Sygn. akt I ACa 728/19 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 3 czerwca 2020 r. Sąd Apelacyjny w Białymstoku I Wydział Cywilny w składzie: Przewodniczący : SSA Dariusz Małkiński Sędziowie : SS

§ 4k.c.

Sąd Najwyższy zauważył, że w literaturze przedmiotu wskazuje się, że odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przez tzw. zaniechanie legislacyjne reguluje art.

§ 4k.c.

i obejmuje ona przypadki wyrządzenia szkody przez niewydanie aktu normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa. Jest to zatem szczególna postać odpowiedzialności za tzw. bezprawie normatywne. Obowiązek wydania aktu normatywnego musi nakazywać „przepis prawa”, zaś norma art. 46 ust. 3 pkt 8 ustawy z 11 marca 2004 r. została skonstruowana w taki sposób, że wojewoda ma obowiązek wydania rozporządzenia, pod warunkiem stosownego wniosku wojewódzkiego lekarza weterynarii, który jest organem rządowej administracji zespolonej – art. 5 pkt. 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (aktualnie tekst jednolity Dz. U.2018 r., poz. 1557 ze zm.). Sąd Najwyższy wobec regulacji przepisów ustawy o z dnia 23 stycznia 2009 r . o wojewodzie i administracji rządowej podkreślił, że wojewoda jest zwierzchnikiem rządowej administracji zespolonej w województwie i ma możliwość stałego lub okazjonalnego, ale władczego ingerowania w działalność w zasadzie każdego organu administrującego w województwie. Ta możliwość ma charakter jednostronny, to znaczy za niedopuszczalną albo zupełnie wyjątkową należy uznać sytuację, w której podmioty wymienione w art. 2 pkt 2-6 tej ustawy mogłyby w sposób władczy ingerować w działalność wojewody. W podsumowaniu rozważań Sąd Najwyższy skonstatował, że skoro wojewoda jest zwierzchnikiem rządowej administracji zespolonej w województwie, czyli również wojewódzkiego lekarza weterynarii, to tym samym, zgodnie z art. 67 § 2 k.p.c., powinien podejmować czynności procesowe za Skarb Państwa, bez względu na to, czy brak wydania rozporządzenia pozostawał w bezpośrednim związku z jego zaniechaniem, czy też zaniechaniem wojewódzkiego lekarza weterynarii. Dalej zauważył, że odpowiedzialność Skarbu Państwa może się różnie kształtować, w zależności od okoliczności zaniechania wydania odpowiedniego rozporządzenia. Jeżeli zaniechanie wojewody będzie poprzedzone wnioskiem wojewódzkiego lekarza weterynarii, znajdzie zastosowanie art.

§ 4k.c.

w zw. z art. 417 § 1 k.c. Natomiast w przypadku braku takiego wniosku, ochrony prawnej należy poszukiwać w normie z art. 417 § 1 k.c. Sąd Najwyższy stwierdził, że aspekty potencjalnej odpowiedzialności Skarbu Państwa, opartej o wskazane powyżej przepisy prawa, nie zostały należycie zbadane przez Sąd drugiej instancji. W konsekwencji za uzasadniony Sąd Najwyższy uznał zarzut zawarty w punkcie 1.d) skargi kasacyjnej. Przyjął, że możliwe jest żądanie naprawienia szkody polegającej na poniesieniu wydatku niezbędnego do wykonania czynności z zakresu władzy publicznej, jeżeli podmiot zobowiązany do podjęcia tej czynności zaniechał jej wykonania niezgodnie z prawem, a realizacja tej czynności była konieczna dla zapobieżenia powstania szkody znacznych rozmiarów. Wskazał, że w sytuacji przesądzenia odpowiedzialności Skarbu Państwa co do zasady, aktualnie