VII AGa 874/19

Sygn. akt VII AGa 874/19 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 16 grudnia 2020 r. Sąd Apelacyjny w Warszawie VII Wydział Gospodarczy i Własności Intelektualnej w składzie: PrzewodniczącySędzia SA Maciej Dobrzyński SędziowieSA Jolanta de Heij-Kaplińska SO del. Anna Szanciło po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2020 r. w Warszawie na posiedzeniu niejawnym sprawy z powództwa Centrum Handlowego (...) spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. przeciwko Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki o stwierdzenie nadpłaty na skutek apelacji powoda od wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie - Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia 24 września 2019 r., sygn. akt XVII AmE 223/17 I. oddala apelację, II. zasądza od Centrum Handlowego (...) spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. na rzecz Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki kwotę 540 zł (pięćset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów procesu w postępowaniu apelacyjnym. VII AGa 874/19 UZASADNIENIE Decyzją z dnia 22 marca 2017 r., znak (...). (...) (...) (...), Prezes Urzędu Regulacji Energetyki (dalej jako: Prezes URE lub pozwany), działając na podstawie art. 75 ust. 4a w zw. z art. 2 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz art. 34 ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2017 r., poz. 220 z późn. zm.; dalej jako: p.e.) i w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 1998 r. w sprawie wysokości i sposobu pobierania przez Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki corocznych opłat wnoszonych przez przedsiębiorstwa energetyczne, którym została udzielona koncesja (Dz. U. z 1998 r. Nr 60, poz. 387 z późn. zm; dalej jako rozporządzenie z dnia 5 maja 1998 r. lub rozporządzenie) oraz na podstawie art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku przedsiębiorcy - Centrum Handlowe (...) spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. (dalej jako: Spółka lub powód) z dnia 6 grudnia 2016 r. „ o stwierdzenie nadpłaty opłaty koncesyjnej” z tytułu koncesji na obrót paliwami ciekłymi udzielonej decyzją Prezesa URE z dnia 11 stycznia 2011 r., nr (...), „ wniesionej przez Spółkę w latach 2011-2013 w łącznej kwocie 8.277,00 zł (osiem tysięcy dwieście siedemdziesiąt siedem) oraz zwrot nadpłaconej opłaty koncesyjnej na rachunek bankowy Spółki (…) wraz z należnym oprocentowaniem” - odmówił stwierdzenia nadpłaty. Od powyższej decyzji Spółka wniosła odwołanie, zaskarżając ją w całości. Wniosła o jej zmianę i stwierdzenie nadpłaty koncesyjnej wniesionej przez Centrum Handlowe (...) sp. z o.o. z siedzibą w S. w latach 2011-2013 w łącznej kwocie 8 277 zł oraz zasądzenie od pozwanego na rzecz powoda kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. § 1 ust. 1, § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 1998 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie. Prezes URE w odpowiedzi na odwołanie z dnia 26 października 2017 r. wniósł o jego oddalenie oraz zasądzenie od powoda na rzecz pozwanego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wyrokiem z dnia 24 września 2019 r. Sąd Okręgowy w Warszawie Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów oddalił odwołanie (pkt 1) oraz zasądził od powoda na rzecz pozwanego kwotę 720 zł z tytułu zwrotu kosztów zastępstwa procesowego (pkt 2). Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na następujących ustaleniach faktycznych oraz rozważaniach prawnych: Centrum Handlowe (...) sp. z o.o. z siedzibą w S. uzyskała, na mocy decyzji Prezesa URE z 28 lutego 2001 r. o nr (...), koncesję na obrót paliwami ciekłymi na okres od 5 marca 2001 r. do 5 marca 2011 r. W dniu 20 września 2010 r. do Prezesa URE wpłynął wniosek Spółki o udzielenie koncesji na obrót paliwami ciekłymi na okres 25 lat. Wniosek ten złożono później niż na 18 miesięcy przed wygaśnięciem dotychczas obowiązującej koncesji. W wyniku rozpoznania powyższego wniosku, decyzją z 11 stycznia 2011 r. nr (...) Prezes URE udzielił Spółce koncesji we wnioskowanym zakresie na okres od 6 marca 2011 r. do 31 grudnia 2030 r. W latach następujących po uzyskaniu koncesji z 11 stycznia 2011 r. powód wniósł coroczne opłaty koncesyjne: za 2011 r. - 17 stycznia 2011 r. w kwocie 3 338,20 zł, za 2012 r. - 19 stycznia 2012 r. w kwocie 4 204 zł, za 2014 r. - 20 stycznia 2014 r. w kwocie 735 zł. Za rok 2013 Spółka nie uiściła opłaty koncesyjnej. W dniu 13 grudnia 2016 r. do Prezesa URE wpłynął wniosek Spółki o „ stwierdzenie nadpłaty opłaty koncesyjnej wniesionej przez Spółkę w latach 2011-2013 w łącznej kwocie 8.277,00 zł. (osiem tysięcy dwieście siedemdziesiąt siedem) oraz zwrot nadpłaconej opłaty koncesyjnej na rachunek bankowy Spółki nr (...) wraz z należnym oprocentowaniem.” W ocenie koncesjonariusza, opłaty koncesyjne pobierane wyłącznie na podstawie przepisów rozporządzenia z dnia 5 maja 1998 r. nie mogą być uznane za należne. Zdaniem przedsiębiorcy, danina publiczna może być uznana za należną tylko wtedy, gdy wszystkie elementy konstrukcyjne opłaty mają podstawę ustawową (art. 87 i art. 217 Konstytucji), co oznacza, że wniesione przez Spółkę opłaty koncesyjne są opłatami nienależnymi w rozumieniu art. 72 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 2 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej oraz art. 34 ust. 1 p.e. i podlegają zwrotowi wraz z oprocentowaniem. Pozwany odmówił stwierdzenia nadpłaty w decyzji, która została zaskarżona w niniejszym postępowaniu sądowym. Sąd I instancji wskazał, że powyższy stan faktyczny został ustalony na podstawie niezaprzeczonych twierdzeń stron oraz powołanych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Dokumenty nie były kwestionowane przez strony, jak też Sąd nie znalazł podstaw, aby wiarygodność tych dokumentów podważać. W ocenie Sądu Okręgowego odwołanie podlegało oddaleniu. Zgodnie z art. 34 ust. 1 p.e., w brzmieniu przepisu aktualnym na datę wydania zaskarżonej decyzji, przedsiębiorstwa energetyczne, którym została udzielona koncesja, wnoszą coroczne opłaty do budżetu państwa, obciążające koszty ich działalności. Natomiast według ust. 3 tego przepisu, Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, wysokość i sposób pobierania przez Prezesa URE opłat, o których mowa w ust. 1, z uwzględnieniem wysokości przychodów przedsiębiorstw energetycznych osiąganych z działalności objętej koncesją, a także kosztów regulacji. Zasady, wysokość i sposób obliczania opłaty koncesyjnej - czyli opłaty uiszczanej z tytułu uzyskania i posiadania koncesji - regulowało wówczas rozporządzenie z 5 maja 1998 r. Opłata związana z uzyskaniem koncesji ma charakter opłaty administracyjnej i każde przedsiębiorstwo energetyczne, któremu udzielono koncesji, jest obowiązane do jej uiszczenia. Wynika to z samego faktu uzyskania i posiadania ważnej koncesji. Opłaty koncesyjne są wnoszone do budżetu państwa, na rachunek Urzędu Regulacji Energetyki i stanowią dochód tego budżetu. Należą one do opłat, do których ustalenia lub określenia uprawnione są organy inne niż organy podatkowe. Zakwalifikowanie opłat koncesyjnych w taki sposób skutkuje tym, iż zgodnie z art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej do opłat tych stosuje się przepisy działu III Ordynacji podatkowej „Zobowiązania podatkowe”. Zgodnie z powyższym, do realizacji