P 4/14

30/3/A/2015 WYROK z dnia 11 marca 2015 r. Sygn. akt P 4/14* * Sentencja została ogłoszona dnia 17 marca 2015 r. w Dz. U. poz. 369. W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Trybunał Konstytucyjny w składzie: Andrzej Rzepliński – przewodniczący Stanisław Biernat Zbigniew Cieślak Maria Gintowt-Jankowicz Mirosław Granat Wojciech Hermeliński Leon Kieres Teresa Liszcz Małgorzata Pyziak-Szafnicka Stanisław Rymar Piotr Tuleja Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz Andrzej Wróbel – sprawozdawca Marek Zubik, protokolant: Grażyna Szałygo, po rozpoznaniu, z udziałem sądu przedstawiającego pytanie prawne oraz Sejmu i Prokuratora Generalnego, na rozprawie w dniu 11 marca 2015 r., połączonych pytań prawnych: 1) Naczelnego Sądu Administracyjnego, czy art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540, ze zm.) są zgodne:

1. a)z art. 2 i art. 7 Konstytucji,
2. b)z art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, 2) Sądu Rejonowego Gdańsk-Południe w Gdańsku, czy uchwalenie ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim zawiera ona przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE L 204 z 21.07.1998, s. 37, ze zm.), w szczególności art. 14 tej ustawy, z naruszeniem obowiązku notyfikacji wynikającego z tej dyrektywy oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. Nr 239, poz. 2039, ze zm.), jest zgodne z art. 2, art. 7 w związku z art. 9 Konstytucji z uwagi na naruszenie konstytucyjnego trybu ustawodawczego, o r z e k a: Art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540, z 2010 r. Nr 127, poz. 857, z 2011 r. Nr 106, poz. 622 i Nr 134, poz. 779, z 2013 r. poz. 1036 oraz z 2014 r. poz. 768 i 1717) są zgodne z:
3. a)art. 2 i art. 7 w związku z art. 9 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
4. b)art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ponadto p o s t a n a w i a: na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie. UZASADNIENIE I 1. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd pytający) postanowieniem z 15 stycznia 2014 r. (sygn. akt II GSK 686/13) przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, czy art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540, ze zm.; dalej: ustawa o grach hazardowych) są zgodne:
5. a)z art. 2 i art. 7 Konstytucji,
6. b)z art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. 1.1. Pytanie prawne zostało przedstawione w związku z następującym stanem faktycznym: Naczelnik Urzędu Celnego w Rybniku, po przeprowadzonej kontroli, wymierzył PMG Play spółce z o.o. w Karczewie administracyjną karę pieniężną 12 tys. zł za urządzanie gier na automacie „Black Horse” poza kasynem gry. Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Izby Celnej w Katowicach utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. PMG Play spółka z o.o. złożyła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zarzucając m.in. naruszenie art. 1 pkt 11 w związku z art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE L 204 z 21.07.1998, s. 37, ze zm.; dalej: dyrektywa 98/34/WE), poprzez wydanie decyzji na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych, który nie obowiązuje z uwagi na niedochowanie obowiązku notyfikacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 14 grudnia 2012 r. (sygn. akt III SA/Gl 1213/12) oddalił powyższą skargę, przyjmując, że PMG Play spółka z o.o. nie miała koncesji na urządzanie gier na automatach i urządzała je poza kasynem gry. W uzasadnieniu sąd odniósł się do zarzutu braku notyfikacji ustawy o grach hazardowych. Zdaniem sądu, art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, wbrew twierdzeniom zawartym w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE) z 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-17/11 Fortuna i inni przeciwko Dyrektorowi Izby Celnej w Gdyni (dalej: wyrok TSUE w sprawie Fortuna i inni), nie jest przepisem technicznym, ponieważ nie zakazuje produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu i stosowania (użytkowania) automatów do gier. Polska nie miała więc obowiązku przekazania Komisji projektu ustawy o grach hazardowych do notyfikacji. Sąd podkreślił ponadto, że żaden z przepisów ustawy o grach hazardowych nie przestał obowiązywać i cała ustawa nadal korzysta z domniemania konstytucyjności. PMG Play spółka z o.o. złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zarzucając m.in., że organy bezpodstawnie zastosowały w jej sprawie art. 14 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, będące przepisami technicznymi w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, i w konsekwencji wymierzyły spółce karę pieniężną przewidzianą w art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych. W związku z rozpatrywaną sprawą NSA powziął wątpliwość co do konstytucyjności kwestionowanych przepisów. 1.2. Na tle rozpatrywanej sprawy NSA kwestionuje konstytucyjność art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych, uznając, że z obu tych przepisów wynika norma prawna zakazująca urządzania gier na automatach poza kasynami gry. Art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych stanowi m.in., że urządzanie gier na automatach jest dozwolone wyłącznie w kasynach gry. Art. 89 ust. 2 ustawy o grach hazardowych przewiduje z kolei sankcję w postaci kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynami. NSA w niniejszej sprawie opowiedział się za stanowiskiem, że zarówno art. 14 ust. 1, jak i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych mają charakter przepisów technicznych w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE. Zdaniem NSA, co do art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych teza taka wynika wprost z wyroku TSUE z 19 lipca 2012 r. w sprawie Fortuna i inni, w którym w pkt 25 uzasadnienia stwierdzono, że: „przepis tego rodzaju jak art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, zgodnie z którym urządzanie gier na automatach dozwolone jest jedynie w kasynach gry, należy uznać za «przepis techniczny» w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34”. Skoro zakaz wyrażony w art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych jest przepisem technicznym, to – w opinii NSA – taki sam charakter ma przepis wyrażający sankcję za naruszenie tego zakazu, tj. art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych. Potwierdzenie takiego stanowiska można odnaleźć w wyroku TSUE z 26 października 2006 r. w sprawie C-65/05 Komisja Wspólnot Europejskich przeciwko Republice Greckiej, w którym stwierdzono, że obowiązek notyfikacji, wynikający z dyrektywy 98/34 WE, odnosi się zarówno do przepisów przewidujących zakaz urządzania poza kasynem gier elektrycznych itp., jak też do sankcji karnych i administracyjnych będących konsekwencją naruszenia tego zakazu. 1.3. Naczelny Sąd Administracyjny zdaje sobie sprawę z tego, że co do zasady konflikt między prawem krajowym a prawem unijnym powinien być rozwiązany na płaszczyźnie stosowania prawa. W niniejszej sprawie mamy jednak do czynienia z innym problemem, a mianowicie konsekwencjami prawnymi braku notyfikacji przepisów technicznych. W orzecznictwie TSUE przyjmuje się stanowisko, że przepis prawa krajowego, który nie został prawidłowo notyfikowany Komisji Europejskiej, nie może być stosowany wobec jednostek (zob. m.in. wyrok z 8 listopada 2007 r. w sprawie C-20/05 Schwibbert). W opinii sądu pytającego, możliwość odmowy zastosowania ustawy przez sąd powinna być jednak odczytywana z uwzględnieniem nadrzędności Konstytucji w systemie prawnym (art. 8 ust. 1 Konstytucji). Zdaniem NSA, kompetencja sądów do odmowy zastosowania ustawy niezgodnej z prawem unijnym, wyrażona w art. 91 ust. 3 Konstytucji, nie daje podstaw do automatycznej i bezwarunkowej odmowy zastosowania przepisu ustawy, który nie został notyfikowany Komisji Europejskiej. W przypadku zaniechania notyfikacji nie mamy bowiem do czynienia z „treściową” niezgodnością prawa krajowego z unijnym, ale z naruszeniem „formalno-proceduralnym”. Wada proceduralna nie przesądza o tym, czy treść nienotyfikowanego przepisu narusza prawo unijne. Co więcej, bezwzględne zobowiązanie sądów do niestosowania nienotyfikowanych przepisów ustawy prowadziłoby, w przekonaniu NSA, do destabilizacji porządku prawnego – chaosu prawnego, a przez to do naruszenia zasady pewności prawa. Zdaniem NSA, brak notyfikacji nie upoważnia do automatycznej odmowy zastosowania takiego przepisu, z następujących względów: – po pierwsze, w konkretnej sprawie może być sporne i wywoływać rozbieżności w orzecznictwie, czy dany przepis powinien podlegać notyfikacji (tak jak to ma miejsce w przypadku ustawy o grach hazardowych). – po drugie, decyzja organów państwa o notyfikacji czy jej braku nie jest podawana do wiadomości publicznej. – po trzecie, stwierdzenie zaniechania notyfikacji może mieć miejsce nawet po wielu latach od wejścia w życie ustawy, kiedy ustawa wywołała już skutki prawne – była podstawą prawną prawomocnych orzeczeń i decyzji, które mogą być następnie podważone. – po czwarte, niedopuszczalne jest przyjęcie, że niedopełnienie przez rząd obowiązku o charakterze proceduralno-formalnym, jakim jest notyfikacja, mogłoby rodzić konieczność stwierdzenia przez sądy „próżni prawnej” w pewnej dziedzinie stosunków społecznych. Sąd pytający podkreśla, że zarzut sformułowany w pytaniu prawnym nie dotyczy naruszenia prawa europejskiego, ale Konstytucji, poprzez pominięcie istotnego elementu krajowej procedury ustawodawczej, a także naruszenie konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma kompetencji do samodzielnego rozstrzygania tych kwestii, gdyż leżą one w wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Interwencja TK jest konieczna również ze względu na pewność prawa. 1.4. Sąd pytający przypomniał, że zgodnie z art. 42 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), orzekając o zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, Trybunał bada zarówno treść takiego aktu, jak i kompetencję oraz dochowanie wymaganego przepisami prawa trybu wydania aktu. Naruszenie istotnych elementów procedury ustawodawczej stanowi podstawę do stwierdzenia niekonstytucyjności aktu normatywnego. NSA podkreślił, że w orzecznictwie TK przyjęto, iż nie można wykluczyć kontroli z perspektywy dochowania elementów procedury ustawodawczej polskiego prawa krajowego uregulowanych w aktach prawa unijnego. Przy ocenie zarzutu naruszenia procedury ustawodawczej właściwym wzorcem kontroli jest zasada rzetelnego procesu ustawodawczego (art. 2 Konstytucji) i zasada legalizmu (art. 7 Konstytucji). W myśl orzecznictwa TK znaczenie mają takie okoliczności, jak: 1) usytuowanie w systemie praw aktu, z którego wynika dany element procedury ustawodawczej, 2) waga materii prawnej, której dotyczy ustawa, 3) czy rola danego podmiotu w procedurze ustawodawczej ma charakter wiążący, czy tylko konsultacyjno-opiniodawczy, 4) czy w toku prac ustawodawczych umożliwiono parlamentarzystom wnikliwe rozpatrzenie projektu. Przepisy regulujące procedurę notyfikacji przepisów technicznych są zawarte w dyrektywie 98/34/WE, która została implementowana do prawa polskiego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. Nr 239, poz. 2039, ze zm.; dalej: rozporządzenie w sprawie notyfikacji). Zgodnie art. 8 dyrektywy 98/34/WE państwo członkowskie powinno niezwłocznie przekazać Komisji, co do zasady, wszelkie projekty przepisów technicznych, a następnie uwzględnić uwagi Komisji i państw członkowskich tak dalece, jak to możliwe w kolejnych pracach nad projektem przepisów technicznych. Sąd pytający, podkreślił, że co do zasady nawet konieczność szybkiego rozwiązania określonych problemów społecznych i ochrony porządku publicznego nie uchyla obowiązku dokonania notyfikacji (zob. wyrok TSUE w sprawie C –65/05 Komisja przeciwko Republice Greckiej, pkt 64). 1.5. Mając na uwadze bezsporny fakt nienotyfikowania Komisji Europejskiej, w fazie prac na projektem ustawy o grach hazardowych, art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, NSA wyraził przekonanie, że zakwestionowane przepisy naruszają konstytucyjną zasadę rzetelnej procedury ustawodawczej oraz legalizmu. Obowiązek dokonania notyfikacji przepisów technicznych Komisji Europejskiej jest bowiem istotnym elementem procedury ustawodawczej. Po pierwsze, świadczy o tym wysoka ponadustawowa i oparta na prawie międzynarodowym ranga uregulowania, z którego wynika obowiązek notyfikacji przepisów technicznych. Źródłem obowiązku notyfikacji jest dyrektywa 98/34/WE, a więc akt pochodnego prawa UE, którego ranga ma pierwszeństwo przed ustawami (art. 91 ust. 3 Konstytucji). Ponadto jest to akt prawa międzynarodowego, do którego przestrzegania władze publiczne są zobligowane na podstawie art. 9 Konstytucji. Po drugie, ustawa o grach hazardowych wprowadza daleko idące ograniczenie wolności działalności gospodarczej. Ograniczenie, dla wprowadzenia którego art. 22 Konstytucji wymaga nie tylko ustawowej formy, ale także uzasadnienia ważnym interesem publicznym. Co więcej, zdaniem sądu pytającego, zakres swobody regulacyjnej ustawodawcy w odniesieniu do ograniczenia wolności gospodarczej wymaga oceny uwzględniającej uczestnictwo Polski w zintegrowanym wspólnym rynku europejskim. Po trzecie, przemawia za tym stanowcza rola Komisji Europejskiej i mechanizmu kontroli, jakim jest procedura notyfikacyjna, z punktu widzenia zasady lojalnej współpracy i konieczności poszanowania zobowiązań wynikających z członkostwa w UE. Z dyrektywy 98/34/WE, a także z rozporządzenia w sprawie notyfikacji wynika, że rola Komisji Europejskiej w procedurze notyfikacji przepisów technicznych nie ma charakteru wyłącznie konsultacyjnego, lecz ma charakter stanowczy. Zgodnie z art. 8 ust. 2 dyrektywy 98/34/WE uwagi Komisji Europejskiej (i państw członkowskich) powinny być uwzględnione „tak dalece, jak to możliwe w kolejnych pracach nad projektem przepisów technicznych”. Po czwarte wreszcie, dowodzi tego nadzwyczajne tempo prac nad ustawą o grach hazardowych oraz brak pełnej informacji o konsekwencjach prawnych uchwalenia ustawy z punktu widzenia zgodności z zasadami rynku wewnętrznego UE. Rządowy projekt ustawy o grach hazardowych wpłynął do Sejmu 12 listopada 2009 r. Postępowanie ustawodawcze w Sejmie trwało 7 dni. Prezydent podpisał ustawę 26 listopada 2009 r. Parlamentarzyści w toku prac nad projektem ustawy o grach hazardowych nie dysponowali zatem pełną informacją o zgodności projektowanych przepisów z prawem unijnym, a także o ewentualnych następstwach uchwalenia ustawy bez notyfikacji Komisji Europejskiej. W ocenie NSA, wada postępowania ustawodawczego, jaką było zaniechanie notyfikacji zakwestionowanych przepisów Komisji Europejskiej, przesądza o ich niezgodności z art. 2 i art. 7 Konstytucji. NSA podzielił także stanowisko i argumentację zawarte