kc nie pozwalają na przypisanie Skarbowi Państwa odpowiedzialności odszkodowawczej za tzw. zaniechanie legislacyjne, o którym mowa w art.
Sąd krytycznie ocenił działanie ustawodawcy w zakresie braku stworzenia do dnia 23 lipca 2011 r. normy nakładającej obowiązek uwzględnienia w przyznawanym syndykowi wynagrodzeniu kwoty podatku VAT, co zresztą stwierdzone zostało w orzecznictwie sądów administracyjnych, jednak stwierdził, że działanie takie nie skutkuje w aktualnym stanie prawnym powstaniem po stronie pozwanego obowiązku zapłaty odszkodowania. Sąd przypomniał treść przepisu art.
o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw oraz art. 5 w/w ustawy, zgodnie z którym do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy art. 417 kc w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej. Powołał też jednak uchwałę 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 19 maja 2009 r., według której Skarb Państwa odpowiada za szkodę wyrządzoną niewydaniem aktu normatywnego, którego obowiązek wydania powstał po wejściu w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (III CZP 139/08, OSNC z 2009, nr 11, poz. 144). Sąd Okręgowy wskazał, że o tym, czy Skarb Państwa odpowiada za szkodę wyrządzoną przez niewydanie aktu normatywnego przed wejściem w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. nie decyduje art. 5 tej ustawy, lecz wykładnia art. 417 kc w zw. z art. 77 ust. 1 Konstytucji. Szeroka wykładnia art. 77 ust 1 Konstytucji nakazuje bowiem przyjęcie, że zawarte w nim pojęcie działania organu władzy publicznej obejmuje zarówno zachowanie czynne, jak i bierne tego organu. Powyższe stanowisko Sąd Okręgowy podzielił, określając swoje zadanie jako dokonanie oceny czy istniał obowiązek wydania aktu normatywnego i czy temu obowiązkowi uchybiono w sposób niezgodny z konkretnym przepisem prawa. Sąd wskazał też, że uznaje się w literaturze, że tylko wówczas gdy minimalna treść przyszłej regulacji określona jest precyzyjnie, a zarazem podany jest termin określający czas jej wydania, można dokonać ujemnej oceny obiektywnej strony zachowania określonego organu władzy publicznej. Wobec tego, w razie oceny obowiązku wydania rozporządzenia na podstawie delegacji ustawowej, jego treść można stosunkowo łatwo zidentyfikować, a zakres uznania sądu nie byłby w takim wypadku zbyt duży i ocena sądu nie byłaby zdecydowanie uznaniowa. Natomiast w przypadku ustawy z zakresu praw ekonomicznych lub społecznych, której obowiązek wydania poszkodowany wywodziłby z Konstytucji, to wynikający z tej powinności zakres dyskrecjonalny legislatywy byłby oceniony jako znaczny, a tym samym znaczny stałby się zakres uznaniowości oceny dokonywanej przez Sąd orzekający. Trudno byłoby wtedy określić czy obowiązek wydania ustawy na pewno istniał, a jeżeli tak to jaka byłaby jego obligatoryjna (minimalna) treść. Wobec tego, w procesie ustalania bezprawności zaniechania legislacyjnego ocena sądu powinna zmierzać jedynie do ustalenia źródła obowiązku legislacyjnego, tj. istnienia przepisu nakładającego powinność wydania aktu normatywnego oraz do stwierdzenia czy można jednoznacznie określić, przynajmniej minimalny zakres powinnego działania ustawodawcy, czyli termin wydania aktu normatywnego i jego minimalną treść (tak Z. Banaszczyk w: Odpowiedzialność za szkody wyrządzone przy wykonywaniu władzy publicznej, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2012 r., str. 184-185). Sąd stwierdził, że o zaniechaniu normatywnym można mówić w sytuacji, gdy został określony termin, w jakim organ władzy publicznej ma wydać akt normatywny. Przez termin taki rozumieć należy nie tylko termin jednoznacznie określony, ale także sytuację, gdy termin nie wynika wprost z przepisów prawa, jednak daje się wywieść z norm o charakterze ogólnym