k.c., który określa odpowiedzialność władzy publicznej za zaniechania w zakresie dokonywania aktów indywidualnych o charakterze władczym, czyli za uszczerbki spowodowane przewlekłością postępowania, odpowiedzialność przewidziana w tym przepisie jest uzależniona od stwierdzenia we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji. Jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie orzeczenia lub decyzji, gdy obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej( art.
k.c.).Przepis ten określa odpowiedzialność władzy publicznej za zaniechania w dokonywaniu aktów indywidualnych o charakterze władczym, czyli za uszczerbki spowodowane przewlekłością postępowania sądowego albo administracyjnego. Odpowiedzialność odszkodowawcza za niewydanie orzeczenia lub decyzji dotyczy tylko przypadków, gdy obowiązujący przepis prawa nakazywał sądowi lub organowi administracyjnemu wydanie orzeczenia lub decyzji. Przesłanką przypisania obowiązku naprawienia szkody wyrządzonej przewlekłością postępowania jest więc skonkretyzowany w przepisie prawa obowiązek podjęcia przez organ sądowy lub administracyjny określonych działań władczych o charakterze indywidualnym, których zaniechanie spowodowało szkodę. Ustawodawca przy tym w przypadku odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną przewlekłością postępowania uzależnia dopuszczalność żądania odszkodowania od stwierdzenia we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji, chociaż dopuszcza możliwość uchylenia przesłanki prejudykatu, jeżeli przepisy odrębne tak stanowią. Ustawodawca uregulował odrębnie dla sądów i organów administracyjnych właściwe tryby dla stwierdzenia niezgodności z prawem zachowań tych organów władzy publicznej. Prawnym instrumentem stwierdzenia przewlekłości w postępowaniu administracyjnym, a więc dla uzyskania prejudykatu określonego art.
kc, jest skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które przewiduje art. 3 § 2 pkt 8 ppsa. Jeżeli sąd uwzględni skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie decyzji (art. 149 p.p.s.a.). Dopiero niewykonanie tego orzeczenia uprawnia osobę, która poniosła szkodę, do żądania odszkodowania „na zasadach określonych w kodeksie cywilnym" od organu, który nie wykonał orzeczenia (art. 154 § 4 i 5 p.p.s.a.). Jeżeli w ciągu trzech miesięcy poszkodowany nie uzyska odszkodowania od organu administracyjnego, może żądać odszkodowania przed sądem powszechnym (art. 154 § 5 p.p.s.a.). Powód w ocenie Sądu Okręgowego wykazał istnienie prejudykatu – jest nim wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego już z dnia 14 listopada 2012 roku sygn. II SA/Go 737/12. Wyrokiem tym sąd uchylił zaskarżoną decyzje i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 22 maja 2012 r. oraz postanowienie Prezydenta Miasta G. z dnia 12 maja 2012 r.. W uzasadnieniu wyroku WSA jasno wskazał jakich zaniedbań dopuściły się organy administracji dokonując oceny wniosku J. T. o wydanie pozwolenia na budowę. Sąd zarzucił organom zaniechanie przeprowadzenia wnikliwego postępowania budowlanego, naruszenie obowiązku wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, brak w uzasadnieniu decyzji ustaleń co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Kolejny wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w G. z dnia 25 września 2013 roku sygn. II SA/Go 641/13 również uchyla kolejne decyzje organów administracyjnych. W uzasadnieniu sąd podaje, że orzekające w sprawie organy nie zrealizowały wskazań co do dalszego działania sformułowanych przez sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 listopada 2012 roku. Zatem w ocenie sądu wskazane przez powoda wyroki są wystarczające w zakresie istnienia prejudykatu. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21.10.2014 r. stwierdził , że w sprawie konieczne było dokonanie przez organ administracyjny samodzielnych ustaleń w oparciu o akta sprawy, czego nie uczyniły organy prowadzące postępowanie administracyjne. Zaniechania organu administracyjnego miały wpływ na termin wydania decyzji - zatwierdzenie projektu budowlanego, wydanie pozwolenia na budowę co w konsekwencji miało przełożenie na termin rozpoczęcia prac budowlanych przez powoda i ich zakończenie . Osoba, która twierdzi, iż poniosła szkodę, musi wykazać stosownie do art. 6 k.c., że szkoda rzeczywiście zaistniała oraz była ona następstwem niewydania decyzji, której obowiązek wydania przewiduje przepis prawa, a nadto związek przyczynowy pomiędzy szkodą, a niewydaniem przez organ odpowiedniej decyzji. Dopuszczający możliwość dochodzenia wyrównania szkody art. 361 § 2 k.c. wymaga określenia hipotetycznego przebiegu zdarzeń i ustalenia wysokiego prawdopodobieństwa utraty korzyści. Żądającego naprawienia tego rodzaju szkody obciąża obowiązek wykazania jej realności z tak dużym prawdopodobieństwem, które prowadzi do wniosku, że utrata korzyści rzeczywiście nastąpiła, jako typowe następstwo zdarzeń w zaistniałym układzie stosunków i warunków oraz zwyczajnym biegu rzeczy. W przypadku utraconych korzyści szkodę określa to, co nie weszło do majątku poszkodowanego na skutek zdarzenia wyrządzającego tę szkodę, a inaczej mówiąc to, co weszłoby do majątku poszkodowanego, gdyby zdarzenie wyrządzające szkodę nie nastąpiło. Obowiązkiem powoda było wykazanie, że uzyskałby określone korzyści. Powód wnosił o zapłatę kwoty 76 .725 zł na którą w jego ocenie składają się utracone korzyści z tytułu jednomiesięcznego czynszu najmu w wysokości ustalonej z A. D. ( III- 2012r. - 59.925 zł. ) jako przyszłym najemcą, a nadto dwumiesięczny czynsz najmu w wysokości ustalonej z K. K.
lub §3 k.c.) istnienia orzeczenia (decyzji administracyjnej) stwierdzającego (w właściwym postępowaniu) niezgodność z prawem decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia 9 sierpnia 2011 o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę (art.
k.c.) Nie wykazano też, że we właściwym postępowaniu stwierdzono niezgodność z prawem niewydania tej decyzji w terminie (przewlekłość postępowania przy wydaniu tej decyzji - art.
Dokonując takiej oceny wstępnie odnieść się należy do przyjętej przez powoda i Sąd Okręgowy podstawy prawnej roszczenia objętego sporem. Powód wskazuje bowiem jako podstawę prawną żądania normę art.
wywodząc, że wskutek wadliwości kolejnych decyzji prezydenta miasta (i wydawanych w wyniku odwołań decyzji wojewody) dotyczących ponawianych przez powoda wniosków o pozwolenie na budowę nie mógł on ukończyć w zakładanym przez siebie terminie inwestycji budowalnej i czerpać (w okresie od marca do kwietnia 2012) korzyści z objętego zamierzeniem inwestycyjnym obiektu budowalnego zgodnie z jego gospodarczym przeznaczeniem. Powód wywodzi w związku z tym że szkoda jest wynikiem zaniechania uwzględnienia już w postanowieniu z 9 sierpnia 2011 jego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Powództwo opiera się o tezę co do błędnego oddalenia dwóch pierwszych wniosków o pozwolenie na budowę i nadmiernego przedłużenia, wskutek błędnej oceny materialnoprawnej oraz negowania wykładni dokonywanej przez sądy administracyjne w sprawach ze skarg na kolejne decyzje odmawiające wydania pozwolenia na budowę procedury dotyczącej wniosku z dnia 21 marca
nie dotyczy sytuacji, w których szkoda wynikła z wydania sprzecznej z prawem decyzji administracyjnej (a więc sytuacji gdy to wydanie decyzji sprzecznej z prawem stanowiło zdarzenie powodujące utratę korzyści, jakie strona osiągnęłaby, gdyby organ wydal decyzję poprawną jurydycznie). Norma art.
