Przepis ten, w przeciwieństwie do poprzedzających go paragrafów tego samego artykułu, w tym przypadku wyłącza konieczność uzyskania tzw. prejudykatu. Co oznacza, że sąd rozpoznający sprawę o odszkodowanie opartą na tej przesłance faktycznej i prawnej władny jest samodzielnie rozstrzygnąć, czy zaniechanie organu prawodawczego miało charakter bezprawny, albowiem w tym przypadku bezprawność ta nie ma charakteru kwalifikowanego i nie musi zostać stwierdzona w odrębnym postępowaniu. W tym przypadku przesłankami roszczenia odszkodowawczego są: niewykonanie wynikającego z obowiązującej normy prawnej obowiązku uchwalenia określonego przepisu, powstanie szkody oraz normalny, adekwatny związek przyczynowy między zaniechaniem uchwalenia przepisu oraz powstaniem szkody. Z naruszeniem obowiązku wydania aktu normatywnego (zaniechaniem legislacyjnym) mamy do czynienia jedynie w przypadkach, gdy obowiązek wydania aktu normatywnego wynika z obowiązującej normy prawnej (norm prawnych). Zasady słuszności, zasady współżycia społecznego lub inaczej ujęte normy lub zasady etyczne nie są wystarczającą podstawą rekonstruowania obowiązku wydania aktu normatywnego. Prawny obowiązek wydania normy prawnej może wynikać z Konstytucji RP (obowiązek uchwalenia ustawy), umów międzynarodowych (w tym także prawa UE – np. obowiązek implementacji dyrektywy) lub ustawy (obowiązek wydania rozporządzenia, uchwały). Zaniechanie legislacyjne może polegać na niewydaniu ustawy, rozporządzenia lub aktu prawa miejscowego. Istnienie obowiązku wydania aktu normatywnego stanowi pierwszy krok w kierunku stwierdzenia zaniechania legislacyjnego. Odwołując się do stanowiska Sądu Najwyższego z wyroku z dnia 6 września 2012 roku, sygn. akt I CSK 59/12, Sąd pierwszej instancji wskazał, że warunkiem odpowiedzialności za zaniechanie normatywne jest stwierdzenie, że wynikający z przepisu prawa obowiązek wydania aktu normatywnego został wyrażony w sposób jednoznaczny i konkretny. Odmienne ujęcie tego zagadnienia mogłoby doprowadzić do niedopuszczalnej ingerencji władzy sądowniczej w sferę uprawnień zastrzeżonych dla władzy ustawodawczej. Dlatego też w procesie ustalania niezgodności z prawem (bezprawności) zaniechania legislacyjnego ocena sądu powinna zmierzać jedynie do stwierdzenia czy na podstawie samego tylko przepisu, z którego ma wynikać obowiązek wydania aktu normatywnego, możliwe jest ustalenie, że brak działania ustawodawcy stanowił jego naruszenie, oraz czy można jednoznacznie określić (przynajmniej minimalny) zakres powinnego działania ustawodawcy (czyli termin wydania aktu i jego minimalną konieczną treść). Ocena sądu powszechnego nie powinna natomiast angażować kryteriów aksjologicznych, ponieważ to należy do sfery decyzji ustawodawcy. Nie jest przypadkiem, że art.
mówi o akcie normatywnym, którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa. Stanowi to istotny dla wykładni tego przepisu element prawnopozytywny – musi bowiem istnieć konkretny przepis, który nakazuje działanie legislacyjne. Obowiązek taki może wynikać z przepisów konstytucyjnych, które wskazują na konieczność uregulowania danej kwestii w ustawie, lub też z innej ustawy, pod warunkiem że samozobowiązanie się ustawodawcy w takiej formie do wydania innej ustawy zostało wyrażone w sposób jednoznaczny. Z przepisów ustawy zwykłej może wynikać także obowiązek wydania rozporządzenia w sytuacji, w której ustawa określa organ właściwy do wydania aktu, zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące jego treści. Obowiązek wydania aktu normatywnego może wynikać także z prawa międzynarodowego, w szczególności prawa unijnego. Niezgodność z prawem (bezprawność) zaniechania legislacyjnego musi być traktowana zatem węziej niż na tle ogólnej formuły art. 417 k.c., ponieważ przepis art.
