Sygn. akt I C 1311/15 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 3 marca 2017 r. Sąd Okręgowy w Warszawie I Wydział Cywilny w składzie: Przewodniczący: SSO Andrzej Kuryłek Protokolant: protokolant
§ 4k.c.
(ewentualnie art.
§ 1k.c.) i art.
361 k.c. Sąd podziela bowiem stanowisko pozwanego Skarbu Państwa, że implementacja niepełna czy wadliwa stanowi podtyp nieimplementacji. Tym samy zarówno brak jakiejkolwiek implementacji, implementacja częściowa czy też implementacja wadliwa (sprzeczna z treścią dyrektywy) stanowią w istocie różne przejawy braku implementacji. Państwa członkowskie Unii Europejskiej, jako adresaci dyrektyw, mają obowiązek dokonania prawidłowej implementacji dyrektywy, a każda nieprawidłowość w tym względzie winna być oceniona jako brak należytej implementacji, tj. nieimplementacja. W ocenie Sądu zarówno ustawa o transporcie kolejowym z 28 marca 2003 r., jak i wydane na jej podstawie rozporządzenia wykonawcze stanowiły wyraz implementacji dyrektywy 2001/14/WE. Wynika to wprost z odnośnika do tytułu ustawy o transporcie kolejowym (tj. przypisu), w którym wskazano, że ustawa dokonuje w zakresie swojej regulacji wdrożenia m. in. wskazanej dyrektywy. Przywołane rozporządzenia zostały wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 35 u.t.k., a zatem one również stanowiły formę implementacji dyrektywy. Przepis art.
§ 4k.c.
nie wymaga żadnego prejudykatu przesądzającego o niezgodności niewydania aktu prawnego (w tym także niewłaściwego implementowania dyrektywy). Należało zatem przyjąć, że sąd rozpoznający sprawę o naprawienie szkody samodzielnie stwierdza, czy zachodziła omawiana niezgodność z prawem. Nie może budzić wątpliwości, że wydanie i obowiązywanie rozporządzenia z 27 lutego 2009 r. w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej w zakresie, w jakim dopuszcza ono wliczanie do Bazy Kosztowej, stanowiącej podstawę do kalkulacji stawek jednostkowych opłat podstawowych za minimalny dostęp do infrastruktury kolejowej, kosztów innych niż koszty bezpośrednio ponoszone jako rezultat wykonywania przez przewoźników kolejowych przewozów pociągami, było sprzeczne z dyrektywą 2001/14/WE. Znalazło to potwierdzenie w wyroku Trybunału Sprawiedliwości z 30 maja 2013 r. w sprawie C-512/10, który został wydany na podstawie art. 258 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 ze zm.). W ocenie Sądu również wcześniejsze rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 7 kwietnia 2004 r. w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej (Dz. U. Nr 83, poz. 768) oraz z 30 maja 2006 r. w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej (Dz. U. Nr 107, poz. 73) stanowiły przejaw wadliwej transpozycji dyrektywy 2001/14/WE. Podkreślić trzeba, że te akty normatywne zezwalały w ich paragrafach 9 ujęcie w kalkulacji stawek kosztów innych niż bezpośrednio związane z przejazdem pociągów (podobnie jak § 8 ust. 1 rozporządzenia z 2009 r.). Podobnie należy ocenić treść art. 33 ust. 2 u.t.k. w brzmieniu obowiązującym do 5 grudnia 2008 r., który to przepis nie przewidywał wymogu bezpośredniości kosztów stanowiących podstawę do ustalenia opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej, ani nie wskazywał na konieczność ścisłego powiązania tych kosztów z wykonywaniem przewozów pociągami. Zaznaczyć również należy, że gdyby nie podzielić stanowiska tutejszego Sądu, co do podstawy odpowiedzialności Skarbu Państwa, to należałoby przyjąć, że podstawę tą stanowi przepis art. 417
(1)§ 1 k.c., zgodnie z którym jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie aktu normatywnego, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności tego aktu z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że takim prejudykatem będzie nie tylko orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, ale również orzeczenie TSUE. Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 19 grudnia 2006 r. w sprawie P 37/05 uznał, że nie rozstrzyga o zgodności z prawem UE przepisów krajowych, ponieważ ta kompetencja należy do TSUE. Tym samym należy uznać, że „właściwym postępowaniem” w przypadku niezgodności polskich przepisów z prawem UE jest właśnie postępowanie przed TSUE. W ramach tego postępowania może bowiem nastąpić stwierdzenie niezgodności aktu z ratyfikowaną umową międzynarodową, przez pojęcie której należy rozumieć acquis communautaire. Z drugiej strony, zgodnie z orzecznictwem TSUE, sądy krajowe rozpatrujące roszczenia odszkodowawcze są uprawnione do samodzielnego orzeczenia o przesłance bezprawności bez jej stwierdzenia we „właściwym postępowaniu” przez TSUE czy jakikolwiek inny organ. Biorąc pod uwagę, że TSUE stwierdza naruszenie prawa UE przez państwa członkowskie, a jednocześnie uznaje, że tego rodzaju orzeczenie nie jest konieczne sądom krajowym dla rozstrzygnięcia o przesłance bezprawności, wydaje się mało prawdopodobne, aby TSUE uznał za spełniające warunek skuteczności uzależnienie orzeczenia o tej przesłance od wyroku Trybunału Konstytucyjnego czy nawet samego Trybunału Sprawiedliwości (zob. N. Półtorak, [w:] Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, red. A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 978). Stanowisko to znajduje potwierdzenie w wyroku Sądu Najwyższego z 19 czerwca 2013 r. (sygn. akt I CSK 392/12, OSNC-ZD 2014/C/58), zgodnie z którym prawo unijne nie uzależnia odpowiedzialności odszkodowawczej państwa członkowskiego od uprzedniego stwierdzenia wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości naruszenia tego prawa. Rozstrzygnięcie, czy doszło do naruszenia prawa unijnego, należy do sądu państwa członkowskiego, do którego wniesiono pozew o odszkodowanie. Mając powyższe na względzie, zdaniem Sądu, mimo że wyrok Trybunału z 30 maja 2013 r. odnosił się do rozporządzenia z 27 lutego 2009 r. w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej, to również uprzednie rozporządzenia z 2004 r. i 2006 r., jak i art. 33 ust. 2 u.t.k. (w brzmieniu do 5 grudnia 2008 r.) stanowiły przejaw wadliwej transpozycji dyrektywy 2001/14/WE. TSUE nie zajmował się tymi aktami prawnymi, ponieważ nie obowiązywały one w czasie, gdy podejmował rozstrzygnięcie w sprawie C-512/
- Jednak korespondencja pomiędzy Komisją Europejską a Rzeczpospolitą Polską w sprawie nieprawidłowej implementacji dyrektywy 2001/14/WE prowadzona była jeszcze przed wydaniem rozporządzenia z 27 lutego 2009 r., a więc na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego. Treść uzasadnionej opinii Rzecznika Generalnego i istota wyroku TSUE z 30 maja 2013 r. wskazuje na uchybienie przez Polskę jej zobowiązaniom traktatowym w zakresie poprzednio obowiązujących rozporządzeń kształtujących wysokość stawek w sposób podobny jak uczyniło to rozporządzenie z 27 lutego 2009 r. Wskazany powyżej fakt wadliwego implementowania dyrektywy (tj. do dnia wejścia w życie rozporządzenia z 2014 r.) nie decyduje jednak o zasadności powództwa skierowanego przeciwko Skarbowi Państwa. Należy podkreślić, że jak wynika z orzecznictwa TSUE i ze stanowiska doktryny, w przypadku gdy wydane zostało przez TS orzeczenie stwierdzające naruszenie prawa unijnego przez państwo, sąd krajowy tylko na tej podstawie nie może rozstrzygnąć o spełnieniu przesłanki wystarczająco poważnego naruszenia. W ramach skargi TS stwierdza tylko sam fakt naruszenia prawa przez państwo, a przesłanką odpowiedzialności odszkodowawczej nie jest zwykła bezprawność, ale kwalifikowana. Dopuszczalna jest zatem sytuacja, w której naruszenie prawa unijnego zostanie stwierdzone orzeczeniem TS, ale państwo nie poniesie odpowiedzialności odszkodowawczej za szkodę wyrządzoną takim naruszeniem (zob. N. Półtorak, Odpowiedzialność odszkodowawcza państwa w prawie wspólnot europejskich, Zakamycze 2002, s. 170) . W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej zostały wykształcone przesłanki odpowiedzialności państwa za naruszenie przepisów dyrektywy. Jednym z kluczowych orzeczeń Trybunału dotyczących tej kwestii jest wyrok z 19 listopada 1991 r. wydany w połączonych sprawach C-6/90 oraz C-9/90 A. F. i inni przeciwko Republice W.. W myśl tych orzeczeń przesłanki odpowiedzialności to: dyrektywa ma na celu przyznanie praw jednostkom, a treść tych praw jest bezwarunkowa, precyzyjna i możliwa do określenia na podstawie przepisów dyrektywy, istnieje związek przyczynowy między naruszeniem przez państwo dyrektywy a poniesieniem przez jednostkę szkody. Natomiast w wyroku z 5 marca 1996 r. wydanym w sprawach połączonych C-46/93 i C-48/93 (...)SA przeciwko (...) i inni (dalej jako: F. I.) Trybunał wskazał dodatkowo, iż przesłanką odpowiedzialności państwa za naruszenie przepisów dyrektywy jest wystarczająco poważny charakter tego naruszenia. Powyższe orzeczenia ukształtowały koncepcję odpowiedzialności państw członkowskich wobec jednostek za naruszenie przepisów dyrektywy, a zawarte w nich przesłanki są nadal aktualne. Mając na uwadze powyższe należy rozważyć, czy dyrektywa 2001/14/WE konkretyzowała prawny obowiązek wydania określonych przepisów krajowych, czy przyznawała uprawnienia jednostkom oraz czy szkoda powodowej Spółki powstała i pozostaje w normalnym związku przyczynowym ze zdarzeniem w postaci brzmienia art. 33 ust. 2 u.t.k. do 6 grudnia 2008 r. oraz wydania wadliwych prawnie rozporządzeń Ministra Infrastruktury z lat 2004, 2006 i
- W ocenie Sądu dyrektywa 2001/14/WE, wbrew twierdzeniom strony powodowej, nie przyznaje praw podmiotowych powodowej Spółce do uiszczania opłat za korzystanie z infrastruktury kolejowej w określonej maksymalnej wysokości. Należy zgodzić się ze stanowiskiem strony pozwanej, iż celem dyrektywy 2001/14/WE było zapewnienie równego i niedyskryminującego dostępu wszystkich przewoźników do infrastruktury kolejowej oraz wspieranie dynamicznego, konkurencyjnego i przejrzystego rynku kolejowego w Unii Europejskiej. Podobnie w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/34/UE z 21 listopada 2012 r. w sprawie utworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego, która uchyliła dyrektywę 2001/14/WE stwierdzono, że w celu uczynienia transportu kolejowego efektywnym i konkurencyjnym wobec innych rodzajów transportu państwa członkowskie powinny zapewnić, aby przedsiębiorstwa kolejowe miały status niezależnych podmiotów działających na zasadach komercyjnych i dostosowujących się do potrzeb rynku, a przewoźnicy kolejowi powinni ponosić jedynie koszt bezpośredniego przejazdu pociągu. Zobowiązano jednocześnie Komisję do wydania odpowiednich aktów wykonawczych ustalających zasady obliczania tych kosztów oraz umożliwiono zarządcom infrastruktury dostosowanie się do zasad pobierania opłat w ciągu 4 lat od wejścia w życie tych aktów (art. 31 ust. 3). Akt taki został wydany przez Komisję Europejską w postaci rozporządzenia 2015/