i odpowiada okresowi, w jakim ustawodawca działający zgodnie z zasadami demokratycznego państwa prawnego i legalizmu, powinien zrealizować spoczywający na nim obowiązek legislacyjny (tak Z. Banaszczyk, op. cit., str. 189). Organ I instancji uznał też, że interpretacja pojęcia „zaniechanie legislacyjne" musi uwzględniać zasadę podziału i równowagi władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej, a zatem powinna być ostrożna i nie może prowadzić do samodzielnego ustalania przez sąd rozpoznający sprawę odszkodowawczą treści niewydanych przepisów prawnych. Inne stanowisko mogłoby spowodować niedopuszczaną ingerencję władzy sądowniczej w sferę wyłącznych prerogatyw władzy ustawodawczej i wykonawczej. Sąd nie może bowiem konstruować hipotezy co do ewentualnej treści przepisów, wychodząc z przyjmowanych przez siebie założeń co do słuszności społecznej lub gospodarczej danego rozwiązania (tak M. Safjan w: Odpowiedzialność odszkodowawcza władzy publicznej po 1 września 2004 r., Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004 r., str. 58). Podobne stanowisko przyjęte jest w orzecznictwie. Odpowiedzialność za zaniechanie legislacyjne dotyczy wyłącznie przypadków, gdy wynikający z przepisu prawa obowiązek wydania aktu normatywnego został wyrażony w sposób jednoznaczny i konkretny, co uzasadnione jest koniecznością niedopuszczenia do ingerencji władzy sądowniczej w sferę uprawnień zastrzeżonych dla władzy ustawodawczej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 września 2012 r., I CSK 59/12, Biul. SN 2012, nr 12, s. 12). Ustalenie obowiązku wydania ustawy zawartego w przepisie prawa jest konsekwencją wykładni tego przepisu, w którym norma ta jest zawarta, chodzi jednak o to, żeby woli ustawodawcy, dotyczącej tego obowiązku nie domniemywać ani uzupełniać. Zastąpienie ustawodawcy przez sąd w tym względzie, prowadziłoby do wykonania kompetencji ustawodawczych. Powinność dokonywania przez sąd wykładni wszystkich stosowanych przepisów nie dotyczy wykładni zmierzającej do uzupełnienia przepisu nieprzewidzianymi przez ustawodawcę elementami, czy też snucia domniemań co do rzeczywistej woli ustawodawcy (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 czerwca 2015 r. I CSK 316/14, niepubl., Sąd Apelacyjny w Warszawie w wyroku z dnia 02 października 2013 r., I ACa 599/13). W doktrynie wskazuje się, że odpowiedzialność odszkodowawcza ograniczona jest do przypadków, gdy przepis prawny konkretyzuje treść aktu normatywnego w ten sposób, że określa, na czym miałoby polegać zachowanie organu władzy publicznej, aby do szkody nie doszło. Jednocześnie wskazuje się, że obowiązek powinien dotyczyć ustanowienia norm prawnych określających prawa i obowiązki o charakterze majątkowym podmiotów prawa cywilnego, aby możliwe było ustalenie szkody wywołanej zaniechaniem tej czynności, z uwzględnieniem konkretnej sytuacji podmiotu żądającego odszkodowania. W wyroku Sądu Najwyższego z dnia 4 sierpnia 2006 r. (III CSK 138/05, OSNC 2007, nr 4, poz. 63) wskazano, że odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną zaniechaniem legislacyjnym powstaje tylko wtedy, gdy prawa jednostek -przyznane przez prawodawcę w sposób oczywisty i bezwarunkowy - nie mogą być zrealizowane na skutek niewydania odpowiedniego aktu normatywnego. Z powyższymi poglądami doktryny i orzecznictwa Sąd Okręgowy się zgodził i podkreślił, że powód nie wskazał, z treści którego konkretnego przepisu miał wynikać obowiązek wydania innego przepisu nakładającego na sąd (jako organ ustalający wysokość wynagrodzenia w postępowaniu upadłościowym) wymóg uwzględnienia w wynagrodzeniu należnemu syndykowi kwoty podatku VAT. Z pewnością niewystarczające było ogólne wskazanie, że konieczność ta wynika z istoty i reguł obowiązujących przy naliczaniu