wyraźnie ogranicza zakres przesłanki niezgodności z prawem (bezprawności) do przypadku sprzeczności z "przepisem prawa". Zdaniem Sądu Okręgowego konieczne było zatem ustalenie czy w tej sytuacji istniał prawny obowiązek podjęcia przez Radę Powiatu (...) uchwały o likwidacji SPZOZ. Zgodnie z obowiązującym w listopadzie 2013 roku przepisem art 59 ust 1 w/w ustawy o działalności leczniczej samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej pokrywa we własnym zakresie ujemny wynik finansowy. W świetle jednakże ust 2 w/w przepisu podmiot tworzący samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej może, w terminie 3 miesięcy od upływu terminu zatwierdzenia sprawozdania finansowego samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, pokryć ujemny wynik finansowy za rok obrotowy tego zakładu, jeżeli wynik ten, po dodaniu kosztów amortyzacji, ma wartość ujemną - do wysokości tej wartości. Zgodnie zaś z ust 4 w/w przepisu w przypadku niepokrycia ujemnego wyniku finansowego w sposób określony w ust. 2 podmiot tworzący w terminie 12 miesięcy od upływu terminu określonego w ust. 2 wydaje rozporządzenie, zarządzenie albo podejmuje uchwałę o zmianie formy organizacyjno-prawnej albo o likwidacji samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Za bezsporne w sprawie Sąd pierwszej instancji uznał, iż według stanu na listopad 2013 roku istniały przesłanki do zastosowania przez pozwanego w/w art 59 ust 4 ustawy tj. SPZOZ wygenerował ujemny wynik finansowy za rok 2012, a pozwany, jako podmiot tworzący nie zdecydował się na pokrycie tego ujemnego wyniku finansowego zgodnie z w.w art. 59 ust 2. Wobec jednak brzmienia art 59 ust. 4 ustawy nie można przyjąć, iż obowiązkiem powiatu było podjęcie uchwały o likwidacji SPZOZ. W tym zakresie ustawodawca przyznał podmiotowi tworzącemu uprawnienie do wyboru sposobu dalszego działania. A tym samym nałożył obowiązek wydania aktu normatywnego, ale co do tego, jakiej treści tenże akt normatywny ma być, pozostawił decyzję podmiotowi tworzącemu. A skoro tak to pozwany miał prawo podjąć albo uchwałę o zmianie formy organizacyjno - prawnej, albo uchwałę o likwidacji SPZOZ. W tej sytuacji nie ma nałożonego na pozwanego obowiązku podjęcia uchwały o likwidacji i obowiązku tego nie można wywodzić z zasad współżycia społecznego czy też innych zasad słuszności. O obowiązku wydania aktu normatywnego nie może być mowy w przypadkach, gdy akt normatywny tylko upoważnia, a nie nakazuje wydania określonej normy. Tym bardziej zatem nie może być mowy o obowiązku wydania tylko i wyłącznie danego rodzaju aktu prawnego, w sytuacji, gdy ustawa nadrzędna daje możliwość wyboru dróg postępowania, nie wskazując jednocześnie żadnych kryteriów wyboru. Jedynie z wykładni językowej w.w art. 59 ust 4 i kolejności w/w możliwości prawnych, wyprowadzić można wniosek, iż wolą ustawodawcy było w pierwszej kolejności rozważenie przez podmiot tworzący możliwości przekształcenia SPZOZ, a w dopiero w przypadku wykluczenia takiej możliwości podjęcie uchwały o likwidacji jednostki. Jest to uzasadnione również szczególną rolą, jaką w społeczeństwie pełnią zakłady opieki zdrowotnej, które z jednej strony działają w ramach quasi działalności gospodarczej, a z drugiej strony nałożone są na nie ważkie społecznie zadania związane z ochroną zdrowia. Likwidacja każdej takiej jednostki musi być zawsze poprzedzona kompleksową oceną skutków takiego działania dla społeczeństwa. Skoro zatem pozwany był uprawniony do podjęcia uchwały o przekształceniu, a niemożliwe było jednocześnie podjęcie uchwały o likwidacji to nie można mówić o tym, iż jego działanie jest bezprawne w tym znaczeniu, iż jest ono sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa. A zatem nie mogło to być podstawą odpowiedzialności pozwanego, opartej o treść art