- Jak w nim wskazano różne rodzaje modelowania ekonometrycznego lub inżynieryjnego mogą zapewniać wyższy stopień dokładności przy obliczaniu kosztów bezpośrednich lub kosztów krańcowych użytkowania infrastruktury. Jednakże modelowanie kosztów wymaga wyższego poziomu jakości danych i wiedzy technicznej, niż metody oparte na odjęciu niektórych niekwalifikowalnych kategorii kosztów od kosztów całkowitych. Ponadto organy regulacyjne mogą jeszcze nie mieć możliwości sprawdzenia zgodności konkretnych obliczeń z przepisami dyrektywy 2012/34/UE. W związku z powyższym, jeśli te bardziej rygorystyczne wymogi są spełnione, zarządca infrastruktury powinien mieć prawo do obliczania kosztów bezpośrednich na podstawie modelowania ekonometrycznego lub inżynieryjnego, lub połączenia obu tych modeli. Powyższe przeczy założeniu, że celem art. 7 ust. 3 dyrektywy 2001/14/WE było przyznanie praw podmiotowych jednostkom. Dyrektywa 2001/14/WE – jak wynika z jej art. 40 – skierowana była do państw członkowskich. Przepis art. 7 ust. 3 nie jest wystarczająco precyzyjny (jasny i jednoznaczny), zaś jego stosowanie ewidentnie uzależnione było od przedsięwzięcia dalszych środków wdrożeniowych, na co wskazał Rzecznik generalny w uzasadnionej opinii sporządzonej przed wydaniem wyroku przez TSUE z 30 maja 2013 r. Jednocześnie słusznie wskazał pozwany Skarb Państwa, iż przepisy dyrektywy 2001/14/WE nie umożliwiają w sposób jednoznaczny określenie, na czym ma polegać uregulowane w nim prawo jednostki i kto – z uwzględnieniem celów dyrektywy – jest jego beneficjentem. Norma przyznaje prawa jednostkom, jeśli „nakłada na państwa członkowskie precyzyjne i jasno określone obowiązki, które nie wymagają żadnych dalszych działań Wspólnoty lub władz krajowych dla ich wprowadzenia”. Tymczasem konieczne jest, aby na podstawie naruszonego przepisu było możliwe ustalenie z wystarczającą precyzją treści, prawa, które by przysługiwało jednostce, gdyby przepis został zastosowany prawidłowo oraz wskazanie tej jednostki (por. M. Taborowski, Konsekwencje naruszenia prawa Unii Europejskiej przez sądy krajowe, Warszawa 2012, s. 104). Zdaniem Sądu na podstawie treści dyrektywy 2001/14/WE nie jest możliwe precyzyjne określenie, jaki zakres praw został przyznany jednostce, a wiąże się to z niesprecyzowaniem określenia „kosztu, który jest bezpośrednio ponoszony jako rezultat wykonywania przewozów pociągami”. Na brak definicji powyższego pojęcia w prawie unijnym wskazał Trybunał w wyroku z 30 maja 2013 r. podnosząc, że dyrektywa nie zawiera żadnej definicji pojęcia „kosztu, który jest bezpośrednio ponoszony jako rezultat wykonywania przewozów pociągami”, a żaden przepis prawa Unii nie określa kosztów objętych lub nieobjętych tych pojęciem (punkt 74). Trybunał podkreślił, że jest to pojęcie z zakresu nauk ekonomicznych, które wywołuje poważne trudności w praktyce. Trybunał wskazał także, że państwa członkowskie posiadają pewien zakres uznania w celu transpozycji i stosowania wskazanego pojęcia w prawie krajowym (punkt 75; tak też TSUE w wyroku z 11 lipca 2013 r. w sprawie C 545-10). Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku C 512/10 analizując przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 27 lutego 2009 r. w sprawie warunków dostępu i korzystania z infrastruktury kolejowej w zakresie, w jakim określały zasady kalkulowania opłaty za minimalny dostęp do infrastruktury wziął pod uwagę koszty pośrednie, koszty finansowe związane z obsługą kredytów zaciągniętych przez zarządcę na rozwój i modernizację infrastruktury, koszty związane z sygnalizacją, prowadzeniem ruchu, utrzymaniem i naprawami infrastruktury, a także koszty amortyzacji. W opinii Trybunału ostatnie dwie kategorie kosztów mogą przy dokonywanej kalkulacji zostać uwzględnione częściowo, przy czym w orzeczeniu zabrakło jakichkolwiek wskazówek, w jakiej części koszty te mogą stanowić podstawę obliczenia opłaty, a w jakiej powinny z niej zostać wykluczone. W konsekwencji, brak jest w wyroku TSUE podstaw do dokonania kalkulacji poniesionej rzekomo przez stronę powodową szkody. Dodatkowo w omawianym wyroku Trybunał przesądził, iż baza dla ustalenia wysokości stawek jednostkowych opłaty podstawowej za dostęp do infrastruktury w rozporządzeniu z 2009 r. została ustalona w niewłaściwy sposób. W wyroku tym jednocześnie Trybunał nie stwierdził, że opłaty zostały zawyżone w stosunku do opłat, które zostałyby obliczone zgodnie z dyrektywą 2001/14/WE. Należy podkreślić, że zarówno z opinii wydanych przez Rzecznika Generalnego, w