29/3/A/2015 WYROK z dnia 10 marca 2015 r. Sygn. akt P 38/12* * Sentencja została ogłoszona dnia 17 marca 2015 r. w Dz. U. poz. 372. W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Trybunał Konstytucyjny w składzi

§ 2ust.

1 rozporządzenia RM z 27 grudnia 2011 r. z art. 92 ust. 1 Konstytucji. W pierwszej kolejności należało odnieść się do wątpliwości sądu pytającego co do zgodności § 2 ust. 1 rozporządzenia RM z 27 grudnia 2011 r. z art. 92 ust. 1 Konstytucji. W ocenie sądu, skoro Konstytucja wyraźnie stwierdza, że upoważnienie do wydania rozporządzenia powinno zawierać wytyczne dotyczące treści aktu, to wytyczne te są wiążące dla organu upoważnionego do wydania rozporządzenia. Zgodnie zaś z art. 24 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej Rada Ministrów określa, w drodze rozporządzenia szczegółowe warunki realizacji programu, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając potrzebę zapewnienia efektywności. Sąd pytający jest zdania, że z powyższego upoważnienia nie sposób wyprowadzić upoważnienia dla Rady Ministrów do ustanawiania w drodze rozporządzenia ograniczeń dotyczących kręgu osób, do których kierowana jest pomoc. Brak jest również upoważnienia do stanowienia przepisów uniemożliwiających uzyskanie przewidzianej w rozporządzeniu pomocy osobom uprawnionym do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego innym niż matka, ojciec lub opiekun faktyczny dziecka. W świetle powyższej argumentacji sądu pytającego należało przyjąć, że sąd nie podał w wątpliwość zgodności upoważnienia zawartego w art. 24 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej z art. 92 ust. 1 Konstytucji, w szczególności nie zarzucił braku wytycznych lub, że sposób ich zredagowania jest niezgodny z ogólnymi zasadami wyłączności ustawy i nie jest adekwatny do specyfiki regulowanych materii. Sąd jest natomiast zdania, że przyjmując kwestionowany przepis rozporządzenia, Rada Ministrów wykroczyła poza granice upoważnienia ustawowego (art. 24 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej), ograniczając krąg osób uprawnionych do pomocy finansowej, w szczególności wyłączając z tego kręgu osoby uprawnione do zasiłku pielęgnacyjnego inne niż matka, ojciec lub opiekun faktyczny dziecka. Powyższa wątpliwość sądu pytającego nie dotyczy jednak, uregulowanej w art. 92 ust. 1 Konstytucji, relacji między rozporządzeniem a upoważnieniem ustawowym, w tym wypadku zawartym w art. 24 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, lecz chodzi o naruszenie przez rozporządzenie konstytucyjnego nakazu równego traktowania. Przepis art. 92 ust. 1 Konstytucji nie stanowi zatem adekwatnego wzorca kontroli kwestionowanego rozporządzenia. 5.

§ 2ust.