zebrane w sprawie dowody pozwalają na ustalenie realnego kosztu pozyskania dzika i jego utylizacji, bez konieczności odwoływania się do wiadomości specjalnych biegłego. Sąd Najwyższy nie wykluczył jednak, że w toku ponownego rozpoznania sprawy, mogą ujawnić się okoliczności, wymagające oceny przy pomocy opinii biegłego. W tym stanie rzeczy Sąd Najwyższy orzekł na podstawie art. 398 15 § 1 k.p.c. i art. 108 § 2 k.p.c. w zw. z art. 391 § 1 k.p.c. i art. 398 21 k.p.c. jak w sentencji. Sąd Apelacyjny, po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje: Apelacja nie zasługiwała na uwzględnienie. Po uchyleniu przez Sąd Najwyższy wyroku Sądu Apelacyjnego z 6 grudnia 2017 r. materiał dowodowy w sprawie został uzupełniany jedynie o dokument prywatny w postaci zestawienia sporządzonego przez Polski Związek Łowiecki, wskazujący na ilościowy plan odstrzału dzików oraz ich pozyskania w sezonach: 2014/2015, 2015/2016 i (...) w okręgu B. oraz województwie (...). Dane wynikające z tego dokumentu były uwzględnione w podstawie faktycznej zaskarżonego wyroku – Sąd Okręgowy w pisemnych motywach wskazał zakres zrealizowania planów łowieckich przez koła łowieckie w latach od 2013 do 2016 (k. 876 akt). Przewidywany plan na sezon od 1 kwietnia 2015 r. do 31 marca 2016 r. został zrealizowany w 112 %, poprzedni zaś trwający do 31 marca 2015 r. jedynie w 70 %. Zasadność apelacji badana była zatem w oparciu o ustalenia faktyczne poczynione przez Sąd Okręgowy. Podkreślić bowiem należy, że zarzuty naruszenia prawa procesowego podniesione w środku zaskarżenia dotyczyły jedynie wysokości dochodzonej należności. Wskazać także należy, że na obecnym etapie postępowania jako jedyna ewentualna podstawa odpowiedzialności pozwanego jawi się art. 417 k.c. Zważyć bowiem należy, iż w motywach orzeczenia z dnia 6 grudnia 2017 r. Sąd Apelacyjny podniósł, że art. 49 ust. 5 oraz 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego z 13 listopada 2003 r. nie może stanowić uzasadnionej podstawy prawnej roszczenia. Wywody, które zostały zaprezentowane na rzecz tej tezy są słuszne i są podzielane przez Sąd Apelacyjny, ponownie zajmujący się apelacją strony pozwanej. Nie zachodzi zatem potrzeba ponownego – aprobującego – wypowiadania się w tej kwestii. Zauważyć też należy, że w skardze kasacyjnej nie powołano się na naruszenie tego przepisu przy wyrokowaniu przez Sąd II instancji. Oznacza to przyznanie przez powoda – w tym zakresie – racji pozwanemu. W takiej sytuacji – w ramach wniesionej apelacji - istnieje potrzeba wypowiedzenia się czy okoliczności faktyczne sprawy uzasadniały odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu Państwa na podstawie art. 417 k.c. Jako że, Sąd Apelacyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany jest oceną prawną wyrażoną przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 czerwca 2019 r. godzi się dla porządku stwierdzić, iż ustalenia faktyczne sprawy dowodzą, iż wojewódzki lekarz weterynarii nie wnioskował do wojewody o wydanie rozporządzenia co do odstrzału sanitarnego dzików w związku z chorobą zakaźną afrykańskiego pomoru świń ani w 2014 r., ani w 2015 r. Nie ma zatem potrzeby rozważania występowania ewentualnej odpowiedzialności mającej swoje źródło w art.

§ 4k.c.