związku z szeregiem prowadzonych przez Trybunał postępowań dotyczących zgodności przyjętych przez poszczególne państwa członkowskie systemów kalkulacji opłaty za minimalny dostęp do infrastruktury kolejowej oraz z samych orzeczeń Trybunału wynika, że dyrektywa nie wprowadza dwóch alternatywnych systemów obliczania kosztów, lecz wskazuje w przepisie art. 7 ust. 3 i art. 8 ust. 1 poziom minimalny (koszt bezpośredni) oraz maksymalny odpowiadający całkowitej kwocie kosztów poniesionych przez zarządcę infrastruktury. Dla oceny bezprawności zachowania pozwanego decydujące znaczenie ma to, iż pomimo stwierdzenia przez Trybunał w wyroku z 30 maja 2013 r. uchybienia przez Polskę zobowiązaniom wynikającym z traktatów, nie jest możliwe ustalenie, że na gruncie art. 7 ust. 3 dyrektywy 2001/14/WE stawki opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej zatwierdzone mocą ostatecznych decyzji administracyjnych były zawyżone. Na szczególnie skomplikowany pod kątem ekonomicznym i ekonometrycznym charakter kosztów związanych z przejazdem pociągu Trybunał zwrócił uwagę nie tylko w wyroku przeciwko Polsce, ale dostrzegł ten problem w sprawach innych krajów członkowskich, które toczyły się przed nim w tym samym przedmiocie. W opinii rzecznika przygotowanej do sprawy C 545-10 (Komisja przeciwko Republice Czeskiej) wskazano, że Komisja będąc świadomą dużych różnic zachodzących pomiędzy państwami członkowskimi zaproponowała przy okazji projektu nowelizacji przedstawionego w 2010 r., żeby sporządzić wykaz składników kosztów, które nie mogą wejść do kalkulacji „kosztów bezpośrednich przewozów pociągami”. Wykaz ten w toku prac legislacyjnych został usunięty (por. opinia rzecznika punkt 71 i 72). Nadto w opinii rzecznik generalny stwierdził, że „ze względu na nieprecyzyjność dyrektywy 2001/14/WE oraz brak dokładnej definicji pojęcia «koszty bezpośrednio ponoszone jako rezultat wykonywania przewozów pociągami», a także brak przepisu prawa unijnego, który wyliczałby szczegółowo koszty wchodzące w skład tego pojęcia, państwom członkowskim przysługuje – przy obecnym stanie prawa unijnego – pewien margines swobody w ocenie ekonomicznej do celów transponowania i stosowania omawianego pojęcia. Trybunał nie jest w stanie udzielić wyjaśnień przydatnych w tym zakresie ze względu na bardzo specjalistyczny charakter problematyki oraz na istnienie różnych analiz ekspertów mających na celu ustalenie definicji i metodologii wspólnych dla całej Unii” (punkt 75 opinii rzecznika). Trudności związane z ustaleniem bezpośrednich kosztów związanych z przejazdem pociągu stały się przyczyną uchwalenia przez Parlament Europejski i Radę kolejnej dyrektywy 2012/34/UE zawierającej upoważnienie dla Komisji Europejskiej do wydania rozporządzenia wykonawczego w tym zakresie. Takie rozporządzenie zostało wydane dopiero w 2015 r. Jednocześnie mocą art. 31 ust. 3 dyrektywy 2012/34/UE pozostawiono zarządcom infrastruktury kolejowej możliwość dostosowania się do zasad pobierania opłat w okresie 4 lat od wejścia w życie aktów wykonawczych opracowanych przez Komisję. Między tymi granicznymi systemami zarządca może stosować dodatkowe kryteria pobierania opłat dokonując podwyżek na podstawie efektywnych, przejrzystych i niedyskryminujących zasad gwarantujących optymalną konkurencyjność, a także ulgi w zakresie przewidzianym przepisami dyrektywy oraz w granicach wprowadzonych przez poszczególne państwa członkowskie (opinia Rzecznika Generalnego wydana w sprawie C-556/10 Komisja Europejska przeciwko Republice Federalnej Niemiec). Oznacza to, że dyrektywa przyznaje zarządcy prawo ustalenia stawek na poziomie wyższym niż wynikający z kosztu bezpośrednio ponoszonego, jako rezultat wykonywania przewozów pociągami. W ocenie Sądu fakt wydania tej treści dyrektywy 2012/34/UE oraz na jej podstawie rozporządzenia 2015/909 ma kluczowe znaczenie w sprawie i przesądza o braku odpowiedzialności Skarbu Państwa względem przewoźnika. Przepisy prawa UE oraz orzecznictwo TSUE nie dawały i nadal nie dają podstaw do określenia kosztów, jakie mogą stanowić podstawę do obliczenia opłaty za minimalny dostęp do infrastruktury kolejowej, o czym świadczy również treść obecnie obowiązującej Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2012/34/UE z 21 listopada 2012 r. w sprawie utworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego, która zastąpiła między innymi dyrektywę 2001/14/WE. Zasady kalkulowania i pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury określone zostały w art. 31 dyrektywy 2012/34/UE, gdzie w ust. 3 wskazano, że opłaty za minimalny pakiet dostępu i za dostęp do infrastruktury łączącej obiekty infrastruktury usługowej ustala się po koszcie, który jest bezpośrednio ponoszony, jako rezultat przejazdu pociągu. Treść wskazanego przepisu dyrektywy jest więc tożsama z przepisem art. 7 ust. 3 dyrektywy 2001/14/WE, który stał się podstawą dokonanej przez TSUE oceny obowiązujących w Polsce przepisów. Przy takim brzmieniu przepisu art. 31 ust. 3 dyrektywy 2012/34/UE Komisja Europejska została zobowiązana do przyjęcia, do 16 czerwca 2015 