1 rozporządzenia RM z 27 grudnia 2011 r. z art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji. 5.1 W Konstytucji przykłada się wagę do ochrony rodziny i udzielania pomocy szczególnie rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, wielodzietnych i niepełnych. Tę troskę ustrojodawcy o dobrostan rodzin odzwierciedlają przede wszystkim przepisy art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji. Charakter prawny tych postanowień Konstytucji jest jednak sporny. O ile w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego nie budzi wątpliwości, że art. 18 Konstytucji zawiera normy programowe, o tyle charakter prawny art. 71 ust. 1 Konstytucji, stanowiącego, że państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny, a rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy władz publicznych, jest przedmiotem rozbieżnych stanowisk sądu konstytucyjnego. Zgodnie z przeważającym stanowiskiem Trybunału, przepis ten nakazuje władzom państwowym prowadzenie polityki społecznej i gospodarczej z uwzględnieniem dobra rodziny oraz przyznaje rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej prawo do szczególnej pomocy władz publicznych; dotyczy to zwłaszcza rodzin wielodzietnych i niepełnych (zob. wyrok z 18 maja 2005 r., sygn. K 16/04, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 51). Zgodnie z poglądem Trybunału Konstytucyjnego, wyrażonym w sprawie o sygn. SK 21/99, przepisy, „ujęte w postać zasad polityki państwa, a nie praw jednostki, nie mogą stanowić podstawy indywidualnego dochodzenia roszczeń. Uważa się powszechnie, nie tylko w doktrynie prawa konstytucyjnego, że tak sformułowane postanowienia określające cele działalności organów władzy publicznej są normami programowymi i że jako takie nie mogą być podstawą roszczeń obywatela (...), gdyż ich adresatem jest przede wszystkim ustawodawca” (wyrok z 10 lipca 2000 r., OTK ZU nr 5/2000, poz. 144). W niektórych orzeczeniach Trybunał stwierdzał jednakże, że art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji wyraża prawo podmiotowe podlegające ochronie w trybie skargi konstytucyjnej (zob. wyroki z: 15 listopada 2005 r., sygn. P 3/05, OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 115; 18 maja 2005 r., sygn. K 16/04; 4 maja 2004 r., sygn. K 8/03, OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 37; 8 maja 2001 r., sygn. P 15/00, OTK ZU nr 4/2001, poz. 83). W innych orzeczeniach Trybunał przyjmował, że: „Uprawnienia do pomocy świadczonej przez władze publiczne rodzinom, znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, określone są w różnych ustawach. «Szczególna pomoc ze strony władz publicznych», o której mowa w Konstytucji RP, nie ogranicza się więc wyłącznie do zasiłków rodzinnych i dotyczy także innych form pomocy, w tym świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej” (wyrok TK z 15 października 2001 r., sygn. K 12/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 213); „Artykuł 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji (…) precyzuje wymagany poziom świadczeń na rzecz rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji. Pomoc ta powinna mieć charakter szczególny, co jednak w żadnym wypadku nie oznacza zwolnienia rodziny z ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego” (wyrok z 19 kwietnia 2011 r., sygn. P 41/09, OTK ZU nr 3/A/2011, poz. 25 – por. wyrok TK z 15 listopada 2005 r., sygn. P 3/05). Odnośnie do art. 18 Konstytucji podkreśla się, że przepis ten jest ujęty bardziej ogólnie niż art. 71, co jest związane z tym, że jest on zamieszczony w rozdziale I Konstytucji określającym podstawowe zasady ustroju Rzeczypospolitej. Art. 18 Konstytucji stanowi, że „Małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej”. „W przepisie tym jest między innymi mowa o «małżeństwie» i o «rodzinie», a te wartości mają znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Art. 18 jest wyrazem tej samej aksjologii, która inspirowała treść art. 71 Konstytucji” (zob. wyrok o sygn. K 16/04). 5.

1. Uwzględniając powyższe ustalenia, Trybunał stwierdził, że art. 18 Konstytucji wyraża podstawową zasadę ustroju państwa, która może być kwalifikowana jako norma programowa; zasada ta nakłada na państwo obowiązek opieki i ochrony małżeństwa, rodziny i rodzicielstwa, ale nie odpowiada temu prawo lub uprawnienie albo roszczenie do podjęcia przez państwo działań (pozytywnych) realizujących ten obowiązek ani tym bardziej do podjęcia przez państwo działań określonego rodzaju lub określonej treści, w szczególności ustanowienia przez władze publiczną przepisów prawnych ustanawiających prawa socjalne. Z artykułu tego nie wynikają dla jednostek, a tym bardziej dla określonych w nim wspólnot (grup), tj. małżeństwa lub rodziny, żadne konstytucyjnie chronione prawa lub wolności. 5.