w zw. z art. 417 § 1 k.c. Zdaniem Sądu Apelacyjnego uwzględniając roszczenie odszkodowawcze Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 417 k.c. W toku ponownego rozpoznania apelacji strony złożyły pisma procesowe, w których strona pozwana (pismo z dnia 11 marca 2020 r.) ustosunkowała się do materiału procesowego zgromadzonego w sprawie w kontekście motywów wyroku Sądu Najwyższego z dnia 7 czerwca 2019 r., zaś strona powodowa do argumentów pisma procesowego z dnia 11 marca 2020 r. W piśmie procesowym pozwanego wskazywano, iż art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. nie przyznaje żadnych praw czy też gwarancji na rzecz jednostek, w tym praw, których egzekwowania mógł się domagać powód. Konstatacja ta stoi w opozycji do oceny zaprezentowanej przez Sąd Najwyższy w motywach wyroku z 7 czerwca 2019 r. (k. 14 i 16 uzasadnienia). Zaakcentować też należy, iż Sąd Najwyższy wskazał, że w okolicznościach sprawy winna być wszczęta procedura na podstawie art. 46 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. Przywołał fakty, które miały miejsce od początku 2014 r. oraz w dwóch pierwszych miesiącach 2015 r. i wyraził stanowisko, że sytuacja panująca w tym czasie była dynamiczna i stwarzała realne, potęgujące się w czasie, niebezpieczeństwo. Podjęte przez powoda działania ocenił jako adekwatne do ówczesnej, nadzwyczajnej sytuacji. Podkreślił także, że początkowo powód był utwierdzany w słuszności swojej decyzji. Sąd Apelacyjny zauważa nadto, że z dowodów przeprowadzonych w sprawie wynika, że Wojewoda (...) był informowany przez urzędników Urzędu Marszałkowskiego o wszelkich czynnościach podejmowanych przez samorząd województwa w związku z (...) i rozprzestrzenianiu się wirusa oraz związanych z tym zagrożeniach (zeznania św. I. K. – k. 840-841, 864 odwr.). Z zeznań tego świadka wynika też, że o terenach zagrożonych przed podjęciem uchwały informacje zostały uzyskane od głównego lekarza weterynarii – k. 866 odw.-

1. Ze złożonych przez tego świadka zeznań wynika, że służby weterynaryjne województwa (...) znały sytuację powiązaną z (...) i skutkami rozprzestrzeniania się wirusa, wiedzę taką posiadał też organ administracji rządowej szczebla wojewódzkiego. Zważyć też należy, że o sytuacji powiązanej z pojawieniem się wirusa (...) w województwie (...) i jego rozprzestrzenianiem się oraz skutkach finansowych dla gospodarstw rolnych nastawionych na produkcję trzody chlewnej (...) wojewódzki lekarz weterynarii musiał mieć wiedzę z racji sprawowanej funkcji. W tym czasie – co wynika z zeznań św. I. K. i św. M. N. (k. 871 i następne) – były rozmowy w różnych gremiach i różnych miejscach, w tym w Ministerstwie Rolnictwa oraz Ministerstwie Środowiska, na temat ograniczenia pomoru dzików i zmniejszenia ich populacji. Z okoliczności niespornych w sprawie wynika, że w 2014 r. i w pierwszych dwóch miesiącach 2015 r. służba weterynaryjna szczebla wojewódzkiego nie podejmowała działań zmierzających do ograniczenia populacji dzików. Nie padły też w sprawie twierdzenia, że Wojewoda (...) inicjował działania zmierzające do podjęcia przez (...) lekarza weterynarii wniosku o wydanie rozporządzenia w trybie art. 46 ust. 3 pkt 8 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. Ponownie zwrócić należy uwagę, że Sejmik Województwa (...) już w lutym 2014 r. apelował o przedsięwzięcie działań zmierzających do zapobieżenia rozprzestrzeniania się (...) i wygospodarowania na ten cel środków z budżetu Państwa. W styczniu 2015 r. wpłynęło do powoda pismo o podjęcie działań zmierzających do ograniczenia populacji