sankcjonuje bowiem stan, w którym nie wydano orzeczenia lub decyzji (jeśli obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa). Chodzi więc o naruszenie prawa strony do uzyskania (w przewidzianym przez ustawę terminie) rozstrzygnięcia wniosku przez organ. Zatem w przypadku postępowania administracyjnego norma ta dotyczyć będzie sytuacji, w których zaistnieje bezczynność organu lub przewlekłość postepowania administracyjnego. Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej cytowana jako k.p.a.) zawiera obecnie (art. 37 k.p.a.) definicję tych pojęć stanowiąc, że za bezczynność uznaje się stan, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., zaś za przewlekłość – stan gdy postępowanie jest prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Wprawdzie przytoczony przepis w obecnym brzmieniu (nadanym mocą art. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935).obowiązuje dopiero od dnia 1 czerwca 2017, to jednak także w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia pierwszego wniosku powoda o wydanie pozwolenia na budowę (w dniu 27 maja 2011) art. 37 §1 k.p.a. ustawa odróżniała stan niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych, lub w terminie ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. od przewlekłego prowadzenia postępowania przyznając stronie w obu przypadkach prawo do wniesienia zażalenia do organu wyższego stopnia. Skoro odrębnie (niezależnie od treści art.
k.c.) ustawodawca reguluje podstawy uprawniające do żądania odszkodowania w przypadku, gdy szkoda jest wynikiem wydania ostatecznej decyzji administracyjnej, która jest niezgodna z prawem (art.
k.c.), to przyjąć należy, że norma art.
dotyczy tyko takich sytuacji w których szkoda jest wynikiem bezczynności organu (na którym ciążyła powinność wydania decyzji) względnie przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego. W każdym razie szkoda musi być następstwem braku decyzji wydanej we właściwym czasie. Wydanie decyzji bezprawnej (sprzecznej z prawem), która wyrządzi szkodę stronie, powodować kwalifikowane być powinno jako przesłanka odpowiedzialności podmiotu wykonującego władzę publiczną zgodnie z art.
W rezultacie więc skoro w niniejszej sprawie powód nie przytaczał dla uzasadnienia powództwa twierdzeń o tym, by organ dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia 27 maja 2011 a jedynie kwestionował zgodność z prawem decyzji wydanej w dniu 9 sierpnia 2011 (twierdząc, że sprzecznie z prawem oddalono już wówczas wniosek o pozwolenie na budowę), to właściwą dla oceny materialnoprawnej żądań pozwu jest norma art.
Zgodnie tym przepisem, jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Odnosi się to również do wypadku, gdy prawomocne orzeczenie lub ostateczna decyzja zostały wydane na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. W świetle tego przepisu wyeksponować należy dwie zasadnicze kwestie mające znaczenie prejudycjalne dla przypisania odpowiedzialności odszkodowawczej podmiotowi wykonującemu władztwo publiczne w sferze admistracyjnoprawnej. Po pierwsze odpowiedzialność ta wiąże się z wydaniem naruszającej prawo decyzji posiadającej walor decyzji ostatecznej. Po drugie niezgodność z prawem musi być stwierdzona uprzednio (a więc przed rozstrzygnięciem o powództwie odszkodowawczym) „we właściwym postępowaniu” (chyba że przepis szczególny zwalnia poszkodowanego z konieczności legitymowania się takim urzędowym potwierdzeniem tezy o sprzeczności z prawem aktu administracyjnego, z którym wiąże on fakt powstania szkody). Decyzjami ostatecznymi zgodnie z art. 16 §1 k.p.a. są decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ustawa stanowi, że uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. W judykaturze wskazuje się, że w przypadku gdy ostateczna jest decyzja organu rozpatrującego odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, za szkodę wynikającą z niezgodności z prawem decyzji ponosi podmiot wydający decyzję w drugiej (a nie w pierwszej) instancji (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 stycznia 2015 r. III CSK 96/14 OSNC-ZD 2016/1/20). W sytuacji więc gdy podmiotem wydającym decyzje ostateczne odmawiające wydania pozwolenia na budowę (utrzymujące w mocy decyzje organu I instancji) jest wojewoda, to odpowiedzialność odszkodowawczą na podstawie wskazanego przepisu ponosić będzie Skarb Państwa. Z kolei obowiązek wykazania we właściwym postępowaniu, że decyzja ostateczna jest niezgodna z prawem odnosić należy do regulacji postępowania administracyjnego i postępowania przed sądami administracyjnymi. W świetle tych regulacji stwierdzenie sprzeczności z prawem decyzji ostatecznej może nastąpić przez wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 k.p.a. w zw. z art. 157 k.p.a. i 158 k.p.a. (stwierdzającej nieważność decyzji ze względu na zaistnienie jednej z podstaw określonych w art. 156 §1 k.p.a.), stwierdzenie bezprawności decyzji wskutek wznowienia postępowania (ar.t 145 k.p.a.) względnie w następstwie orzeczenia sądu administracyjnego, w którym uchylono decyzję lub stwierdzono jej nieważność (art. 145 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej cytowanej jako p.p.s.a.). W literaturze i orzecznictwie wskazuje się wprawdzie, że wyjątkowo sąd powszechny może samodzielnie weryfikować legalność decyzji administracyjnej, to jednak ogranicza się tą możliwość jedynie do takiej sytuacji gdy wydał ją organ oczywiście niewłaściwy i bez zastosowania jakiejkolwiek procedury (tzw. actus nullus - zob. np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 listopada 2015 r. V CSK 165/15 i tam cytowane wcześniejsze orzeczenia). W świetle twierdzeń strony powodowej, taka sytuacja niewątpliwie nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem powód nie był zwolniony z obowiązku wykazania bezprawności decyzji z dnia 9 sierpnia 2011 zgodnie z art.
