zgodnie, z którą jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie orzeczenia lub decyzji, gdy obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Żądanie powódki nie jest uregulowane w art. 154 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który w § 4 stanowi, że osobie, która poniosła szkodę wskutek niewykonania orzeczenia sądu, służy roszczenie o odszkodowanie na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. Z przepisu tego wynika szczególne unormowanie dotyczące odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną niewykonaniem przez organ wyroku sądu administracyjnego. Ma ono na celu ukaranie organu za niewykonanie lub nienależyte wykonanie wyroków sądowych oraz jego dyscyplinowanie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r., II OSK 52/06, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 100). Niewykonaniem wyroku sądu administracyjnego jest także bezczynność organu po wydaniu wyroku, tj. nierozpoznanie sprawy w powtórnie prowadzonym postępowaniu w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jak również takie działanie, które pozostaje w sprzeczności z oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania wyrażonymi w tym wyroku. (tak SN z wyroku z 2.02.2011 r.). Ustalony stan faktyczny sprawy nie pozwala przyjąć wystąpienia wszystkich przesłanek odpowiedzialności pozwanego rozpatrywanej z kontekście art. 417
stwierdzenie niezgodności z prawem niewydania decyzji, w niniejszej sprawie stanowi wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 września 2016 r. wydany pod sygn. akt IV SAB/Wa 174/16, stwierdzający przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa w wyżej wskazanym okresie, jak wynika to z pisemnego uzasadnienia tego orzeczenia. Sąd ten ustalił, co podał w pisemnych motywach rozstrzygnięcia, iż od dnia wszczęcia postępowania odwoławczego minęło ponad 14 miesięcy, w trakcie którego organ II instancji nie dokonał żadnych czynności zmierzających do rozpoznania odwołania. Stan wynikający z powyższego wyroku należy zestawić z art. 35 § 3 k.p.a. przewidującym, iż załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Istnienie powyższego prejudykatu nie przesądza jednak o roszczeniu odszkodowawczym należnym powódce. Powódka domaga się rozliczenia potencjalnej, przyszłej szkody. Będące jej bazą odszkodowanie wynikające z art. 14 ust 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ustalane jest po myśli art. 14 ust 4b na podstawie decyzji administracyjnej, która winna być wydana w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Dotychczas zaś takowe ostateczne rozstrzygnięcie nie zostało przedstawione Sądowi. Cechy takiej nie ma zaś decyzja Wojewody (...) z dnia 5 lipca 2017 r. – nr (...), skoro od niej również powódka wniosła odwołanie. Ustalony i bezsporny pomiędzy stronami stan faktyczny wskazuje, iż w okresie objętym pozwem, powódka dwukrotnie zaskarżyła odwołaniem decyzje organu I instancji. Zważyć też należy na art. 14 ust 4 b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, stanowiący, iż decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Ponadto w myśl art. 18 ust 1 powołanej bezpośrednio wyżej ustawy, wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie zaś z art. 18 ust 3 odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W tym zakresie zaś zastosowanie ma art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to, że powołana przez powódkę baza odszkodowania dochodzonego w niniejszej sprawie ustalana jest drodze decyzji administracyjnej, której treści Sąd nie może domniemywać, czy antycypować. Brak jest też podstawy do przyjęcia, jak to czyni powódka, iż należne jest jej odszkodowanie na podstawie art. 14 ust 4 b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a przede wszystkim, że jego wysokość nie będzie mniejsza, niż 2.659.650 zł. Błędnie bowiem wykłada zasadę reformationis in peius wynikającą z art. 139 k.p.a. Przepis ten nie ma zastosowania przy rozpatrywaniu sprawy przez organ pierwszej instancji w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie 7 sędziów NSA z 4 maja 1998 r FPS 2/98). W konsekwencji powołana wyżej wartość, przynajmniej na chwilę wyrokowania w niniejszej sprawie, nie jest pewna jako świadczenie należne powódce. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia by M. Ś.