podatku VAT, regulowanych ustawą z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług. W momencie, gdy powód wykonywał czynności syndyka masy upadłości, sposób obliczania należnego mu wynagrodzenia regulował art. 162 ustawy Prawo upadłościowe i naprawcze. Dokonana nowelizacja ustawą z dnia 9 czerwca 2011 r. o zmianie ustawy -Prawo upadłościowe i naprawcze i ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym wprowadziła regulację pozwalającą sądowi na podwyższenie wynagrodzenia kuratora, syndyka, nadzorcy sądowego i zarządcy o kwotę podatku od towarów i usług. Należy jednak zauważyć, że przed wymienioną nowelizacją brak było jakiejkolwiek normy, która nakładałaby na ustawodawcę obowiązek wydania w określonym terminie i o sprecyzowanej treści innego przepisu, który z kolei wskazywałby na podwyższenie wynagrodzenia syndyka o kwotę podatku VAT. Nie jest natomiast możliwe uzupełnienie tych braków samodzielnie przez sąd. Niezbędne byłoby określenie minimalnej chociaż treści, w stopniu pozwalającym na określenie składników wynagrodzenia syndyka. W wyroku z dnia 04 sierpnia 2006 r., III CSK 138/05 (OSNC 2007, nr 4, poz. 63) Sąd Najwyższy dopuścił możliwość istnienia obowiązku wydania odpowiedniego aktu normatywnego wtedy, gdy nie został on wprost wyrażony, jeżeli prawa jednostek przyznane w sposób oczywisty i bezwarunkowy, nie mogą być realizowane z powodu niewydania takiego aktu. Także w tym przypadku przepisy przyznające te prawa muszą określać jego istotne cechy. Sąd Okręgowy podkreślił, że przepisy dotyczące odpowiedzialności odszkodowawczej, w tym zaniechanie legislacyjne, są formą ochrony praw podmiotowych istniejących, a nie źródłem ich tworzenia. Niezrozumiały był dla Sądu argument powoda, wskazujący, że luka prawna winna zostać uzupełniona przez ustawodawcę od dnia 01 maja 2004 r. O ile bowiem powód wywodził obowiązek wydania aktu normatywnego z przepisów, jakie stały się elementem krajowego systemu prawnego po wejściu Polski do Unii Europejskiej, to także w tym wypadku aktualna jest zasada, że obowiązek ten musi być oznaczony w sposób konkretny. Jak wskazano powyżej, wymaga to ustalanie terminu i minimalnej treści oczekiwanego aktu prawnego. Z pewnością za niewystarczającą należy uznać, wskazywaną przez powoda, istotę podatku VAT. Samo natomiast oznaczenie strony pozwanej - jednostek organizacyjnych Skarbu Państwa, z których działaniem powód wiązał swoje roszczenie, tj. (...), (...), (...), (...) oraz (...), wskazywało, że powód nie był także w stanie określić jakiej rangi miał być „niewydany" akt zawierający odpowiedni przepis, a co za tym idzie, przez który organ teoretycznie powinien być wydany. Orzecznictwo wskazuje natomiast, że do kompetencji Sądu nie należy analiza sposobu wprowadzenia ewentualnej brakującej normy prawnej, wskazywania organu, który tę normę miałby ustanowić, terminu wydania oraz rangi aktu normatywnego. Oczywistym jest, że te kwestie leżą poza kompetencjami Sądu cywilnego. Dodatkowo Sąd wskazał, że instytucja zaniechania legislacyjnego może mieć bardzo ograniczone zastosowanie. Obowiązku tego rodzaju nie można wywodzić z ogólnych, niedookreślonych norm konstytucyjnych, przewidujących podejmowanie działań władzy publicznej. Swoboda ustawodawcy w tym zakresie jest szeroka i nie można określić treści hipotetycznych aktów normatywnych, których niewydanie stanowiłoby przesłankę odpowiedzialności odszkodowawczej (tak M. Safjan, op. cit. str. 59). Sąd zaznaczył też, że zasada, zgodnie z którą odpowiedzialność za zaniechanie legislacyjne może mieć miejsce w sytuacji gdy brak aktu normatywnego wynika z delegacji, określającej w sposób jednoznaczny jego treść, może być uznana za ogólną zasadę europejskiego porządku prawnego. Jak wskazał Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, pełna