dzika w województwie (...). Problem był też nagłaśniany w trakcie wizyty Ministra Rolnictwa na spotkaniu z rolnikami w lutym 2015 r. Jest bezspornym także, że problem (...) już w 2014 r. dotyczył kilku powiatów województwa (...). W pierwszych miesiącach 2015 r. ograniczenie populacji dzików było uważane za przedsięwzięcie jak najbardziej racjonalne. Dowodzi tego chociażby treść pisma marszałka województwa z dnia 18 lutego wystosowanego do Ministra Środowiska. Z jego treści wynika, że w dniu 13 lutego 2015 r. w siedzibie Urzędu Marszałkowskiego odbyło się spotkanie z udziałem służb weterynaryjnych, administracji szczebla wojewódzkiego i powiatowego, Dyrekcji Lasów Państwowych, Polskiego Związku Łowieckiego, (...) I. Rolniczej oraz Parków Narodowych. Uczestnicy wypowiedzieli się jednogłośnie, że ograniczenie populacji jest jak najbardziej zasadne (k. 10 akt). Pismo z dnia 18 lutego 2015 r. wystosowane zostało także do Ministra Rolnictwa. Zwrócono się w nim o przekazanie środków finansowych na działania związane z ograniczeniem populacji dzików. Zostało ono przekazane do wiadomości Wojewodzie (...). Strona pozwana nie kwestionowała, że otrzymała to pismo. Minister Środowiska w piśmie z dnia 23 marca 2015 r. wskazał, że nie dysponuje środkami finansowymi, które mogłyby wspomóc działania zmierzające do ograniczenia populacji dzików (k. 12 i 74 odw.). Jednocześnie wyraził stanowisko, że realizacja uchwały nr (...)„w sposób istotny wspomoże działania dzierżawców i zarządców obwodów łowieckich w okresie do 30 czerwca 2015 r.”. Stanowisko Ministra Rolnictwa w odpowiedzi na to pismo i drugie z 25 lutego 2015 r. było tego rodzaju, że wskazywało na podmiot realizujący kwestie powiązane ze zwalczaniem chorób zakaźnych zwierząt – jest nim Inspekcja Weterynaryjna (pismo z dnia 11 marca 2015 r. przekazano także do wiadomości Wojewodzie (...)). W piśmie tym, po wskazaniu działań jakie są podejmowane w związku z (...), końcowo wskazano, że na wniosek Wojewody (...) Minister wystąpił z wnioskiem o dokonanie zwiększenia na rok 2015 budżetu wojewody (...) ze środków przewidzianych w rezerwach celowych z przeznaczeniem na pokrycie wydatków związanych ze zwalczaniem (...) na kwotę 3.806.000 zł. Podano też, że decyzją Ministra Finansów z dnia 27 lutego 2015 r. budżet Wojewody (...) został zwiększony o wnioskowaną kwotę. Rezerwa celowa – zgodnie z treścią tego pisma – może być przeznaczona wyłącznie dla Inspekcji Weterynaryjnej. Z treści tego pisma nie wynika, kiedy został wystosowany wniosek wojewody o dokonanie zwiększenia na rok 2015 budżetu wojewody (...) ze środków przewidzianych w rezerwach celowych z przeznaczeniem na pokrycie wydatków związanych ze zwalczaniem (...) i czy był on poprzedzony stosownym wnioskiem (...) wojewódzkiego lekarza weterynarii. Problem zwalczania (...), jak już wskazywano, był znany nie tylko samorządom, ale także inspekcji weterynaryjnej oraz organom administracji rządowej. Zważyć też należy, iż zasady współpracy organów inspekcji weterynaryjnej z organami samorządowymi reguluje rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 maja 2004 r. w sprawie zakresu i warunków współpracy organów administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego oraz innych podmiotów w tworzeniu planów gotowości zwalczania chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. nr 129, poz. 1372). W ramach tejże współpracy (wspólne spotkania w styczniu i lutym 2015 r. oraz apele sejmiku (...) w 2014 i 2015 r.) (...) wojewódzki lekarz weterynarii posiadał wiedzę o zagrożeniach wirusem (...) oraz