w postanowieniu SN z 28 listopada 2013 r. (sygn. akt I KZP 15/13; dalej postanowienie SN z 28 listopada 2013 r.), uznając, że naruszenie wynikającego z dyrektywy 98/34/WE obowiązku notyfikacji przepisów technicznych ma charakter naruszenia trybu ustawodawczego, którego konstytucyjność może być badana wyłącznie w postępowaniu przed TK. 1.6. Sąd pytający zarzuca ponadto, że art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych poprzez nieproporcjonalną ingerencję naruszają wolność działalności gospodarczej – art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Skutkiem wejścia w życie kwestionowanych przepisów jest likwidacja możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w formie salonów gier na automatach oraz punktów gier na automatach o niskich wygranych. Doprowadziło to do wyeliminowania, zdelegalizowania pewnego sektora działalności gospodarczej. Prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie urządzania gier na automatach stało się dopuszczalne wyłącznie przez podmioty posiadające koncesję na prowadzenie kasyna gry. NSA doszedł do przekonania, że wprowadzenie bezwzględnego zakazu urządzania gier na automatach poza kasynami gry nie było niezbędne dla ochrony „ważnego interesu publicznego” w rozumieniu art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Nie budzi wątpliwości sądu pytającego, że sektor hazardowy powinien podlegać kontroli i nadzorowi organów państwa oraz że władza publiczna winna chronić obywateli przed ryzykiem uzależnienia od hazardu. Zdaniem NSA, nie wiadomo jednak, z jakich przyczyn dotychczasowy stan prawny został uznany za niewystarczający dla ochrony tych wartości. W ocenie sądu pytającego, wartości takie jak: porządek publiczny, zdrowie publiczne oraz ochrona innych osób, mogą być wystarczająco realizowane w sposób mniej uciążliwy dla beneficjentów wolności działalności gospodarczej. W opinii NSA, „organy administracji publicznej są w stanie, pod warunkiem wyposażenia ich przez ustawodawcę w odpowiednie oprzyrządowanie proceduralne – pod kontrolą sądów administracyjnych – w sposób należyty wyważać in concreto wolność działalności gospodarczej w zakresie urządzania gier na automatach z potrzebą ochrony wskazanych wyżej wartości konstytucyjnych”. Sąd pytający uważa, że poziom wymaganej konstytucyjnie ochrony porządku publicznego, zdrowia publicznego oraz wolności i praw innych osób przed negatywnymi następstwami hazardu nie jest aż tak wysoki, aby wymagał zniesienia powszechnej dostępności gier na automatach. W przekonaniu NSA, nie istnieje więc żaden racjonalny powód, dla którego zachodziłaby konieczność ograniczenia wolności działalności gospodarczej w zakresie urządzania gier na automatach. 2. Sąd Rejonowy Gdańsk-Południe w Gdańsku, X Wydział Karny (dalej: sąd rejonowy lub drugi sąd pytający) postanowieniem z 8 stycznia 2014 r. (sygn. akt X K 950/12) przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, czy uchwalenie ustawy o grach hazardowych w zakresie, w jakim zawiera ona przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, w szczególności przepisu art. 14 tej ustawy, z naruszeniem obowiązku notyfikacji wynikającego z tej dyrektywy oraz rozporządzenia w sprawie notyfikacji, jest zgodne z art. 2, art. 7 w związku z art. 9 Konstytucji, z uwagi na naruszenie konstytucyjnego trybu ustawodawczego. 2.1. Pytanie prawne zostało przedstawione w związku z następującym stanem faktycznym: Urząd Celny w Gdańsku skierował do sądu rejonowego akt oskarżenia przeciwko Piotrowi C., oskarżając go o czyn z art. 107 § 1 k.k.s. w związku z art. 6 § 2 k.k.s., polegający na tym, że wbrew przepisom ustawy o grach hazardowych urządzał w 2010 r. i 2011 r. gry na automatach typu „Hot Spot Admirał” w sklepie spożywczo-przemysłowym oraz w barze-restauracji. Rozpoznając powyższą sprawę, sąd rejonowy powziął wątpliwość co do konstytucyjności zakwestionowanego przepisu. 2.2. W opinii sądu rejonowego, odpowiedź na pytanie prawne może mieć decydujący wpływ na rozstrzygnięcie toczącej się sprawy karnej. W przypadku uznania niekonstytucyjności kwestionowanego art. 14 ustawy o grach hazardowych, z uwagi na wadliwość trybu uchwalenia tej ustawy, zostanie on wyeliminowany z porządku prawnego ze skutkiem ex tunc. W takiej sytuacji jedynym możliwym rozstrzygnięciem będzie uniewinnienie oskarżonego, gdyż znamiona czynu zabronionego z art. 107 § 1 k.k.s. zostaną zdekompletowane, przepis ten penalizuje bowiem urządzanie gier na automatach wbrew przepisom ustawy o grach hazardowych. W przeciwnym wypadku sąd rejonowy będzie musiał rozpoznać sprawę, na kanwie której złożył pytanie prawne, z uwzględnieniem zakwestionowanego przepisu. 2.3. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych urządzanie gier na automatach dozwolone jest wyłącznie w kasynach gry. Salony gier na automatach i punkty gier na automatach o niskich wygranych mogą działać jedynie do czasu wygaśnięcia dotychczasowych zezwoleń. W praktyce oznacza to ograniczenie nie tylko możliwości dalszej eksploatacji automatów do gier o niskich wygranych, ale także wprowadzania na rynek nowych automatów do gier o tego rodzaju właściwościach. W opinii sądu rejonowego, mając powyższe na względzie, ustawodawca powinien notyfikować projekt ustawy o grach hazardowych przed Komisją Europejską. Dyrektywa 98/34/WE, implementowana do porządku krajowego rozporządzeniem w sprawie notyfikacji, wymaga bowiem notyfikacji wszelkich projektów przepisów technicznych, którymi są m.in. specyfikacje techniczne i inne wymagania, których przestrzeganie jest obowiązkowe, de iure lub de facto, w przypadku wprowadzenia do obrotu, zakazu produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu i stosowania produktu. W ocenie sądu rejonowego, ustawa o grach hazardowych zawiera przepisy techniczne, a w szczególności takim przepisem jest kwestionowany art. 14 tej ustawy. Bezsporne jest, że ustawa o grach hazardowych została uchwalona bez dochowania wymogu notyfikacji. 2.4. Zdaniem drugiego sądu pytającego, niedochowanie obowiązku notyfikacji przed Komisją Europejską ustawy o grach hazardowych stanowi wadliwość procesu legislacyjnego. Skutki tego uchybienia nie są jednak jasne, a ich określenie leży w wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Drugi sąd pytający w pełni podzielił poglądy wyrażone w postanowieniu SN z 28 listopada 2013 r., że Konstytucja nie przewiduje, by notyfikacja była kryterium ważności stanowienia w Polsce przez parlament norm prawnych, a tym samym nie warunkuje obowiązywania tych norm. Także TSUE w swoim orzecznictwie wykluczył takie konsekwencje naruszenia wymogu notyfikacji i przyjmuje, że konsekwencją braku notyfikacji jest niestosowanie przez sąd krajowy nienotyfikowanego przepisu technicznego. W ocenie sądu rejonowego, naruszenie obowiązku notyfikacji powinno rodzić jedynie odpowiedzialność Polski za naruszenie obowiązków traktatowych, ewentualnie odpowiedzialność odszkodowawczą, lecz nie powinno wiązać się z odmową zastosowania przepisów podlegających notyfikacji. 3. Zarządzeniem z 21 lutego 2014 r. Prezes TK, z uwagi na tożsamość przedmiotową, połączył do wspólnego rozpoznania powyższe pytania prawne. 4. Marszałek Sejmu w piśmie z 23 lutego 2015 r. przedstawił stanowisko Sejmu, wnosząc o stwierdzenie, że: 1) art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych w zakresie, w jakim dotyczy gier na automatach, jest zgodny z art. 20 i art. 22 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji; 2) art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych jest zgodny z art. 20 i art. 22 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ponadto wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK w pozostałym zakresie, ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Powyższe stanowisko Sejmu zostało uzasadnione z powołaniem się na następujące argumenty: 4.1. Wątpliwości Sejmu budzi zakwestionowanie w pytaniu prawnym NSA całej zawartości normatywnej art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, a w pytaniu prawnym Sądu Rejonowego w Gdańsku całej ustawy o grach hazardowych, podczas gdy stany faktyczne spraw zawisłych przed sądami pytającymi wiążą się wyłącznie z urządzaniem gier na automatach poza kasynem gry. Spełnienie przesłanki funkcjonalnej oznacza przecież, że od odpowiedzi na pytanie prawne uzależnione jest rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem pytającym. Wobec powyższego, w ocenie Sejmu, zakwestionowany w obu pytaniach prawnych art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych winien podlegać kontroli Trybunału wyłącznie w zakresie, w jakim dotyczy gier na automatach, w pozostałym zakresie postępowanie przed TK powinno być umorzone, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK. 4.2. Oba sądy pytające domagają się oceny konstytucyjności zakwestionowanych przepisów ustawy o grach hazardowych z uwagi na wadliwy tryb, w jakim ustawa ta została uchwalona. Formalnie jako wzorce kontroli wskazane zostały art. 2 i art. 7 w związku z art. 9 Konstytucji, ich naruszenie ma być jednak wynikiem uchybienia regulacji prawa Unii Europejskiej, dyrektywy określającej procedurę notyfikacji krajowych aktów normatywnych Komisji Europejskiej. Zdaniem Sejmu, budzi wątpliwości, czy rozpoznanie tak postawionego zagadnienia prawnego mieści się w granicach kognicji Trybunału Konstytucyjnego. Kwestia kontroli aktów normatywnych z punktu widzenia zrealizowania względem nich obowiązków notyfikacyjnych nie jest wprost uregulowana w Konstytucji ani w ustawie o TK. Procedura i skutki notyfikacji przepisów technicznych zostały ujęte w dyrektywie, a więc w akcie prawnym mającym rangę jedynie pochodnego prawa UE. Zdaniem Sejmu: „Zważywszy sformułowaną na wysokim szczeblu ogólności, uwzględniającym zasadę autonomii proceduralnej państw członkowskich UE, regulację unijną (ujętą w dyrektywie), trzeba dojść do wniosku, że nie ma również żadnego (nie tylko krajowego) aktu normatywnego, który obligowałby którykolwiek organ władzy publicznej RP do działań takiego rodzaju, że ich zaniechanie (wadliwe wykonanie) mogłoby zostać poddane kontroli z punktu widzenia konstytucyjnych standardów uchwalania ustaw”. Sejm wyłącza z powyższej analizy rozporządzenie w sprawie notyfikacji, które w § 5 pkt 5 dopuszcza wyjątek od obowiązku notyfikowania przepisów technicznych, jeśli są one ukierunkowane na ochronę moralności lub porządku publicznego. W ocenie Sejmu, nie jest oczywiste, czyje uchybienie w zakresie braku notyfikacji miałoby wpływać na niekonstytucyjność ustawy o grach hazardowych. Wbrew twierdzeniom NSA, Sejm dysponował wystarczającymi środkami prawnymi, aby doprowadzić już w toku postępowania legislacyjnego do notyfikacji ustawy o grach hazardowych, gdyby przyjął, że przepisy rozpatrywanego projektu ustawy mają charakter techniczny. Zagadnienie obowiązku notyfikacji ustawy o grach hazardowych było dyskutowane na etapie rozpatrywania projektu tej ustawy w Komisji Finansów Publicznych (biuletyn nr 2986/VI z posiedzenia Komisji Finansów Publicznych nr 231 z 18 listopada 2009 r.). Posłowie jednak świadomie nie podjęli działań zmierzających do uruchomienia procedury notyfikacyjnej. Sejm nie podzielił też zarzutu NSA, że w związku z nadzwyczajnym tempem prac nad ustawą o grach hazardowych pominięto jeden z istotnych elementów procedury ustawodawczej. W przekonaniu Sejmu, żaden z istotnych elementów procedury ustawodawczej nie został pominięty, a pośpiech w uchwaleniu ustawy sam w sobie nie może stanowić zarzutu niekonstytucyjności, ponieważ szybkie procedowanie nie jest równoznaczne z naruszeniem trybu. Sejm prezentuje stanowisko, że w niniejszej sprawie istota problemu związana jest z kognicją Trybunału Konstytucyjnego do wyrokowania w sprawie zaniechania notyfikacji Komisji Europejskiej. W ocenie Sejmu, o wyłączeniu kognicji TK przesądza pozakrajowe źródło i forma obowiązku notyfikacyjnego. Zdaniem Sejmu, TK nie jest właściwy zarówno w sferze ustalania zawartości normatywnej dyrektywy, jak i poddania dyrektywy ocenie konstytucyjności. Sejm uznał za trudne do zaakceptowania twierdzenie, jakoby wszelkie kreowane aktami prawa pochodnego UE obowiązki organów władzy państw członkowskich, aktualizujące się w procesie stanowienia prawa, wyznaczały ramy, których naruszenia miałyby przesądzać o niekonstytucyjności prawa krajowego. Zdaniem Sejmu, przyjęcie takiego stanowiska czyniłoby zasady konstytucyjne nadmiernie podatne na wypełnianie treściami kształtowanymi na szczeblu ponadnarodowym. Ewentualne wyrokowanie TK o naruszeniu obowiązku notyfikacji pociągałoby za sobą ryzyko konfliktu dwutorowości wypowiadania się o tych samych kwestiach przez TK i TSUE. Trybunał Konstytucyjny musiałby dokonywać ustaleń poza jego kognicję, odczytywaną w warunkach członkostwa Polski w UE i z poszanowaniem zasady przychylności procesowi integracji. Chodzi przede wszystkim o wykładnię operatywną definicji przepisu technicznego, warunkującą odczytanie zakresu przedmiotowego obowiązku notyfikacji. Największe zagrożenie konfliktu dwóch jurysdykcji, krajowej i unijnej, występowałoby w warunkach otrzymania przez Trybunał Konstytucyjny wyniku wykładni odbiegającego od poglądów TSUE. Sejm uznał zatem, że: „obowiązek notyfikacji przepisów technicznych, jako element procedury ustawodawczej mogący znajdować odniesienie do przepisów ustawy o grach hazardowych wyłącznie z mocy pochodnego prawa unijnego i dla celów istotnych z perspektyw UE, którego prawidłowość uprawnione są oceniać organy stosujące prawo w sprawach indywidualnych i którego efektywność jest zabezpieczona skutkami prawnymi określonymi przez TSUE (…), nie może być uznany za podlegający kognicji TK w ramach realizowanej przez ten organ kontroli konstytucyjności ustaw”. Sejm podkreślił, że usuwanie rozbieżności w orzecznictwie sądowym nie jest rolą TK. Zarówno sądy powszechne, jak i sądy administracyjne mogą w tym celu korzystać z właściwych, przysługujących im środków i procedur. Chodzi przede wszystkim o uzyskanie autorytatywnej wypowiedzi organów sprawujących nadzór jurysdykcyjny w danym pionie sądowym, czyli Sąd Najwyższy albo Naczelny Sąd Administracyjny. W opinii Sejmu, uchybienie wynikającemu z dyrektywy obowiązkowi notyfikacji nie niweczy żadnego celu, który można byłoby uznać za konstytucyjnie doniosły, nie wpływa także na realizację konstytucyjnych warunków procesu ustawodawczego, w tym zwłaszcza na wykonywanie w tym procesie uprawnień parlamentarzystów. W ocenie Sejmu, przewidziana w akcie prawa pochodnego UE procedura notyfikowania krajowych aktów normatywnych zawierających przepisy techniczne nie stanowi elementu konstytucyjnego trybu ustawodawczego. W przekonaniu Sejmu, należy więc w tym zakresie umorzyć niniejsze postępowanie, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku. 4.3. Przed przystąpieniem do oceny kwestionowanych przepisów ustawy o grach hazardowych z perspektywy konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej, Marszałek Sejmu wyraził pogląd Sejmu o nieadekwatności art. 31 ust. 3 Konstytucji, przywołanego jako wzorzec kontroli w niniejszej sprawie. Sejm podzielił w tym względzie stanowisko prezentowane w niektórych orzeczeniach TK, że art. 22 Konstytucji reguluje wprost w sposób wyczerpujący i kompleksowy zarówno formalne, jak i materialne przesłanki ograniczenia wolności działalności gospodarczej, wyłączając stosowanie art. 31 ust. 3 Konstytucji. 