2. Inną strukturę analityczną ma art. 71 ust. 1 Konstytucji. Z systematyki i terminologii używanej w Konstytucji, które mają doniosłe, aczkolwiek nie podstawowe, znaczenie dla wykładni Konstytucji wynika, że przepis ten gwarantuje prawo lub wolność jednostki, które należy do szerszej kategorii praw socjalnych. Przepis ten nie ustanawia natomiast zasady ustrojowej, zwłaszcza zasady ustrojowej porównywalnej, co do znaczenia i funkcji, z zasadami rozdziału I Konstytucji, ani nie należy art. 71 ust. 1 utożsamiać z tzw. normą programową, a przez to ograniczać jego konstytucyjne znaczenie i funkcję wyłącznie do wyznaczenia wiążącego państwo celu. W strukturze art. 71 ust. 1 Konstytucji wyróżnić należy dwa przepisy, które mają zróżnicowane znaczenie normatywne. W zdaniu pierwszym tego przepisu zawarto obowiązek państwa uwzględniania dobra rodziny w polityce społecznej i gospodarczej, natomiast zdanie drugie określa prawo rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietnych, do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Wprawdzie zdanie pierwsze ust. 1 jest sformułowane w sposób typowy dla sformułowania norm programowych lub zasad ustroju, zaś zdanie drugie ust. 1 – dla norm wyrażających prawo lub wolność konstytucyjną, to jednak należy uznać, że cały przepis art. 71 ust. 1 Konstytucji gwarantuje rodzinom uwzględnianie ich dobra w polityce społeczno-gospodarczej państwa (zdanie pierwsze), a rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznej (zdanie drugie). Różnica polega jedynie na tym, że zdanie pierwsze zobowiązuje państwo do uwzględniania dobra rodziny w prowadzonej przez państwo polityce społecznej i gospodarczej, natomiast zdanie drugie – do udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej albo zapewnieniu, że taka pomoc będzie udzielana przez inne niż państwo władze publiczne, np. samorząd terytorialny. 5.
3. Minimalna treść obowiązku określonego w art. 71 ust. 1 zdaniu pierwszym Konstytucji wyraża się w tym, aby państwo uwzględniało w bieżącej i długofalowej polityce społeczno-gospodarczej państwa dobro rodziny, co powinno znaleźć odzwierciedlenie nie tylko w założeniach i celach tej polityki, lecz przede wszystkim w praktyce politycznej i obowiązującym prawodawstwie. Należy jednak pamiętać, że rola państwa w tej dziedzinie jest pomocnicza i komplementarna w stosunku do roli samej rodziny, jako beneficjenta świadczeń z pomocy społecznej (zob. wyrok TK z 22 lipca 2008 r., sygn. P 41/07, OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 109). Zdefiniowanie dobra rodziny ustrojodawca pozostawia demokratycznemu prawodawcy, mimo że art. 71 ust. 1 Konstytucji nie przekazuje określenia tego dobra ustawie, jak czyni to w odniesieniu do większości konstytucyjnie gwarantowanych praw i wolności socjalnych, ekonomicznych czy kulturalnych. W rezultacie zakres i sposób uwzględniania dobra rodziny w polityce i realizującym ją prawodawstwie oraz inne kwestie z nim związane, jak na przykład priorytety społeczno-moralne i sposób oraz poziom ich finansowania, należą do swobodnej decyzji prawodawcy, podlegającej jednak kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Artykuł 71 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji nie przyznaje jednostce podmiotowego prawa publicznego, które mogłoby być dochodzone na drodze postępowania sądowego (wyrok TK z 22 lipca 2008 r., sygn. P 41/07 – „na podstawie tego przepisu jednostka nie ma indywidualnych roszczeń wobec państwa”; zob. wyrok TK z 12 kwietnia 2011 r., sygn. SK 62/08, OTK ZU nr 3/A/2011, poz. 22). Naruszenie omawianego przepisu Konstytucji może jednak nastąpić, jeśli ustawodawca niewłaściwie zinterpretował przepis Konstytucji, który wyznacza cel czy zadanie władzy publicznej (zob. wyrok TK z 4 kwietnia 2001 r., sygn. K 11/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 54). 5.
