycznego państwa prawnego (art. 2 w związku z art. 10, art. 173, art. 194 ust. 1, art. 195 ust. 1 Konstytucji) oraz zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji). Działania ustawodawcy polegające na próbie unieważnienia wyboru sędziów TK przez dodanie do ustawy o TK z 2015 r. art. 137a są nieskuteczne i stanowią naruszenie kanonów techniki prawodawczej, a w konsekwencji także zasady prawidłowej legislacji (art. 2 Konstytucji) oraz zasady praworządności (art. 7 Konstytucji). Naruszają jednocześnie art. 194 ust. 1 w związku z art. 10 i art. 173 oraz art. 195 ust. 1 Konstytucji. W opinii zwrócono również uwagę na poważne wątpliwości interpretacyjne dotyczące norm prawnych wynikających z art. 2 ustawy z 19 listopada 2015 r. przewidującego wygaśnięcie kadencji Prezesa i Wiceprezesa TK. W związku z tym przepis ten należy uznać za niezgodny z zasadą prawidłowej legislacji i wynikającym z niej standardem należytej określoności przepisów prawa. Z opinii wynika, że również rozwiązanie przewidziane w art. 21 ust. 1a ustawy o TK z 2015 r. wykracza poza swobodę regulacyjną ustawodawcy. Przepis ten, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 4 lit. b ustawy z 19 listopada 2015 r., istotnie zmienia zasady wyboru sędziów TK; uzależnia rozpoczęcie kadencji sędziego TK od złożenia ślubowania wobec Prezydenta RP. Oznacza to, że decyzja Prezydenta RP o przyjęciu ślubowania od sędziego TK staje się konstytutywnym elementem wyboru sędziego. Co więcej, Prezydent RP zyskuje dzięki temu prawo do weryfikowania podjętej w tym zakresie uchwały Sejmu, gdyż brak przyjęcia ślubowania uniemożliwiałby sędziemu rozpoczęcie kadencji, a tym samym pełnienie jego obowiązków, mimo dokonania wyboru sędziego przez Sejm. Konstytucja nie przewiduje takiej kompetencji Prezydenta RP i bezwzględnie nie dopuszcza możliwości wprowadzania podobnych ograniczeń kompetencji Sejmu w drodze ustawy. Przyjęte rozwiązanie ma negatywne konsekwencje z punktu widzenia zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) oraz zasady praworządności (art. 7 Konstytucji). Wszelkie działania organów władzy ustawodawczej zmierzające do stworzenia systemu współuczestnictwa w wyborze sędziów TK innych organów władzy publicznej należy ponadto uznać za niezgodne z art. 194 ust. 1 w związku z art. 10 i art. 173 Konstytucji. II Na rozprawie 9 grudnia 2015 r. uczestnicy postępowania podtrzymali stanowiska zajęte w pismach i przedstawioną w nich argumentację. Grupa posłów wskazała, że w związku z wejściem w życie ustawy z 19 listopada 2015 r., przedmiotem oceny są znowelizowane przepisy ustawy o TK z 2015 r. Przedstawiciele Naczelnej Rady Adwokackiej, Krajowej Rady Radców Prawnych i Klubu Poselskiego Nowoczesna przedstawili zasadnicze tezy wniesionych do Trybunału opinii amicus curiae. Rzecznik Praw Obywatelskich, złożył wniosek, aby Trybunał, w trybie art. 190 ust. 3 Konstytucji, stwierdził, „że utrata mocy obowiązującej przepisów nastąpi z dniem wydania wyroku. Art. 190 ust. 3 pozwala na określenie innego momentu wejścia w życie wyroku i jego obowiązywania, niż tylko dzień ogłaszania i biorąc pod uwagę różnego rodzaju okoliczności, wydaje się, że byłoby to w tej sytuacji wskazane”. Zgłoszony na rozprawie wniosek RPO poparł pełnomocnik Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego. III Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Przedmiot postępowania. Przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu są połączone wnioski: Rzecznika Praw Obywatelskich, grupy posłów, Krajowej Rady Sądownictwa, Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego; (dalej: wnioskodawcy). 