przez Prezesa URE zadań, wynikających z konieczności egzekwowania realizacji obowiązku sformułowanego w art. 34 p.e., stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej w zakresie takim jak: powstanie zobowiązania oraz jego wygaśnięcie, naliczanie odsetek za zwłokę, jak również ulgi w spłacie opłaty koncesyjnej, przedawnienie zobowiązania wynikającego z art. 34 p.e., nadpłata opłaty koncesyjnej oraz prawa i obowiązki następców prawnych oraz podmiotów przekształconych. Jeśli chodzi o nadpłatę opłaty koncesyjnej, to zgodnie z art. 72 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, za nadpłatę uważa się, miedzy innymi, kwotę nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego podatku. Według art. 75 § 1 tej ustawy, jeżeli podatnik kwestionuje zasadność pobrania przez płatnika podatku albo wysokość pobranego podatku, może złożyć wniosek o stwierdzenie nadpłaty podatku. Stosownie zaś do treści art. 75 § 4a Ordynacji, w decyzji stwierdzającej nadpłatę organ podatkowy określa wysokość zobowiązania podatkowego w prawidłowej wysokości w takim zakresie, w jakim powstanie nadpłaty jest związane ze zmianą wysokości zobowiązania podatkowego. W zakresie, w jakim wniosek jest niezasadny, organ odmawia stwierdzenia nadpłaty. Natomiast w art. 76 § 1 ustawy przewidziano, że nadpłaty wraz z ich oprocentowaniem podlegają zaliczeniu z urzędu na poczet zaległości podatkowych wraz z odsetkami za zwłokę, odsetek za zwłokę od nieuregulowanych w terminie zaliczek na podatek, kosztów upomnienia oraz bieżących zobowiązań podatkowych, a w razie ich braku podlegają zwrotowi z urzędu, chyba że podatnik złoży wniosek o zaliczenie nadpłaty w całości lub w części na poczet przyszłych zobowiązań podatkowych. Zgodnie z art. 77 § 1 pkt 2 Ordynacji, nadpłata podlega zwrotowi w terminie 30 dni od dnia wydania decyzji stwierdzającej nadpłatę lub określającej wysokość nadpłaty. Skoro, jak wskazano wyżej, opłata koncesyjna jest wnoszona do budżetu państwa i stanowi jego dochód, oznacza to, że jest ona daniną publiczną w rozumieniu art. 217 Konstytucji. W myśl tego przepisu, nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy. Zasada wyłączności ustawowej w prawie daninowym jest istotna nie tylko z punktu widzenia stanowienia i stosowania prawa, lecz także w kontekście ochrony jednostki przed dowolnością lub uznaniowością w określaniu ciążących na niej obowiązków podatkowych. Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (TK) wynika, że za daninę publiczną uważa się „przymusowe, bezzwrotne, powszechne świadczenie pieniężne o charakterze publicznoprawnym, stanowiące dochód państwa lub innego podmiotu publicznego, nakładane jednostronnie (władczo) przez organ publicznoprawny w celu zapewnienia utrzymania państwa (choć mogą mu towarzyszyć także inne cele, np. stymulacyjne, prewencyjne), które służy wypełnianiu zadań (funkcji) publicznych wynikających z Konstytucji i ustaw” (tak np. uzasadnienia wyroków TK z dnia 19 lipca 2011 r., P 9/09, (...) 6A/2011, poz. 59; z dnia 4 listopada 2009 r., KP 1/08, (...) 10A/2009, poz. 145). Mając powyższe na uwadze Sąd Okręgowy uznał, że opłata koncesyjna posiada cechy daniny publicznej, skoro została ustanowiona w drodze przepisów ustawowych (art. 34 p.e.), ma charakter powszechny (dotyczy wszystkich podmiotów wykonujących działalność w oparciu o koncesje udzielane przez Prezesa URE), przymusowy (obowiązek uiszczenia opłaty obciąża wszystkie podmioty wykonujące działalność koncesjonowaną, realizacja tego obowiązku nie zależy od woli podmiotu podlegającego opodatkowaniu), a przychody z opłaty są przeznaczone na realizację celów publicznych, stanowiąc dochód budżetowy. Taka kwalifikacja opłaty koncesyjnej oznacza natomiast ograniczoną możliwość jej kreowania przez przepisy rangi podustawowej. Stosownie do treści art. 92 ust. 1 Konstytucji, rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Wyłączność ustawy oznacza, że „przypadki, w których w ustawach podatkowych zamieszczone są upoważnienia do wydawania aktów podustawowych, zdeterminowane są przede wszystkim brzmieniem art. 217 Konstytucji, w dalszej zaś dopiero kolejności wymaganiami zawartymi w art. 92 Konstytucji” (uzasadnienie wyroku TK z dnia 20 czerwca 2002 r., K 33/01, (...) 