(1)§ 2 k.c. jeżeli szkoda wyrządzona została przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem. Na tym tle wskazać należy, że powódka upatrywała źródła odpowiedzialności cywilnej pozwanej w fakcie wydania trzech decyzji administracyjnych: dwóch z dnia 10 września 2012r., znak (...) i znak: (...) oraz trzeciej z dnia 26 września 2013r. znak: (...) przyznającej dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w trakcie jednego porodu w kwocie 400 złotych miesięcznie. Powódka wskazywała, że w związku z tym, że w trakcie jednego porodu urodziła dwójkę dzieci, dodatek powinien być jej przyznany w podwójnej wysokości. Swoje stanowisko w tym względzie wzmacniała treścią wynikającą z uzasadnienia z uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 26 czerwca 2014r., sygn.. akt I OPS 15/13. Uchwala ta przesądziła, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust.1 ustawy z dnia 28 listopada 2013r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013r., poz. 1456 ze zm.) w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci. Oceniając roszczenie powódki w pierwszej kolejności przez pryzmat art. 417

(1)§ 2 k.c., wskazać należy, że przepis ten przewiduje celem dochodzenia roszczenia odszkodowawczego, na jego podstawie, konieczność uprzedniego uzyskania prejudykatu stwierdzającego niezgodność z prawem prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji. Sąd orzekający w sprawie o odszkodowanie nie może zatem co do zasady – chyba że przepis odrębny stanowi inaczej – samodzielnie dokonywać ustaleń prejudycjalnych, lecz wystąpienie z roszczeniem odszkodowawczym powinno być poprzedzone rozstrzygnięciem właściwego organu co do niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji( wyr. SA we Wrocławiu z 10.2.2012 r., I ACa 1418/11, Legalis; wyr. SA w Białymstoku z 26.1.2018 r., I ACa 761/17, Legalis). W literaturze wskazuje się, że uzyskać taki prejudykat można w trybie postępowań przewidzianych dla kontroli wymienionych aktów stosowania prawa ( E. Bagińska , Odpowiedzialność odszkodowawcza, s. 346–361; M. Safjan , Odpowiedzialność odszkodowawcza władzy publicznej, s. 69–74). W kontekście procedury administracyjnej jako właściwe postępowanie, w którym możliwe jest uzyskanie prejudykatu, o którym mowa w art. 417