4. Artykuł 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji ma bardziej skonkretyzowaną, odpowiadającą strukturze prawa podmiotowego publicznego, treść: rodzina (znajdująca się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej) ma prawo do działania państwa, polegającego na udzielaniu lub zapewnieniu udzielenia (szczególnej) pomocy. Zakres swobody ustawodawcy jest w tym wypadku węższy, bowiem Konstytucja precyzuje cechy podmiotu uprawnionego, którą jest rodzina znajdująca się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietna i niepełna, oraz definiuje treść działania Państwa na rzecz rodziny, którą stanowi „szczególna pomoc”. Jak stwierdził Trybunał w wyroku z 9 lipca 2012 r., sygn. P 59/11, OTK ZU nr 7/A/2012, poz. 76, określenie to należy rozumieć w sposób tożsamy na gruncie wszystkich powołanych przepisów konstytucyjnych. Wskazuje ono na „konieczność podejmowania takich działań władz publicznych, które wykraczać będą poza normalny standard ochrony wolności i praw. Chodzi tu zatem o działania przewyższające ów zwykły poziom ochrony gwarantowanej konstytucyjnie. Posłużenie się terminem «szczególny» odczytywać należy jako skierowany w stosunku do władzy publicznej nakaz bardziej intensywnego traktowania pewnej grupy podmiotów z uwagi na sytuację faktyczną, w jakiej się znajdują” (wyrok z 9 lipca 2012 r., sygn. P 59/11), to jest wykraczającego poza zakres „zwykłego” uwzględniania potrzeb tych podmiotów (zob. wyroki: z 15 listopada 2005 r., sygn. P 3/05 i z 8 maja 2001r., sygn. P 15/00). „Szczególna pomoc” ma niewątpliwie wymiar konkretny i możliwe jest ustalenie, czy ustawodawca wyposażył organy władzy publicznej w środki prawne umożliwiające jej świadczenie. Jednocześnie Trybunał podkreślił, że regulacja konstytucyjna nie zwalnia rodziny z odpowiedzialności za swoje utrzymanie, a członków rodziny z obowiązków alimentacyjnych, co wynika wprost z zasady subsydiarności, wyrażonej między innymi w preambule. „Konstytucja zakazuje bowiem zwalniania członków rodziny z ciążących na nich obowiązków alimentacyjnych poprzez kreowanie konkurencyjnego systemu zasiłków rodzinnych” (wyrok o sygn. P 3/05). Państwo jest zatem konstytucyjnie obowiązane do udzielenia lub zapewnienia udzielania szczególnej pomocy tym rodzinom, a zakres, formy, wysokość i sposób jej udzielania określa prawodawca, z uwzględnieniem, że pomoc ta jest pomocą szczególną, a zatem wyróżniającą się wśród innych form pomocy udzielanej przez państwo i mającą wyjątkowe znaczenie dla rodzin jej potrzebujących. Ustawodawca ma przy tym w tej materii daleko idącą swobodę regulacyjną, ograniczoną jedynie zasadami i przepisami konstytucyjnymi oraz obowiązkiem poszanowania chronionych przez te zasady i przepisy wartości. Trybunał zaś nie jest powołany do oceny słuszności i celowości działania ustawodawcy, lecz jedynie ocenia to, czy ustawodawca przestrzegał norm, zasad i wartości ustanowionych w Konstytucji. Konstytucja pozostawia zatem ustawodawcy określenie form i zakresu pomocy udzielanej rodzinom, o których mowa w art. 71 ust. 1 zdaniu drugim Konstytucji. Trybunał w dotychczasowym orzecznictwie podkreślał, że nałożony na ustawodawcę obowiązek