k.c., jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Postępowanie dwuinstancyjne przed organami administracyjnymi należy traktować jako swoistą całość. Jeżeli strona skorzysta z prawa wniesienia odwołania, wówczas sprawa jest rozpatrywana przez organ pierwszej i drugiej instancji, a kończy się wydaniem ostatecznej decyzji przez organ drugiej instancji. Procedura dwuinstancyjna jest zatem zwykłą procedura, z którą strona decyzji administracyjnej musi się liczyć i z której ma prawo skorzystać. Jednakże skutki dla strony wywołuje decyzja organu drugiej instancji, a nie pierwszej instancji (podobnie jak orzeczenie sądu powszechnego drugiej, a nie pierwszej instancji). Organ pierwszej instancji nie ma bowiem żadnego wpływu na orzeczenie organu drugiej instancji, a wykonalną decyzją jest decyzja organu drugiej instancji. Nie można zatem wiązać roszczeń odszkodowawczych z wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji, a należy je ewentualnie wiązać z wydaniem decyzji przez organ drugiej instancji. Zatem żądanie powódki, działającej przez profesjonalnego pełnomocnika, zasądzenia odszkodowania z powołaniem się bezpośrednio na wadliwość decyzji Starosty (...) z 14 marca 2012 r. było niezasadne. Sąd Okręgowy wskazał, że w sprawie cywilnej sąd jest związany żądaniem, na które składa się wskazanie na konkretny rodzaj rozstrzygnięcia, jakiego powód oczekuje od sądu (art. 187 § pkt 1 k.p.c.) na przytoczone okoliczności faktyczne (art. 187 § pkt 2 k.p.c.). Tak zgłoszone żądanie wraz z uzasadniającymi je okolicznościami faktycznymi tworzy powództwo i staje się przedmiotem rozpoznania w procesie cywilnym. Decyduje ono o zakresie rozpoznania i orzekania w sprawie (art. 321 § 1 k.p.c.). Powódka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, sformułowała żądanie co do oczekiwanego rozstrzygnięcia oraz – w ramach podstawy faktycznej powództwa – zidentyfikowała rodzaj szkody, do naprawienia której żądanie to zmierzało. Powódka wskazała też na zdarzenie, które miało do szkody doprowadzić, a za które odpowiedzialność miał ponieść pozwany. Zdarzeniem tym było wydanie przez Starostę (...) decyzji z 14 marca 2012 r., o czym świadczą chociażby twierdzenia zawarte w pozwie. W związku z wydaniem nieostatecznej decyzji z 14 marca 2012 r. przez Starostę (...) mogła co najwyżej być rozważana odpowiedzialność odszkodowawcza pozwanego na podstawie art. 417 k.c. Taka odpowiedzialność nie wchodziła jednak w rachubę z tej przyczyny, że nawet jeżeli uznać, że decyzja ta była niezgodna z prawem (nie przesądzając obecnie tej kwestii) z uwagi na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 6 grudnia 2012 r., to do chwili wydania decyzji przez Wojewodę (...), utrzymującej tę decyzję w mocy, nie zmieniała ona ani pozytywnie ani negatywnie sytuacji prawnej powódki. Niezależnie bowiem od treści tej decyzji mogła ona wywołać skutki prawne dopiero z chwilą uzyskania charakteru ostatecznej (art. 16 k.p.a.). Negatywne dla powódki skutki prawne w postaci wyrażenia sprzeciwu wobec zamierzonej zmiany sposobu użytkowania budynku nastąpiły więc dopiero z chwilą wydania decyzji przez Wojewodę (...). Z tych przyczyn w sprawie nie zachodziła konieczność badania dalszych przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej w postaci szkody i związku przyczynowego w odniesieniu do roszczenia dochodzonego przez powódkę w związku ze szkodą wyrządzoną, zdaniem