(1)§ 2 k.c. wskazuje się w stosunku do decyzji administracyjnych wznowienie postępowania administracyjnego (art. 145–152 k.p.a.) i stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156–159 k.p.a.). W literaturze wskazuje się również, postępowanie w przedmiocie stwierdzenia, że decyzję wydano z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.), a także wznowienie postępowania (art. 145 KPA), mogące prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji i wydania nowej (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub stwierdzenia, że zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem prawa (art. 151 § 2 k.p.a.). Zauważyć należy, że powódka nie przedstawiła takiego prejudykatu w realiach niniejszej sprawy. Z przedłożonego materiału dowodowego, wynika, że A. N. wszczęła de facto sześć postępowań administracyjnych zmierzających do uzyskania decyzji zgodnej z jej oczekiwaniami. I tak z jej wniosków wszczęte były: - postępowanie w trybie art. 155 k.p.c. w sprawie zmiany albo uchylenia ostatecznych decyzji, - postępowanie w trybie art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sprawie sprostowania błędu, - postępowanie w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.c. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, - postępowanie w trybie art. 154 k.p.c. w przedmiocie zmiany albo uchylenia ostatecznej decyzji, - postępowanie w trybie art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. w przedmiocie wznowienia postępowania, - postępowanie w trybie art. 113 § 1 i 3 k.p.a. w przedmiocie sprostowania błędu pisarskiego. Żadna ze wskazanych procedur nie doprowadziła do weryfikacji pierwotnych decyzji z dnia 10 września 2012r., jak również z dnia 26 września 2013r. Faktem jest, że część z uruchomionych postępowań okazały się być nieskuteczne ze względów formalnych. Miało to miejsce w przypadku próby uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 154 k.p.c., art. 155 k.p.a., art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz w trybie art. 113 k.p.a. Jak wynika z decyzji organu pierwszej instancji, decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a także w przypadku procedury uruchomionej na podstawie art. 155 k.p.a. również z wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, kontrola merytoryczna decyzji pierwotnych w trybie art. 155 k.p.a. była de facto nie możliwa, z uwagi na tę okoliczność, że zmiana decyzji, po upływie okresu na jaki została ona wydana jest niedopuszczalna, a przypadku zaś postępowania zainicjowanego na podstawie art. 154 k.p.a., zmiana lub uchylenie decyzji może nastąpić w stosunku do decyzji uznaniowych, a pierwotne sporne decyzje były decyzjami związanymi. Uruchomienie zaś procedury z art. 113 k.p.a. było niemożliwe, albowiem żądana przez powódkę zmiana decyzji nie była możliwa w trybie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej. Nie ulega zatem wątpliwości fakt, że w przywołanych postępowaniach organy administracyjne (I i II instancji), a w przypadku procedury z art. 155 k.p.a. również Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie zajmowały się warstwą merytoryczną decyzji, a formalną możliwością wzruszenia ich na podstawie uruchomionych przez powódkę trybów. Inny charakter miały postępowania wszczęte w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 156 § 1 i 2 k.p.a. W postępowaniach tych organy administracji rozważały kwestię poprawności decyzji i jej zgodności z przepisami prawa. I tak w postępowaniu o stwierdzenie nieważności Samorządowe Kolegium Odwoławcze, oceniając zaistnienie przesłanki nieważnościowej z art. 156 § 1 k.p.a. tj. wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, nie dopatrzył się takowych okoliczności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzjach z dnia 20 grudnia 2017r. wprost stwierdziło, że istnienie rozbieżności orzeczniczych na tle przepisu art. 10 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych , nie pozwala na uznanie, iż organ pierwszej instancji podejmując kontrolowane rozstrzygnięcia dopuścił się rażącego naruszenia prawa. W pojęciu rażącego naruszenia prawa nie mieści się bowiem błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną (tak wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995r., II SA 1642/94). Zastosowanie przy wydaniu decyzji jednej z możliwych interpretacji, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zauważać należy, że decyzje SKO z dnia 20 grudnia 2017r. poddane były kontroli sądowo- administracyjnej przez WSA w wyrokach z dnia 05 kwietnia 2018r., w których oddalono skargi powódki. Powódka jak wynika z załączonych akt postępowań administracyjnych nie zdecydowała się na wniesienie skargi kasacyjnej do NSA. Drugim uruchomionym przez powódkę trybem postępowania, o merytorycznym charakterze było postępowanie wznowieniowe zakończone na etapie postępowania przed organem II instancji tj. SKO w O.. SKO nie dopatrzyło się żadnej z podstaw wznowieniowych, a w szczególności podstawy wskazywanej przez A. N. z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięcie przez właściwy organ lub sad odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji. Jednocześnie SKO w O. w decyzjach z dnia 05 października 2018r. podkreślało, że inna wykładnia przepisów prawa, dokonana przez sąd administracyjny w innej sprawie, nie może być uznana za zagadnienie wstępne. Powódka nie zdecydowała się na złożenie skarg od wskazanych decyzji do WSA w O. czyli przeniesienia kontroli rozumowania organu II instancji do etapu sądowoadministracyjnego, a następnie ewentualnie przed NSA. Biorąc powyższe pod uwagę, wskazać należy, że żadne z postępowań wszczętych przez powódkę nie potwierdziło sprzeczności pierwotnych decyzji wydawanych w dniu 10 września 2012r. i w dniu 26 września 2013r. z prawem, a zatem powódka nie zdołała przedstawić prejudykatu, który jest przesłanką przyznania odszkodowania na podstawie art. 417