417 k.c. W dalszej kolejności Sąd Okręgowy rozważył spowodowanie szkody przez pozwanego poprzez podjęcie działań zmierzających do przekształcenia SPZOZ i odniósł się także do umowy dzierżawy zawartej w październiku 2012 roku. Wskazał, że w tym przypadku stroną umowy, jako wydzierżawiający nie był Powiat (...), a (...), jako powiatowa osoba prawna. Powiat jedynie wyrażał w drodze uchwały, w trybie art 54 w/w ustawy o działalności leczniczej, zgodę na takie wydzierżawienie nieruchomości. W tym przypadku umowa była klasyczną czynnością cywilnoprawną. Jej zawarcie nie wchodziło zatem w zakres wykonywania władzy publicznej. Analogicznie potraktował uchwałę o wyrażeniu zgody na zawarcie takiej umowy i uznał, że nie jest ona wykonywaniem władzy publicznej w rozumieniu w/w przepisów. W tym przypadku, jeżeli powód, który już wówczas był wierzycielem (...), uważał, iż jest to czynność dokonana z jego pokrzywdzeniem miał prawo skorzystać z instytucji skargi paulińskiej, uregulowanej w art.527 k.c. i następnych. W ten sposób miałby możliwość uzyskania uznania tej czynności za bezskuteczną wobec niego. Z tego nie skorzystał. Żaden przepis prawa nie zabraniał jednocześnie zawierania takiej umowy dzierżawy, a zatem działanie to nie było działaniem sprzecznym z prawem. W ocenie Sądu Okręgowego również dalsze czynności pozwanego, zmierzające do przekształcenia SPZOZ w spółkę prawa handlowego nie były czynnościami sprzecznymi z przepisami prawa, do czego wyraźnie ogranicza odpowiedzialność art. 417 k.c. Sąd pierwszej instancji podał, że bezprawność w rozumieniu w.w. przepisu jest ujęta węziej niż w przypadku art.415 k.c., ale z drugiej strony w tym przypadku odpowiedzialność oparta jest z reguły o zasadę ryzyka, a w przypadku odpowiedzialności opartej na art 415 k.c. o zasadę winy. Stan niezgodności działania lub zaniechania z prawem ma miejsce w przypadku sprzeczności tego zachowania z normą prawną dekodowaną z obowiązującego przepisu prawnego, obojętnie jakiej rangi (ustawa, ratyfikowana umowa międzynarodowa, rozporządzenie). Katalog norm prawnych jest w systemie prawa polskiego zamknięty ze względu na zamknięty katalog źródeł prawa – art. 87 Konstytucji RP. Pojęcie "niezgodności z prawem" nie obejmuje natomiast przypadków niezgodności z zasadami współżycia społecznego. W tym przypadku przekształcenie SPZOZ w spółkę prawa handlowego było przeprowadzone zgodnie z przepisami wówczas obowiązującej ustawy o działalności leczniczej. Tym samym nie było działań pozwanego, które mogły zostać uznane za niezgodne z prawem. Sąd Okręgowy zwrócił jednocześnie uwagę na to, iż przedmiotowe uchwały Rady Powiatu były podawane kontroli przez sądy administracyjne i żadna z nich do tej pory nie została uchylona, a tym samym nie stwierdzono naruszenia przepisów prawa przy ich podejmowaniu. Za nieudowodnioną natomiast Sąd Okręgowy uznał kwestię zaniżenia wartości aportu i wskazując, że z samego faktu wyceny przedsiębiorstwa upadłego w toku postępowania upadłościowego na kwotę mniejszą niż wartość aportu wniesionego do spółki nie wynika jeszcze wadliwość tej wyceny. Stan przedsiębiorstwa pomiędzy tymi datami mógł ulec zmianie, podobnie, jak i ceny. Skoro powód takie twierdzenie zgłosił winien je udowodnić. Tymczasem w tym zakresie nie został zgłoszony żaden wniosek dowodowy, a w szczególności powód nie wniósł o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, który to ustaliłby jaka była rzeczywista wartość nieruchomości wniesionej jako aport do nowo powstałej spółki przez pozwanego. Okoliczność ta wymagała