a brak wykazania skutkuje oddaleniem powództwa. Podkreślić należy, że opisany wymóg stwierdzenia niezgodności z prawem dotyczy konkretnej decyzji, z której wydaniem wiąże strona odpowiedzialność odszkodowawczą podmiotu sprawującego władztwo administracyjne. Postępowanie administracyjne inicjowane na wniosek (art. 61 k.p.a.) kończy się załatwieniem sprawy przez wydanie decyzji (art. 104 k.p.a.). Ustawa zatem wymaga, by przesłanka bezprawności dotyczyła sposobu załatwienia indywidulanej sprawy w decyzji ostatecznej, kończącej postępowanie rozumiane zgodnie z przepisami k.p.a. Zatem nie może być uznane za wystarczające dla wykazania podstawy odpowiedzialności z art.
powołanie się na to, że w innym (kolejnym, zainicjowanym odrębnie po zakończeniu postępowania decyzją ostateczną w rozumieniu art. 16 k.p.a.) postępowaniu wnioskodawca uzyskał na podstawie kolejnego wniosku opartego o takie same przesłanki i dotyczącego tej samej kwestii, decyzję dla siebie korzystną – odmienną niż decyzja, która jego zdaniem ma być źródłem szkody. Ustawa nie pozwala bowiem na dowodzenie bezprawności (mającej być źródłem szkody) decyzji administracyjnej w procesie o odszkodowanie za pomocą innych środków (niż wskazane w art.
Jak wyjaśniono wyżej w świetle art.
k.c., sąd w sprawie o odszkodowanie nie został upoważniony przez ustawę (poza opisanym wyżej wyjątkiem) do badania w ramach oceny roszczenia o odszkodowanie kwestii zgodności z prawem ostatecznej decyzji administracyjnej. W odniesieniu do decyzji odmawiających wydania pozwolenia na budowę brak jest też przepisów szczególnych o których mowa w art.
które zwalniałyby powoda od obowiązku wykazania stwierdzenia bezprawności decyzji „we właściwym postępowaniu”. Zatem twierdząc, że konkretny akt stosowania prawa administracyjnego w indywidualnej sprawie (decyzja) narusza prawo, powód powinien przedstawić uzyskane na podstawie przepisów k.p.a. lub p.p.s.a. formalne stwierdzenie bezprawności. Stwierdzenie to musi przybrać postać orzeczenia sądu administracyjnego (albo decyzji administracyjnej) mającego za przedmiot kwestię oceny legalności tej (zindywidualizowanej) decyzji, która wyrządzać miała szkodę. Reasumując - skoro więc w niniejszej sprawie powód wyznacza zakres roszczenia odszkodowawczego ograniczając żądanie wyłączne do korzyści utraconych wskutek niemożności gospodarczego korzystania z obiektu budowlanego w marcu i kwietniu 2012 to zgodnie z logiką powództwa żądanie w tym zakresie dotyczy szkody wynikłej z wadliwego rozpoznania wniosku z dnia 27 maja 2011 co nastąpiło (niezaskarżoną przez powoda) decyzją prezydenta miasta z dnia 9 sierpnia 2011. Zatem w odniesieniu do tej właśnie decyzji wykazać powinien powód np. fakt wydania decyzji po stwierdzeniu nieważności (ewentualnie stwierdzenia niezgodności z prawem w innym postępowaniu administracyjnym lub sądowo administracyjnym). Brak takiego dowodu czyni bezzasadnym żądanie pozwu (limitowane wskazanym przez powoda zamkniętym okresem utraty korzyści). Dodać należy, że także w odniesieniu do podstawy prawnej wskazywanej przez powoda (art.