powódki, wydaniem decyzji przez Starostę (...) z 14 marca 2012 r., a powództwo podlegało oddaleniu. Na marginesie Sąd pierwszej instancji wskazał też, że twierdzenia powódki były niespójne i zmieniały się w toku postępowania. W pozwie powódka domagała się zasądzenia na jej rzecz od pozwanego kwoty 113.593,60 zł tytułem odszkodowania obejmującego straty wynikające z braku możliwości korzystania z wyższej dotacji dla niepublicznego przedszkola przysługującej na każdego ucznia w okresie od kwietnia 2012 r. do maja 2013 r., wobec wydania 14 marca 2012 r. decyzji wyrażającej sprzeciw Starosty (...) w stosunku do zmiany sposobu użytkowania budynku. Następnie powódka zmieniła swoje stanowisko, czego wyrazem była modyfikacja powództwa i zmiana okresu, za który żądała powyższej dotacji. Przy czym powódka nadal łączyła szkodę z decyzją Starosty (...), zmieniając jednak okres, w którym nie mogła korzystać z wyższej dotacji, tj. od 1 stycznia 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. W ocenie Sądu było to niezrozumiałe, a powódka nie wyjaśniła, z czego taka zmiana stanowiska wynika. O kosztach procesu postanowiono na podstawie art. 98 k.p.c. Apelację od powyższego rozstrzygnięcia, wskazując wartość przedmiotu zaskarżenia na kwotę 103.300 zł, wniosła powódka, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art.
poprzez uznanie, że decyzja administracyjna wydana przez Starostę jako organ pierwszej instancji administracyjnej i utrzymana w mocy przez organ odwoławczy nie posiada przymiotu ostateczności w rozumieniu tego przepisu, a także niezastosowanie art. 16 ust. 2 Konstytucji RP, a w konsekwencji przyjęcie niekonstytucyjnej wykładni art.
prowadzącej do uwolnienia samorządu powiatowego od odpowiedzialności za przysługującą mu część zadań publicznych;
i przepis ten nie został naruszony. Odpowiedzialność ta wiąże się z decyzjami ostatecznymi, czyli decyzjami, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy (art. 16 § 1 k.p.a.). Zdarzeniem, z którym przepis art.
wiąże obowiązek naprawienia szkody, jest wydanie ostatecznej decyzji (nie jej wykonanie); podmiotem zaś odpowiedzialnym jest ten (Skarb Państwa bądź jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna), kto wydał ostateczną decyzję. W sprawie zaś niniejszej, jak słusznie zauważył Sąd Okręgowy, decyzję taką wydała jednostka Skarbu Państwa, a nie – pozwanego powiatu. Powódka łączy odpowiedzialność pozwanego z wydaniem 14 marca 2012 r. decyzji na podstawie art. 71 ustawy Prawo budowlane, tj. sprzeciwu odnośnie zgłoszenia dotyczącego zmiany sposobu użytkowania części budynku z dotychczasowej sposobu, tj. punkt przedszkolny na przedszkole niepubliczne (k. 62), utrzymanej w mocy decyzją Wojewody (...) z 15 czerwca 2012 r. (k. 63). Decyzja Starosty (...) z 14 marca 2012 r. (sprzeciw odnośnie zgłoszenia dotyczącego zmiany sposobu użytkowania budynku – k. 62) stała się ostateczna dopiero z chwilą wydania przez Wojewodę (...) decyzji z 15 czerwca 2012 r., utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję Starosty. Jednostka samorządu terytorialnego (powiat) nie może zatem ponosić odpowiedzialności za skutki decyzji wydanej przez jednostkę organizacyjną Skarbu Państwa (wojewodę) (podobnie Sąd Najwyższy w wyroku z 5 grudnia 2013 r., V CSK 67/13, OSNC 2014/9/94). Co więcej, przesłanką, od której uzależnia się możliwość żądania naprawienia szkody na podstawie art.