r., środków ustalających zasady obliczania kosztów, które są bezpośrednio ponoszone w wyniku prowadzenia ruchu pociągów. Dopiero rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 2015/909 z 12 czerwca 2015 r. w sprawie zasad obliczania kosztów, które są ponoszone bezpośrednio jako rezultat przejazdu pociągu precyzuje w prawie europejskim pojęcie „kosztów, które są bezpośrednio ponoszone w wyniku prowadzenia ruchu pociągów” w art. 3 i 4 tego rozporządzenia. Jednocześnie w oparciu o art. 31 ust. 3 dyrektywy 2012/34/WE i zgodnie z art. 9 ww. rozporządzenia zarządca infrastruktury jest zobowiązany do przedstawienia organowi regulacyjnemu swoją metodę obliczania kosztów bezpośrednich oraz w stosowanych przypadkach, plan stopniowego wdrażania, nie później niż do 3 lipca 2017 r. Natomiast – jak wskazano – dostosowywać się do zasad określonych w ww. rozporządzeniu zarządca może stopniowo do 1 sierpnia 2019 r. Na wielorakie rozumienie w prawie europejskim pojęcia kosztów bezpośrednich wskazuje preambuła do powyższego rozporządzenia wykonawczego Komisji Europejskiej, w której stwierdza się, że „modelowanie kosztów wymaga wyższego poziomu jakości danych i wiedzy technicznej, niż metody oparte na odjęciu niektórych niekwalifikowanych kategorii kosztów od kosztów całkowitych. Ponadto organy regulacyjne mogą jeszcze nie mieć możliwości sprawdzenia zgodności konkretnych obliczeń z przepisami dyrektywy 2012/34/UE. W związku z powyższym, jeśli te bardziej rygorystyczne wymogi są spełnione, zarządca infrastruktury powinien mieć prawo do obliczania kosztów bezpośrednich na podstawie modelowania ekonometrycznego lub inżynieryjnego, lub połączenia obu tych modeli”. Mając powyższe rozważania na względzie w ocenie Sądu nie można przepisu art. 7 ust. 3 dyrektywy 2001/14/WE uznać za wystarczająco precyzyjny, by jego nieprawidłowa implementacja stanowiła podstawę do odszkodowania za jego naruszenie przez państwo, bowiem jego zastosowanie było de facto uzależnione od podjęcia dalszych środków wdrożeniowych przez państwa członkowskie. Zdaniem Sądu kwestię odpowiedzialności Państwa za wadliwą implementację dyrektywy 2001/14/WE w sytuacji wydania następnie przez Parlament Europejski i Radę dyrektywy 2012/34/UE, mocą której m. in. upoważniono Komisję Europejską do wydania rozporządzenia wykonawczego określającego zasady obliczania kosztów, które są ponoszone bezpośrednio jako rezultat przejazdu pociągu ze wskazaniem okresu, w którym wdrożenie dyrektywy przez kraje członkowskie ma nastąpić można w drodze analogii ocenić w płaszczyźnie odpowiedzialności cywilnej Państwa za szkodę poniesioną przez wydanie aktu normatywnego sprzecznego z Konstytucją, którego utratę mocy Trybunał Konstytucyjny odroczył w czasie. Przyjmuje się w orzecznictwie, że w takiej sytuacji odpowiedzialność ta nie powstaje (por. wyrok Sądu Najwyższego z 6 maja 2016 r., sygn. akt I CSK 364/15, LEX nr 2045335). Podkreślić bowiem należy, że zarówno Rzecznik generalny w swej uzasadnionej opinii, jak również TSUE w wyroku z 30 maja 2013 r. dostrzegli złożoność i skomplikowany charakter sprawy. Efektem prowadzonego nie tylko przeciwko Polsce, lecz również innym krajom członkowskim postępowań w sprawie wadliwej transpozycji dyrektywy 2001/14/WE było uchwalenie dyrektywy 2012/34/UE i rozporządzenia wykonawczego. Gdyby ustawodawca unijny nie dostrzegał problemu definicji kosztu bezpośredniego stanowiącego rezultat przejazdu pociągu, to nie podejmowałby w 2012 r. dyrektywy i nie upoważniał Komisji do wydania rozporządzenia w tej materii. Wówczas należałoby uznać, że przepis art. 7 ust. 3 dyrektywy 2001/14/WE był na tyle jasny, że na jego podstawie można ustalić za pomocą narzędzi ekonomicznych, ekonometrycznych, to co chciał prawodawca unijny osiągnąć jako koszt bezpośrednio związany z przejazdem pociągu. Ustawodawca ten sam jednak uznał, że problem jest głębszy i wymaga jego interwencji w postaci wydania kolejnej dyrektywy i rozporządzenia wykonawczego, co w ocenie Sądu oznacza, że roszczenia wywodzone z wadliwości transpozycji dyrektywy 2001/14/WE nie przysługują. Proces jej wdrożenia i następnie wdrożenia dyrektywy 2012/34/UE musiał mieć okres przejściowy na przyjęcie i dostosowanie mechanizmów regulacyjno-prawnych przez kraje członkowskie. Na gruncie prawa unijnego przyjmuje się, iż jedną z przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej państwa członkowskiego za naruszenie prawa unijnego jest bezprawność, ale bezprawność ta ma postać bezprawności kwalifikowanej, tj. naruszenie prawa unijnego musi być wystarczająco poważne. W ocenie Sądu przesłanka precyzyjności aktu normatywnego wiąże się z przesłanką wystarczająco poważnego naruszenia prawa unijnego. Trybunał Sprawiedliwości definiuje wystarczająco poważne naruszenie jako oczywiste (rażące) i ciężkie (poważne) przekroczenie zakresu władzy dyskrecjonalnej. Jak wskazywała strona pozwana, do stwierdzenia wystarczająco poważnego naruszenia praw, zgodnie z orzecznictwem Trybunału bierze się pod uwagę: stopień precyzji i jasności naruszonej normy, zakres swobodnego uznania, jaki naruszona norma pozostawia