4.4. Sejm podkreślił, że hazard zaliczany jest do kategorii zjawisk patologii społecznej ze względu na towarzyszące mu społeczne negatywne skutki, takie jak ryzyko uzależnień oraz ze względu na jego oddziaływanie kryminogenne. Nie może zatem dziwić, że ta sfera aktywności gospodarczej poddawana jest szczególnym ograniczeniom. Zdaniem Sejmu, nie ulega wątpliwości, ze kwestionowane przepisy ustawy o grach hazardowych spełniają formalną przesłankę ograniczenia wolności gospodarczej. Jeśli zaś idzie o wskazanie ważnego interesu publicznego, trzeba odwołać się przede wszystkim do zdrowia publicznego. Hazard patologiczny jest bowiem chorobą opisaną w Międzynarodowej klasyfikacji chorób i problemów zdrowotnych ICD-10 pod symbolem F63.0., jako zaburzenie polegające na częstym i powtarzającym się uprawianiu hazardu, które zaczyna kontrolować życie chorego i prowadzi do zaniedbania jego społecznych, zawodowych i rodzinnych zobowiązań. Biorąc powyższe pod uwagę, prowadzenie działalności w zakresie gier hazardowych jest ściśle powiązane ze zdrowiem publicznym. Sejm podkreślił, że to właśnie gry na automatach charakteryzują się największym potencjałem uzależnień. Punktem wyjścia w rozwoju uzależnień od hazardu są czynniki środowiskowe, a więc łatwy dostęp do gier, bliskość gier w otoczeniu oraz duża społeczna akceptacja hazardu. Czynniki te szczególnie sprzyjają występowaniu hazardu wśród młodzieży. W ocenie Sejmu, ograniczenie dostępności gier na automatach do kasyn gry, choć restrykcyjne, nie narusza standardu konstytucyjnego. Zdrowie publiczne nie jest jedyną wartością przemawiająca za rygorystycznym reglamentowaniem dostępu do gier hazardowych. Omawiana sfera działalności ma bowiem także kryminogenny charakter i wiąże się z wysokim ryzykiem oszustw, bankructw, prania brudnych pieniędzy oraz penetracji przez zorganizowaną przestępczość. Specyfika rynku usług hazardowych wymusza zatem stworzenie adekwatnego otoczenia prawnego. O ile w ustawach regulujących „zwykłą” działalność gospodarczą zakłada się sprzyjanie rozwojowi przedsiębiorczości, o tyle w zakresie hazardu priorytetem nie jest ułatwianie aktywności gospodarczej, lecz zabezpieczenie pełnej i ścisłej kontroli państwa nad zjawiskiem hazardu. Zdaniem Sejmu, wyodrębnienie kasyn gry, jako miejsc legalnego prowadzenia gier hazardowych, przyczynia się do zwiększenia transparentności tej sfery działalności gospodarczej i ułatwia walkę z wymienionymi patologiami. Tym samym kwestionowane regulacje dają się uzasadnić również z punktu widzenia bezpieczeństwa i porządku publicznego oraz ochrony praw i wolności innych osób. Zdaniem Sejmu, kwestionowane przepisy ustawy o grach hazardowych nie uchybiają standardowi konstytucyjnemu i pozostają w odpowiedniej proporcji do gwarantowanej w Konstytucji wolności gospodarczej. 4.5. Na marginesie Sejm poinformował, że aktualnie toczą się prace legislacyjne nad rządowym projektem ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych (druk sejmowy nr 2927/VII kadencja). Celem nowelizacji jest m.in. modyfikacja art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, któremu proponuje się brzmienie: „Urządzanie gier cylindrycznych, gier w karty, w tym turniejów gry w pokera, gier w kości oraz gier na automatach jest dozwolone wyłącznie w kasynach gry na zasadach i warunkach określonych w zatwierdzonym regulaminie i udzielonej koncesji lub udzielonym zezwoleniu, a także wynikających z przepisów o grach hazardowych”. Zgodnie z informacją Rady Ministrów, powyższy projekt zmiany ustawy o grach hazardowych został notyfikowany Komisji Europejskiej 5 listopada 2014 r., a obowiązkowy termin wstrzymania procedury legislacyjnej miał upłynąć 6 lutego 2015 r. 5. Prokurator Generalny w piśmie z 19 listopada 2014 r. przedstawił stanowisko, że art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych są zgodne z art. 2 i art. 7 w związku z art. 9 oraz z art. 20 i art. 22 oraz nie są niezgodne z art. 31 ust. 3 Konstytucji. W pozostałym zakresie wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK wobec niedopuszczalności wydania wyroku. Prokurator Generalny stanowisko uzasadnił z powołaniem na następujące argumenty: 5.1. Prokurator Generalny zauważył, że brak jest zależności między ewentualną odpowiedzią Trybunału Konstytucyjnego, dotyczącą konstytucyjności art. 14 ust. 2 i 3 ustawy o grach hazardowych, a rozstrzygnięciem w sprawie, w której sąd rejonowy zadał pytanie prawne. W tym też zakresie pytanie prawne nie spełnia przesłanki funkcjonalnej i podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Pytanie prawne sądu rejonowego może podlegać rozpoznaniu przez TK jedynie w części, w jakiej dotyczy zarzutu niekonstytucyjności art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych. 5.2. Prokurator Generalny, przystępując do oceny zasadności zarzutów, podkreślił, że rządowy projekt ustawy o grach hazardowych, zawierający propozycje wprowadzenia do systemu prawnego kwestionowanych przepisów, nie został notyfikowany Komisji Europejskiej w trybie przewidzianym przez dyrektywę 98/34/WE oraz rozporządzenie w sprawie notyfikacji. W opinii Prokuratora Generalnego, ocena, czy w przypadku zaskarżonych przepisów naruszony został obowiązek notyfikacji Komisji Europejskiej, jest uzależniona od stwierdzenia, jaki charakter mają te przepisy, a w szczególności czy zaliczają się do kategorii przepisów technicznych. Zdaniem Prokuratora Generalnego, niezbędne jest odniesienie się do wyroku TSUE z 19 lipca 2012 r. w sprawie Fortuna i inni, w którym stwierdzono m.in., że „przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie przepisy techniczne (…), w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji (…). Dokonanie tego ustalenia należy do sądu krajowego”. W uzasadnieniu powyższego wyroku TSUE z jednej strony uznał, że „przepis tego rodzaju jak art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, zgodnie z którym urządzanie gier na automatach dozwolone jest jedynie w kasynach gry, należy uznać za przepis techniczny w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34”, z drugiej zaś stwierdził, że „zadaniem sądu krajowego jest ustalić, czy takie zakazy, których przestrzeganie jest obowiązkowe de iure w odniesieniu do użytkowania automatów do gier o niskich wygranych, mogą wpływać w sposób istotny na właściwość lub sprzedaż tych automatów”. W kontekście tego wyroku Prokurator Generalny przypomniał, że TSUE nie zajmuje się wykładnią prawa krajowego, lecz wykładnią prawa unijnego, a orzeczenie TSUE jest prawnie wiążące tylko dla tego sądu krajowego, który zwrócił się z pytaniem prejudycjalnym. Generalne powoływanie się na wyroki prejudycjalne TSUE w innych sprawach dokonuje się wyłącznie w drodze uznania mocy argumentów prezentowanych przez TSUE oraz autorytetu orzecznictwa tego organu UE. W opinii Prokuratora Generalnego, z powyższego wyroku TSUE wynika, że wszystkie przepisy ustawy o grach hazardowych, w tym jej art. 14 ust. 1, mogą być potencjalnie przepisami o charakterze technicznym, a ocena tego spoczywa na sądach powszechnych czy też administracyjnych dokonujących wykładni prawa krajowego. Prokurator Generalny zwrócił więc uwagę na duże rozbieżności występujące w sądownictwie administracyjnym, w którym przyjmuje się, że art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych: 1) jest przepisem technicznym, 2) nie ma charakteru przepisu technicznego i wreszcie 3) jest przepisem, który nie podlega obowiązkowi notyfikacji Komisji Europejskiej. Przywołał także jako znaczące postanowienie Sądu Najwyższego z 28 listopada 2013 r. (sygn. akt I KZP 15/13), w którym SN nie wypowiedział się jednoznacznie, że art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych ma charakter przepisu technicznego, pozostawiając tę ocenę sądom orzekającym w konkretnych sprawach. Zdaniem Prokuratora Generalnego, kwestia uznania art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych za przepisy techniczne, w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, nie jest jednoznaczna i budzi wątpliwości. Zarówno wyrok TSUE z 19 lipca 2012 r. w sprawie Fortuna i inni, jak i orzecznictwo sądów krajowych nie przesądzają o uznaniu zaskarżonych przepisów za przepisy techniczne. W związku z tym brak jest podstaw do stwierdzenia, że przepisy te są przepisami technicznymi w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, a tym samym do uznania, iż podlegały notyfikacji Komisji Europejskiej w toku prac nad projektem ustawy o grach hazardowych. Tym samym za niezasadny, w opinii Prokuratora Generalnego, należy uznać zarzut, że w przypadku zakwestionowanych przepisów doszło do niedopełnienia obowiązku notyfikacji Komisji Europejskiej. Prokurator Generalny zauważył ponadto, że przepisy Konstytucji nie przewidują, aby notyfikacja aktów prawnych Komisji Europejskiej była kryterium ważności aktów normatywnych obowiązujących na terenie Polski. Z orzecznictwa TK wynika, że niedopełnienie obowiązku notyfikacji przepisu uznanego za techniczny w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE nie jest istotnym uchybieniem formalnym, stanowiącym samodzielną przesłankę stwierdzenia niekonstytucyjności zakwestionowanego aktu normatywnego. Prokurator Generalny przyjął więc, że art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych są zgodne z art. 2, art. 7 i art. 9 Konstytucji, nawet jeżeli art. 14 ust. 1 tej ustawy zostałby uznany za przepis techniczny w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE. 5.3 W opinii Prokuratora Generalnego, pytania prawne w istocie zmierzają do swoistego przerzucenia na TK obowiązku dokonania wykładni, czy art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych są przepisami technicznymi w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE. Kwestia wykładni obowiązujących przepisów prawa, w szczególności zapewnienie jednolitości tejże wykładni, wykracza poza zakres kompetencji TK. W tym zakresie właściwe są naczelne organy sądownicze, które dysponują instrumentami prawnymi mającymi na celu zapewnienie w praktyce orzeczniczej jednolitej wykładni. 5.4. Przechodząc do oceny zgodności kwestionowanych przepisów z art. 20 i art. 22 Konstytucji, Prokurator Generalny podkreślił, że uchwalenie nowej ustawy o grach hazardowych uzasadnione było koniecznością doregulowania tego obszaru aktywności gospodarczej. Doregulowaniu, które z jednej strony miało służyć przeciwdziałaniu zjawisku rosnącego uzależnienia od hazardu osób także niepełnoletnich, a z drugiej strony skuteczniejszej walce ze zjawiskami patologicznymi – oszustwami i praniem brudnych pieniędzy. Celem ustawy o grach hazardowych było zatem nie tyle ograniczenie, co ucywilizowanie działalności w zakresie gier hazardowych, tj. prowadzenie tej działalności tylko w kasynach gry i niedopuszczenie do jej prowadzenia w lokalach gastronomicznych, handlowych i usługowych, gdzie nie sposób skontrolować wieku osób korzystających z hazardu. Z uwagi na zawarte w ustawie o grach hazardowych szczególne wymagania dotyczące kasyn gry jak i podmiotów je prowadzących, skuteczniejsze miało się stać sprawowanie nadzoru nad hazardem oraz zapobieganie i zwalczanie zjawisk patologicznych. W opinii Prokuratora Generalnego, przewidziane w zakwestionowanych przepisach ograniczenie działalności gospodarczej w zakresie gier hazardowych na automatach o niskich wygranych w postaci urządzania ich wyłącznie w kasynach gry znajduje uzasadnienie w wartościach konstytucyjnych takich, jak: ochrona porządku i bezpieczeństwa publicznego, zdrowia i moralności publicznej, a także praw i wolności innych osób. Prokurator Generalny podkreślił, że zgodnie z orzecznictwem TK działalność gospodarcza, ze względu na jej charakter, a zwłaszcza bliski związek z interesami innych osób, jak i interesem publicznym, może podlegać ograniczeniom w stopniu większym niż prawa i wolności o charakterze osobistym i politycznym. Zakres dopuszczalnej ingerencji państwa powinien być dostosowany do określonej sfery działalności gospodarczej. W przypadku działalności gospodarczej w zakresie urządzania gier na automatach, która z istoty niesie potencjalne poważne zagrożenia dla innych osób, jak i interesu publicznego, dopuszczalna konstytucyjnie ingerencja ustawodawcy w swobodę jej prowadzenia jest zatem wręcz wskazana. Prokurator Generalny przyjął zatem, że przesłanki wprowadzenia kwestionowanej regulacji stanowią, w rozumieniu art. 22 Konstytucji, ważny interes publiczny, uzasadniający ustanowienie ograniczenia swobody prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie urządzania gier na automatach o niskich wygranych. Kwestionowane art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych są więc zgodne z art. 20 i art. 22 oraz nie są niezgodne z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Prokurator Generalny uznał bowiem, że art. 31 ust. 3 Konstytucji nie jest adekwatnym wzorcem kontroli w niniejszej sprawie, gdyż to art. 22 Konstytucji reguluje wprost w sposób wyczerpujący i kompleksowy zarówno formalne, jak i materialne przesłanki ograniczenia działalności gospodarczej. 6. Prezes TK w piśmie z 29 października 2014 r. zwrócił się do Prezesa Rady Ministrów o przedstawienie opinii, o której mowa w art. 44 ustawy o TK, czy orzeczenie TK w niniejszej sprawie może wywołać skutki wiążące się z nakładami finansowymi nieprzewidzianymi w ustawach budżetowych. 