(1)§ 2 k.c. Niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu nie zachodzi druga z przesłanek odpowiedzialności tj. niezgodność decyzji pierwotnych z prawem. W orzecznictwie sądowym pojawiła się tendencja do rozumienia niezgodności z prawem, o której mowa w art. 417

(1)§ 2 zd. 1 k.c. w sposób szczególny. Twierdzi się mianowicie, że chodzi tu o autonomiczne pojęcie bezprawności o kwalifikowanym charakterze, w tym znaczeniu, iż w grę wchodzą tu tylko przypadki istotnych, rażących, elementarnych i oczywistych naruszeń prawa, gdzie wystąpił podstawowy błąd po stronie sędziego lub organu wydającego decyzje administracyjną. (wyr. SN z 31.3.2006 r., IV CNP 25/05, OSNC 2007, Nr 1, poz. 17; wyr. SN z 7.7.2006 r., I CNP 33/06, OSNC 2007, Nr 2, poz. 35; podobnie J. Gudowski, Węzłowe problemy, s. 11; tenże, Skarga o stwierdzenie niezgodności, s. 1569 i n.). Wywodzi się, że: "orzeczenie niezgodne z prawem –to orzeczenie niewątpliwie sprzeczne z zasadniczymi i niepodlegającymi różnej wykładni przepisami, z ogólnie przyjętymi standardami rozstrzygnięć albo wydane w wyniku szczególnie rażąco błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania prawa, które jest oczywiste i nie wymaga głębszej analizy prawniczej. Należy podzielić pogląd wyrażony w piśmiennictwie, że mimo braku wyraźnych podstaw normatywnych, niezgodność z prawem rodząca odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu Państwa musi mieć charakter kwalifikowany, elementarny i oczywisty, tylko bowiem w takim przypadku orzeczeniu sądu można przypisać cechy bezprawności. Sędzia, poruszający się na obszarze przyznanej mu swobody i nieprzekraczający jej granic, pozostający w zgodzie z własnym sumieniem, jak też prawidłowo dobierający standardy orzeczenia, działa w ramach porządku prawnego nawet wtedy, gdy wydane przez niego orzeczenie – ocenione a posteriori – jest "obiektywnie" niezgodnie z prawem" (wyr. SN z 7.7.2006 r., I CNP 33/06, OSNC 2007, Nr 2, poz. 35; wyr. SN z 25.4.2013 r., II CNP 60/13, Legalis; wyr. SA we Wrocławiu z 25.7.2013 r., I ACa 632/13, Legalis; podobnie w wyr. SN z 15.4.2015 r., IV CNP 44/14, Legalis; podobnie w post. SN z 26.4.2006 r., V CNP 79/05, Legalis, wskazano, że: "orzeczeniem niezgodnym z prawem w rozumieniu art. 424

(1)§ 2 KPC w związku z art. 417

(1)§ 2 KC jest orzeczenie niewątpliwie sprzeczne z zasadniczymi i niepodlegającymi różnej wykładni przepisami, wydane w wyniku rażąco błędnej wykładni lub niewłaściwego stosowania prawa, które jest oczywiste i nie wymaga głębszej analizy prawniczej"; tak też w: wyr. SN z 20.3.2014 r., II CSK 293/13, Legalis; wyr. SN z 21.2.2007 r., I CNP 71/06, Legalis; wyr. SA w Warszawie z 27.3.2015 r., VI ACa 582/14, Legalis; wyr. SA w Gdańsku z 16.7.2013 r., I ACa 219/13, Legalis; podobnie w post. SN z 26.6.2018 r., II CNP 13/18, Legalis). Orzeczeniem niezgodnym z prawem jest orzeczenie niewątpliwie sprzeczne z zasadniczymi i niepodlegającymi różnej wykładni przepisami, z ogólnie przyjętymi standardami rozstrzygnięć, albo wydane w wyniku szczególnie rażąco błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania prawa. Tego rodzaju sytuacja nie zachodzi wówczas, gdy sąd wybiera jeden z możliwych wariantów interpretacji przepisów, które stosuje w sprawie"). W orzecznictwie wywodzi się, że " Jeżeli sąd nie wykracza rażąco poza granice przyznanej mu swobody orzeczniczej, to działa w ramach porządku prawnego, nawet jeżeli dokonał wykładni prawa odmiennej od przyjmowanej. Takie uchybienie mogłoby być jedynie przedmiotem zaskarżenia na drodze zwykłych środków odwoławczych, nie jest jednak wystarczające do uznania wyroku za niezgodny z prawem w rozumieniu art. 424