władzom krajowym i unijnym, usprawiedliwiony lub nieusprawiedliwiony charakter ewentualnego błędu w stosowaniu prawa, umyślny lub nieumyślny charakter popełnionego uchybienia lub spowodowanej szkody. Warunek poważnego i oczywistego przekroczenia granic uznania zakłada, że w przypadku wykonywania władzy dyskrecjonalnej, dozwolony jest pewien margines błędu, za którego popełnienie dany organ władzy nie ponosi odpowiedzialności. Jedynie w sytuacji, gdy błąd taki polega na znacznym i poważnym przekroczeniu granic uznania, państwo może ponieść odpowiedzialność odszkodowawczą (C-104/89; C-37/90). Definicja formułowana przez Trybunał Sprawiedliwości nie przystaje do sytuacji, gdy państwo nie dysponuje władzą uznaniową. W takiej sytuacji samo naruszenie prawa unijnego może być uznane za wystarczająco poważne (por. wyrok z 8 października 1996 r. w połączonych sprawach C-178-94, C-179/94, C-188/94, C-189/94 i C-190/94 E. D., C. E., H.-J. S., A. H., W.U. i T. K. przeciwko N., R.. 1996, s. (...); wyrok Trybunału z 4 lipca 2000 r. w sprawie C-424/97 S. przeciwko K., R.. 2000, s. I-5123). Niewłaściwa implementacja dyrektywy w odróżnieniu od braku implementacji, nie przesądza o wystąpieniu przesłanki wystarczająco poważnego naruszenia prawa (por. wyrok Trybunału z 25 marca 1996 r. w sprawie C-392/93 (...) Q. v H.M. T., ex parte B. T., R.. 1996, s. I-1631). Mogą bowiem w takiej sytuacji istnieć okoliczności usprawiedliwiające błędną implementację, a w szczególności możliwość wielorakiej interpretacji niejasnych przepisów dyrektywy. W ocenie Sądu taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie, ponieważ zarówno rzecznik generalny, jak i sam TSUE w wyroku z 30 maja 2013 r. stanęli na stanowisku, że choć Polska uchybiła zobowiązaniom traktatowym, to przepis art. 7 ust. 3 dyrektywy 2001/14/WE jest na tyle nieprecyzyjny, że bez zastosowania szczególnych instrumentów ekonomicznych nie sposób ustalić zakresu pojęcia kosztu bezpośrednio związanego z przejazdem pociągu. Zdaniem Sądu oznacza to, że chociaż pozwany uchybił swym zobowiązaniom traktatowym, gdyż wadliwie implementował dyrektywę, to wobec braku precyzji art. 7 ust. 3 dyrektywy, nie sposób uznać, że uczynił to w sposób zamierzony. Naruszenie prawa unijnego jest wystarczająco poważne w każdym wypadku, jeżeli jest utrzymywane przez państwo członkowskie pomimo wydania przez TS orzeczenia stwierdzającego naruszenie lub orzeczenia wstępnego stwierdzającego niezgodność danej regulacji lub praktyki z prawem UE, a także, jeżeli naruszenia dokonano wbrew ustalonej, jednoznacznej linii orzecznictwa TS. Jak wynika z powyższych rozważań przede wszystkim do poważnego naruszenia prawa unijnego dochodzi wtedy, gdy państwu członkowskiemu nie pozostawiono szerokiego zakresu uznania. Istotną okolicznością w niniejszej sprawie jest fakt, iż naruszona norma dyrektywy 2001/14/WE była na tyle niejasna i nieprecyzyjna, iż powodowała wątpliwości w praktyce wielu krajów członkowskich, co w efekcie doprowadziło do kilkunastu skarg wniesionych przez Komisję przeciwko państwom członkowskim. Reasumując, ani dyrektywa ani wyrok TSUE, w sposób wyraźny i niebudzący wątpliwości nie definiują kategorii kosztów, które mają być uwzględniane w bazie kosztowej. Analizując żądanie powodowej Spółki Sąd uwzględnił okoliczność, że strona powodowa z własnej woli zawierała umowy z (...) S. A. o korzystanie z infrastruktury kolejowej, których wynagrodzenie zawierało opłatę ustaloną w oparciu o ostateczne decyzje administracyjne wydane przez Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego. Wprawdzie powodowa Spółka twierdziła, że nie przysługiwał jej status strony postępowania o zatwierdzenie tych stawek i nie mogła w żadnym trybie wzruszyć tych decyzji. Niemniej jednak Sąd stanął na stanowisku, że dopóki te decyzje funkcjonują w obrocie prawnym, dopóty uznać należy, że stawki z nich wynikające mogły stanowić element wynagrodzenia wynikającego z umów zawieranych przez powódkę z (...) S. A. W odniesieniu do decyzji administracyjnych utrwalił się w orzecznictwie Sądu Najwyższego pogląd, zgodnie z którym sąd cywilny jest uprawniony do odmowy stosowania decyzji administracyjnej wydanej przez organ oczywiście niewłaściwy lub bez zachowania jakiejkolwiek procedury, oraz decyzji nie podpisanej (zob. uchwała Sądu Najwyższego z 30 września 1992 r., sygn. akt III AZP 17/92, OSNCP 1993/3/25; orzeczenie Sądu Najwyższego z 21 listopada 1980 r., sygn. akt III CZP 43/80, OSNCP 1981/8/142; wyrok Sądu Najwyższego z 9 kwietnia 1999 r., sygn. akt I CKN 66/98, LEX nr 521883). Takie wadliwości decyzji nie posiadającej cech jej właściwych zbliżają ją do aktu nieistniejącego ( actus nullus), który pozbawiony jest skuteczności w zakresie stosunków cywilnoprawnych. Z taką sytuacją w sprawie jednak nie mamy do czynienia. Sąd zatem zobligowany był przyjąć istnienie tych decyzji administracyjnych jako podstaw do ustalenia wynagrodzenia za dostęp do infrastruktury kolejowej. Istnienie tych decyzji nie powoduje jednak powstania odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa, gdyż zgodnie z art.