6.1. Minister Finansów w piśmie z 31 grudnia 2014 r., działając na mocy upoważnienia udzielonego przez panią premier, poinformował, że w przypadku orzeczenia o niekonstytucyjności art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych, skutki wiążące się z nakładami finansowymi, będącymi konsekwencją takie orzeczenia, mogą przewyższać 6 mld zł. Z informacji, będących w posiadaniu Ministerstwa Finansów, wynika, że roszczenia cywilnoprawne podmiotów działających na rynku gier hazardowych oscylują na poziomie 6 mld zł. Na kwotę tę składają się roszczenia wobec Skarbu Państwa, gdzie jako statio fisci wskazany jest Minister Finansów lub organ celny, z następujących tytułów: 1) wezwanie do prób ugody – ok. 5,7 mld zł; 2) pozwy o odszkodowania – ok. 50 mln zł; 3) postępowanie arbitrażowe pomiędzy Polską a zagranicznym podmiotem sektora gier hazardowych – 30 mln euro (ok. 120 mln zł). Zwrot tylko samych kar pieniężnych zapłaconych na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych wyniósłby 45 mln zł. Ostateczne skutki finansowe ewentualnego orzeczenia o niekonstytucyjności kwestionowanych przepisów ustawy o grach hazardowych mogą okazać się znacznie wyższe w związku z wystąpieniem na drogę sądową także innych podmiotów związanych z sektorem gier hazardowych. Minister Finansów przedstawił także własne stanowisko w kwestii konstytucyjności zakwestionowanych przepisów ustawy o grach hazardowych, stwierdzając, że nie są one niezgodne z art. 2 i art. 7 Konstytucji, jak również z art. 20, art. 22 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji. Minister Finansów podkreślił, że TSUE w wyroku z 19 lipca 2012 r. w sprawie Fortuna i inni nie przesądził w sposób definitywny o technicznym charakterze kwestionowanych przepisów, pozostawiając tę ocenę sądom krajowym. Nawet gdyby hipotetycznie przyjąć, że ustawa o grach hazardowych zawierała przepisy techniczne, to i tak nie podlegałyby one obowiązkowi uprzedniej notyfikacji, gdyż są wyłączone spod tego obowiązku w oparciu o klauzulę derogacyjną przewidzianą w art. 10 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE, zgodnie z którą „art. 8 i 9 nie stosują się do tych przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych Państw Członkowskich lub dobrowolnych porozumień, dzięki którym Państwa Członkowskie (…) stosują klauzule bezpieczeństwa, wprowadzone przez obowiązujące wspólnotowe akty prawne”. Co więcej, brak notyfikacji, niezależnie od tego, czy mamy do czynienia z przepisami technicznymi, nie oznacza naruszenia istotnego elementu procedury ustawodawczej. 7. Przewodniczący składu orzekającego zarządzeniem z 17 lutego 2015 r. wezwał Ministra Gospodarki oraz Ministra Finansów do udziału w rozprawie, a pismem z 17 lutego 2015 r. poprosił Ministra Gospodarki o przedstawienie stanowiska w sprawie. 7.1. Minister Gospodarki w piśmie z 4 marca 2015 r. przedstawił następujące stanowisko: 1) art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych w zakresie, w jakim dotyczy gier na automatach, jest zgodny z art. 20 i art. 22 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji; 2) art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych jest zgodny z art. 20 i art. 22 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji; 3) w pozostałym zakresie postępowanie powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Uzasadniając powyższe stanowisko, Minister Gospodarki podniósł, że w pełni podziela stanowisko Sejmu wyrażone w piśmie procesowym co do: po pierwsze, dopuszczalnego, ze względu na spełnienie przesłanki pytania prawnego, zakresu rozpoznania niniejszej sprawy, a mianowicie art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych wyłącznie w zakresie, w jakim dotyczy gier na automatach; po drugie, braku kognicji TK w zakresie oceny zgodności przepisów ustawy o grach hazardowych z art. 2 i art. 7 w związku z art. 9 Konstytucji z perspektywy zarzutu naruszenia procedury notyfikacyjnej, a w konsekwencji konieczności umorzenia w tym zakresie postępowania przed TK. Minister Gospodarki podzielił także w pełni stanowisko i argumenty Sejmu oraz Prokuratora Generalnego, wyrażone w pismach procesowych, co do zgodności kwestionowanych przepisów z art. 20 i art. 22 Konstytucji. Ponadto Minister Gospodarki wyjaśnił, że zarówno przed, jak i po wejściu w życie ustawy o grach hazardowych sprawy dotyczące tych gier pozostawały i pozostają w wyłącznej kompetencji ministra właściwego do spraw finansów publicznych (art. 8 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, Dz. U. z 2013 r., poz. 743, ze zm.; dalej: ustawa o działach administracji rządowej). Organem odpowiedzialnym za opracowanie i dochowanie procedur w odniesieniu do projektu aktu normatywnego jest minister właściwy ze względu na przedmiot regulacji. Autorem projektu ustawy o grach hazardowych i w konsekwencji podmiotem odpowiadającym za zapewnienie prawidłowości procesu legislacyjnego na etapie prac rządowych był Minister Finansów. Minister Gospodarki pełni zgodnie z art. 9 ust. 5 ustawy o działach administracji rządowej funkcję koordynatora krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych. Dyrektywa 98/34/WE, tworząca mechanizm notyfikacji Komisji Europejskiej projektów krajowych przepisów technicznych, została implementowana do polskiego porządku prawnego rozporządzeniem w sprawie notyfikacji. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz. U. Nr 169, poz. 1386, ze zm.), zawierającego upoważnienie do określenia przez Radę Ministrów sposobu funkcjonowania krajowego sytemu notyfikacji norm i aktów prawnych, przy uwzględnieniu konieczności precyzyjnego podziału zadań w tym zakresie między właściwe organy administracji rządowej oraz państwowe jednostki organizacyjne w celu realizacji zobowiązań wynikających z wiążących RP umów międzynarodowych. W myśl art. 38a ustawy o działach administracji rządowej minister kierujący określonym działem uczestniczy w krajowym systemie notyfikacji norm i aktów prawnych, a w szczególności jest obowiązany do niezwłocznego przekazania aktów objętych tym systemem do koordynatora krajowego w celu dokonania notyfikacji Komisji Europejskiej. Zdaniem Ministra Gospodarki, analiza powyższych przepisów pozwala stwierdzić, że obowiązek podjęcia decyzji co do notyfikacji projektów aktów prawnych zawierających przepisy techniczne spoczywa na ministrze kierującym określonym działem administracji rządowej, a więc w niniejszym przypadku na Ministrze Finansów. To nie koordynator krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych, lecz autor projektu ocenia, czy dany akt prawny zawiera przepisy techniczne, które powinny zostać notyfikowane. Do koordynatora krajowego systemu notyfikacji należy przesyłanie dokumentacji w ramach procesu notyfikacji oraz propagowanie wiedzy dotyczącej mechanizmów notyfikacji. II Na rozprawie 11 marca 2015 r. nie stawił się przedstawiciel Sądu Rejonowego Gdańsk-Południe w Gdańsku. Pozostali przedstawiciele uczestników postępowania stawili się i podtrzymali pisemne stanowiska. Rozprawa toczyła się przy uczestnictwie zaproszonych przedstawicieli Ministra Finansów i Ministra Gospodarki. Wiceminister Finansów poinformował, że notyfikowany 5 listopada 2014 r. Komisji Europejskiej rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych (druk sejmowy nr 2927/VII kadencji) do 6 marca 2015 r. przeszedł tę procedurę. Do powyższego projektu szczegółową opinię i uwagi przedstawiła Komisja Europejska i Malta. Żadne z uwag Komisji, czy też Malty nie dotyczą jednak projektowanej zmiany art. 14 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540, ze zm.; dalej: ustawa o grach hazardowych), zgodnie z którą urządzanie gier na automatach nadal będzie dozwolone wyłącznie w kasynach gry na zasadach i warunkach określonych w zatwierdzonym regulaminie i udzielonej koncesji lub udzielonym zezwoleniu, a także wynikających z przepisów o grach hazardowych. Rząd w odpowiedzi przedstawi Komisji Europejskiej szczegółowe wyjaśnienia. Przedstawiciel Sejmu poinformował, że zostaną podjęte, wstrzymane do tej pory, prace legislacyjne nad powyższym projektem ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych. III Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Dopuszczalność pytania prawnego. Zgodnie z art. 193 Konstytucji „Każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem”. Dopuszczalność merytorycznego rozpoznania pytania prawnego uzależniona jest zatem od spełnienia przesłanek: 1) podmiotowej, która wymaga, aby podmiotem inicjującym w trybie pytania prawnego konstytucyjną kontrolę był wyłącznie sąd; 2) przedmiotowej, która ogranicza kontrolę jedynie do oceny hierarchicznej zgodności aktów normatywnych z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą; 3) i wreszcie funkcjonalnej, która nakazuje, aby od odpowiedzi na pytanie prawne zależało rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Skuteczne zainicjowanie kontroli konstytucyjnej w trybie pytania prawnego wymaga zatem spełnienia przesłanek określonych w art. 193 Konstytucji i powtórzonych w art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Powołane przepisy, łącznie z art. 32 ust. 1 i 3 ustawy o TK, precyzują warunki merytorycznego rozpoznania pytania prawnego. Połączone do wspólnego rozpoznania pytania prawne bez wątpienia spełniają przesłankę podmiotową, zostały przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd pytający) i Sąd Rejonowy Gdańsk-Południe w Gdańsku, X Wydział Karny (dalej: sąd rejonowy lub drugi sąd pytający). Z punktu widzenia formalnego nie jest jednak tak oczywiste spełnienie przez pytania prawne zarówno przesłanki przedmiotowej, jaki i funkcjonalnej. 1.1. Przesłanka przedmiotowa pytania prawnego. NSA przedstawił pytanie prawne, czy art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540, ze zm.; dalej: ustawa o grach hazardowych) są zgodne:
7. a)z art. 2 i art. 7 Konstytucji,
8. b)z art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ze sformułowania powyższego pytania prawnego wynika w sposób jednoznaczny, że mamy do czynienia z hierarchiczną kontrolą prawa, a mianowicie przedmiotem kontroli są konkretne uregulowania aktu normatywnego – zakwestionowane przepisy ustawy o grach hazardowych, które mają podlegać ocenie zgodności ze wskazanymi konstytucyjnymi wzorcami kontroli. Prima facie pytanie prawne NSA zdaje się zatem spełniać przesłankę przedmiotową. Odmiennie należy natomiast ocenić sformułowanie pytania prawnego przez sąd rejonowy. Drugi sąd pytający przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie, czy uchwalenie ustawy o grach hazardowych w zakresie, w jakim zawiera ona przepisy techniczne, w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE L 204 z 21.07.1998 r., s. 37, ze zm.; dalej: dyrektywa 98/34/WE), w szczególności art. 14 tej ustawy, z naruszeniem obowiązku notyfikacji wynikającego z tej dyrektywy oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. Nr 239, poz. 2039, ze zm.; dalej: rozporządzenie w sprawie notyfikacji), jest zgodne z art. 2, art. 7 w związku z art. 9 Konstytucji, z uwagi na naruszenie konstytucyjnego trybu ustawodawczego. Sformułowanie pytania prawnego jednoznacznie wskazuje, że cała ustawa o grach hazardowych, a w szczególności jej art. 14 ust. 1, ma przede wszystkim podlegać ocenie z perspektywy dochowania obowiązku notyfikacji przepisów technicznych Komisji Europejskiej określonego w dyrektywie 98/34/WE oraz w rozporządzeniu w sprawie notyfikacji. Z petitum powyższego pytania prawnego jasno wynika, że przedmiotem kontroli przed TK ma być ocena, czy uchwalenie ustawy o grach hazardowych zostało dokonane z zachowaniem trybu notyfikacyjnego, o którym mowa w dyrektywie 98/34/WE i rozporządzeniu w sprawie notyfikacji. Co więcej, to właśnie naruszenie wskazanego trybu notyfikacyjnego ma dopiero w następnej kolejności świadczyć o naruszeniu „konstytucyjnego trybu ustawodawczego”, a więc wskazanych jako wzorce kontroli art. 2 i art. 7 w związku z art. 9 Konstytucji. Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że takie sformułowanie pytania prawnego przez sąd rejonowy nie odpowiada wymaganiom formalnym określonym w art. 193 Konstytucji, zgodnie z którym przedmiotem pytania prawnego może być wyłącznie ocena „zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą”. Przedmiotem pytania prawnego może być bowiem jedynie hierarchiczna kontrola aktów normatywnych, a z taką nie mamy do czynienia, gdy przedmiotem oceny jest ustawa o grach hazardowych, a wzorcami kontroli dyrektywa 98/34/WE i rozporządzenie w sprawie notyfikacji. Co oczywiste o kontroli pionowej zgodności aktów normatywnych niższego rzędu z aktami wyższego rzędu nie może być mowy wszędzie tam, gdzie wzorcem ma być rozporządzenie, a przedmiotem oceny ustawa. Natomiast w odniesieniu do dyrektywy 98/34/WE nie należy tracić z pola widzenia, że nie ma ona charakteru ratyfikowanej umowy międzynarodowej, o której mowa w art. 193 Konstytucji. Dyrektywa 98/34/WE, podobnie jak inne dyrektywy, stanowi akt prawa pochodnego Unii Europejskiej, którego mocą państwa członkowskie Unii zostają zobowiązane do wprowadzenia (implementacji) określonych regulacji prawnych, służących osiągnięciu wskazanego w dyrektywie, pożądanego stanu rzeczy. Zgodnie z art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: TfUE), dyrektywa jest wiążąca dla państw członkowskich, do których jest skierowana, musi jednak przejść transpozycję do prawa krajowego. Dyrektywa, jak słusznie podkreślił Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 8 października 2012 r., sygn. TW 15/11, jest aktem niemieszczącym się „w katalogu źródeł prawa, które mogą być powoływane jako wzorce kontroli w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym (dyrektywa nie stanowi aktu, o którym mowa w art. 188 pkt 2 Konstytucji)” (OTK ZU nr 1/B/2013, poz. 1). Dyrektywa nie należy także do aktów normatywnych, które zgodnie z art. 193 Konstytucji mogą stanowić wzorce kontroli w pytaniach prawnych. Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny uznał, że pytanie prawne sądu rejonowego nie spełnia przesłanki przedmiotowej w zakresie, w jakim dąży do zbadania zgodności całej ustawy hazardowej, a w szczególności jej art. 14, z dyrektywą 98/34/WE oraz rozporządzeniem w sprawie notyfikacji. Wzorcami kontroli w odniesieniu do zarzucanego naruszenia konstytucyjnego trybu ustawodawczego mogą być wyłącznie wskazane przez drugi sąd pytający art. 2 i art. 7 w związku z art. 9 Konstytucji. 