urzeczywistnienia wyrażonych w Konstytucji gwarancji socjalnych w drodze stosownych regulacji normatywnych nie oznacza obowiązku maksymalnej rozbudowy systemu świadczeń. Obowiązek ten musi być natomiast rozumiany jako nakaz urzeczywistnienia w ustawach treści prawa konstytucyjnego w taki sposób, aby z jednej strony uwzględniało istniejące potrzeby, z drugiej możliwości ich zaspokojenia. Granice tych możliwości wyznaczone są przez inne podlegające ochronie wartości konstytucyjne, takie jak np. równowaga budżetowa, które mogą w pewnym zakresie pozostawać w opozycji do rozwiązań ustawowych zmierzających do maksymalizacji gwarancji socjalnych. Ochrona praw socjalnych przejawiać się powinna w takim ukształtowaniu rozwiązań ustawowych, które stanowić będą optimum realizacji treści prawa konstytucyjnego. Nie ulega też żadnej wątpliwości, że bez względu na intensywność oddziaływania czynników, które mogą hamować dążenie do zaspokojenia uzasadnionych potrzeb socjalnych, ustawowa realizacja konstytucyjnego prawa socjalnego nie może nigdy uplasować się poniżej minimum wyznaczonego przez istotę danego prawa (wyroki TK z: 8 maja 2000 r., sygn. SK 22/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 107; 11 grudnia 2006 r., sygn. SK 15/06, OTK ZU nr 11/A/2006, poz. 170). 5.
5. Artykuł 24 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, stanowiący, że „Rada Ministrów może przyjąć rządowy program pomocy społecznej mający na celu ochronę poziomu życia osób, rodzin i grup społecznych oraz rozwój specjalistycznego wsparcia” przewiduje komplementarną, w stosunku do innych form i metod polityki społecznej, formę realizacji tego konstytucyjnego obowiązku państwa. Ponadto Rada Ministrów nie jest ustawowo obowiązana do przyjmowania programu pomocy społecznej, z przepisu tego, zwłaszcza zaś z użycia określenia modalnego „może”, wynika bowiem, że jego przyjęcie należy do uznania Rady Ministrów, która kieruje się w tym względzie zarówno dobrem rodziny, jak i stanem finansów publicznych. Przyjęty kwestionowaną uchwałą Rady Ministrów rządowy program wspierania niektórych osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne ma na celu ochronę poziomu życia rodzin, bowiem przewidziane w nim prawo do pomocy finansowej jest uwarunkowane ustalonym, na podstawie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, prawem do świadczenia pielęgnacyjnego, które przysługuje zasadniczo osobom sprawującym opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Nie budzi też wątpliwości, że wprawdzie prawo do pomocy finansowej jest przyznawane wskazanym w rozporządzeniu osobom opiekującym się niepełnosprawnym dzieckiem, to jednak realną korzyść osiąga z tego zarówno osoba niepełnosprawna, która w ten sposób uzyskuje opiekę osoby bliskiej w warunkach domowych, ale także pośrednio cała rodzina (por. mutatis mutandis uzasadnienie wyroku TK z 18 lipca 2008 r., sygn. P 27/07 OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 107, w którym Trybunał stwierdził, że: „Nie ulega wątpliwości, że choć zasiłek stały nominalnie przysługiwał opiekunowi, to realną korzyść odnosił z niego podopieczny, który w ten sposób miał zapewnioną opiekę osoby bliskiej”; wyrok