Wymagane do tego są jednak dalsze elementy stanu faktycznego, tj. istnienie ostatecznej decyzji ustalającej odszkodowanie, która dopiero powinna podlegać rozważaniu w kontekście wystąpienia szkody i związku przyczynowego pomiędzy bezczynnością organu II instancji, a tą szkodą. Ostateczne ukończenie postępowania administracyjnego pozwoli zatem zbudować na potrzeby zbadana związku przyczynowo skutkowego, model prawidłowego, pod względem czasu trwania, postępowania administracyjnego w którym będą uwzględnione przesłanki z art. 35 i 36 k.p.a. oraz powołanych przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a także oczywiście wskazany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 września 2016 r. Nie jest zatem wykluczone, iż w istocie szkoda powódki będzie się wyrażała w kwocie odpowiadającej niemożliwości korzystania z kwoty odszkodowania ustalonego w sposób ostateczny przez okres ponad 14 miesięcy wynikający z powyższego prejudykatu, lecz przypadających w innym (późniejszym) okresie niż 16 lutego 2015 r. - 4 maja 2016 r. Skoro bowiem powódka złożyła odwołania od dwóch kolejnych decyzji organu I instancji, to konsekwencją tego, za którą odpowiedzialności nie ponosi Skarb Państwa, jest przesunięcie terminu otrzymania odszkodowania. Przyjęcie owego innego okresu jako pozostającego w związku z bezczynnością organu, po pierwsze może wykraczać poza ramy faktycznego tego postępowania, a po drugie może mieć wpływ na wysokość potencjalnej szkody z uwagi na zmianę stóp oprocentowania lokat bankowych. Niewątpliwie bowiem brak otrzymania odszkodowania za nieruchomość nabytą przez Skarb Państwa, pozbawia możliwości wcześniejszego obracania, w tym inwestowania, kwotą pieniędzy należną uprawionemu z tego tytułu. Wymiar szkody co do zasady może zostać określony poprzez odniesienie do zysków możliwych do uzyskania z lokat bankowych. Inwestycje te są najmniej ryzykowne i łatwo dostępne dla każdego, a jednocześnie dają najmniejszą stopę zwrotu. Stanowią zatem model do którego można odwoływać się przy ustalaniu wysokości utraconych korzyści. Istnieją przy tym inne bardziej wymagające i ryzykowane lecz wykazujące większą rentowność sposoby inwestowania, chociażby te przedstawione przez powódkę. Jednakże nie zostały one uczynione podstawą faktyczną powództwa. Przy tym stanowią o tym, iż przedstawiony sposób wyliczenia szkody w oparciu o hipotetyczne zyski z lokal bankowych wydaj się racjonalny i odzwierciedla realne korzyści uprawnionego przewidziane art. 361 § 2 k.p.c. to jest takie, które mógłby osiągnąć, gdyby mu szkody nie wyrządzono. O kosztach procesu Sąd orzekł stosując art. 98 i 99 k.p.c. oraz § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015, poz. 1800). Powódka wniosła apelację, skarżąc wyrok w całości. Zarzuciła naruszenie: art. 117 § 1 pkt 3 k.p.c. – omyłkowo, chodzi w istocie o art. 177 § 1 pkt 3 k.p.c. (zarzut I.1), art. 228 § 1 k.p.c.(zarzut I.2), art. 386 § 4 w zw. z art. 227 k.p.c. (zrzut I.3), art. 278 k.p.c. (zarzut I.4), art. 328 § 2 k.p.c. (zarzut I.5), art. 386 § 4 k.p.c. (zarzut I.6), art.
w zw. z art. 361 § 1 i 2 k.p.c. (zarzut II.1) oraz art. 5 k.c. (zarzut II.2). Skarżąca wniosła o zmianę wyroku poprzez uwzględnienie powództwa w całości oraz zasądzenie od pozwanego kosztów procesu za obie instancje, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Apelacja zawiera nadto wnioski dowodowe dotyczące dokumentów, na okoliczność ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania. Pozwany wniósł o oddalenie apelacji i zasądzenie od powódki kosztów postępowania apelacyjnego. Sąd Apelacyjny zważył, co następuje: Apelacja nie jest zasadna. Zarzut zaniechania zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie opiera się na założeniu, że wynik niniejszego postępowania zależy od rezultatu postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania należnego powódce. W uzasadnieniu zarzutu wskazano ponadto, że to zdaniem Sądu Okręgowego istniała taka właśnie, prejudycjalna zależność pomiędzy decyzją administracyjną w przedmiocie ustalenia odszkodowania a rozstrzygnięciem tej sprawy. Teza ta nie odpowiada prawdzie. Sąd I instancji szeroko wyłożył przyczyny dla których za niemożliwe uznał zasądzenie odszkodowania naliczonego