1.1. Najdalej idącym zarzutem jest zarzut dotyczący niezgodności całej ustawy z dnia 19 listopada 2015 r. o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1928; dalej: ustawa z 19 listopada 2015 r.) ze względu na jej uchwalenie z naruszeniem trybu ustawodawczego. Zarzut ten został sformułowany we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich (dalej: RPO lub Rzecznik), Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego (dalej: Prezes SN), a także we wniosku Krajowej Rady Sądownictwa (dalej: KRS lub Rada), która zarzuciła niekonstytucyjność ustawy z 19 listopada 2015 r. ze względu na to, że została uchwalona przez Sejm z pominięciem opinii i wniosków KRS przewidzianych przez art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. Nr 126, poz. 714, ze zm.; dalej: ustawa o KRS). 1.2. Niezależnie od zarzutów dotyczących trybu uchwalenia ustawy z 19 listopada 2015 r. wnioskodawcy skierowali zarzuty natury merytorycznej pod adresem konkretnych regulacji włączonych do ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1064, ze zm.; dalej: ustawa o TK z 2015 r.). Mając na uwadze, że ustawa z 19 listopada 2015 r. weszła w życie 5 grudnia 2015 r., ocenie Trybunału podlegały zakwestionowane przepisy w brzmieniu nadanym ustawą z 19 listopada 2015 r. Wnioskodawcy zakwestionowali: art. 12 ust. 1 (dotyczący możliwości ponownego powołania na stanowisko Prezesa TK osoby, która wcześniej piastowała tę funkcję), art. 21 ust. 1 i 1a (dotyczący ślubowania sędziego TK) oraz art. 137a, dodany do ustawy o TK z 2015 r. na podstawie art. 1 pkt 6 ustawy z 19 listopada 2015 r. (dotyczący terminu złożenia wniosku w sprawie zgłoszenia kandydatów na sędziów Trybunału, których kadencja upływa w 2015 r.). W związku z tym, że przedmiotem merytorycznej oceny stały się wymienione wyżej przepisy ustawy o TK z 2015 r., Trybunał, na podstawie art. 104 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK z 2015 r., umorzył postępowanie w zakresie badania zarzutów merytorycznych w odniesieniu do art. 1 pkt 4 i 6 ustawy z 19 listopada 2015 r., ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Zarzuty merytoryczne zostały również skierowane, przez wszystkich wnioskodawców, pod adresem art. 2 ustawy z 19 listopada 2015 r., przewidującego wygaśnięcie kadencji dotychczasowego Prezesa i Wiceprezesa Trybunału Konstytucyjnego. 2. Pozycja ustrojowa Trybunału Konstytucyjnego. Przed przystąpieniem do oceny konstytucyjności zakwestionowanej przez wnioskodawców ustawy z 19 listopada 2015 r. oraz znowelizowanych przepisów ustawy o TK z 2015 r. Trybunał uznał za celowe nawiązanie do regulacji określających ustrojową pozycję i status prawny Trybunału Konstytucyjnego i jego sędziów. Jest to o tyle istotne, że wymagający uwzględnienia kontekst normatywny już na poziomie konstytucyjnym wyznacza dopuszczalne ramy prawne działania ustawodawcy wkraczającego w sferę dotyczącą ustrojowej pozycji Trybunału, jego struktury i organizacji. Ustrojodawca w art. 10 ust. 2 Konstytucji przesądził, że Trybunał Konstytucyjny, jako jeden z dwóch trybunałów przewidzianych w Konstytucji, jest organem władzy sądowniczej. W wyroku z 3 grudnia 2015 r., sygn. K 34/15 Trybunał w sposób obszerny wypowiedział się na temat pozycji ustrojowej Trybunału Konstytucyjnego, jak i na temat statusu prawnego tego organu. Nawiązując do pozycji Trybunału w systemie organów państwowych, podkreślił, że wynikająca z art. 10 ust. 1 Konstytucji zasada podziału i równowagi władz oddziałuje na pozycję całej władzy sądowniczej w systemie władz i ich wzajemnych relacji. O ile w odniesieniu do władzy ustawodawczej lub wykonawczej można mówić o przecinaniu się kompetencji władz, o tyle dla władzy sądowniczej charakterystyczne jest jej odseparowanie