1.2. Przesłanka funkcjonalna pytania prawnego. Oba połączone do wspólnego rozpoznania pytania prawne budzą też wątpliwości co do spełnienia przez nie przesłanki funkcjonalnej. Przesłanka funkcjonalna oznacza wymaganie, aby rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem pytającym było zależne od odpowiedzi, jaką udzieli Trybunał Konstytucyjny. Musi zatem istnieć ścisły związek między indywidualną sprawą rozpoznawaną przez sąd pytający a wątpliwością co do konstytucyjności aktu normatywnego, która pojawiła się właśnie na kanwie tej sprawy. Związek ten powinien przejawiać się w zależności między odpowiedzią na pytanie prawne a rozstrzygnięciem konkretnej sprawy toczącej się przed sądem pytającym. Inaczej mówiąc, przesłanką funkcjonalną pytania prawnego jest jego relewancja (zob. np. wyrok z 7 października 2008 r., sygn. P 30/07, OTK ZU nr 8/A/2008, poz. 135). Przesłanka funkcjonalna determinuje dopuszczalny przedmiot pytania prawnego. Spełnienie przesłanki funkcjonalnej uzależnione jest bowiem od odpowiedniej relacji między treścią kwestionowanego przepisu i stanem faktycznym sprawy, w związku z którą zadano pytanie prawne. Przedmiotem kontroli w trybie pytania prawnego może być zatem jedynie akt normatywny, który ma bezpośrednie znaczenie dla rozstrzygnięcia konkretnej sprawy toczącej się przed tym sądem. Chodzi więc o taki przepis czy też przepisy aktu normatywnego, które będą miały zastosowanie lub chociaż wywierały bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie danej sprawy zawisłej przed sądem pytającym. Uwzględniając powyższe wymagania, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że pytanie sądu rejonowego w zakresie, w jakim zmierza wprost do skontrolowania całej ustawy o grach hazardowych, czy też art. 14 ust. 2 i 3 tej ustawy, nie spełnia przesłanki funkcjonalnej. Sąd rejonowy rozpoznaje bowiem sprawę Piotra C., oskarżonego o czyn z art. 107 § 1 ustawy z dnia 10 września 1999 r. – Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2013 r. poz. 186, ze zm.; dalej: k.k.s.) w związku z art. 6 § 2 k.k.s., polegający na tym, że wbrew przepisom ustawy o grach hazardowych urządzał w 2010 r. i 2011 r. gry na automatach typu „Hot Spot Admirał” w sklepie spożywczo-przemysłowym oraz w barze-restauracji. W sprawie toczącej się przed drugim sądem pytającym, z uwagi na jej przedmiot, zastosowanie będzie miał zatem z całą pewnością art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, zgodnie z którym urządzanie gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości oraz gier na automatach dozwolone jest wyłącznie w kasynach gry. W tym też zakresie pytanie o jego konstytucyjność może być relewantne dla rozstrzygnięcia sprawy sądowej, na kanwie której złożono pytanie prawne. Co więcej, w odniesieniu do obu pytań prawnych o spełnieniu przesłanki funkcjonalnej może być mowa jedynie w takim zakresie, w jakim art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych stanowi, że urządzanie gier na automatach jest dozwolone wyłącznie w kasynach gry. Zarówno z uzasadnienia pytań prawnych, jak i stanów faktycznych związanych ze sprawami rozpoznawanymi przez te sądy wynika jednoznacznie, że relewantne jest jedynie uregulowanie, z którego wyprowadza się zakaz urządzania gier na automatach poza kasynami gry. Ponadto oba pytania prawne wydają się balansować na granicy spełnienia innego aspektu przesłanki funkcjonalnej. Mianowicie, oceniając relewancję pytania prawnego należy zawsze mieć na uwadze, czy rozstrzygnięcie wątpliwości konstytucyjnych jest możliwe do usunięcia przez sam sąd pytający w drodze reguł interpretacyjnych i kolizyjnych, w tym przede wszystkim wykładni zgodnej z Konstytucją. Nie można bowiem nie zauważyć, że tłem obu pytań prawnych jest ewentualny konflikt między prawem krajowym a pochodnym prawem unijnym dotyczący dochowania procedury notyfikacji Komisji Europejskiej projektu ustawy hazardowej. Konflikt, który co do zasady winien być rozwiązany przez sądy w płaszczyźnie stosowania prawa. Kwestia potencjalnej niezgodności przepisów krajowych z pochodnym prawem unijnym co do zasady należy do materii, której rozstrzygnięcie jest rzeczą sądu krajowego rozpoznającego konkretną sprawę, a w razie wątpliwości odnoszących się do interpretacji prawa unijnego, z pomocą Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE), w ramach procedury pytań prejudycjalnych (art. 267 TfUE). Trybunał Konstytucyjny nie może bowiem rozstrzygać wątpliwości prawnych związanych ze sprawowaniem przez sądy wymiaru sprawiedliwości, w tym stosowaniem prawa unijnego w krajowym porządku prawnym. Jak wskazano wyżej, dyrektywa unijna nie mieści się także w katalogu źródeł prawa, które mogą być wprost wzorcem hierarchicznej kontroli aktów normatywnych, dokonywanej przez TK w ramach pytań prawnych (art. 193 Konstytucji). Nie sposób więc zupełnie odmówić racji twierdzeniom Prokuratora Generalnego, że pytania prawne w niniejszej sprawie w istocie zmierzają do swoistego przerzucenia na TK obowiązku dokonania przez sądy wykładni, czy art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych są przepisami technicznymi w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE (zob. pismo procesowe, s. 59). Z drugiej jednak strony, tylko Trybunał Konstytucyjny jest władny rozstrzygnąć, czy kwestionowane przepisy ustawy o grach hazardowych zostały uchwalone zgodnie z wymogami konstytucyjnego trybu stanowienia ustaw – art. 2 i art. 7 Konstytucji, a właśnie tak zostały postawione pytania prawne, które zmierzają do odpowiedzi, czy kwestionowane przepisy obowiązują w krajowym porządku prawnym. Zasadniczy problem w przedmiotowej sprawie tkwi w sferze obowiązywania, a nie stosowania prawa. Sądy pytające nie zmierzają bowiem do uzyskania od Trybunału odpowiedzi, czy mają stosować kwestionowane przepisy ustawy o grach hazardowych z uwagi na ich ewentualny konflikt z pochodnym prawem unijnym, ale oczekują odpowiedzi, czy kwestionowane przepisy zostały uchwalone z zachowaniem wymogów konstytucyjnego trybu ustawodawczego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że sądy nie są właściwe do orzekania w kwestii dochowania konstytucyjnego trybu ustawodawczego, a więc oceny, czy dana ustawa jest uchwalona w trybie zgodnym z Konstytucją. W niniejszej sprawie nie mamy zatem do czynienia z sytuacją tożsamą jak w postanowieniu TK z 19 grudnia 2006 r., sygn. P 37/05 (OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 8). Nie można bowiem z góry zakładać, że wyłączną intencją sądów pytających jest wyeliminowanie z porządku prawnego kwestionowanych przepisów, aby uniknąć rozstrzygnięcia kwestii ich stosowania, i z tej tylko racji odmówić pytaniom prawnym spełnienia przesłanki funkcjonalnej. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, oba pytania prawne dotyczą przede wszystkim problemu konstytucyjnego, czy notyfikacja tzw. przepisów technicznych, o której mowa w dyrektywie 98/34/WE oraz w rozporządzeniu w sprawie notyfikacji, jest elementem konstytucyjnego trybu ustawodawczego, z wynikającymi stąd konsekwencjami. Biorąc powyższe pod uwagę, mimo dostrzeżonych wątpliwości, Trybunał Konstytucyjny uznał, że oba pytania prawne spełniają przesłankę funkcjonalną w odniesieniu do oceny zgodności: 1) art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych z art. 2 i art. 7 w związku z art. 9 Konstytucji – naruszenia konstytucyjnego trybu stanowienia ustaw; 2) art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych z art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. W powyższym zakresie pytania prawne spełniają przesłanki przedmiotową, podmiotową i funkcjonalną warunkujące merytoryczne rozpoznanie niniejszej sprawy. Trybunał Konstytucyjny postanowił zatem, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. 1.3. Przedmiot i wzorce kontroli. Przedmiot kontroli dotyczy zatem zgodności: 1) art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych z art. 2 i art. 7 w związku z art. 9 Konstytucji oraz 2) art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych z art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zgodnie z zakwestionowanym art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych: „Urządzanie gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości oraz gier na automatach dozwolone jest wyłącznie w kasynach gry”. W myśl art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych karze pieniężnej podlega urządzający gry na automatach poza kasynem gry. Oba sądy pytające zarzucają kwestionowanym przepisom naruszenie konstytucyjnego trybu ustawodawczego – art. 2 i art. 7 w związku z art. 9 Konstytucji. NSA zarzuca ponadto, że kwestionowane przepisy stanowią ograniczenie wolności działalności gospodarczej, które nie znajduje uzasadnienia ani w ważnym interesie publicznym (art. 22 Konstytucji), ani wartościach, o których mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny uznał, że spośród zarzutów przedstawionych w pytaniach prawnych pierwszoplanowy jest zarzut niedochowania konstytucyjnego trybu ustawodawczego. Naruszenie formalnych, konstytucyjnych wymogów odnoszących się do stanowienia ustaw może bowiem stanowić samodzielną i wystarczającą podstawę stwierdzenia niekonstytucyjności ustawy. Czyni tym samym zbędną ocenę merytoryczną kwestionowanych przepisów z punktu widzenia zgodności z pozostałymi konstytucyjnymi wzorcami kontroli. Kontrola formalna aktów normatywnych ma odmienny charakter od kontroli materialnej. Przestrzeganie kompetencji i procedury właściwych do uchwalenia aktu ma istotne znaczenie dla oceny samego istnienia aktu normatywnego, a w konsekwencji jego obowiązywania w systemie prawnym oraz jego skutków prawnych. Uchybienia formalne dotyczące konstytucyjnego trybu ustawodawczego stanowią samodzielną przesłankę stwierdzenia niekonstytucyjności badanego aktu normatywnego czy też poszczególnych jego przepisów. Zgodnie z art. 42 ustawy o TK, orzekając o zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, Trybunał bada zarówno treść takiego aktu, jak też kompetencję oraz dochowanie trybu wymaganego przepisami prawa do wydania aktu. Kontrola proceduralna jest najbardziej wskazana w możliwie krótkim terminie po ustanowieniu aktu normatywnego. Dzieje się tak dlatego, że naruszenie konstytucyjnego trybu ustawodawczego oznacza, iż ustawa przestanie obowiązywać. Co więcej, nie należy tracić z pola widzenia, że w dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny przyjmował, iż orzeczenie konstytucyjności w zakresie odnoszącym się do naruszenia trybu stanowienia ustawy może skutkować ex tunc (zob. np. wyrok TK z 16 lipca 2009 r., sygn. Kp 4/08, OTK ZU nr 7/A/2009, poz. 112). Stąd też optymalnym momentem takiej kontroli formalnej jest kontrola prewencyjna. W doktrynie podkreśla się, że upływ czasu może być uważany za czynnik nakazujący łagodniej traktować nieprawidłowości proceduralne z uwagi na dotkliwe skutki tej kontroli dla systemu prawa (por. Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, s. 144). Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny uznał, że w pierwszej kolejności rozpozna zarzut naruszenia przez art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych konstytucyjnego trybu ustawodawczego – art. 2 i art. 7 w związku z art. 9 Konstytucji. 2. Konstytucyjny tryb ustawodawczy. Przepisy Konstytucji nie regulują w sposób całościowy materii dotyczącej stanowienia ustaw, określają bowiem konstytucyjne zasady procedury ustawodawczej. Normują takie kwestie, jak: inicjatywa ustawodawcza, sposób rozpatrywania projektu ustawy przez Sejm i Senat, sposób rozpatrywania przez Sejm ewentualnych propozycji Senatu oraz kwestie podpisania ustawy przez Prezydenta. Wyróżnia się ponadto tzw. ogólne zasady konstytucyjnej procedury ustawodawczej, a mianowicie: powierzenie kompetencji do uchwalenia ustaw Sejmowi (art. 118 ust. 3, art. 120 zdanie pierwsze i art. 121 ust. 1 Konstytucji), jawność obrad Sejmu nad projektami ustaw (art. 113 Konstytucji) oraz przyznanie, że szczegółowe określenie porządku prac Sejmu określa regulamin tej izby (art. 112 Konstytucji). Regulacje konstytucyjnego trybu ustawodawczego otwiera inicjatywa ustawodawcza, a więc konstytucyjne prawo do wnoszenia do Sejmu projektów ustaw, ze skutkiem zobowiązującym Sejm do ich rozpatrzenia. Zgodnie z art. 118 ust. 1 Konstytucji, inicjatywa ustawodawcza przysługuje posłom, Senatowi, Prezydentowi Rzeczypospolitej i Radzie Ministrów. W myśl art. 118 ust. 2 Konstytucji, inicjatywa ustawodawcza przysługuje również grupie co najmniej 100 000 obywateli mających prawo wybierania do Sejmu. Tryb postępowania w sprawie tzw. inicjatywy obywatelskiej określa ustawa. Konstytucja nie formułuje wymagania, by projekt ustawy był uzasadniony. Wnioskodawcy, przedkładając Sejmowi projekt ustawy, muszą jednak przedstawić skutki finansowe jej wykonania – art. 118 ust. 3 Konstytucji. Przedłożenie, które nie odpowiada konstytucyjnym wymogom formalnym, określonym w art. 118 Konstytucji, nie jest projektem ustawy. Następnie, w myśl art. 119 ust. 1 Konstytucji, Sejm rozpatruje projekt ustawy w trzech czytaniach. A zatem na poziomie konstytucyjnym wyznaczony został model sejmowego postępowania ustawodawczego, w którym obowiązywać ma zasada trzech czytań. Art. 119 ust. 2 Konstytucji określa także prawo wnoszenia poprawek do projektu ustawy w czasie rozpatrywania go przez Sejm, które przysługuje wnioskodawcy projektu, posłom i Radzie Ministrów. Pod głosowanie w Sejmie mogą być poddane tylko takie poprawki, które uprzednio były przedłożone komisji. Zgodnie z art. 119 ust. 3 Konstytucji, Marszałek Sejmu może odmówić poddania pod głosowanie poprawki, która uprzednio nie była przedłożona komisji. Art. 119 ust. 4 Konstytucji przyznaje także wnioskodawcy prawo do wycofania projektu ustawy w toku postępowania ustawodawczego w Sejmie do czasu zakończenia drugiego czytania projektu. Zgodnie z art. 120 Konstytucji, Sejm uchwala ustawy zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów, chyba że Konstytucja przewiduje inną większość. Konstytucja proklamuje więc zasadę, że to Sejm uchwala ustawy, i określa ponadto kworum i większość głosów wymagane do skutecznego i ważnego ich uchwalenia. Odstępstwa od zwykłej większości głosów Konstytucja formułuje dla: uchwalenia ustawy wyrażającej zgodę na ratyfikację umowy międzynarodowej, o której mowa w art. 90 ust. 1 (większość 2/3 w Sejmie i Senacie – art. 90 ust. 2); uchwalenia ustawy o zmianie Konstytucji (większość 2/3 w Sejmie i większość bezwzględna w Senacie – art. 235 ust. 4). Zgodnie z art. 121 ust. 1 Konstytucji, ustawę uchwaloną przez Sejm Marszałek Sejmu przekazuje Senatowi. Senat wspólnie z Sejmem sprawuje bowiem władzę ustawodawczą – art. 10 ust. 2 Konstytucji. Typowa rola drugiej izby sprowadza się do tzw. izby refleksji. Senat rozpatruje wszystkie ustawy uchwalone przez Sejm. W myśl art. 121 ust. 2 Konstytucji, Senat w ciągu 30 dni od dnia przekazania ustawy może ją przyjąć bez zmian, uchwalić poprawki albo uchwalić odrzucenie jej w całości. Jeżeli Senat w ciągu 30 dni od dnia przekazania ustawy nie podejmie stosownej uchwały, ustawę uznaje się za uchwaloną w brzmieniu przyjętym przez Sejm. Konstytucja nie normuje wprost procedury rozpatrywania ustawy przez Senat, nakazuje natomiast stosować do Senatu odpowiednio przepisy dotyczące określenia porządku obrad w regulaminie, jawności posiedzeń oraz podejmowania uchwał zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby senatorów (art. 124 Konstytucji stanowi, że do Senatu stosuje się odpowiednio przepisy art. 110, art. 112, art. 113 i art. 120). Następnie rozpatrzenie poprawek Senatu jest konstytucyjnym obowiązkiem Sejmu. Skuteczność uchwały Senatu wnoszącej poprawki czy też odrzucającej całą ustawę jest uzależniona od przyjęcia przez Sejm. Zgodnie z art. 121 ust. 3 Konstytucji, uchwałę Senatu odrzucającą ustawę albo poprawkę zaproponowaną w uchwale Senatu uważa się za przyjętą, jeżeli Sejm nie odrzuci jej bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Podjęcie przez Sejm uchwały o odrzuceniu uchwały Senatu oznacza utrzymanie ustawy w brzmieniu, w jakim została pierwotnie uchwalona