jako odsetki kapitałowe od kwoty 2.659.650 zł za okres od 16 lutego 2015 r. do 4 maja 2016 r. i argumentację tę Sąd Apelacyjny podziela. Z motywów tych nie wynika, by rozstrzygniecie mogło być inne, gdyby postępowanie administracyjne zakończyło się przed zamknięciem rozprawy. Jedynie pobocznie Sąd Okręgowy zwrócił uwagę na brak pewności co do ostatecznego wyniku tamtego postępowania, mogącego zakończyć się nawet mniej korzystnie dla powódki niż to wynikało z zaskarżonej przez nią decyzji (brak w postępowaniu administracyjnym zakazu reformationis in peius). Zasadnicza przyczyna oddalenia powództwa tkwi w przerwaniu związku przyczynowego w następstwie odwołań powódki od kolejnych decyzji. Powódka nie mogła w okresie od 16 lutego 2015 r. do 4 maja 2016 r. posiadać ulokowanych na rachunku bankowym środków pieniężnych pochodzących z decyzji, skoro ta nigdy nie stała się wykonalna lecz została uchylona. Sposób wyliczenia szkody zaoferowany w tej sprawie, jakkolwiek co do zasady możliwy w postaci nieuzyskanych odsetek od kapitału (na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji), nie uwzględnia faktu o podstawowym znaczeniu, a mianowicie właśnie niepodobieństwa wypłacenia powódce wskazanej kwoty w dniu 16 lutego 2015 r. i to przy przyjęciu każdego możliwego (hipotetycznego) przebiegu wydarzeń. Ustalenia faktyczne jakie poczynił Sąd Okręgowy są niesporne i mają oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. Sąd Apelacyjny przyjmuje je za własne, a nadto, na podstawie dokumentów złożonych przez powódkę w postępowaniu apelacyjnym dodatkowo ustala, co następuje. Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpoznaniu odwołania M. Ś.
35 § 3 k.p.a. i art. 361 § 1 i 2 k.c. a także art. 14 ust. 4b i art. 18 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz wyjaśnił znaczenie tych przepisów w nawiązaniu do okoliczności sprawy. Sąd Okręgowy nie mógł naruszyć art. 386 § 4 k.p.c., już dlatego, że przepis ten jest adresowany do sądu drugiej instancji. Pierwszy z zarzutów naruszenia prawa materialnego jest niezasadny z podanych wyżej przyczyn. Jak zostało już wyjaśnione, powódka nie mogła utracić korzyści z lokaty bankowej w podanym (również w treści zarzutu) okresie, a więc od 6 lutego 2015 r. do 4 maja 2016 r. Skarżąca nietrafnie również zakłada, jakoby określona przez nią szkoda była „szkodą przyszłą”. Chodzi o szkodę, która w ogóle nie mogła powstać w ujawnionych okolicznościach faktycznych. Wreszcie, celowe wydaje się jeszcze zwrócenie uwagi na fakt zasygnalizowany przez Sąd Okręgowy, że dowodzenie wysokości szkody powinno uwzględniać relację pomiędzy wzrostem ceny nieruchomości w okresie przewlekłości, a zyskami możliwymi do osiągniecia w tym czasie z lokaty bankowej. Zgodnie z art. 18 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, odszkodowanie ustalane jest według wartości z dnia ustalania odszkodowania i podlega waloryzacji na dzień wypłaty. Kwota od jakiej powódka naliczyła odsetki za okres przewlekłości (2.659.650 zł) jest o ponad milion złotych niższa od odszkodowana ostatecznie ustalonego w 2019 roku. W tej sytuacji istnieje wręcz wysokie prawdopodobieństwo, że na przestrzeni okresu przewlekłości doszło do takich zmian ceny nieruchomości, które pochłonęły potencjalne zyski możliwe do uzyskania z zainwestowanej kwoty odszkodowania. W każdym razie powódka nie dowiodła by było inaczej. Sąd Okręgowy nie naruszył również art. 5 k.c. Przepis ten nie służy usprawiedliwieniu żądania pozwu lecz obronie przed powództwem. Z kolei podejmując obronę przed roszczeniem, pozwany nie naruszył żadnej zasady współżycia społecznego. Miał pełne prawo kwestionować istnienie dochodzonego roszczenia, a rzeczą powódki było udowodnienie szkody i jej wysokości, zgodnie z regułami wynikającymi z art. 6 k.c. i art. 232 k.p.c. Z przedstawionych względów Sąd Apelacyjny oddalił apelację na podstawie art. 385 k.p.c. i orzekł o kosztach postępowania apelacyjnego na zasadzie odpowiedzialności za wynik procesu (art. 98 i 99 k.p.c.). Koszty te obejmują wynagrodzenie radcy (...) w stawce minimalnej. Bogdan Świerczakowski Przemysław Kurzawa Monika Włodarczyk
Wyjaśnienie AI na podstawie urzędowego tekstu ustawy. Orientacyjne, nie zastępuje porady prawnej.