k.c., jest stwierdzenie we właściwym postępowaniu niezgodności takiej decyzji z prawem („takiej”, czyli tej, która jest źródłem szkody). Postępowaniem takim w rozumieniu powyższego przepisu jest, w szczególności, postępowanie przed sądem administracyjnym, zaś orzeczenie sądu administracyjnego, objęte art. 287 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu sądowym w administracji, czyli uchylające zaskarżoną decyzję, na skutek czego organ rozpatrujący ponownie sprawę umorzy postępowanie, jest orzeczeniem wstępnym orzekającym o niezgodności z prawem ostatecznej decyzji administracyjnej (prejudykatem), o którym mowa w przepisie art.
k.c., otwierającym poszkodowanemu drogę do dochodzenia naprawienia szkody od odpowiedniego organu władzy publicznej. W sprawie niniejszej powyższym prejudykatem był wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z 6 grudnia 2012 r., zaś decyzją – uznaną za niezgodną z prawem i uchyloną – decyzja Wojewody (...) z 15 czerwca 2012 r. (k. 65); nie zaś decyzja Starosty (...) z 14 marca 2012 r., z której wydania powódka wywodzi roszczenia dochodzone w niniejszej sprawie. Sąd Administracyjny nie uchylił decyzji Starosty, ale wskazał na uchybienia Wojewody. Odpowiedzialności zaś z tytułu decyzji z 15 czerwca 2012 r. nie ponosi pozwany. Konstatacja taka, uzasadniona okolicznościami faktycznymi niniejszej sprawy, nie oznacza uwolnienia samorządu od odpowiedzialności za przysługującą mu część zadań publicznych, ani naruszenia art. 16 ust. 2 Konstytucji. Nie doszło także do naruszenia wskazanych w apelacji przepisów art. 441 § 1 k.c. w zw. z art. 366 § 1 k.c. Z pierwszego z nich wynika, że jeżeli kilka osób ponosi odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną czynem niedozwolonym, ich odpowiedzialność jest solidarna. Drugi zaś wyraża istotę solidarności biernej. Decydujące dla ustalenia kręgu podmiotów tej odpowiedzialności jest normatywne przypisanie określonym podmiotom odpowiedzialności deliktowej za daną szkodę. W sprawie niniejszej nie mamy do czynienia z taką sytuacją. Z powołanego przepisu
wynika, że odpowiedzialność ponosi podmiot, który wydał ostateczną decyzję, uznaną następnie za niezgodną z prawem, a nie – ten podmiot i jeszcze inny (czyli, jak wskazuje powódka – pozwany w niniejszej sprawie), solidarnie. Zgodnie zaś z art. 369 k.c. zobowiązanie jest solidarne, jeżeli to wynika z ustawy lub z czynności prawnej. Tak jednak w sprawie niniejszej nie jest, gdyż w sytuacji w niej zaistniałej solidarność pozwanego, w szczególności ze Skarbem Państwa, nie wynika ani z ustawy, ani z czynności prawnej. Częściowo natomiast zgodzić się należy z argumentacją skarżącej, dotyczącą zastosowania w niniejszej sprawie art. 417 § 1 k.c. Jednak nie skutkuje to uwzględnieniem apelacji i zmianą zaskarżonego wyroku zgodnie z jej wnioskami. Nie jest tak, że Sąd Okręgowy nie zastosował wskazanego przepisu. Wręcz przeciwnie, zastosował go, jednak stwierdził, że odpowiedzialność na podstawie tego przepisu nie zachodzi, gdyż – do chwili wydania decyzji przez Wojewodę (...), utrzymującej tę decyzję w mocy – nie zmieniała ani pozytywnie, ani negatywnie sytuacji prawnej powódki. Z taką oceną zgodzić się nie można. Zgodnie bowiem z art. 71 ust. 4 zdanie drugie ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli organ nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji. W sprawie zaś niniejszej sprzeciw został wniesiony a decyzja w jego przedmiocie została uchylona dopiero decyzją Wojewody (...) z 15 kwietnia 2013 r. Wniesienie zatem sprzeciwu wywołało od razu skutki, negatywne, w sytuacji prawnej powódki, gdyż – wobec