k.c.) jego obowiązkiem było wykazanie że we właściwym postępowaniu stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji. Sąd Okręgowy trafnie wywodzi, że w odniesieniu do postępowania administracyjnego wykazanie to powinno nastąpić poprzez przedstawienie orzeczenia sądu administracyjnego wydanego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 i 154 p.p.s.a. Pominął jednak Sad, że w niniejszej sprawie orzeczenie takie powinno dotyczyć konkretnego postępowania administracyjnego (a więc postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia 27 maja 2011 i zakończonego postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2011 roku). Bez znaczenia dla oceny przewlekłości postępowania (lub bezczynności organu w tym postępowaniu) pozostają (nota bene także niepoparte odwołaniem się do urzędowego potwierdzenia bezczynności lub przewlekłości postępowania) twierdzenia dotyczące wyników postępowania wywołanego trzecim wnioskiem powoda z dnia 21 marca 2012. Niewykazanie opisanych w art.
przesłanek bezprawności wydania (względnie niewydania w czasie właściwym) decyzji z dnia 9 sierpnia 2011 powoduje, że bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do kwestii związanych ze sposobem wykazania szkody (a więc zarówno kwestii objętych powództwem a sprowadzających się do twierdzenia, że gdyby prezydent miasta wydał w terminie inną decyzję (uwzględniającą wniosek) to powód ukończyłby budowę w terminie 7 miesięcy oraz zawarłby umowy najmu ze stawkami czynszu wskazanymi w pozwie. Jedynie więc dla wyczerpania analizy argumentacji stron przedstawionej w toku postępowania apelacyjnego stwierdzić należy, że wykazanie szkody w postaci utraconych korzyści ze swej istoty wymaga analizy sytuacji hipotetycznej, która zaistniałaby gdyby nie doszło do zdarzenia wyrządzającego szkodę. Wielokrotnie zwracano już uwagę w orzecznictwie Sądu Najwyższego na to, że wobec oczywistych trudności dowodowych związanych z koniecznością analizy potencjalnego przebiegu zdarzeń (toku spraw), osoba dochodząc odszkodowania powinna przedstawić dowody, z których wynikać będzie wysokie prawdopodobieństwo, które oceniane w świetle zasad logiki i doświadczenia życiowego pozwoli na przyjęcie, że stan rzeczy byłby zgodny z twierdzeniami powoda gdyby nie doszło do zdarzenia wyrządzającego szkodę. W realiach niniejszej sprawy wykazać więc należało, że powód był na początku sierpnia 2011 przygotowany do niezwłocznego przystąpienia do inwestycji (np. posiadał umowę z wykonawcą, który zobowiązywał się do wykonania obiektu w przyjętym przez powoda dla uzasadnienia pozwu 7-miesięcznym terminie, a także że termin ten (przy uwzględnieniu niezbędnych czynności organizacyjnych związanych z przygotowaniem budowy, oraz czynności odbiorowych związanych z dopuszczeniem obiektu do użytkowania), był terminem, jaki zazwyczaj wystarcza dla zakończenia inwestycji o podobnej skali i stopniu trudności. Wobec wiedzy o przeszkodach, jakie na placu budowy rzeczywiście wystąpiły w trakcie realizacji obiektu i powodowały przedłużenie terminu budowy powód winien więc wykazać, że także ich wystąpienie nie zagrażałoby w latach 2011- 2012 zakończeniu inwestycji i oddaniu budynku do użytkowania z początkiem marca
Wyjaśnienie AI na podstawie urzędowego tekstu ustawy. Orientacyjne, nie zastępuje porady prawnej.