(1)KPC i art. 417

(1)§ 2 KC" (post. SN z 24.5.2018 r., V CNP 56/17, Legalis; wyr. SN z 15.4.2015 r., IV CNP 44/14, Legalis), a także, że "niezgodność wyroku z prawem, uzasadniająca, w myśl art. 417

(1)§ 2 KC, odpowiedzialność odszkodowawczą, ma charakter kwalifikowany: zachodzi tylko wtedy, gdy wyrok został wydany na skutek rażąco błędnej wykładni prawa lub rażąco niewłaściwego zastosowania prawa, tj. uchybień odnoszących się do regulacji prawnych istotnych i nieuzasadniających odmiennych ocen. W szczególności nie stanowi takiego uchybienia opowiedzenie się przez sąd za jedną z możliwych interpretacji przepisów prawa" [post. SN z 7.3.2018 r., V CNP 41/17, Legalis; post. SN z 15.10.2014 r., III CNP 13/14, Legalis; podobnie w post. SN z 22.5.2018 r., III CNP 36/17, Legalis; podobnie w wyr. SN z 4.12.2013 r., II BP 6/13, Legalis, gdzie wskazano m.in., że: "niezgodność z prawem rodząca odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu Państwa (art. 424

(1)KPC w związku z art. 417 § 1 i art. 417

(1)§ 2 KC) musi polegać na oczywistej i rażącej obrazie prawa. Nie jest nią natomiast wybór jednej z możliwych interpretacji przepisów prawa" – tak też w post. SN z 21.3.2006 r., V CNP 68/05, Legalis] oraz wskazuje się, iż: "rozbieżność ocen – sama z siebie niepożądana – nie jest niczym nadzwyczajnym w procesie rozumowania prawniczego, które nie opiera się na wnioskowaniu zero-jedynkowym. W nowszym orzecznictwie podnosi się również, że odpowiedzialność odszkodowawcza Skarbu Państwa za szkodę spowodowaną wydaniem przez organ władzy publicznej decyzji nie wymaga kwalifikowanej bezprawności w postaci „rażącego naruszenia prawa”, a ochrona Skarbu Państwa przed ewentualną odpowiedzialnością odszkodowawczą z tego tytułu możliwa jest w płaszczyźnie oceny występowania adekwatnego związku przyczynowego między zachowaniem organu a szkodą. Innymi słowy, bezprawność działania oznacza naruszenie przez władzę publiczną przepisów prawa, ale jedynie takie naruszenie, które stanowiło warunek konieczny do powstania szkody i którego normalnym następstwem w danych okolicznościach jest powstanie szkody (uchwała składu siedmiu sędziów z dnia 26 kwietnia 2006 r., III CZP 125/05, OSNC 2006/12/194; wyrok SN z dnia 11 marca 2008 r. II CSK 558/07; wyrok SN z dnia 20 sierpnia 2009 r., II CSK 68/09; wyrok SN z dnia 18 czerwca 2010 r., V CSK 422/09).Powyższe rozważania można przenieść na grunt oceny niezgodności z prawem decyzji administracyjnych. Zauważyć należy, że sporne decyzje pierwotne z dnia 10 września 2012r. i z dnia 26 września 2013r. wydane zostały na gruncie przepisu art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. Cytowany przepis stanowił, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką, uprawnionemu do urlopu wychowawczego, nie dłużej jednak niż przez okres: 24 miesięcy kalendarzowych; 36 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu; 72 miesięcy kalendarzowych, jeżeli