wiadomości specjalnych i jedynym środkiem dowodowym pozwalającym na jej ustalenie był właśnie dowód z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego. Stąd, również te okoliczności faktyczne nie mogły uzasadniać żądania pozwu. Sąd Okręgowy jako alternatywną podstawę odpowiedzialności prawnej pozwanego rozważył art. 415 k.c. i art. 416 k.c., i uznał, że również w tym przypadku, nie może być mowy o bezprawności działania pozwanego w szerokim tego słowa znaczeniu. Działania podejmowane przez pozwanego miały na celu zachowanie działającego na terenie powiatu (...) szpitala, a nadto uchronienie pozwanego przed popadnięciem w potężne problemy finansowe. Żaden przepis prawa nie nakazywał pozwanemu likwidacji SPZOZ, a tym samym wszystkie jego działania mieściły się w granicach umocowania prawnego. Nie można władzom powiatu czynić zarzutu, że dbając o finanse jednostki samorządu terytorialnego wybierały dopuszczalne rozwiązanie, które jednocześnie ograniczało odpowiedzialność majątkową pozwanego i dawało możliwość przetrwania podmiotu powstałego z przekształcenia. Powód w ramach niniejszego procesu nie podjął próby wykazania ewentualnej winy organów pozwanego w tym zakresie, a wszystkie działania podejmowane były po uzyskaniu analiz podmiotów zajmujących się profesjonalnie tego typu sytuacjami. Mając powyższe na uwadze Sąd Okręgowy oddalił powództwo, jako bezzasadne. O kosztach orzeczono w oparciu o art 98 k.p.c. / uzasadnienie wyroku k. 558-565/. Apelację od powyższego wyroku złożyła strona powodowa, która zaskarżając go w całości zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
W judykaturze wskazuje się, że normy zawarte w art.
-3 k.c., regulując szczególne postacie bezprawnego wyrządzenia szkody przez władzę publiczną, ograniczają odpowiedzialność określoną w art. 417 k.c. przez to, że wprowadzają kwalifikowany sposób stwierdzenia bezprawności w przypadku określonych rodzajów aktów władczych (por. uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt II CSK 570/10, Lex nr 847123). Norm tych nie można więc stosować zamiennie, gdyż pozostają one w relacji "lex specialis derogat legi generali". Art.
reguluje dopuszczalność naprawienia szkody wynikłej z wydania aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją RP, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą, czyli szkody wynikłej z bezprawia legislacyjnego. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia w.w. uchwał - t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 595) organem stanowiącym i kontrolnym w powiecie jest Rada Powiatu. Zgodnie z art. 12 ust. 1 w zw. z art. 40 ust 1 ustawy o samorządzie powiatowym powiatowi, na podstawie upoważnień ustawowych, przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze powiatu. Ustęp 2 art. 40 zawiera enumeratywne wyliczenie, w granicach którego powiat na podstawie ustawy o samorządzie powiatowym może wydawać akty prawa miejscowego. Stosownie do jego treści akty prawa miejscowego stanowione są w szczególności w sprawach: 1)wymagających uregulowania w statucie; 2)porządkowych, o których mowa w art. 41; 3)szczególnego trybu zarządzania mieniem powiatu; 4)zasad i trybu korzystania z powiatowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Jeżeli zatem sprawy określone w art. 12 ustawy o samorządzie powiatowym mieszczą się w zakresie przewidzianym w art. 40 ust. 2 tej ustawy bądź innym upoważniającym przepisie ustawowym, jest to podstawa do wydania aktu prawa miejscowego. Uchwały w sprawach, które stały się źródłem pozwu w niniejszej sprawie wynikają z art. 12 ust. 8 a, g,i. Niewątpliwie zatem, jak trafnie określił to Sąd Okręgowy, stanowią akty prawa miejscowego. Art.