jej wydania – nie mogły być prowadzone działania i prace związane ze zmianą sposobu użytkowania. Samowolna bowiem zmiana sposobu użytkowania jest wykroczeniem i jest zagrożona, na podstawie art. 93 pkt 9b ustawy Prawo budowlane, karą grzywny. Przepis art. 417 k.c. może stanowić podstawę dochodzenia odszkodowania w związku z wydaniem wadliwych nieprawomocnych decyzji administracyjnych. W orzecznictwie podkreśla się jednak, że nie każda decyzja uchylona w toku instancji może być uznana za rodzącą taką odpowiedzialność. Nie każda bowiem nieprawidłowość w działaniu władzy publicznej może być kwalifikowana jako bezprawność w rozumieniu powołanego przepisu. Bardzo bowiem często organ odwoławczy uchyla orzeczenie bądź decyzję z powodu odmiennej oceny stanu faktycznego, odmiennej wykładni przepisów prawa materialnego, bądź przepisów regulujących zasady postępowania, czy też z powodu niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Z tego powodu podkreśla się, że nie do zaakceptowania jest pogląd, że każde wadliwe działanie organu pierwszej instancji powinno być uznane za bezprawne (tak Sąd Najwyższy w wyroku z 19 kwietnia 2006 r., V CSK 176/05, Lex nr 230466). O istnieniu podstaw do odpowiedzialności władzy publicznej za wadliwą decyzję nieostateczną można mówić wyjątkowo, jedynie w przypadku, gdy narusza ono prawo w sposób rażący (por. orzeczenia Sądu Najwyższego z 9 lipca 2003 r., IV CKN 357/01 i 23 marca 2004 r., V CK 376/03). Taka zaś sytuacja w sprawie niniejszej nie występowała. Przy pierwszym rozpoznaniu odwołania od sprzeciwu z 14 marca 2012 r., dnia 15 czerwca 2012 r. sprzeciw został utrzymany w mocy. Jego wadliwość nie była więc oczywista. Dopiero na skutek uchylenia przez Sąd Administracyjny decyzji Wojewody z 15 czerwca 2012 r., decyzja Starosty o sprzeciwie stała się przedmiotem ponownego rozpoznania i następnie – uchylenia. Uchylając zaś decyzję Starosty z 14 marca 2012 r. Wojewoda (...) jednoznacznie wskazał, że jest zmuszony to zrobić, gdyż z uwagi na to, że przy instytucji zgłoszenia robót budowlanych brak jest możliwości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jak również wniesienia sprzeciwu z innej przesłanki niż wskazana przez organ I instancji, a Starosta nie wskazał podstawy prawnej rozstrzygnięcia (k. 79). Jednocześnie jednak Wojewoda podkreślił, że niezależnie od konieczności uchylenia rozstrzygnięcia organu stopnia podstawowego należało wskazać, że przedłożona przez inwestora dokumentacja projektowa nie pozostaje w zgodności z przepisami prawa budowlanego. Zaznaczył także wyraźnie, że uchylenie rozstrzygnięcia wnoszącego sprzeciw następuje wyłącznie z przyczyn formalnoprawnych, a zbadanie przedmiotowej inwestycji pod kątem prawidłowości jej wykonania należy obecnie do kompetencji organu nadzoru budowlanego (k. 79v.). Wbrew zatem zarzutom apelacji, nie zostały także spełnione przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej pozwanego z art. 417 § 1 k.c., rozumianego w zgodzie z wzorcem konstytucyjnym z art. 77 ust. 1 Konstytucji. Zważywszy na powyższe, apelacja podlegała oddaleniu, o czym – na podstawie art. 385 k.p.c. – orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania apelacyjnego postanowiono zgodnie z art. 98 k.p.c., zasądzając od powódki na rzecz pozwanego koszty zastępstwa prawnego, według stawki minimalnej przewidzianej § 12 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 6 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. Katarzyna Polańska-Farion Marta Szerel Ewa Talarczyk
Wyjaśnienie AI na podstawie urzędowego tekstu ustawy. Orientacyjne, nie zastępuje porady prawnej.