§ 2k.c.
warunkiem odpowiedzialności cywilnej Skarbu Państwa za wydanie decyzji administracyjnej jest jej ostateczność i stwierdzenie we właściwym postępowaniu jej niezgodności z prawem. Odnosi się to również do wypadku, gdy prawomocne orzeczenie lub ostateczna decyzja zostały wydane na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. Powyższe, zdaniem Sądu, daje podstawę do stwierdzenia, iż brak jest podstaw do przyjęcia odpowiedzialności Skarbu Państwa w oparciu o zasady wspólnotowe, jak i na podstawie przepisów krajowych. W tym wypadku samo wydanie orzeczenia Trybunału stwierdzającego niezgodność prawa krajowego z prawem Unii Europejskiej nie przesądza o bezprawności działania władzy publicznej, albowiem analiza pozostałych przesłanek uzasadnia przyjęcie, iż brak jest podstaw do przyjęcia odpowiedzialności pozwanego Skarbu Państwa. Trudno bowiem przyjąć, że orzeczenie Trybunału będzie stanowić prejudykat warunkujący odpowiedzialność Skarbu Państwa za naruszenie prawa wspólnotowego, gdy w świetle zasad wspólnotowych stwierdzone naruszenie ma taki charakter, że nie skutkuje ono odpowiedzialnością państwa członkowskiego. W ramach skargi Trybunał Sprawiedliwości stwierdza tylko sam fakt naruszenia prawa przez państwo, a przesłanką odpowiedzialności odszkodowawczej nie jest zwykła bezprawność, ale kwalifikowana. Dopuszczalna jest zatem sytuacja, w której naruszenie prawa unijnego zostanie stwierdzone orzeczeniem Trybunału Sprawiedliwości, ale państwo nie poniesie odpowiedzialności odszkodowawczej za szkodę wyrządzoną takim naruszeniem. Przechodząc do rozważań dotyczących szkody należy wskazać, iż brak szczegółowych wytycznych wynikających z regulacji prawa unijnego, jaka winna być prawidłowa implementacja omawianej dyrektywy, uniemożliwia ustalenie wysokości szkody. Z wyroku TSUE w sprawie C 512/10 można jedynie wywnioskować, że wysokość opłat za dostęp do infrastruktury kolejowej była ustalana w niewłaściwy sposób (w oparciu o niewłaściwą bazę kosztową). W wyroku tym Trybunał nie stwierdził, że opłaty zostały zawyżone. Jednocześnie strona pozwana wskazała, iż koszty, które nie powinny być uwzględniane przy obliczaniu opłaty za minimalny pakiet dostępu i dostęp do urządzeń związanych z obsługą pociągów, mogły być pokrywane z tych opłat, na podstawie art. 8 ust. 1 dyrektywy 2001/14/WE. Zgodnie z art. 7 ust. 3 dyrektywy 2001/14/WE opłaty za minimalny pakiet dostępu i dostęp do torów w celu obsługi urządzeń zostaną ustalone po koszcie, który jest bezpośrednio ponoszony jako rezultat wykonywania przewozów pociągami. Przepisy te stosuje się bez uszczerbku dla art. 8 zgodnie z którym, opłaty mogą być podwyższane w następujących przypadkach: w celu uzyskania pełnego odzysku kosztów poniesionych przez zarządcę infrastruktury dane Państwo Członkowskie może, jeżeli rynek może to wytrzymać, dokonywać podwyżek na podstawie efektywnych, przejrzystych i niedyskryminujących zasad oraz dla specjalnych projektów inwestycyjnych w przyszłości lub tych, które zostały zakończone nie więcej niż 15 lat przed wejściem w życie dyrektywy, zarządca infrastruktury może ustalić lub nadal ustalać wyższe opłaty – na podstawie długookresowych kosztów takich projektów – jeżeli podnoszą one efektywność i/lub efektywność kosztową, a w inny sposób nie mogłyby być lub nie zostałyby uwzględnione. Wskazać należy, że Rzeczpospolita Polska w toku postępowania przed Trybunałem kwestionowała okoliczność, że skorzystała z możliwości przyznanej w art. 8 ust. 1 dyrektywy. Z tego też względu zarzut Komisji co do naruszenia tego przepisu został oddalony /por. punkt 87-88 wyroku/. Nie ma podstaw do przyjęcia, że Polska wprowadziła mechanizm badania wytrzymałości rynku, o którym mowa w tym przepisie. W ocenie Sądu natomiast, gdyby opłaty za dostęp do infrastruktury kolejowej w latach 2007-2014 były niższe, to i tak byłyby stosowane w jednakowej wysokości w odniesieniu do wszystkich przewoźników kolejowych. Oznacza to, że w przypadku obniżenia stawek, aby zachować swoją pozycję na rynku, powodowa Spółka winna obniżyć cenę świadczonych przez siebie usług. Tym samym jej zysk, pomimo obniżenia opłat za dostęp do infrastruktury, nie zostałby powiększony. Należy również wskazać, iż obowiązujący na gruncie dyrektywy 2001/14/WE system ustalania wysokości opłat przewidywał z jednej strony uwzględnianie w kalkulacji opłat inne opłaty niż bezpośrednie (art. 8 ust. 1 dyrektywy), a z drugiej strony dotacje ze środków publicznych w celu obniżenia opłat przewoźników kolejowych. Ważny jest tu art. 6 ust. 1 dyrektywy, zgodnie z którym na państwie członkowskim leżał obowiązek stworzenia takich zasad finansowania działalności zarządcy infrastruktury kolejowej, aby jego koszty były co najmniej zbilansowane z dochodami z opłat za udostępnianie infrastruktury, nadwyżki z innych rodzajów działalności handlowej oraz dofinansowania ze środków publicznych (finansowanie przez państwo). System finansowania zarządcy nie mógł prowadzić do tego, żeby zarządca nie mógł pokryć kosztów swojej działalności bądź to z opłat przewoźników bądź z budżetu państwa. Przepis art. 33 ust. 5a u.t.k. nakazywał przy ustalaniu stawek jednostkowych opłaty podstawowej, pomniejszenie wysokości planowanych