możliwych sposobach ograniczenia rozprzestrzeniania się tegoż wirusa. W styczniu oraz w lutym 2015 r. w różnych gremiach dyskutowano o ograniczeniu populacji dzika. W takiej sytuacji (...) wojewódzki lekarz weterynarii winien wystąpić z wnioskiem do wojewody o wydanie rozporządzenia nakazującego odstrzał sanitarny dzika na zagrożonym terenie. Niewystąpienie z takim wnioskiem w styczniu – lutym 2015 r. było zaniechaniem noszącym cechy bezprawności. Istotnym jest przy tym czas, w jakim zachodziła obiektywna potrzeba zmniejszenia populacji dzika (przedwiośnie i wiosna 2015 r.). Stosownych działań w tym zakresie – zmierzających do wydanie rozporządzenia - nie podejmował także Wojewoda (...) Zwrócić ponownie należy uwagę, że z akt sprawy nie wynika, kiedy wojewoda wystosował wniosek o dokonanie zwiększenia budżetu wojewody (...) na rok 2015 ze środków przewidzianych w rezerwach celowych z przeznaczeniem na pokrycie wydatków związanych ze zwalczaniem (...). Musiało to mieć niewątpliwie miejsce przed 27 lutego 2015 r., a więc przed podjęciem uchwały nr (...) Zważyć należy, że decyzja Ministra Finansów uwzględniająca wniosek wojewody pochodzi z tego samego dnia co uchwała podjęta przez Sejmik. Przechodząc do dalszych argumentów przedstawionych w piśmie pozwanego z dnia 11 marca 2020 r. wskazać należy, iż z uchwały istotnie wynika, że ograniczenie populacji dzików o ilość z niej wynikającą nie narusza rocznych planów łowieckich sezonu 2015/2016, mających obszar swojego działania w obrębie gmin wymienionych w § 1 uchwały. Z twierdzeń faktycznych przedstawionych w sprawie przez pozwanego nie wynika, czy w dacie podejmowania uchwały członkowie sejmiku posiadali wiedzę odnośnie planów łowieckich sezonu 2015/2016 kół łowieckich i ośrodków hodowli zwierzyny, mających obszar swego działania w obrębie gmin wymienionych w § 1 uchwały. Mogli znać plany łowieckie kół łowieckich na sezon 2014/
2. Uprawnione może być jednak stwierdzenie, iż nie posiadali wiadomości co do zakresu ich zrealizowania na datę podejmowania uchwały (dokumenty dotyczące tej kwestii przedstawione przez stronę pozwaną noszą datę 13 kwiecień 2015 r. - k. 59 do 64). Zauważyć jedynie należy, że plan odstrzału dzików w tym sezonie został wykonany w 70 % (z załączonego przez powoda do pisma procesowego z 11 marca 2020 r. zestawienia wynika, że w okręgu B. zaplanowano odstrzał 7649 szt., a dokonano odstrzału 5734 szt., a więc mniej o 1915 szt.). Ponownie zwrócić należy uwagę, że uchwała dotyczyła odstrzału 500 szt. i odstrzał ten miał być realizowany na obszarach gmin ustalonych w konsultacji z inspekcją weterynaryjną – na obszarach, na których występowały ogniska (...). Złożenie przez (...) lekarza weterynarii – osobę mającą pełne rozeznanie co do rozprzestrzeniania się wirusa (...) na terenie województwa (...) - wniosku do wojewody o wydanie rozporządzenia na podstawie art. 46 ust. 3 pkt 8 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. umożliwiłoby ujednolicenie działań zmierzających do odstrzału sanitarnego dzików na określonym obszarze. Podnoszony przez pozwanego argument, że koła łowieckie wykonywały równolegle odstrzał na podstawie umów zwartych z marszałkiem województwa i realizując plany łowieckie nie może dowodzić, iż nie występowała celowość prowadzenia w drugim kwartale 2015 r. odstrzału dzików na skutek realizacji uchwały. Z materiału dowodowego nie wynika, iż wojewoda zwracał się o wstrzymanie wykonywania uchwały z uwagi na realizowanie planu odstrzału dzików przez koła łowieckie. Z uwagi na obowiązek współpracy z jednostkami samorządu