sprawuje opiekę nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności albo o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednocześnie art. 10 ust. 2 cytowanej ustawy precyzował, że dodatek przysługuje w wysokości 400,00 zł miesięcznie. Zauważyć wypada, że w dacie wydania spornych decyzji istniał spor w orzecznictwie sądowo administracyjnym co do możliwości przyznania dodatku na każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu. Spór ten został rozstrzygnięty dopiero wydaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały w składzie siedmiu sędziów z dnia 26 czerwca 2014r., sygn. OPS 15/13 (opublikowana a w LEX), która jednoznacznie przesadziła, że „dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 listo-pada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1456 ze zm.), w przypadku korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu, przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci. Uchwała ta została wydana już po wydaniu spornych decyzji administracyjnych. Jak zauważył NSA w uzasadnieniu uchwały, dominujący w orzecznictwie pogląd dotyczącym interpretacji art. 8 ust. 2 i art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, oparty jest na stwierdzeniu, „że wspomniany dodatek przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu albo prawnemu dziecka, jeżeli dziecko pozostaje pod jego faktyczną opieką w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, w każdym przypadku, bez względu na liczbę dzieci urodzonych podczas jednego porodu, które pozostają pod faktyczną opieką osoby uprawnionej, w wysokości 400 zł miesięcznie. W sytuacji, gdy osoba uprawniona sprawuje faktycznie opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu ulega jedynie wydłużeniu do 36 miesięcy kalendarzowych okres pobierania tego dodatku, co wynika z art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy. Takie stanowisko przyjęto m.in. w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 5 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/OL 837/06, wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt VIII SA/WA 152/12, wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. akt IV SA/WR 149/12, wyroku WSA w Krakowie z dnia 18 października 2012 r. sygn. akt III SA/KR 1495/11, wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 28 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/RZ 900/12, wyrokach WSA w Gliwicach z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SA/GL 124/12 i z dnia 21 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SA/GL 378/12, wyroku WSA w Kielcach z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 38/13, wyroku WSA w Gdańsku z dnia 27 czerwca 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 390/13, wyroku WSA w Szczecinie z dnia 5 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/SZ 383/13 oraz w wyroku NSA z dnia 11 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 2692/