od pozostałych. Potwierdza to art. 173 Konstytucji, zgodnie z którym sądy i trybunały „są władzą odrębną i niezależną od innych władz”. W ten sposób ustrojowe wyodrębnienie władzy sądowniczej, związane z jej szczególnymi kompetencjami oraz sposobem usytuowania jej organów, odnosi się również w pełni do Trybunału Konstytucyjnego. Wyznacza przez to kierunek wszelkich ocen dokonywanych w odniesieniu do unormowań ustawowych określających sposób organizacji Trybunału oraz warunki wykonywania jego ustrojowych zadań. Oddzielenie organów władzy sądowniczej od innych władz zapewniać ma sądom i trybunałom pełną samodzielność w zakresie rozpoznawania spraw i orzekania. W odniesieniu do Trybunału Konstytucyjnego chodzi o umożliwienie niezależnego i samodzielnego wykonywania jego konstytucyjnie określonych funkcji. Ma to szczególne znaczenie, biorąc pod uwagę, że Trybunał Konstytucyjny jest jedynym organem władzy sądowniczej, uprawnionym do orzekania w sprawach zgodności ustaw i ratyfikowanych umów międzynarodowych z Konstytucją, w sprawie konstytucyjności celów lub działalności partii politycznych, rozstrzygania sporów między centralnymi, konstytucyjnymi organami państwa oraz tymczasowej przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta (art. 131 ust. 1, art. 188 i art. 189 Konstytucji). W ten sposób niezależność Trybunału, stwarzająca warunki do niezawisłego dokonywania kontroli konstytucyjności, staje się jednocześnie zasadą, która służy bezpośrednio ochronie samej Konstytucji. Trybunał w wyroku z 3 grudnia 2015 r., sygn. K 34/15 podkreślił też, że zasada niezależności Trybunału Konstytucyjnego (art. 173 Konstytucji) jest ściśle powiązana z zasadą niezawisłości sędziów Trybunału. Stosownie do art. 195 ust. 1 Konstytucji, sędziowie Trybunału są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji. Obie te zasady wykluczają wszelkie formy oddziaływania na działalność orzeczniczą Trybunału zarówno ze strony innych organów władzy publicznej jak i ze strony innych podmiotów (por. wyrok TK z 14 kwietnia 1999 r., sygn. K 8/99, OTK ZU nr 3/1999, poz. 41). W pojęciu niezawisłości sędziów nacisk jest położony na brak uzależniania sędziów w ich działalności orzeczniczej od czynników innych niż tylko wymagania wynikające z prawa. Jak podkreślił Rzecznik Praw Obywatelskich w swoim wniosku, na kwestię niezależności i niezawisłości sądów i Trybunału Konstytucyjnego należy też patrzeć z perspektywy realizacji przez ten organ konstytucyjnych obowiązków ochrony praw jednostki. W polskim systemie prawnym jednym z konstytucyjnych środków ochrony wolności i praw jednostki jest skarga konstytucyjna kierowana do Trybunału Konstytucyjnego. Z perspektywy skargi konstytucyjnej, jako środka ochrony wolności i praw jednostki, szczególnego znaczenia nabiera zasada niezależności i niezawisłości organu rozpoznającego ten środek. Tylko bowiem organ niezawisły i niezależny od władzy ustawodawczej i wykonawczej może skutecznie chronić prawa jednostki. Trybunał podzielił wyrażony w wyroku z 3 grudnia 2015 r., sygn. K 34/15, pogląd, że zabezpieczeniem zasady nadrzędności Konstytucji, a w ostatecznym rozrachunku także wolności i praw człowieka, jest m.in. sądowa kontrola konstytucyjności norm, sprawowana przez organ niezależny oraz odrębny od władzy ustawodawczej i wykonawczej. Sądownictwo konstytucyjne w europejskiej kulturze prawnej od samego początku jego powstania pomyślane było jako zabezpieczenie jednostek przed „tyranią większości” i gwarant zwierzchności prawa, nad zwierzchnością siły. Po doświadczeniach totalitarnych rządów nie budzi wątpliwości, że nawet demokratycznie wybrany parlament nie ma kompetencji do podejmowania rozstrzygnięć, które byłyby sprzeczne z ustawą zasadniczą, także wtedy, gdy ich uzasadnieniem ma być abstrakcyjnie rozumiane dobro Narodu. Ustrojodawca wyznaczył tym samym organom władzy publicznej materialne i proceduralne granice, w których wszystkie ich rozstrzygnięcia muszą się każdorazowo mieścić. 