terytorialnego wynikający z rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 maja 2004 r. w sprawie zakresu i warunków współpracy organów administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego oraz innych podmiotów w tworzeniu planów gotowości zwalczania chorób zakaźnych zwierząt niewątpliwie posiadał wiedzę nie tylko o treści podjętej uchwały, ale również i jej realizacji. Podsumowując, ustalenia faktyczne poczynione przez Sąd Okręgowy dawały podstawę do przyjęcia, iż (...) lekarz weterynarii mimo wystąpienia przesłanek w pierwszych dwóch miesiącach 2015 r. do złożenia wniosku do wojewody o wydanie rozporządzenia na podstawie art. 46 ust. 3 pkt 8 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. zaniechał tej czynności, co wywarło taki skutek, że wojewoda nie wydał obligatoryjnego w takiej sytuacji rozporządzenia nakazującego odstrzał sanitarny dzików na obszarze najbardziej zagrożonym (...). Wojewoda (...) nie podejmował także inicjatywy zmierzającej do wydania rozporządzenia umożliwiającego odstrzał sanitarny dzików na obszarze najbardziej zagrożonym (...). Zaniechania te nosiły cechy bezprawności. W występującej sytuacji, dynamicznie zmieniającej się oraz przy akceptacji słownej Ministra Rolnictwa przybyłego na spotkanie z podmiotami zainteresowanymi zwalczaniem (...) co do „depopulacji” dzików, po uprzednim wielokrotnym wyrażaniu stanowiska w zakresie potrzeby przedsięwzięcia radykalnych kroków zmierzających do ograniczenia rozprzestrzeniania się wirusa, podjęta uchwała zmierzała do zrealizowania zadań, obciążających organy rządowej administracji zespolonej, których zwierzchnikiem jest wojewoda oraz zadań administracji rządowej w wojewódzkie (...). W dacie podjęcia uchwały wirus (...) rozprzestrzeniał się na terenach w niej wskazanych i wywierał skutki dla hodowców trzody chlewnej z terenu strefy z ograniczeniami i strefy ochronnej. Odstrzał 500 szt. dzików mógł przyczynić się do ograniczenia rozprzestrzeniania się (...). Zdaniem Sądu Apelacyjnego wystąpiły również pozostałe przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa. W sprawie zostały przedstawione dowody w postaci dokumentów, które wskazują na koszt odstrzału jednego dzika oraz jego utylizacji. Dokumenty te należy uznać za w pełni miarodajne i pozwalające przyjąć wysokość odszkodowania na poziomie dochodzonym pozwem. Po wydaniu w sprawie wyroku przez Sąd Najwyższy żadne nowe okoliczności i zarzuty dotyczące tej kwestii (poza zgłoszonymi w apelacji) nie były przez pozwanego przedstawiane. W takiej sytuacji, zgodnie z oceną Sądu Najwyższego, nie było konieczności przeprowadzania dowodu z opinii biegłego. Oznacza to, iż zarzuty ujęte w pkt 1 i 2 apelacji nie są uzasadnione. Pomiędzy wydatkiem poniesionym przez powoda a bezprawnym zaniechaniem Skarbu Państwa istnieje adekwatny związek przyczynowy (Województwo (...) poniosło wydatki na realizację czynności z zakresu administracji rządowej celem zapobieżenia szkodzie, jaką mógł wyrządzić (...)). Zarzut naruszenia art. 417 § 1 k.c. był zatem bezpodstawny. Z powyższych względów, na mocy art. 385 k.p.c., oddalono apelację. O kosztach postępowania apelacyjnego i ze skargi kasacyjnej postanowiono na podstawie art. 98 k.p.c. Zasądzono od pozwanego na rzecz powoda koszty zastępstwa procesowego według stawki minimalnej, stosownej do wartości przedmiotu zaskarżenia. Jeżeli natomiast chodzi o koszty ze skargi kasacyjnej to obejmują one zwrot opłaty od skargi (9.400 zł) oraz zastępstwa procesowego – 2.700 zł (§ 10 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych). (...)