1. Stanowisko takie oparte zostało na ocenie, że zrozumienie treści powołanych wyżej przepisów nie wymaga żadnych zabiegów interpretacyjnych, poza wykładnią językową. Przepisy te zostały sformułowane jednoznacznie, ich treść nie pozostawia wątpliwości, że uprawnionemu przysługuje jedna, określona w ustawie wysokość dodatku w każdej sytuacji, gdy jest on pobierany, a więc również wówczas, gdy dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego przysługuje w przypadku sprawowania tej opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu. W tym ostatnim przypadku świadczenie udzielane natomiast jest przez dłuższy okres - 36 miesięcy kalendarzowych - przewidziany w art. 10 ust. pkt 2 ustawy, a nie przez 24 miesiące kalendarzowe. W taki jedynie sposób ustawodawca uprzywilejował, w stosunku do innych uprawnionych, osoby sprawujące w okresie korzystania z urlopu wychowawczego opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu. Dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, podobnie jak i inne dodatki do zasiłku rodzinnego, nie mają charakteru samodzielnego świadczenia. Osoby uprawnione w myśl przepisów ustawy do otrzymywania świadczeń w postaci zasiłków rodzinnych i dodatków do tych zasiłków, mogą pobierać poszczególne dodatki na zasadach przewidzianych w odrębnych dla każdego dodatku unormowaniach. W art. 10 ustawy, zawierającym przepisy szczególne dotyczące dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego ustawodawca przewidział jeden dodatek w wysokości 400 zł miesięcznie, zróżnicował jedynie okres jego przysługiwania, który w przypadku osoby uprawnionej sprawującej opiekę nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu przedłużył do 36 miesięcy kalendarzowych (art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy). W przypadku tego dodatku nie zostało natomiast przewidziane prawo do odrębnego dodatku na każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu. Brak takiego unormowania należy odczytać jako wyraz woli ustawodawcy, zgodnie z którą niezależnie od różnych okoliczności kształtujących odmiennie sytuację poszczególnych osób uprawnionych do zasiłku wychowawczego, w tym także liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu, nad którymi sprawowana jest opieka podczas urlopu wychowawczego, przysługiwał będzie wszystkim uprawnionym dodatek w takiej samej wysokości, określonej w art. 10 ust. 2 ustawy. Odwołano się także do projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych (Sejm RP IV kadencji, druk nr 1555). Podniesiono, że przedstawiając w tym dokumencie podstawowe założenia i cel projektowanej regulacji prawnej podkreślono potrzebę utworzenia nowego, wyraźnie odrębnego od systemu pomocy społecznej, systemu pozaubezpieczeniowych świadczeń rodzinnych, które mają na celu wspieranie rodziny w realizacji jej funkcji, głównie opiekuńczej, wychowawczej i edukacyjnej. W rozważaniach szczegółowych dotyczących zasiłku rodzinnego stwierdzono, że przesłanką utworzenia tego zasiłku jest potrzeba wparcia finansowego rodzin, których dochody są poniżej poziomu ustalonego na podstawie badań jako próg wsparcia dochodowego rodzin. W odniesieniu do omawianego dodatku do zasiłku rodzinnego określono: "wysokość dodatku do zasiłku rodzinnego dla tych rodzin wyniesie 400 zł miesięcznie", co wskazuje na jednakową wysokość świadczenia w każdym przypadku jego pobierania. Zaznaczono, że podobny pogląd co do omawianej kwestii wyrażany jest w piśmiennictwie - "wysokość dodatku nie podlega zróżnicowaniu, a wyłącznym elementem faworyzującym osoby opiekujące się większą liczbą dzieci oraz dzieckiem niepełnosprawnym jest wydłużany, odpowiednio o 12 i 48 miesięcy, okres przysługiwania comiesięcznej kwoty dodatku" (Aneta Korcz-Maciejko, Wojciech Maciejko, Świadczenia rodzinne. Komentarz, Warszawa 2009, s. 259). Odmienne od przedstawionego stanowisko, że dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w sytuacji urodzenia więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu przysługuje osobno na każde z dzieci zostało wyrażone w wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 stycznia 2008 r. sygn. akt IV SA/PO 848/07, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2012 r. sygn. akt I SA/WA 1898/12 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2013 r. sygn. akt VIII SA/WA 137/
2. W orzeczeniach tych podkreślano, że do każdego zasiłku rodzinnego, w sytuacjach opisanych w art. 9- 15 ustawy, przysługują dodatki i nie ulega wątpliwości, że mogą one być kumulowane. Powołując się na wykładnię językową, systemową i celowościową przyjęto w tych orzeczeniach, że związanie dodatku wychowawczego z zasiłkiem rodzinnym, przyznawanym na każde dziecko, uprawnia do poglądu na gruncie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, że dodatek ów przysługuje do każdego zasiłku, gdyż wtedy tylko spełnia swe funkcje zaopatrzeniowe. Przeciwna interpretacja od przedstawionej prowadzić ma - z naruszeniem art. 2, art. 18 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP - do nierównego traktowania rodzin wielodzietnych (art. 71 ust. 1 Konstytucji), w których dzieci nie urodziły się podczas jednego porodu. Ponadto podkreślano, że za przyjętą prokonstytucyjną wykładnią przemawia art. 71 ust. 1 i 2 Konstytucji i art. 3 ust. 1 Konwencji o Prawach Dziecka.” Na tle przytoczonych rozważań zawartych w uchwale Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014r. wskazać należy, że nie sposób zarzucić ocenianym w niniejszej sprawie decyzjom administracyjnym sprzeczności z prawem w rozumieniu art.