przez Sejm. Po zakończeniu postępowania określonego w art. 121, a więc uchwaleniu ustawy i jej przyjęciu przez Sejm i Senat, Marszałek Sejmu przedstawia uchwaloną ustawę do podpisu Prezydentowi Rzeczypospolitej – art. 122 ust. 1 Konstytucji. Podpisanie jest jednym z konstytucyjnie określonych wymagań dojścia ustawy do skutku, a zarazem tradycyjnym rozwiązaniem przyznającym w tym zakresie kompetencję głowie państwa. Skutkiem podpisania ustawy jest powstanie obowiązku jej ogłoszenia, które umożliwi z kolei jej wejście w życie. Zgodnie z art. 122 ust. 2 Konstytucji, Prezydent Rzeczypospolitej podpisuje ustawę w ciągu 21 dni od dnia przedstawienia i zarządza jej ogłoszenie w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Prezydent może jednak przed podpisaniem przekazanej mu ustawy wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem w sprawie zgodności ustawy z Konstytucją – art. 122 ust. 3 zdanie pierwsze Konstytucji. W myśl art. 122 ust. 6 Konstytucji, wystąpienie Prezydenta do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem w sprawie zgodności ustawy z Konstytucją wstrzymuje bieg terminu do podpisania ustawy. Prezydent nie może następnie odmówić podpisania ustawy, którą Trybunał Konstytucyjny uznał za zgodną z Konstytucją – art. 122 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji. W myśl art. 122 ust. 4 zdania pierwszego Konstytucji, Prezydent Rzeczypospolitej odmawia podpisania ustawy, którą Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodną z Konstytucją. Jeżeli jednak niezgodność z Konstytucją dotyczy poszczególnych przepisów ustawy, a Trybunał Konstytucyjny nie orzeknie, że są one nierozerwalnie związane z całą ustawą, Prezydent Rzeczypospolitej, po zasięgnięciu opinii Marszałka Sejmu, podpisuje ustawę z pominięciem przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją albo zwraca ustawę Sejmowi w celu usunięcia niezgodności – art. 122 ust. 4 zdanie drugie Konstytucji. Prezydent może także, zgodnie z art. 122 ust. 5 zdaniem pierwszym Konstytucji, zawetować ustawę – z umotywowanym wnioskiem przekazać ustawę Sejmowi do ponownego rozpatrzenia. Wystąpienie z wnioskiem do Sejmu o ponowne rozpatrzenie ustawy wstrzymuje bieg terminu do podpisania ustawy – art. 122 ust. 6 Konstytucji. Skutkiem weta jest zahamowanie postępowania ustawodawczego i uzależnienie dojścia ustawy do skutku od ponownego jej rozpatrzenia i uchwalenia przez Sejm. W myśl art. 122 ust. 5 zdania drugiego Konstytucji, Sejm odrzuca weto Prezydenta większością 3/5 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów. Jeżeli Sejm nie odrzuci weta Prezydenta wymaganą większością 3/5 głosów, następuje zamknięcie postępowania ustawodawczego – ustawa nie dochodzi do skutku. Jednak po ponownym uchwaleniu ustawy przez Sejm Prezydent w ciągu 7 dni podpisuje ustawę i zarządza jej ogłoszenie w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 122 ust. 5 zdaniem trzecim Konstytucji, w razie ponownego uchwalenia ustawy przez Sejm Prezydentowi nie przysługuje już prawo wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego w trybie ust. 3 art. 122. Ostatnią czynnością proceduralną Prezydenta jest zarządzenie ogłoszenia podpisanej przez siebie ustawy w Dzienniku Ustaw RP (art. 122 ust. 2 i 5 zdanie drugie Konstytucji). Odrębne przepisy Konstytucji dotyczą tzw. trybu pilnego (art. 123 Konstytucji), a także procedury uchwalania ustawy budżetowej i niektórych innych ustaw finansowych (art. 221-226 Konstytucji), wyrażenia zgody na ratyfikację umów międzynarodowych, o których mowa w art. 90 ust. 1 Konstytucji (art. 90 ust. 2 i 4 Konstytucji), oraz dokonywania zmian w samej Konstytucji (art. 235 Konstytucji). Konstytucja nie reguluje w pełni procedury ustawodawczej. Pokaźna część procesu legislacyjnego jest bowiem pozostawiona unormowaniom regulaminów Sejmu i Senatu, jako aktom właściwym do określenia porządku prac obu izb parlamentu (art. 112 i art. 124 Konstytucji). W doktrynie podkreśla się, że odróżnienie konstytucyjnych i regulaminowych unormowań procedury ustawodawczej jest szczególnie istotne z uwagi na ich odmienną moc prawną i wynikający z niej stopień związania Sejmu i Senatu ich postanowieniami (zob. L. Garlicki, komentarz do art. 118 [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz, t. 2, Warszawa 2001, red. L. Garlicki, s. 2). Nie ulega wątpliwości, że obie izby parlamentu muszą bezwzględnie przestrzegać unormowań konstytucyjnego trybu ustawodawczego, dysponują jednak swobodą w zakresie wprowadzania zmian do własnych regulaminów. 3. Dochowanie konstytucyjnego trybu ustawodawczego w orzecznictwie TK. W początkowym orzecznictwie TK decydujące znaczenie miało wyraźne odróżnienie regulacji konstytucyjnej dotyczącej trybu ustawodawczego i procesu legislacyjnego przewidzianego w regulaminach Sejmu lub Senatu oraz ewentualnych elementów tego procesu unormowanych w innych ustawach zwykłych, ze względu na odmienne skutki ich naruszenia. We wcześniejszym orzecznictwie TK uznawano bowiem konsekwentnie, że tylko naruszenie unormowań o randze konstytucyjnej mogło prowadzić do stwierdzenia przez TK, że doszło do naruszenia wymagań dotyczących trybu stanowienia ustawy (zob. np. orzeczenie TK z 9 stycznia 1996 r., sygn. K 18/95, OTK ZU nr 1/1996, poz. 1). Począwszy jednak od wyroku TK z 24 czerwca 1998 r., sygn. K 3/98 (OTK ZU nr 4/1998, poz. 52), podstawą uznania, że doszło do naruszenia procedury ustawodawczej jest zarówno obraza unormowań konstytucyjnych, jak i zawartych w regulaminach Sejmu i Senatu, czy też ustawach zwykłych. W powyższym wyroku Trybunał wyszedł z założenia, że art. 42 ust. 1 ustawy o TK daje mu nie tylko „legitymację do badania, czy dochowane [są] te wszystkie elementy trybu ustawodawczego, które zostały uregulowane na poziomie konstytucyjnym”, ale także „podstawę do badania przez Trybunał Konstytucyjny pełnego dochowania tych wszystkich elementów procedury prawodawczej, które w szczególności sformułowane zostały w przepisach o randze ustawowej i w przepisach regulaminów parlamentarnych”. W tym wyroku Trybunał przyjął, że „naruszenie powyżej wskazanych elementów procedury może być zawsze rozpatrywane w kategoriach jednoczesnego naruszenia art. 7 Konstytucji, jako że przepis ten nakłada na wszystkie organy władzy publicznej obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa”. Co więcej, to właśnie w wyroku o sygn. K 3/98 TK stwierdził, że elementami trybu ustawodawczego uregulowanymi na poziomie ustaw zwykłych są regulacje „ustanawiające uprawnienia niektórych podmiotów do zajmowania stanowiska i wyrażania opinii o projektach ustaw, zanim projekty te zostaną uchwalone przez Sejm”. W uprzednim orzecznictwie TK kilkakrotnie badał dochowanie procedur opiniodawczych (dotyczyło to z reguły związków zawodowych) i nigdy nie stwierdził, że doprowadziły one do naruszenia odpowiednich przepisów procedury ustawodawczej, ani też nie nadawał tym przepisom nadmiernie rygorystycznego znaczenia (zob. np. orzeczenie z 19 listopada 1996 r., sygn. K 7/95, OTK ZU nr 6/1996, poz. 49). Dopiero w wyroku o sygn. K 3/98 Trybunał przyjął, że szczególny splot czynników materialnych, proceduralnych oraz konstytucyjnych nie pozwalał na uznanie, że konstytucyjnie dopuszczalne było pominięcie opiniodawczych uprawnień Krajowej Rady Sądownictwa. Nadal jednak podstawowe znaczenie ma przede wszystkim dochowanie wymogów konstytucyjnego trybu ustawodawczego (zob. L. Garlicki, op. cit., s. 2). Wskazany kierunek został co do zasady zaaprobowany w późniejszym orzecznictwie TK (zob. np. wyrok z 19 lutego 2003 r., sygn. P 11/02, OTK ZU nr 2/A 2003, poz. 12). W wyroku TK z 23 marca 2006 r., sygn. K 4/06, Trybunał przypomniał, że „Przepisy Konstytucji nie regulują w sposób całościowy postępowania ustawodawczego. Stosownie do zasady autonomii Sejmu, kwestie te zostały pozostawione do unormowania w regulaminie, a Konstytucja formułuje tylko pewne zasady ogólne i przesądza rozwiązania w kwestiach uznanych za szczególnie istotne” (OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 32). Trybunał podkreślił jednocześnie, że „nie każde jednak uchybienie zasadom regulaminowym może być uznane za naruszenie Konstytucji. O takim naruszeniu można mówić wówczas, gdy uchybienia regulaminowe prowadzą do naruszenia konstytucyjnych elementów procesu ustawodawczego”, ponieważ „dochowanie trybu ustawodawczego uregulowanego w przepisach Konstytucji jest warunkiem dojścia ustawy do skutku”. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w toku prac ustawodawczych może dojść do nieprawidłowości, uchybień, które negatywnie wpłynęły na jakość procesu prawodawczego i tworzenia regulacji prawnych, nie jest to jednak równoznaczne z naruszeniem trybu uchwalenia ustawy. Trybunał ocenia bowiem, w jakim zakresie wpływa to na realizację konstytucyjnych warunków procesu ustawodawczego. Z drugiej jednak strony, Trybunał zasygnalizował, że potencjalnie uchybienie standardom regulaminowym może przybrać taki kształt i intensywność, iż będzie równoznaczne z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego – art. 2 Konstytucji. W uzasadnieniu wyroku TK z 7 listopada 2013 r. (sygn. K 31/12, OTK ZU nr 8/A/2013, poz. 121) następująco podsumowano dotychczasowe stanowisko Trybunału co do znaczenia norm Regulaminu Sejmu dla oceny zgodności ustaw z Konstytucją: „– po pierwsze, naruszenie postanowień Regulaminu Sejmu nie powoduje samo przez się naruszenia Konstytucji; – po drugie, badając zasadność zarzutu naruszenia Konstytucji, Trybunał analizuje przestrzeganie tych postanowień Regulaminu Sejmu, które są powiązane treściowo z przepisami Konstytucji; – po trzecie, oceniając wagę naruszeń Regulaminu Sejmu, jako przesłanki uznania zasadności zarzutu niezgodności procedury legislacyjnej z Konstytucją, Trybunał opiera się na kryterium wpływu tych naruszeń na treść uchwalonej następnie ustawy; – po czwarte, Trybunał przeprowadza w poszczególnych sprawach analizę konkretnych postępowań ustawodawczych i ocenia, czy naruszenie przepisów Regulaminu Sejmu zniweczyło cel, któremu te przepisy służyły”. Z kolei, w wyroku 14 października 2009 r., sygn. Kp 4/09, Trybunał Konstytucyjny uznał, że elementem konstytucyjnego trybu ustawodawczego jest powinność zasięgnięcia opinii Krajowej Rady Sądownictwa tylko w tym zakresie, w jakim opiniowanie ma zakotwiczenie konstytucyjne w art. 186 ust. 1 Konstytucji (OTK ZU nr 9/A/2009, poz. 134). Trybunał stwierdził jednoznacznie, że istnieje jakościowa różnica między obowiązkiem opiniowania wynikającym z Konstytucji a analogicznym obowiązkiem ustawowym, który tworzy jedynie element ustawowego, a nie konstytucyjnego, trybu ustawodawczego. Uchybienie obowiązkowi opiniowania wynikającemu jedynie z ustawy jest nieprawidłowością, która nie prowadzi jednak konstytucyjnego standardu postępowania legislacyjnego. W wyroku o sygn. K 31/12 TK uznał, że art. 2 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. Nr 100, poz. 1082, ze zm.), stanowiący, że Krajowa Rada Sądownictwa opiniuje projekty aktów normatywnych dotyczących sądownictwa i sędziów, „nie może być wzorcem kontroli w niniejszej sprawie, bo niedopuszczalna jest tzw. pozioma kontrola ustaw”. W wyroku z 16 lipca 2009 r., sygn. Kp 4/08, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że „Rozważając znaczenie kontroli proceduralnej aktów normatywnych należy zauważyć, że regulacje procedur prawodawczych zawierają wymogi bardzo różnej wagi. Niektóre elementy trybu prawodawczego mają fundamentalne znaczenie z punktu widzenia zasad demokratycznego prawodawstwa i decydują o niezgodności z art. 2 Konstytucji. Inne dotyczą spraw o charakterze drugorzędnym i technicznym. Nie można przyjmować, że każde, choćby drobne naruszenie przepisów proceduralnych, stanowi zawsze podstawę do stwierdzenia niekonstytucyjności aktu normatywnego i prowadzi w rezultacie do utraty przez dany akt mocy obowiązującej”. Trybunał Konstytucyjny wyszedł z założenia, że należy odróżnić regulacje dotyczące istotnych elementów procedury prawodawczej, np. niepoddanie tekstu obowiązkowym, wynikającym z Konstytucji, konsultacjom, od regulacji o mniejszym ciężarze gatunkowym. Trybunał podkreślił, że „Naruszenie istotnych elementów procedury prawodawczej stanowi podstawę do stwierdzenia niekonstytucyjności badanego aktu normatywnego; natomiast naruszenie regulacji dotyczących spraw mniej istotnych dla procesu legislacyjnego nie może stanowić takiej podstawy”. Co więcej, Trybunał sprecyzował, że „Podczas dokonywania oceny wagi naruszeń norm prawnych regulujących procedurę prawodawczą istotne znaczenie może mieć też częstotliwość tych naruszeń i okoliczności towarzyszących powstaniu naruszenia – np. działanie wbrew poważnym, znanym ostrzeżeniom o niekonstytucyjności proponowanego rozwiązania, działanie mające na celu pozbawienie części parlamentarzystów możliwości uczestniczenia w konkretnej debacie itd. Nagminność i powtarzalność naruszeń norm regulujących procedurę prawodawczą może stanowić jedną z przesłanek zakwalifikowania danego naruszenia jako istotnego [z] punktu widzenia kontroli konstytucyjności prawa i uzasadniającego stwierdzenie niekonstytucyjności badanego aktu normatywnego”. Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. Kp 4/08, uznał, że obowiązek zasięgania opinii Europejskiego Banku Centralnego stanowi jeden z elementów procedury ustawodawczej, wiąże się bowiem z dostępem parlamentu i jego członków do informacji niezbędnych w celu rzetelnej realizacji funkcji ustawodawczej. Trybunał stwierdził, że kompetencje opiniodawcze Europejskiego Banku Centralnego reguluje TfUE oraz decyzja Rady z dnia 29 czerwca 1998 r. w sprawie konsultacji Europejskiego Banku Centralnego udzielanych władzom krajowym w sprawie projektów przepisów prawnych, 98/415/WE (Dz. Urz. UE L 189 z 3.07.1998, s. 42), a władze polskie miały prawny obowiązek zasięgnięcia opinii banku w sprawie autopoprawki do projektu ustawy o zmianie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz niektórych innych ustaw oraz przekazania tej opinii do wiadomości władzy przyjmującej akt prawny. Wreszcie w wyroku z 13 lipca 2011 r., sygn. K 10/09 (OTK ZU nr 6/A/2011, poz. 56), Trybunał sformułował ogólne reguły odnoszące się do oceny dochowania trybu ustawodawczego w kontekście obowiązków o charakterze konsultacyjno-opiniodawczym, a mianowicie: Po pierwsze, „Trybunał Konstytucyjny, badając zarzut naruszenia procedury prawodawczej, na tle konkretnej sprawy dokonuje analizy procesu legislacyjnego, biorąc pod uwagę usytuowanie w systemie źródeł prawa aktu normatywnego, w którym statuowane są uprawnienia konsultacyjne, materię, której dotyczy obowiązek konsultacyjny, etap prac legislacyjnych, na którym zaniechano konsultacji, kumulowanie i częstotliwość naruszeń, faktyczny udział organów opiniodawczych w postępowaniu legislacyjnym”. Po drugie, „nie każde uchybienie zasadom regulaminowym może być uznane za naruszenie Konstytucji. O takim naruszeniu można mówić wówczas, gdy uchybienia regulaminowe prowadzą do naruszenia konstytucyjnych elementów procesu ustawodawczego”. Po trzecie, „«jakościowo cięższym» uchybieniem w procedurze legislacyjnej jest zlekceważenie powinności konstytucyjnej”. Po czwarte, „podstawowym celem przepisów nakładających na wnioskodawcę obowiązek przedstawienia wyników konsultacji oraz zaprezentowanych opinii jest umożliwienie Sejmowi wnikliwego rozpatrzenia projektu. Sejm dysponuje licznymi instrumentami prawnymi dla zapewnienia przestrzegania swoich uprawnień i uzyskania dokumentów, które nie zostałyby przedstawione parlamentowi. Sejm może żądać przedstawienia opinii określonego podmiotu, jeżeli obowiązujące prawo wprowadza obowiązek jej zasięgnięcia”. Stąd też istotne jest, czy w badanej procedurze ustawodawczej parlament skorzystał ze swoich uprawnień. Po piąte, „uchwalanie ustaw należy z mocy Konstytucji do Sejmu, a rola podmiotów, którym przyznano prawo opinii, ogranicza się do zajęcia stanowiska pozwalającego Sejmowi na orientację w ich poglądach”. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ustawowy obowiązek opiniowania nie jest wymogiem konstytucyjnie określonego trybu legislacyjnego, jakkolwiek uchybienie mu jest nieprawidłowością. Elementy trybu prawodawczego, które nie wynikają z konstytucyjnych standardów postępowania legislacyjnego, podlegają także kontroli Trybunału Konstytucyjnego, co zostało potwierdzone w wyroku o sygn. K 3/98. Trybunał swoją kompetencję do badania pełnego dochowania tych wszystkich elementów procedury prawodawczej, które w szczególności sformułowane zostały w przepisach o randze ustawowej i w przepisach regulaminów parlamentarnych wywodzi z art. 42 ustawy o TK. Naruszenie powyżej wskazanych elementów procedury może być zawsze rozpatrywane w kategoriach naruszenia zasady legalizmu – art. 7 Konstytucji, który nakłada na wszystkie organy władzy publicznej obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. W wyroku z 26 czerwca 2013 r., sygn. K 33/12, Trybunał, powołując się na wyrok o sygn. Kp 4/08, poszedł jeszcze dalej, stwierdzając, że „Nie można przy tym wykluczyć kontroli ustawy z perspektywy dochowania elementów procedury ustawodawczej polskiego prawa krajowego uregulowanych w aktach prawa unijnego” (OTK ZU nr 5/A/2013, poz. 63). 4. Ocena zgodności art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych z art. 2 i art. 7 w związku z art. 9 Konstytucji – dochowanie konstytucyjnego trybu ustawodawczego. 4.1. W niniejszej sprawie oba sądy pytające kwestionują konstytucyjność art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych z perspektywy niedochowania konstytucyjnego trybu ustawodawczego – art. 2 i art. 7 (w związku z art. 9) Konstytucji. Nie zarzucają jednak, że przy uchwalaniu ustawy został naruszony tryb jest stanowienia przewidziany w Konstytucji, ustawie czy też regulaminie Sejmu lub Senatu. Naruszenie konstytucyjnego trybu ustawodawczego wiążą bowiem z brakiem notyfikacji kwestionowanych przepisów Komisji Europejskiej, a więc niedochowaniem wymagań przewidzianych w dyrektywie 98/34/WE, implementowanej do polskiego porządku prawnego rozporządzeniem w sprawie notyfikacji. Oba sądy pytające wychodzą z założenia, że kwestionowane przepisy ustawy o grach hazardowych mają potencjalnie charakter przepisów technicznych, w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, i stąd też powinny być notyfikowane Komisji Europejskiej, zgodnie z procedurą przewidzianą w tej dyrektywie. I tak, pierwszy sąd pytający zakłada, że obowiązek dokonania notyfikacji przepisów technicznych Komisji Europejskiej jest istotnym elementem procedury ustawodawczej. Zdaniem NSA, świadczyć ma o tym przede wszystkim wysoka, ponadustawowa i oparta na prawie międzynarodowym ranga dyrektywy 98/34/WE, której postanowienia – w razie konfliktu – mają pierwszeństwo przed ustawami (art. 91 ust. 3 Konstytucji). W opinii NSA, dowodzi tego także stanowcza rola Komisji Europejskiej i mechanizmu kontroli, jakim jest procedura notyfikacyjna, z punktu widzenia zasady lojalnej współpracy i konieczności poszanowania zobowiązań wynikających z członkostwa w UE. Wreszcie przemawiać ma za tym brak wiedzy parlamentarzystów w toku prac nad projektem ustawy o grach hazardowych co do zgodności projektowanych przepisów ustawy z prawem unijnym, a co za tym idzie ewentualnych konsekwencji uchwalenia ustawy bez jej notyfikacji Komisji Europejskiej. NSA podzielił stanowisko i argumentację zawarte w postanowieniu SN z 28 listopada 2013 r. (sygn. akt I KZP 15/13, OSNKW nr 12/2013, poz. 101; dalej: postanowienie SN z 28 listopada 2013 r.), uznając, że naruszenie wynikającego z dyrektywy 98/34/WE obowiązku notyfikacji przepisów technicznych ma charakter naruszenia trybu ustawodawczego, którego konstytucyjność może być badana wyłącznie w postępowaniu przed TK. Podobnie drugi sąd pytający podzielił stanowisko i argumentację zawarte w postanowieniu SN z 28 listopada 2013 r., że niedochowanie obowiązku notyfikacji Komisji Europejskiej ustawy o grach hazardowych stanowi wadliwość procesu legislacyjnego, a określenie niejasnych skutków tego uchybienia leży w wyłącznej kompetencji TK. Sąd rejonowy zastrzegł jednak, powołując się na stanowisko SN wyrażone we wskazanym postanowieniu, że „Konstytucja nie przewiduje, by notyfikacja była kryterium ważności stanowionych w Polsce przez parlament norm prawnych, a tym samym, nie warunkuje obowiązywania tych norm”. Trybunał Konstytucyjny uznał za konieczne podkreślić, jak ustalił wcześniej, że w przedmiotowej sprawie połączonych pytań prawnych dopuszczalna jest ocena konstytucyjności kwestionowanych art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych z punktu widzenia dochowania konstytucyjnego trybu ustawodawczego – art. 2 i art. 7 w związku z art. 9 Konstytucji. Ponieważ jednak oba sądy pytające pragną w istocie uzyskać od Trybunału Konstytucyjnego odpowiedzi na dwa pytania: po pierwsze, czy wymagania dotyczące notyfikacji Komisji Europejskiej tzw. przepisów technicznych, o których mowa w dyrektywie 98/34/WE, stanowią element konstytucyjnego trybu ustawodawczego, po drugie, jakie są z perspektywy konstytucyjnej konsekwencje ich niedochowania, Trybunał Konstytucyjny uznaje za niezbędne przedstawienie procedury notyfikacyjnej, z zastrzeżeniem, że wyżej wskazana dyrektywa nie stanowi wprost wzorca kontroli w niniejszej sprawie. 4.2. Procedura notyfikacyjna przewidziana w dyrektywie 98/34/WE. Dyrektywa 98/34/WE ustanawia procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego. Dyrektywa ta stanowi jeden z wielu aktów prawa pochodnego UE, które nakładają na państwa członkowskie obowiązki notyfikacyjne, a więc wymogi spełnienia określonych procedur unijnych, sprowadzających się do uprzedniego poinformowania właściwych organów UE o zaistniałych faktach czy też planowanych regulacjach prawnych. Obowiązki notyfikacyjne mogą wynikać z aktów unijnych prawa pochodnego lub pierwotnego. Na poziomie samego TfUE została m.in. uregulowana tzw. ogólna podstawa harmonizacyjna (art. 114 ust. 4-7 TfUE). Zgodnie z art. 114 TfUE, po przyjęciu środka harmonizacyjnego przez organy UE, państwo członkowskie notyfikuje Komisji Europejskiej zarówno utrzymanie dotychczasowych, jak i wprowadzenie nowych środków wraz z ich uzasadnieniem, a Komisja ma 6 miesięcy, z możliwością przedłużenia o kolejne 6, na zatwierdzenie lub odrzucenie przepisów krajowych po sprawdzeniu, czy są one środkiem arbitralnej dyskryminacji lub ukrytym ograniczeniem w handlu między państwami członkowskimi i czy stanowią one przeszkodę w funkcjonowaniu rynku wewnętrznego. Powyższa procedura notyfikacyjna różni się w kilku istotnych elementach od procedury unormowanej w dyrektywie 98/34/WE, ponieważ jej przedmiotem są już obowiązujące przepisy wprowadzające ograniczenia, idące dalej niż to wynika z unijnego prawa pochodnego, służącego harmonizacji prawa państw członkowskich, a Komisja ma dalej idące kompetencje, może bowiem zatwierdzić lub odrzucić przepisy przedłożone do notyfikacji. Procedura notyfikacji norm i przepisów technicznych, unormowana w dyrektywie 98/34/WE, znajduje oparcie w ogólnej podstawie harmonizacyjnej wskazanej w art. 114 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Sens procedury notyfikacyjnej według pkt 5 preambuły dyrektywy sprowadza się do tego, że „Komisja [Europejska] bezwzględnie musi mieć dostęp do niezbędnej informacji technicznej przed przyjęciem przepisów technicznych, zatem Państwa Członkowskie (…) powinny powiadomić Komisję o swoich projektach w dziedzinie przepisów technicznych”. Procedura notyfikacyjna jest więc formą swoistej „kontroli prewencyjnej” projektów prawa krajowego przez organy unijne, służącą sprawdzeniu, czy proponowana regulacja nie narusza postanowień traktatowych dotyczących swobodnego przepływu towarów (tak TSUE m.in. w wyroku z 30 kwietnia 1996 r., w sprawie CIA Security International SA przeciwko Signalson SA i Securitel SPRL, C-194/94). Państwo członkowskie musi ponadto powiadomić wszystkie pozostałe państwa członkowskie o projektowanych przepisach technicznych (pkt 6 preambuły). Komisja i państwa członkowskie muszą dysponować wystarczająco długim okresem, aby zaproponować poprawki do projektowanych środków, aby usunąć lub zmniejszyć wszelkie bariery, które mogłyby powstać w stosunku do swobodnego przepływu towarów (pkt 13 preambuły), a dane państwo członkowskie musi uwzględnić te poprawki przy tworzeniu ostatecznego tekstu projektowanych środków (pkt 14 preambuły). Zgodnie z art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE państwa członkowskie niezwłocznie przekażą Komisji wszelkie projekty przepisów technicznych, z wyjątkiem tych, które w pełni stanowią transpozycję normy międzynarodowej lub europejskiej, w którym to przypadku wystarczająca będzie informacja dotycząca odpowiedniej normy. Komisja niezwłocznie poinformuje pozostałe państwa członkowskie o projekcie i wszelkich dokumentach, które zostały jej przekazane. W odniesieniu do specyfikacji technicznych lub innych wymogów bądź zasad dotyczących usług, określonych w art. 1 pkt 11 akapicie drugim, tiret trzecie dyrektywy, uwagi lub szczegółowe opinie Komisji lub państw członkowskich mogą dotyczyć jedynie aspektów, które mogą utrudnić handel lub, w stosunku do zasad dotyczących usług, swobodę przepływu usług lub swobodę przedsiębiorczości podmiotów gospodarczych w dziedzinie usług, a nie fiskalnych lub finansowych aspektów tego środka. W myśl art. 8 ust. 2 dyrektywy 98/34/WE Komisja i państwa członkowskie mogą zgłaszać uwagi do państwa członkowskiego, które przesłało projekt przepisów technicznych, a państwo członkowskie uwzględni te uwagi tak dalece, jak to będzie możliwe przy kolejnych pracach nad projektem przepisów technicznych. Z kolei zgodnie z art. 9 ust. 1, 3 i 4 dyrektywy 98/34/WE państwo członkowskie, które dokonało notyfikacji, jest zobowiązane do odroczenia przyjęcia przepisów technicznych o stosowne 3, 4 lub 6 miesięcy, a w szczególnych okolicznościach o nawet 12 miesięcy, począwszy od daty otrzymania przez Komisję stosownego projektu. W myśl art. 9 ust. 7 dyrektywy 98/34/WE odroczeń nie stosuje się w przypadkach, gdzie, z naglących powodów, spowodowanych przez poważne i nieprzewidziane okoliczności odnoszące się do ochrony zdrowia i bezpieczeństwa publicznego, ochrony zwierząt lub roślin oraz, w stosunku do zasad dotyczących usług, również dla porządku publicznego, w szczególności ochrony nieletnich, państwo członkowskie jest zobowiązane przygotować przepisy techniczne w bardzo krótkim czasie, w celu ich natychmiastowego przyjęcia i wprowadzenia w życie bez możliwości jakichkolwiek konsultacji lub z naglących powodów, spowodowanych przez poważne okoliczności odnoszące się do ochrony bezpieczeństwa i integralności systemu finansowego, w szczególności ochrony depozytariuszy, inwestorów i osób ubezpieczonych, państwo członkowskie jest zobowiązane natychmiast przyjąć i wprowadzić w życie przepisy w sprawie usług finansowych. Wreszcie art. 10 dyrektywy 98/34/WE przewiduje, że art. 8 i art. 9 nie stosuje się do tych przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych państw członkowskich lub dobrowolnych porozumień, dzięki którym państwa członkowskie: – są zgodne z wiążącymi aktami wspólnotowymi, które skutkują przyjęciem specyfikacji technicznych i zasad dotyczących usług, – wypełniają zobowiązania wynikające z umów międzynarodowych, które skutkują przyjęciem wspólnych specyfikacji technicznych lub zasad dotyczących usług we Wspólnocie; – stosują klauzule bezpieczeństwa, wprowadzone przez obowiązujące wspólnotowe akty prawne, – stosują przepisy art. 8 ust. 1 dyrektywy 92/59/EWG, – ograniczają się do wykonania orzeczenia TSUE, – ograniczają się do wprowadzenia zmiany przepisów technicznych w rozumieniu art. 1 pkt 11, zgodnie z wnioskiem Komisji zmierzającym do usunięcia przeszkód w handlu lub, w przypadku zasad dotyczących usług, w swobodnym przepływie usług lub w swobodzie przedsiębiorczości podmiotów gospodarczych w dziedzinie usług. W art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE wyjaśnia także pojęcie przepisów technicznych, których dotyczy notyfikacja. I tak zgodnie z powyższym „przepisy techniczne” oznaczają: „specyfikacje techniczne i inne wymagania bądź zasady dotyczące usług, włącznie z odpowiednimi przepisami administracyjnymi, których przestrzeganie jest obowiązkowe, de jure lub de facto, w przypadku wprowadzenia do obrotu, świadczenia usługi, ustanowienia operatora usług lub stosowania w Państwie Członkowskim lub na przeważającej jego części, jak również przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne Państw Członkowskich, z wyjątkiem określonych w art. 10, zakazujące produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu i stosowania produktu lub zakazujące świadczenia bądź korzystania z usługi lub ustanawiania dostawcy usług”. Przepisy techniczne obejmują de facto: 1) przepisy ustawowe, wykonawcze lub administracyjne państwa członkowskiego, które odnoszą się do specyfikacji technicznych bądź innych wymagań lub zasad dotyczących usług, bądź też do kodeksów zawodowych lub kodeksów postępowania, które z kolei odnoszą się do specyfikacji technicznych bądź do innych wymogów lub zasad dotyczących usług, zgodność z którymi pociąga za sobą domniemanie zgodności z zobowiązaniami nałożonymi przez wspomniane przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne; 2) dobrowolne porozumienia, w których władze publiczne są stroną umawiającą się, a które przewidują, w interesie ogólnym, zgodność ze specyfikacjami technicznymi lub innymi wymogami albo zasadami dotyczącymi usług, z wyjątkiem specyfikacji odnoszących się do przetargów przy zamówieniach