3. Zarzuty dotyczące trybu uchwalenia ustawy z 19 listopada 2015 r. 3.1. Dualistyczny charakter zgłoszonych zarzutów. W niniejszej sprawie zostały zgłoszone zarzuty zarówno co do treści ustawy z 19 listopada 2015 r. (w zakresie dotyczącym zmian wprowadzonych do ustawy o TK z 2015 r.), jak i co do trybu jej uchwalenia. W tej sytuacji w pierwszej kolejności TK postanowił rozstrzygnąć te ostatnie zarzuty, które mają charakter proceduralny. Rozpatrzenie tych zarzutów pozwoli na ustalenie, czy w toku prac nad wspomnianą ustawą doszło do takiego naruszenia trybu jej uchwalenia, które stanowiłoby podstawę uznania jej za niezgodną z Konstytucją. Stwierdzenie naruszenia przepisów procedury stanowi wystarczającą przesłankę uznania niekonstytucyjności kwestionowanego przepisu (zob. wyroki TK z: 24 czerwca 1998 r., sygn. K 3/98, OTK ZU nr 4/1998, poz. 52; 23 lutego 1999 r., sygn. K 25/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 23; 19 czerwca 2002 r., sygn. K 11/02, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 43). Stwierdzenie niekonstytucyjności aktu normatywnego ze względu na tryb jego wydania nie wyłącza jednak dopuszczalności badania zarzutów materialnych (zob. orzeczenie z 22 września 1997 r., sygn. K 25/97, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 35 oraz wyrok z 28 listopada 2007 r., sygn. K 39/07, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 129). Treść art. 50 ust. 3 ustawy o TK z 2015 r. potwierdza, że wskazane w tej ustawie kryteria oceny konstytucyjności można stosować łącznie. 3.2. Przebieg postępowania ustawodawczego. Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (druk nr 12/VIII kadencja Sejmu) został wniesiony do Sejmu 13 listopada 2015 r. (piątek). 17 listopada 2015 r. (wtorek) Biuro Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu przedstawiło dwie opinie prawne dotyczące tego projektu ustawy, uwzględniając przepisy uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M. P. z 2012 r. poz. 32, ze zm.; dalej: regulamin Sejmu). Pierwsza z nich to „Opinia w sprawie stwierdzenia, czy poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (…) jest projektem ustawy wykonującej prawo Unii Europejskiej w rozumieniu art. 95a regulaminu Sejmu” (druk nr BAS-WAPEiM-53/15). W górnym lewym rogu tej opinii widnieje adnotacja: „Tryb pilny”, z jej treści zaś wynika, że projekt ustawy o zmianie ustawy o TK nie jest projektem ustawy wykonującej prawo UE. Druga przygotowana przez BAS opinia to „Opinia o zgodności z prawem Unii Europejskiej poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym” (druk nr BAS-WAPEiM-52/15). W górnym lewym rogu tej opinii również widnieje adnotacja: „Tryb pilny”, z jej treści zaś wynika, że projekt ustawy o zmianie ustawy o TK nie jest projektem ustawy wykonującej prawo UE oraz nie jest objęty prawem UE. 17 listopada 2015 r. została również przedstawiona „Wstępna opinia legislacyjna o poselskim projekcie ustawy o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym” przygotowana przez Biuro Legislacyjne Kancelarii Sejmu (druk nr BL-1600-309/15). W opinii tej stwierdzono, że uzasadnienie projektu ustawy nie spełnia wymogu wynikającego z art. 34 ust. 3 regulaminu Sejmu, a w związku z tym Marszałek Sejmu przed skierowaniem projektu do pierwszego czytania powinien przesłać go do konsultacji Sądowi Najwyższemu, Prokuratorowi Generalnemu, Naczelnej Radzie