dopuszcza realizację roszczenia o naprawienie szkody wynikłej z wydania aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją RP, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą, czyli szkody wynikłej z bezprawia legislacyjnego, co de facto podnosiła strona powodowa, jedynie dopiero po stwierdzeniu powyższej niezgodności we właściwym trybie. Przez tryb ten należy rozumieć postępowanie określone w art. 188 Konstytucji RP, który przewiduje kompetencję Trybunału Konstytucyjnego do orzekania o zgodności aktów normatywnych z aktami wyższego rzędu, oraz w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., który ustanawia kompetencję sądów administracyjnych do wydawania takich orzeczeń w odniesieniu do aktów prawa miejscowego. Oznacza to, że sąd, przed którym toczy się proces o naprawienie szkody wynikłej z wydania aktu normatywnego, nie może samodzielnie ustalać niezgodności tego aktu z prawem ( zob. A. Olejniczak, w: A. Kidyba (red.), Kodeks cywilny, t. 3, 2010, s. 373). Dodatkowo trzeba wskazać, że przesłankami odpowiedzialności odszkodowawczej za szkodę wywołaną bezprawiem legislacyjnym (art.
w zw. z art. 417 § 1) są: szkoda, zdarzenie ją wyrządzające oraz związek przyczynowy pomiędzy zdarzeniem a szkodą wynikającą z wydania niezgodnego z prawem aktu normatywnego, którego niezgodność powinna być stwierdzona we właściwym postępowaniu. Sam fakt uchylenia aktu normatywnego jako niezgodnego z prawem nie jest zatem wystarczający do skutecznego dochodzenia roszczenia odszkodowawczego. Z punktu widzenia odpowiedzialności za bezprawie normatywne istotne jest bowiem także ustalenie, czy poszkodowany należy w ogóle do kręgu podmiotów objętych zastosowaniem normy prawnej, która uznana została za niezgodną z prawem. Omawiana odpowiedzialność może bowiem powstać wyłącznie względem osoby, której dobra lub interesy narusza wydanie aktu normatywnego niezgodnego z prawem, nie zaś względem osoby, która ma jedynie faktyczny (ekonomiczny) interes w niewydaniu bezprawnej regulacji. Dopiero w stosunku do takich uprawnionych podmiotów badaniu podlega adekwatność związku przyczynowego pomiędzy doznanym przez nich uszczerbkiem a bezprawnością legislacyjną. W przedmiotowej sprawie sam powód przyznał, że nie dysponuje orzeczeniem, o którym mowa wyżej. Zdaniem Sądu Apelacyjnego już sama ta okoliczność uzasadniała oddalenie powództwa. Obowiązkiem procesowym powoda było bowiem udowodnienie prejudykatem niezgodności z prawem uchwały Rady Powiatu, z którymi łączył odpowiedzialność strony pozwanej w niniejszej sprawie. Brak prejudykatu powoduje, że niecelowe było dokonywanie ustaleń faktycznych i ocena w zakresie pozostałych przesłanek odpowiedzialności pozwanego. Dotyczy to także uchwały zezwalającej na zawarcie w dniu 2 października 2012 r. przez SP Zespół ZOZ w G. z siedzibą w G., dla którego pozwany jest podmiotem tworzącym, umowy dzierżawy części swojego majątku na rzecz A. (...). Spółki z o.o., na podstawie i warunkach której umowa ta została zawarta, a której to z kolei umowy– jak trafnie wskazał Sąd Okręgowy- strona pozwana nie była stroną. Mając powyższe na względzie Sąd Apelacyjny oddalił apelację jako niezasadną na podstawie art. 385 k.p.c. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania apelacyjnego zapadło w oparciu o zasadę wyrażoną w art. 98 k.p.c. w z. z art. 391 § 1 k.p.c. Na zasądzoną z tego tytułu kwotę złożyły się koszty zastępstwa procesowego strony powodowej według stawek określonych w § 2 pkt 6 w z. z § 10 ust. 1 pkt 2rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz. U z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).
Wyjaśnienie AI na podstawie urzędowego tekstu ustawy. Orientacyjne, nie zastępuje porady prawnej.