publicznych; 3) specyfikacje techniczne lub inne wymogi bądź zasady dotyczące usług, które powiązane są ze środkami fiskalnymi lub finansowymi mającymi wpływ na konsumpcję produktów lub usług przez wspomaganie przestrzegania takich specyfikacji technicznych lub innych wymogów bądź zasad dotyczących usług; specyfikacje techniczne lub inne wymogi bądź zasady dotyczące usług powiązanych z systemami zabezpieczenia społecznego nie są objęte tym znaczeniem. Zgodnie z art. 12 dyrektywy 98/34/WE przepis techniczny przyjmowany przez państwo członkowskie musi zawierać odniesienie do niniejszej dyrektywy lub takie odniesienie powinno towarzyszyć jego urzędowej publikacji. Żadne z postanowień dyrektywy 98/34/WE, a także postanowień TfUE, nie odnosi się do braku notyfikacji przez państwo członkowskie przepisów technicznych ani nie określa skutków braku notyfikacji. Konsekwencje niedochowania wymogów notyfikacyjnych zostały bowiem ustalone dopiero w orzecznictwie TSUE. I tak począwszy od wyroku z 2 sierpnia 1993 r. w sprawie Komisja przeciwko Republice Włoskiej, C-139/92, TSUE przyjmuje, że naruszenie obowiązku notyfikacji stanowi samodzielną podstawę stwierdzenia uchybiania przez państwo zobowiązaniom traktatowym. Dzieje się tak nawet w sytuacji, gdy nienotyfikowane przepisy techniczne nie są sprzeczne z materialnym regulacjami prawa UE (zob. np. wyrok z 1 czerwca 1994 r. w sprawie Komisja przeciwko Republice Federalnej Niemiec, C-317/92). Co więcej, od wyroku TSUE z 30 kwietnia 1996 r. w sprawie CIA Security International SA przeciwko Signalson SA i Securitel SPRL, C-194/94, uznaje się, że „uchybienie obowiązkowi notyfikacji stanowiące uchybienie proceduralne przy przyjmowaniu danych przepisów technicznych powoduje bezskuteczność tych przepisów technicznych, co oznacza, że nie można się na nie powoływać wobec jednostki” (pkt 45 uzasadnienia wyroku). TSUE w powyższym wyroku stwierdził, że „celem dyrektywy jest ochrona swobodnego przepływu towarów poprzez uprzednią kontrolę o charakterze prewencyjnym (…). Skuteczność tej kontroli jest tym silniejsza, że dyrektywę należy interpretować w ten sposób, iż naruszenie obowiązku notyfikacji stanowi poważne uchybienie proceduralne, powodujące bezskuteczność spornych przepisów technicznych wobec jednostki” (pkt 48 uzasadnienia wyroku). TSUE przesądził tym samym, że postanowienia dyrektywy 98/34/WE są bezwarunkowe, i dostatecznie precyzyjne, by mogły się na nie powoływać jednostki w stosunku do organów administracji publicznej (relacje wertykalne) w postępowaniu przed sądami i innymi organami krajowymi, a prawo unijne nakazuje sądowi krajowemu odmówić zastosowania przepisu technicznego, który nie został notyfikowany Komisji Europejskiej. Nie ulega wątpliwości, że dla określenia powyższych skutków niedochowania wymagań notyfikacyjnych w odniesieniu do przepisów technicznych, TSUE posłużył się zarówno zasadą pierwszeństwa prawa unijnego, nakazującą przy kolizji norm materialnych zamiast krajowej stosować normę unijną, jak i zasadą bezpośredniego skutku, dającą jednostkom prawo powoływać się na prawo unijne przed sądami. Uznanie bezskuteczności nienotyfikowanych krajowych przepisów technicznych umożliwiła jednak dopiero twórczo rozwijana zasada efektywności, będąca praktycznym wyrazem zasady pierwszeństwa i bezpośredniego skutku, której celem jest umożliwienie jednostkom dochodzenia przed sądami krajowymi pełnego przestrzegania i ochrony wynikającej z prawa unijnego. Wskazany wyrok TSUE zapoczątkował stabilną w tym względzie linię orzecznictwa prejudycjalnego (zob. także np. wyrok z 20 marca 1997 r. w sprawie Bic Benelux SA przeciwko Belgii, C-13/96). Dyrektywa 98/34/WE reguluje zatem dwie podstawowe kwestie, a mianowicie wskazuje czy też przybliża, co należy rozumieć przez pojęcie „przepis techniczny”, oraz określa unijną procedurę notyfikacyjną takich przepisów, a więc tryb, w jakim państwo członkowskie jest zobowiązane do informowania Komisji Europejskiej i innych państw członkowskich o projektowanych przepisach technicznych, a także do uwzględniania proponowanych przez Komisję i inne państwa zmian w ostatecznej wersji projektu. Notyfikacja przepisów technicznych sprowadza się zatem do swoistej „kontroli uprzedniej” projektów aktów normatywnych, podczas której, zgodnie z art. 8 dyrektywy 98/34/WE, Komisja Europejska i państwa członkowskie zgłaszają uwagi i szczegółowe opinie, a państwo notyfikujące „uwzględnia te uwagi tak dalece, jak to możliwe przy kolejnych pracach nad projektem przepisów technicznych”. Nie ulega więc wątpliwości, że notyfikacja, chociaż nie jest tożsama, ma zbliżony charakter do konsultacji, opiniowania, powiadomień czy też wszelkich uzgodnień dotyczących aktów normatywnych lub ich projektów. Unormowanie procedury notyfikacyjnej w aspekcie prawa unijnego obejmuje przede wszystkim samo wprowadzenie tego obowiązku, a także kompetencje instytucji lub organów unijnych, postępowanie prowadzące do oceny przedłożonego projektu aktu normatywnego i wreszcie konsekwencje tego postępowania czy też braku notyfikacji. Notyfikacja w aspekcie prawa krajowego dotyczy przede wszystkim miejsca tego obowiązku w procedurze prawotwórczej, a następnie pozostałych kwestii (zob. S. Biernat, Wpływ prawa Unii Europejskiej na źródła prawa administracyjnego i procedurę prawodawczą, [w:] System prawa administracyjnego, Europeizacja prawa administracyjnego, t. 3, red.: R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2014, s. 605). Trybunał Konstytucyjny uznaje za konieczne podkreślić, że dyrektywa 98/34/WE została terminowo implementowana do polskiego porządku prawnego rozporządzeniem w sprawie notyfikacji. Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz. U. Nr 169, poz. 1386, ze zm.; jak stanowi art. 12 ust. 2 tej ustawy: „Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, sposób funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych, mając na względzie konieczność precyzyjnego podziału zadań w tym zakresie między właściwe organy administracji rządowej oraz państwowe jednostki organizacyjne w celu realizacji zobowiązań wynikających z wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych”). Co więcej, rozporządzenie w sprawie notyfikacji korzysta z domniemania prawidłowości implementacji (zob. wyrok TSUE z 16 grudnia 1993 r. w sprawie Wagner Miret przeciwko Fondo de Garantia Salarial, C-334/92, pkt 20, w którym stwierdzono, że: „Sąd krajowy musi założyć, że w świetle art. 249 akapit 3 WE, Państwo Członkowskie, korzystając z zakresu uznania przyznanego mu na mocy tego przepisu, miało zamiar wykonać w pełni zobowiązania tworzone w ramach danej dyrektywy”), jest więc zgodne treściowo z dyrektywą 98/34/WE. A zatem z perspektywy prawa krajowego zarówno obowiązek notyfikacji, jak i sama procedura oraz konsekwencje z niej wynikające są w pełni uregulowane na poziomie rozporządzenia w sprawie notyfikacji. Niezależnie jednak od terminowej i prawidłowej transpozycji powyższej dyrektywy do porządku krajowego, TSUE przyjmuje w omówionym wyżej orzecznictwie, że brak notyfikacji przepisów technicznych pociąga za sobą następujące konsekwencje: po pierwsze, jednostki mogą powoływać się przed sądami na niedochowanie przez państwo obowiązku notyfikacji, o którym mowa w dyrektywie 98/34/WE, a sądy krajowe powinny odmawiać stosowania nienotyfikowanych przepisów technicznych. Co więcej, odmowę stosowania przepisów krajowych przez sądy uzasadnia sam fakt niedochowania unijnych procedur opiniowania projektów przepisów technicznych; nie ma znaczenia, czy treść proponowanych przepisów jest zgodna z prawem unijnym. Bezskuteczność przepisów krajowych nie pociąga zatem za sobą zastąpienia ich treści odpowiednimi i adekwatnymi unormowaniami prawa unijnego. Nie mamy bowiem do czynienia z typowym konfliktem treściowym regulacji o charakterze materialnym, ale niestosowaniem przepisów krajowych ze względu na niedochowanie unijnej procedury notyfikacyjnej. Z perspektywy unijnej nie ma jednak znaczenia, czy w rezultacie niestosowania nienotyfikowanych przepisów przez sądy krajowe w danej dziedzinie prawa, czy też jej wycinku, powstanie chaos czy próżnia prawna, istotne jest bowiem, by swoista sankcja bezskuteczności wzmacniała efektywność przestrzegania przez państwa członkowskie wymaganych przez prawo unijne procedur notyfikacji. 4.3. Ustawa o grach hazardowych – uchwalenie ustawy. Rządowy projekt ustawy o grach hazardowych, zawierający propozycję wprowadzenia do systemu prawnego kwestionowanych w niniejszej sprawie przepisów, w takim brzmieniu, w jakim przepisy te zostały następnie uchwalone i weszły w życie, został wniesiony do Sejmu 12 listopada 2009 r. (druk sejmowy nr 2481/VI kadencja). Do projektu ustawy o grach hazardowych dołączono opinię sekretarza Komitetu Integracji Europejskiej z 12 listopada 2009 r. o zgodności z prawem Unii Europejskiej powyższego projektu. 13 listopada 1009 r. projekt został skierowany do I czytania na posiedzeniu Sejmu. 17 listopada 2009 r. odbyło się I czytanie na posiedzeniu w Sejmie, następnie projekt został skierowany do prac w Komisji Finansów Publicznych (druk sejmowy nr 2508/VI kadencja i 2508-A/VI kadencja). Drugie czytanie odbyło się 19 listopada 2009 r. na posiedzeniu Sejmu, po czym projekt został ponownie skierowany do prac w komisji. Po przedstawieniu sprawozdania komisji, 19 listopada 2009 r. odbyło się III czytanie projektu i na tym posiedzeniu Sejmu projekt został uchwalony. Po uchwaleniu ustawa została przekazana Marszałkowi Senatu. Senat nie wniósł poprawek do ustawy. Prezydent podpisał ustawę o grach hazardowych 26 listopada 2009 r. Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych została opublikowana w Dzienniku Ustaw z 30 listopada 2009 r. (Nr 201, poz. 1540) i weszła w życie (z pewnymi wyjątkami) 1 stycznia 2010 r. Ustawa o grach hazardowych zastąpiła dotychczas obowiązującą ustawę z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27, ze zm.). W ustawie o grach hazardowych wprowadzono systemowe zmiany dotyczące prowadzenia reglamentowanej prawnie działalności gospodarczej polegającej na organizowaniu gier hazardowych. W nowej ustawie odmiennie niż uprzednio uregulowano możliwość urządzania gier na automatach, w tym o tzw. niskich wygranych. Dotychczas do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie gier na automatach wystarczające było zezwolenie, a działalność taką można było prowadzić w salonach gier czy też w punktach gastronomicznych, handlowych lub usługowych, gdzie umieszczony został automat do gry o niskich wygranych. W ustawie o grach hazardowych odstąpiono od możliwości urządzania gier na wszelkich automatach bez koncesji i poza kasynami gry. Zgodnie z art. 3 ustawy o grach hazardowych urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych i gier na automatach jest dozwolone wyłącznie na zasadach określonych w ustawie. W myśl art. 6 ustawy o grach hazardowych działalność w zakresie gier na automatach może być prowadzona na podstawie udzielonej koncesji na prowadzenie kasyna gry, wyłącznie w formie spółki akcyjnej lub spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, mającej siedzibę na terytorium RP. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych urządzanie gier na automatach dozwolone jest wyłącznie w kasynach gry. Natomiast w myśl art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych karze pieniężnej podlega urządzający gry na automatach poza kasynem gry. W takim przypadku wysokość kary wynosi 12 000 zł od każdego automatu (art. 89 ust. 2 pkt 2 ustawy o grach hazardowych). Ustawa o grach hazardowych określiła także zasady wygaszania rynku gier na automatach. I tak, w myśl art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na podstawie zezwoleń jest prowadzona do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń. Umarza się postępowania w sprawie wydania zezwoleń w powyższym zakresie, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy (art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych). Z uzasadnienia projektu ustawy o grach hazardowych wynika jednoznacznie, że rząd zdecydował się na nowe i kompleksowe uregulowanie obszaru związanego z grami hazardowymi z dwóch zasadniczych powodów, a mianowicie ograniczenia negatywnych skutków hazardu oraz przezwyciężenia istniejących nieprawidłowości i patologii poprzez wzmocnienie kontroli państwa nad rynkiem hazardowym. Rząd uznał wprowadzenie nowej ustawy za konieczne do naprawy obecnego stanu rzeczy, przede wszystkim ze względu na zagrożenia uzależnieniem od hazardu. Problem uzależnienia od hazardu wiąże się z praktycznie nieograniczonym dostępem, także przez osoby nieletnie, do różnorodnych form hazardu, w tym gier na automatach o niskich wygranych. Zwiększeniu ochrony społeczeństwa i praworządności przed negatywni skutkami hazardu służyć ma m.in.: odstąpienie od możliwości urządzania gier na wszelkich automatach z elementami losowości poza kasynami gry. Z kolei zwiększeniu pewności i rzetelności podmiotów legalnie prowadzących działalność gospodarczą na rynku hazardowym służyć ma m.in. wprowadzenie restrykcyjnych kar administracyjnych za urządzanie gier wbrew warunkom określonym w ustawie. Bezsporne jest, że projekt ustawy o grach hazardowych, w tym kwestionowane przepisy, nie został notyfikowany w trybie przewidzianym w dyrektywie 98/34/WE. W toku prac nad tym projektem nie zgłaszano uwag dotyczących konieczności zastosowania unijnej procedury notyfikacji, o której mowa w dyrektywie 98/34/WE i w rozporządzeniu w sprawie notyfikacji. Odstąpienie od notyfikacji projektu ustawy o grach hazardowych wydaje się świadomą decyzją rządu. Jak wynika z odpowiedzi podsekretarza stanu w Ministerstwie Finansów na interpelację poselską nr 7251, na etapie przygotowania projektu ustawy o grach hazardowych część przepisów, która w opinii ekspertów podlegała obowiązkowi notyfikacji, została wyodrębniona z projektu. W pozostałym zakresie uznano natomiast, że nie ma obowiązku notyfikacji. Notyfikacji Komisji Europejskiej 16 września 2010 r. został poddany rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 3860/VI kadencja) zawierający szereg ograniczeń dotyczących rynku gier i zakładów wzajemnych. W uzasadnieniu tego projektu wskazano, że zawiera on przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE i dlatego celowo wyjęto je z pierwotnego projektu ustawy o grach hazardowych, aby umożliwiło to „przeprowadzenie procesu legislacyjnego i uchwalenie przepisów ustawy o grach hazardowych, które nie podlegały obowiązkowi notyfikacji” (druk sejmowy nr 3860/VI kadencja). 4.4. Następstwa wyroku TSUE z 19 lipca 2012 r. w połączonych sprawach Fortuna sp. z o.o., Grand sp. z o.o. i Forta sp. z o.o. przeciwko Dyrektorowi Izby Celnej w Gdyni (C-213/11; C-214/11 i C-217/11). Kwestia braku notyfikacji przez Polskę projektu ustawy o grach hazardo