TK z 22 lipca 2008 r., P 41/07 – „beneficjentem jest rodzina”). Z art. 71 ust. 1 Konstytucji nie wynika zatem ani powinność ustawodawcy do szczegółowego uregulowania w ustawie zasad i trybu przyznawania okresowej i incydentalnej pomocy finansowej z zakresu pomocy społecznej niektórym osobom uprawnionym do zasiłku pielęgnacyjnego, ani też konstytucyjny zakaz uregulowania tych kwestii w drodze rozporządzenia, mimo braku odpowiednich postanowień rangi ustawy, jeżeli wydanie rozporządzenia na podstawie ogólnego upoważnienia ustawowego jest ponadto konieczne dla praworządnej i efektywnej realizacji rządowego programu wspierania niektórych osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne. Powyższe nie znaczy, że programy rządowe oraz wydane w celu ich realizacji rozporządzenia mogą być ustanawiane przez rząd w oderwaniu od obowiązków, jakie nakłada na władze publiczne art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji, którym to obowiązkom nie odpowiada – powtórzmy – prawo rodzin lub członków rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej do żądania od państwa pomocy finansowej przyznawanej na takich zasadach i w takim trybie, jak w kwestionowanym rozporządzeniu. Wprawdzie jednostki będące beneficjentami odnośnych uchwał i rozporządzeń Rady Ministrów nie mogą z tego przepisu Konstytucji wywodzić praw podmiotowych publicznych do pomocy finansowej, to jednak art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji wyznacza – w tych szczególnych warunkach prawnych i faktycznych – cel, jakim jest dobro rodziny, który jednocześnie ogranicza i legitymizuje działania rządu w zakresie kształtowania treści programów rządowych, o których mowa w art. 24 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz wydawanych w celu ich realizacji rozporządzeń. Ta legitymizująca i limitująca działania rządu na rzecz poprawy sytuacji rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej funkcja art. 71 ust. 1 Konstytucji jest tym bardziej godna podkreślenia, że ustawa o pomocy społecznej – jak wspomniano wyżej – nie zawiera wzmianki o prawie do pomocy finansowej, a tym samym nie reguluje ani treści, ani przesłanek nabycia takiego prawa. 5.
6. Uwzględniając charakter i funkcje art. 71 ust. 1 zdania drugiego Konstytucji jako wzorca kontroli kwestionowanego przepisu, Trybunał Konstytucyjny uznał, że § 2 ust. 1 rozporządzenia RM z 27 grudnia 2011 r. jest z nim zgodny, ponieważ po pierwsze, uchwała RM z 27 grudnia 2011 r. oraz funkcjonalnie i merytorycznie powiązane z nim rozporządzenie stanowią incydentalną, wyjątkową, okresową i komplementarna formę realizacji wyrażonego w nim socjalnego obowiązku państwa, po drugie, przyznając kwestionowanym rozporządzeniem prawo do pomocy, państwo wykonuje w ograniczonym , ale dopuszczalnym konstytucyjnie zakresie obowiązek działania na rzecz osób, które są uprawnione do świadczeń socjalnych na podstawie art. 71 ust. 1 zdania drugiego Konstytucji, po trzecie, przewidziane w art. 24 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej programy rządowe stanowią konstytucyjnie dopuszczalną, organizacyjną formę „szczególnej pomocy ze strony władz publicznych”. 6.

§ 2ust.