(1)§ 2 k.c., to zastosowanie powinna znaleźć ogólna reguła odpowiedzialności przewidziana w art. 417 k.c. Na tym tle wskazać należy, że w doktrynie dostrzeżono, że istotne wątpliwości mogą się wiązać z przypadkami postanowień lub decyzji, co do których – wyjątkowo – ustawa nie przewidywałaby trybu stwierdzania ich niezgodności z prawem. Jeżeli pozostać na gruncie art. 417

(1)§ 2, to należałoby przyjąć konsekwentnie, że nie będzie możliwe dochodzenie odszkodowania za szkodę wyrządzoną wydaniem takiej decyzji. Prowadzi to jednak do nieakceptowalnego wniosku, jakoby brak stosownego uregulowania proceduralnego ograniczał konstytucyjne prawo do żądania naprawienia szkody wyrządzonej niezgodnym z prawem wykonywaniem działań władczych. Dlatego wydaje się, że w sytuacji, gdy ze względu na brak procedury prowadzącej do uzyskania prejudykatu nie może zostać uzasadniona odpowiedzialność przewidziana w art. 417

(1)§ 2, mimo że decyzja lub orzeczenie ma charakter ostateczny albo prawomocny, to zastosowanie znaleźć powinna ogólna reguła odpowiedzialności przewidziana w art. 417. Jeżeli więc instancyjny tok postępowania został wyczerpany, prawo zaś regulujące właściwą procedurę nie przewiduje możliwości stwierdzenia niezgodności z prawem władczej "czynności konwencjonalnej", to niezgodność tę ustalał będzie sąd odszkodowawczy. Wniosek przeciwny – zakładający, że w takiej sytuacji brak jest możliwości dochodzenia odszkodowania – prowadziłby bowiem do tego, że regulacja proceduralna ograniczałaby prawo przewidziane w art. 77 ust. 1 Konstytucji RP, znajdujące wyraz w art. 417 KC. Innymi słowy, brak możliwości uzyskania stosownego prejudykatu wyklucza stosowanie art. 417

(1)§ 2, nakazując orzec o odpowiedzialności według zasad ogólnych, wyrażonych w art. 417 (tak też np. J. Kremis, W. Dubis, w: Gniewek, Machnikowski, Komentarz KC 2017, s. 866 i n.). Rzecz jednak w tym, że w przypadku decyzji z dnia 10 września 2012r. i z dnia 26 września 2013r. istniała procedura umożliwiająca uzyskanie przez powódkę prejudykatu, jakim było wznowienie postepowania i stwierdzenie nieważności decyzji. Powódka z tych postępowań skorzystała, kończąc postępowanie o wznowienie postepowania na etapie administracyjnym (nie złożyła skargi do WSA w O.), zaś postępowanie nieważnościowe na etapie wyroku wydanego przez WSA w O. (nie decydując się na złożenie skargi kasacyjnej). Nie są zatem uprawnione twierdzenia pełnomocnika powódki, że A. N. nie miała do dyspozycji procedury umożliwiającej uzyskanie prejudykatu, a zatem odpowiedzialność odszkodowawczą pozwanej należy przenieść na płaszczyznę art. 417 k.c. Zresztą przyjęcie rozumowania wynikającego z pisma pełnomocnika powódki z dnia 10 września 2020r. wymagałoby każdorazowo przenoszenia ocen co do odpowiedzialności deliktowej jednostki samorządu terytorialnego na grunt przepisu art. 417 k.c. w sytuacji, w której strona z własnych pobudek nie skorzystała z procedur administracyjnych, celem uzyskania prejudykatu, niezbędnego do ustalenia odpowiedzialności na podstawie art. 417