skuteczność prawa wspólnotowego wymaga istnienia prawa do odszkodowania, jeżeli spełnione są trzy warunki, to znaczy, po pierwsze, że rezultat określony dyrektywą powinien obejmować przyznanie praw jednostkom, po drugie, że powinno być możliwe określenie treści tych praw na podstawie przepisów dyrektywy, i po trzecie, że powinien istnieć związek przyczynowy pomiędzy naruszeniem obowiązku państwa a szkodą poniesioną przez poszkodowane strony (wyrok z dnia 19 listopada 1991 r. w sprawach połączonych C-6/90 i C-9/90, Andrea Francovich, Danila Bonifaci i inni przeciwko Rebublice Włoskiej., ECR 1991/9/1-05357, wyrok z dnia 05 marca 1996 r. Brasserie du Pêcheur SA przeciwko Bundesrepublik Deutschland i The Queen przeciwko Secretary of State for Transport; tak też D. Kornobis - Romanowska w: Sąd krajowy w prawie wspólnotowym, Wolters Kluwer, Kraków 2007 r., str. 35). Ponieważ nie można uznać, że porządek prawny obowiązujący przed nowelizacją ustawy Prawo upadłościowe i naprawcze dokonaną ustawą z dnia 09 czerwca 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo upadłościowe i naprawcze i ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym spełniał wskazane kryteria dające podstawę do uznania zaniechania legislacyjnego, tj. kryteria pozwalające jednoznacznie i bezwarunkowo określić treść przyszłego aktu normatywnego, nie można mówić o odpowiedzialności odszkodowawczej pozwanego Skarbu Państwa za niewydanie aktu normatywnego, w trybie art. 417 § 1 kc, art.
77 Konstytucji, co skutkować musiało oddaleniem powództwa. Sąd Okręgowy uznał też na marginesie, że zarzut przedawnienia zgłoszony przez stronę pozwaną był skuteczny. Jeżeli bowiem powód dowiedział się o wysokości przyznanego mu wynagrodzenia w roku 2009 i przyznaną kwotę uważał za zaniżoną wskutek braku wskazywanych regulacji, to należało uznać, że w tej dacie dowiedział się o szkodzie i osobie odpowiedzialnej. Wobec tego wystąpienie z powództwem w roku 2014 nastąpiło po upływie trzyletniego terminu przedawnienia. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 08 lipca 2005 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Od powyższego rozstrzygnięcia apelację wniósł powód, który zaskarżył wyrok w całości i zarzucił: - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 386 § 4 k.p.c. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy, niezbadanie podstawy materialnej pozwu i przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji przesłanki unicestwiającej roszczenie, polegającej na błędnym uznaniu, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do zaniechania legislacyjnego, z uwagi na fakt rzekomego braku w porządku prawnym skonkretyzowanej normy prawnej obligującej do uchwalenia przepisu nakazującego sądom upadłościowym podwyższanie wynagrodzenia syndyków o kwotę podatku VAT, w sytuacji gdy fakt zaniechania legislacyjnego wywieść należy z przepisów prawa unijnego tj. art. 2 Pierwszej Dyrektywy 67/227/EWG w zw. z pkt 5 preambuły tej Dyrektywy, art. 1 ust. 2 Dyrektywy 2006/112/WE w zw. z pkt 5 jej preambuły, art. 11(A)
417 § 1 kc. Rozstrzygnięcie Sądu Okręgowego co do przedawnienia roszczenia syndyka również jest trafne. Skoro sprawa dotyczy należności za okres od stycznia do października 2006 r., od stycznia do listopada 2007 r., od stycznia do listopada 2008 r. oraz za styczeń 2009 r. a wynagrodzenie wypłacane było co miesiąc, to każdorazowo raty wynagrodzenia przedawniały się co miesiąc, gdyby jednak przyjąć, że ostatecznie wynagrodzenie ukształtowane zostało na kwotę 832.224 zł i przyznane postanowieniem Sądu Rejonowego w Siedlcach z dnia 08 stycznia 2009 r. , to jest to najdalsza data, najbardziej korzystna dla powoda, od której biegnie początek biegu przedawnienia, wynoszącego, zgodnie z przepisem art. 442 1 § 1 kc, trzy lata. Wniesienie pozwu w dniu 14 lutego 2014 roku spowodowało, że powód dochodzi roszczenia przedawnionego, a skoro zarzut taki został przez stronę pozwaną podniesiony, to musiał być oceniony jako trafny w rozumieniu w/w przepisu. W tej kwestii powód również jest niekonsekwentny, bo skoro wywodzi on swoje żądanie wskazując na niedostosowanie prawa polskiego do dyrektyw, to termin przedawnienia powinien rozpocząć bieg od daty wejścia Polski do Unii Europejskiej, czyli od 01 maja 2004 roku, tym bardziej zatem roszczenie jest zobowiązaniem naturalnym. Nie ma też racji powód, powołując się na przepis art. 77 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten powinien być interpretowany ściśle i Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 24 listopada 2005 r. (III CZP 82/05, opublikowanej w https://mojepanstwo.pl/dane/sn_orzeczenia/9671,iii-czp-82-05) wskazał, że nie istnieje konstytucyjne prawo do odszkodowania za zaniechanie legislacyjne. Podobnie w orzeczeniu Sądu Najwyższego z dnia 17 listopada 2002 r. (V CKN 1493/00, nie publ.), postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 30 maja 2003 r. (III CZP 34/03, "Prokuratura i Prawo" 2004/2/30) oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 stycznia 2004 r.(SK 26/03 (OTK-A Zb.Urz. 2004, nr 1, poz. 3). Zadaniem powoda było zatem sprecyzowanie żądania i wskazanie konkretnych przepisów, z których wynikał obowiązek ustawodawcy do wydania przepisów w określonym temacie. Temu zadaniu powód nie sprostał, o czym też, co słusznie zauważył Sąd I instancji świadczy pozwanie wielu jednostek statio fisci Skarbu Państwa. Powód nie wiedział nawet jakiej rangi akt prawny mógłby taką materię regulować skoro pozwał zarówno podmioty uchwalające ustawy, jak i podmioty uchwalające przepisy wykonawcze. Wreszcie zauważyć należy, że kwoty wynagrodzenia przyznanego syndykowi to wynagrodzenie brutto, zatem takie, które zawierały w sobie wszelkie środki na ewentualne odprowadzenie do budżetu stosownych podatków. Nie ma także mowy o naruszenie przepisu art. 32 Konstytucji RP wyrażającego zasadę równości wobec prawa. Ta zasada musi być interpretowana również z punktu widzenia podatnika, czyli konsumenta, który nie może w efekcie finalnym zawierać umów sprzedaży raz opodatkowanych podatkiem od towarów i usług (każda zwykła sprzedaż) i umów, których ten podatek nie dotyczyłby (sprzedaż dokonywana przez syndyka). Takie różnicowanie sytuacji klienta byłoby niedopuszczalne i tego strzeże w/w przepis. Powód nierówności dopatruje się tylko w tym, że odnosi swoje wynagrodzenie (jak już wskazano opisane jako brutto) do wynagrodzenia innych podmiotów np. biegłych. Sąd Apelacyjny nie zgadza się też z twierdzeniem strony pozwanej co do braku luki prawnej. Przepisy ustawy z dnia 09 czerwca 2007 r. wprowadzające regulację odnośnie podatku VAT w wynagrodzeniu syndyka po raz pierwszy uregulowały tę kwestię, a zatem w okresie, którego dotyczy niniejszy pozew luka była i materia opodatkowania VAT-em wynagrodzenia syndyków nie była uregulowana ani ustawowo ani przepisami wykonawczymi. Mając na uwadze powyższe Sąd Apelacyjny oddalił na podstawie przepisu art. 385 kpc apelację powoda jako bezzasadną. O kosztach postępowania odwoławczego Sąd Apelacyjny orzekł na podstawie art. 98 § 1 kpc w zw. z art. 108 § 1 kpc, obciążając przegrywającego pozwanego kosztami zastępstwa procesowego Skarbu Państwa – kwotą 2.700 zł, ustaloną w oparciu o rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości co do wynagrodzenia zawodowych pełnomocników, obowiązujące w dacie wniesienia apelacji i ustawę o Prokuratorii Generalnej. SSO Anna Strączyńska SSA Beata Byszewska SSA Edyta Jefimko
Wyjaśnienie AI na podstawie urzędowego tekstu ustawy. Orientacyjne, nie zastępuje porady prawnej.