1 rozporządzenia RM z 27 grudnia 2011 r. z art. 32 ust. Konstytucji. Zasada równości wszystkich wobec prawa zawarta w art. 32 ust. 1 Konstytucji wyraża nakaz traktowania podmiotów podobnych w sposób podobny, dopuszczając jednocześnie traktowanie podmiotów odmiennych w sposób odmienny. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwaliła się formuła równości rozumiana w ten sposób, że wszyscy adresaci norm prawnych, charakteryzujący się w równym stopniu daną cechą istotną, mają być traktowani równo, a więc chodzi o traktowanie według jednakowej miary, bez zróżnicowań tak dyskryminujących, jak i faworyzujących (zob. m.in. orzeczenia z: 9 marca 1988 r., sygn. U 7/87, OTK w 1988 r., poz. 1; 20 grudnia 1994 r., sygn. K 8/94, OTK w 1994 r., poz. 43; wyroki z: 22 lutego 2005 r., sygn. K 10/04, OTK ZU nr 2/A/2005, poz. 17; 23 marca 2006 r., sygn. K 4/06, OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 32). Nierówne potraktowanie podmiotów przynależnych do tej samej klasy oznacza, że doszło do wprowadzenia zróżnicowania. Wówczas mamy do czynienia z odstępstwem od zasady równości, co jednak nie zawsze jest równoznaczne z istnieniem dyskryminacji lub faworyzowania (uprzywilejowania) – (wyrok TK z 24 lutego 1999 r., sygn. SK 4/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 24). Test równości składa się z następujących etapów: Trybunał najpierw ustala, na podstawie jakiego kryterium dokonano zróżnicowania adresatów normy prawnej, następnie definiuje grupy porównawcze wyłonione w wyniku zastosowanego kryterium, by ocenić, czy są to grupy charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną i czy są one traktowane równo. Oceniając daną regulację z punktu widzenia zasady równości, Trybunał musi przede wszystkim ustalić, czy w ogóle istnieje podobieństwo jej adresatów, a więc czy możliwe jest wskazanie istnienia wspólnej istotnej cechy faktycznej lub prawnej uzasadniającej ich równe traktowanie („Zasadnicze znaczenie w odniesieniu do zasady równości ma ustalenie danej cechy istotnej (relewantnej) charakteryzującej daną osobę (grupę osób). Przesądza ona o uznaniu porównywanych podmiotów za podobne lub znajdujące się w porównywalnej (podobnej) sytuacji” – wyrok TK z 2 października 2012 r. sygn. K 27/11, OTK ZU nr 9/A/2012, poz. 102). Uznanie, że podmioty są podobne, pozwala na podjęcie badania, czy podmioty podobne są traktowane podobnie przez przepisy prawa. Jeśli Trybunał stanowczo stwierdzi, że ma miejsce zróżnicowanie skutkujące nierównym traktowaniem, to rozważa, czy zróżnicowanie było uzasadnione (zob. wyrok TK z 16 grudnia 1997 r., sygn. K 8/97, OTK ZU nr 5 – 6/1997, poz. 70). Argumenty uzasadniające odstępstwa od nakazu równego traktowania muszą mieć charakter relewantny, czyli pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma, oraz służyć realizacji tego celu i treści. Muszą ponadto spełniać wymóg proporcjonalności, wyrażający się w tym, że waga interesu, któremu ma służyć zróżnicowanie, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych. Wreszcie, zróżnicowanie musi pozostawać w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne potraktowanie podmiotów podobnych (zob. orzeczenie TK z 3 września 1996 r., sygn. K 10/96, OTK ZU nr 4/1996, poz. 33; wyrok o sygn. K 10/04). Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że „sprawiedliwość wymaga, żeby równych traktować równo oraz aby różnicowanie w prawie osób fizycznych i innych podmiotów pozostawało w odpowiedniej relacji do różnic w ich sytuacji; różnicowanie w prawie jest dopuszczalne, o ile jest usprawiedliwione” (zob. np. orzeczenie z 27 czerwca 1995 r., sygn. K 4/94, OTK w 1995 r., poz. 16). Jedną z zasad konstytucyjnych, uzasadniających odmienne traktowanie podmiotów podobnych, jest zasada sprawiedliwości społecznej. Rozstrzygnięcie problemu zgodności kwestionowanego rozporządzenia z art. 32 ust. 1 Konstytucji wymaga uprzedniego sprecyzowania:

1. a)kręgu adresatów zakwestionowanego przepisu/normy,