(1)§ 2 k.c., albo w sytuacji, gdy uruchomione procedury, nie doprowadziły do wyniku zgodnego z oczekiwaniami strony. Niezależnie od powyższego przepis art. 417 k.c. stanowi, że za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa. Warunkiem przyjęcia odpowiedzialności na gruncie art. 417 k.c. jest zrealizowanie się przesłanki niezgodności z prawem działania jednostki samorządu terytorialnego. W dotychczasowym orzecznictwie i w doktrynie dominuje pogląd, iż przesłanką odpowiedzialności władz publicznych na podstawie art. 417 KC jest bezprawność w wąskim tego słowa znaczeniu, tzn. rozumiana jako niezgodność z prawem (poglądy na ten temat i wątpliwości z tą kwestią związane omawia Z. Banaszczyk, w: System PrPryw, t. 6, 2009, s. 796–801). Dotyczy to zarówno działania, jak i zaniechania (zob. wyr. SN z 8.5.2014 r., V CSK 349/13, Legalis). Jako reprezentatywny dla dominującego poglądu można wskazać wyr. SA w Szczecinie z 27.2.2014 r. (I ACa 880/13, niepubl.), w uzasadnieniu którego wyrażono myśl: "Przesłankę bezprawności ujętą w art. 417 k.c. należy ujmować ściśle, jako zaprzeczenie zachowania uwzględniającego nakazy i zakazy wynikające z normy prawnej – z wyłączeniem norm moralnych, obyczajowych, zasad współżycia społecznego. Chodzi tu więc o niezgodność z konstytucyjnie rozumianymi źródłami prawa, czyli Konstytucją, ustawami, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, rozporządzeniami oraz prawem stanowionym przez Unię Europejską".Podobne rozumienie bezprawności, na użytek odpowiedzialności Skarbu Państwa, zaprezentował TK w uzasadnieniu wyr. z 4.12.2001 r. (SK 18/00, OTK 2001, Nr 8, poz. 256). Trybunał wyraził myśl, że "działanie niezgodne z prawem" ma ugruntowane znaczenie oraz że w kontekście regulacji konstytucyjnej należy je rozumieć jako zaprzeczenie zachowania uwzględniającego nakazy i zakazy wynikające z normy prawnej. "Niezgodność z prawem" w świetle art. 77 ust. 1 Konstytucji RP musi być rozumiana ściśle, zgodnie z konstytucyjnym ujęciem źródeł prawa (art. 87–94 Konstytucji RP).Pojęcie to jest więc węższe niż tradycyjne ujęcie bezprawności na gruncie prawa cywilnego, które obejmuje obok naruszenia przepisów prawa również naruszenie norm moralnych i obyczajowych, określanych terminem "zasad współżycia społecznego" lub "dobrych obyczajów". Trybunał Konstytucyjny podkreślił jednak, co jest godne odnotowania, że "nie ma przeszkód konstytucyjnych dla związania w ramach ustawodawstwa zwykłego konstrukcji odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej z tradycyjną koncepcją bezprawności ustaloną w płaszczyźnie prawa cywilnego". Jak dobitnie wyraził się SA w Łodzi w wyr. z 23.1.2014 r. (I ACa 910/13, Legalis), "wywodzenie roszczenia z art. 417 k.c. wymagało od powódek, w świetle treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 2001 r., wykazania norm prawnych, których przekroczenie zachowaniem funkcjonariuszy decydowałoby o bezprawności ich działań". Na tym tle należy tylko przytoczyć- bez konieczności powielania- rozważania Sądu dokonane w odniesieniu do odpowiedzialności pozwanej na gruncie art.