kosztów udostępniania infrastruktury kolejowej o środki z budżetu państwa lub jednostek samorządu terytorialnego oraz o przewidywane środki pochodzące z Funduszu (...). Przepis ten obowiązywał do 4 czerwca 2014 r. i został uchylony w związku wprowadzeniem zmian w ww. ustawie na kanwie przedmiotowego orzeczenia TSUE. Tym samym dotacje ze środków publicznych, w okresie wskazanym w pozwie, rekompensowały brak zasady kosztów całkowitych. Dla przewoźnika dotacje te prowadziły do obniżenia stawek opłaty podstawowej za dostęp do infrastruktury. Wysokość przekazywanych dotacji wskazuje, że Minister, w ramach prowadzonej polityki, oddziaływał na wysokość stawek, a przekazywana dotacja miała na celu ustalenie wysokości opłat za udostępnianie infrastruktury na oczekiwanym poziomie. W tym miejscu należy wskazać, iż istotną okolicznością podnoszoną przez stronę pozwaną w odniesieniu do szkody jest fakt, że całość kosztów poniesiona przez powodową Spółkę z tytułu dostępu do infrastruktury kolejowej została pokryta przez odbiorców usług świadczonych przez stronę powodową. Pozwany Skarb Państwa zgłosił stosowne wnioski dowodowe chcąc wykazać tę okoliczność, jednakże strona powodowa wnosiła o oddalenie tych wniosków powołując się m. in. na tajemnicę przedsiębiorstwa. Sąd oddalił wnioski pozwanego o złożenie przez powoda dokumentów (taryf cenników, dokumentów opisujących metodologię kalkulacji taryf), na podstawie których ustalano stawki, którymi obciążano klientów powódki. Wskazać bowiem należy, że to strona powodowa miała obowiązek wykazać wysokość szkody, jaką rzekomo poniosła na skutek działania pozwanego. W sytuacji, gdy strona pozwana kwestionowała wysokość szkody poniesionej przez powódkę, a tym samym zarzucała, że powódka przerzuciła te koszty na klientów, to powódka winna złożyć stosowne dowody by wykazać wysokość szkody, a tym samym obalić zarzut pozwanego, że nie doszło do wyrządzenia szkody (gdyż należności z tytułu rzekomo zawyżonych opłat za dostęp do infrastruktury pokryli kontrahenci powodowej Spółki). Na stronie powodowej ciąży obowiązek wykazania, że w wyniku nieprawidłowej implementacji dyrektywy doszło do zmniejszenia jego majątku, tj. że istnieje różnica w jego majątku pomiędzy stanem hipotetycznym (gdyby doszło do prawidłowej implementacji dyrektywy) a stanem rzeczywistym. Uzasadniając wysokość poniesionej szkody powódka wskazywała, iż szkodę stanowi różnica pomiędzy łączną kwotą zawyżonych opłat poniesionych w latach 2007-2014 a łączną kwotą opłat, jakie jej zdaniem poniosłaby, gdyby rozporządzenia Ministra Infrastruktury nie były sprzeczne z dyrektywą. Na potwierdzenie wysokości szkody powódka domagała się dopuszczenia dowodu z opinii biegłego. W ocenie Sądu dowód z opinii biegłego nie był przydatny i nie mógł wykazać wysokości poniesionej szkody. Mając wcześniejsze rozważania na względzie nie jest możliwe wyliczenie modelowej opłaty za dostęp do infrastruktury kolejowej poprzez proste odjęcie niektórych kategorii kosztów od kosztów całkowitych, bowiem ani dyrektywa, ani wyrok TSUE nie precyzują, jaki winien być prawidłowy model wyliczenia opłaty za dostęp do infrastruktury kolejowej, pozostawiając zresztą pewien margines uznaniowości państwu członkowskiemu w tej kalkulacji. Dodatkowo powodowa Spółka twierdziła, iż istnieje związek pomiędzy wydaniem rozporządzeń a szkodą, albowiem gdyby wskazane akty prawne prawidłowo implementowały dyrektywę, powódka nie zostałaby obciążona zawyżonymi opłatami podstawowymi. W związku z niewykazaniem pozostałych przesłanek odpowiedzialności brak jest podstaw do przyjęcia, iż istnieje związek przyczynowy, uzasadniający odpowiedzialność pozwanego Skarbu Państwa. Gdyby żądanie pozwu w zakresie żądania odszkodowania było uzasadnione, to wskazać należy, że jako nieuzasadniony jawił się zarzut przedawnienia dochodzonego roszczenia. Powódka wywodziła swe roszczenie z deliktu legislacyjnego, co do którego wypowiedział się TSUE w wyroku z 30 maja 2013 r., opublikowanym 3 sierpnia 2013 r. Przepis art. 442
(1)§ 1 k.c. stanowi, że roszczenie o naprawienie szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym ulega przedawnieniu z upływem lat trzech od dnia, w którym poszkodowany dowiedział się o szkodzie i o osobie obowiązanej do jej naprawienia. Jednakże termin ten nie może być dłuższy niż dziesięć lat od dnia, w którym nastąpiło zdarzenie wywołujące szkodę. Zdaniem Sądu powodowa Spółka dowiedziała się o szkodzie i o osobie obowiązanej do jej naprawienia z chwilą wydania (opublikowania) wyroku przez TSUE. Tym samym powodowa Spółka nie uchybiła trzyletniemu terminu do wytoczenia powództwa. Z tych wszystkich względów powództwo jako bezzasadne podlegało oddaleniu w całości. Rozstrzygnięcie o kosztach procesu Sąd oparł na treści art. 98 § 1 i 3 k.p.c. zgodnie z zasadą odpowiedzialności za wynik procesu. Na koszty zasądzone od powodowej Spółki na rzecz Skarbu Państwa – Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej składały się koszty zastępstwa prawnego ustalone na podstawie § 6 ust. 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) w zw. z art. 99 k.p.c. i art. 32 ust. 3 ustawy z 15 grudnia 2016 r. o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2016 r., poz. 2261).