2. b)cechy istotnej charakteryzującej w równym stopniu adresatów przepisu/normy. Z treści § 2 ust. 1 rozporządzenia RM z 27 grudnia 2011 r. wynika niezbicie, że jego adresatem, a zarazem uprawnionym, jest matka, ojciec lub opiekun faktyczny dziecka mający ustalone za miesiąc styczeń, luty lub marzec 2012 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przyznane na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stosując powyższe ustalenia do niniejszej sprawy, należało stwierdzić, że cechą relewantną (istotną), charakteryzującą osoby uprawnione na podstawie § 2 ust. 1 rozporządzenia RM z 27 grudnia 2011 r. do pomocy finansowej oraz osoby pozbawione prawa do takiej pomocy, jako pominięte przez powyższy przepis, jest legitymowanie się przez te dwie grupy osób ustalonym prawem do świadczenia pielęgnacyjnego, przyznanym na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ściśle, do pierwszej grupy osób należą – zgodnie z kwestionowanym przepisem rozporządzenia – matka, ojciec i opiekun faktyczny dziecka, mający ustalone za miesiąc styczeń, luty lub marzec 2012 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, do drugiej – mające ustalone takie prawo inne osoby, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788, ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, spełniające przesłanki określone m.in. w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych; do drugiej grupy osób należą w szczególności osoby takie, jak skarżący w postępowaniu przed sądem pytającym, które mają ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną małżonką, ale także na przykład dzieci sprawujące opiekę nad niepełnosprawnymi rodzicami. Zgodnie z kwestionowanym przepisem rozporządzenia, uprawnione do pomocy finansowej są tylko te osoby spośród krewnych w linii prostej, które są rodzicami (ojciec lub matka), sprawującymi opiekę nad dziećmi wymagającymi opieki, oraz opiekunowie faktyczni dziecka. Nie ma zatem wątpliwości, że pozostałe osoby, które zgodnie z ustawą o świadczeniach rodzinnych, mają ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, nie mają, prawa do pomocy finansowej przewidzianej w rozporządzeniu. Prawodawca, stosując powyższe kryterium różnicujące, nierówno traktuje osoby znajdujące się w podobnej sytuacji prawnej, tj. osoby mające ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, przyznaje bowiem prawo do pomocy finansowej tylko matce, ojcu lub opiekunowi faktycznemu dziecka, nie przyznaje natomiast prawa do takiej pomocy innym osobom należącym do tej samej grupy relewantnej, opiekującym się innym niż dziecko członkiem rodziny. Biorąc pod rozwagę powyższe, należało przyjąć, że kwestionowany przepis nierówno traktuje obie grupy osób w ten sposób, że nie przyznaje prawa do pomocy finansowej innym niż w nim wymienione osobom posiadającym ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał wskazywał, że wychowywanie i utrzymywanie dzieci jest podstawowym i niezbędnym wyznacznikiem pojęcia rodziny oraz determinuje sposób rozumienia pozostałych pojęć zastosowanych w art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji (zob. wyrok z 12 kwietnia 2011 r., sygn. SK 62/08, OTK ZU nr 3/A/2011, poz. 22, cz. III, pkt 4.2). „Na poziomie konstytucyjnym podstawę szczególnego traktowania dzieci stanowi m.in. art. 68 ust. 3 Konstytucji, odnoszący się do sfery opieki zdrowotnej. Ochrona praw dziecka przez władze publiczne gwarantowana jest również w art. 72 Konstytucji. Dzieci objęte są ochroną państwa w ramach pomocy rodzinom, szczególnie tym znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji)” (wyrok z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 (OTK ZU nr 9/A/2014, poz. 104). W tym samym wyroku (sygn. K 38/13) Trybunał uznał, że w grupie osób mających ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego dopuszczalne jest jednak odmienne traktowanie osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi dziećmi, przyjmując, że „ich sytuacja prawna może być uregulowana inaczej niż w stosunku do opiekunów pozostałych osób niepełnosprawnych, niebędących dziećmi”. W tym kontekście Trybunał stwierdził, że prawodawca może odmiennie ukształtować przesłanki wyjątkowej, okresowej i incydentalnej pomocy finansowej, takiej jak określona w rozporządzeniu RM z 27 grudnia 2011 r., dla osób niepodejmujących pracy zarobkowej bądź rezygnujących z niej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Biorąc powyższe pod rozwagę, Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.