Adwokackiej, Krajowej Radzie Radców Prawnych oraz Krajowej Radzie Sądownictwa. W opinii stwierdzono również, że „należy rozważyć skierowanie projektu do pierwszego czytania na posiedzeniu Sejmu na podstawie art. 37 ust. 3 Regulaminu Sejmu (przesłanka ważnych względów)” (s. 3 opinii). Ponadto podniesiono wątpliwości o charakterze prawnym dotyczące projektu ustawy, stwierdzając jednocześnie, że „podniesione zastrzeżenia ze względu na krótki czas na przygotowanie niniejszej opinii, mają jedynie charakter wstępny. Biuro Legislacyjne podkreśla, że kwestie te wymagają pogłębionej analizy, w związku z czym powinny być one przedmiotem szczegółowej opinii prawnej” (s. 7 opinii). 17 listopada 2015 r. Marszałek Sejmu zwrócił się do Krajowej Rady Sądownictwa, Sądu Najwyższego, Prokuratora Generalnego, Naczelnej Rady Adwokackiej i Krajowej Rady Radców Prawnych o przedstawienie opinii o projekcie ustawy o zmianie ustawy o TK. Jednocześnie tego samego dnia Marszałek Sejmu skierował ten projekt ustawy do pierwszego czytania, które odbyło się 18 listopada 2015 r. (środa) na posiedzeniu Komisji Ustawodawczej. W trakcie pierwszego czytania zgłoszono wniosek o sporządzenie przez ekspertów BAS opinii co do zgodności projektu ustawy z Konstytucją, który w następstwie przeprowadzonego głosowania został odrzucony (11 głosów za, 15 przeciwko, 1 osoba wstrzymała się od głosu; zob. Pełny zapis przebiegu posiedzenia Komisji Ustawodawczej z 18 listopada 2015 r., s. 14). Po zakończeniu pierwszego czytania 18 listopada 2015 r. Komisja przedstawiła sprawozdanie o projekcie ustawy wraz z rekomendacją jego uchwalenia przez Sejm (druk nr 20/VIII kadencja Sejmu). Drugie czytanie projektu ustawy odbyło się 19 listopada 2015 r. Zostały wówczas zgłoszone wnioski o odroczenie debaty w celu przygotowania ekspertyz dotyczących projektu ustawy oraz umożliwienie posłom zapoznania się z nimi (zob. wypowiedź posłów K. Gasiuk-Pihowicz, E. Kłopotka, Sprawozdanie Stenograficzne z 1 posiedzenia Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 19 listopada 2015 r., s. 147-148). Pomimo zgłoszenia w trakcie drugiego czytania 12 poprawek i wniosków Sejm zdecydował o nieodsyłaniu projektu do komisji i niezwłocznym przystąpieniu do trzeciego czytania. Trzecie czytanie projektu ustawy odbyło się tego samego dnia co drugie czytanie, tj. 19 listopada 2015 r. W trakcie przeprowadzonych wówczas głosowań odrzucono wniosek o odrzucenie projektu ustawy oraz odrzucono wszystkie zgłoszone poprawki. Przed przystąpieniem do głosowania nad przyjęciem ustawy część posłów opuściła salę posiedzeń Sejmu. Ustawa została przyjęta jednomyślnie, za jej przyjęciem głosowało 268 posłów (głosowanie nr 78). 19 listopada 2015 r. ustawa o zmianie ustawy o TK została przekazana do Senatu (zob. druk nr 18/IX kadencja Senatu) i stała się przedmiotem odbytego tego samego dnia wspólnego posiedzenia Komisji Praw Człowieka, Praworządności i Petycji oraz Komisji Ustawodawczej. Podczas tego posiedzenia ponownie zgłoszono wniosek o zasięgnięcie opinii ekspertów co do zgodności ustawy z Konstytucją, który to wniosek został odrzucony. W sprawozdaniu przedstawionym 19 listopada 2015 r. obie komisje wnioskowały o przyjęcie ustawy o zmianie ustawy o TK bez zmian (zob. druk nr 18A/IX kadencja Senatu). Podczas posiedzenia Senatu do ustawy zgłoszono wnioski, które zostały przekazane do rozpatrzenia obu wspomnianym wcześniej komisjom. Wnioski te zostały rozpatrzone na posiedzeniu połączonych komisji, które odbyło się w nocy 20 listopada 2015 r. W sprawozdaniu przedstawionym 20 listopada 2015 r. komisje zawnioskowały o przyjęcie ustawy o zmianie ustawy o TK bez zmian (zob. druk nr 18Z/IX kadencja Senatu), co t