4A/2002, poz. 44). Zgodnie zaś ze stanowiskiem prezentowanym przez TK, wyliczenie spraw w art. 217 „nie ma charakteru wyczerpującego, co oznacza, że wszystkie istotne elementy stosunku daninowego powinny być uregulowane w ustawie, tak, aby unormowanie ustawowe zyskało cechy kompletności, precyzji i jednoznaczności” (uzasadnienie wyroku TK z dnia 9 listopada 1999 r., K 28/98, OTK ZU 7/1999, poz. 156). Jednocześnie, w odniesieniu do danin o charakterze niepodatkowym - a więc także opłaty koncesyjnej - Trybunał dopuszcza przekazanie do uregulowania rozporządzeniem szerszego zakresu spraw, niż w przypadku podatków (por. uzasadnienie wyroku TK z dnia 9 lutego 1999 r., U 4/98, OTK ZU 1/1999, poz. 4, dotyczącego opłaty eksploatacyjnej oraz z dnia 10 grudnia 2002 r., P 6/02, OTK ZU 7/2002, poz. 91, dotyczącego opłat za parkowanie). W wymienionych orzeczeniach TK uznał, że określenie w rozporządzeniu stawki opłaty jest dopuszczalne, pod warunkiem wskazania w ustawie minimalnych i maksymalnych stawek oraz dostatecznych kryteriów, pozwalających na ustalenie konkretnej stawki. Odnosząc powyższą argumentację do regulujących opłatę koncesyjną przepisów Prawa energetycznego i rozporządzenia z dnia 5 maja 1998 r., w ocenie Sądu Okręgowego, przewidziane w tych aktach rozwiązania zostały przyjęte w sposób zgodny z przywołanymi wyżej normami konstytucyjnymi, w szczególności w zakresie przyjmowania aktów delegowanych. W przepisie rangi ustawowej, tj. w art. 34 ust. 1 p.e., nałożono na przedsiębiorstwa energetyczne, którym została udzielona koncesja, obowiązek uiszczania corocznej opłaty, obciążającej koszty ich działalności. Podstawą istnienia tego obowiązku jest uzyskanie i posiadanie koncesji na wykonywanie działalności regulowanej. Innymi słowy, coroczna opłata jest powiązana z dysponowaniem przez przedsiębiorcę konkretnym tytułem prawnym - decyzją koncesyjną, nie zaś z wykonywaniem określonego rodzaju działalności koncesjonowanej. W art. 34 ust. 3 p.e. zawarto z kolei ustawową delegację dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia, mającego uregulować wysokość i sposób pobierania przez Prezesa URE opłat, z uwzględnieniem wysokości przychodów przedsiębiorstw energetycznych osiąganych z działalności objętej koncesją, a także kosztów regulacji. W przepisie tym wyraźnie zastrzeżono, że wysokość opłaty ma determinować wysokość przychodów przedsiębiorstw energetycznych osiąganych z działalności objętej koncesją. Na mocy tej delegacji Rada Ministrów wydała ww. rozporządzenie z dnia 5 maja 1998 r., regulujące zasady, wysokość i sposób obliczania opłaty koncesyjnej, w tym także termin na jej uiszczenie. Zgodnie z § 1 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia, wysokość corocznej opłaty wnoszonej przez przedsiębiorstwo energetyczne, któremu została udzielona koncesja, stanowi iloczyn przychodów przedsiębiorstwa energetycznego uzyskanych ze sprzedaży produktów (wyrobów i usług) lub towarów w zakresie jego działalności objętej koncesją, osiągniętych w roku poprzedzającym ustalenie opłaty, oraz współczynników opłat określonych tabelą stanowiącą załącznik do rozporządzenia. Według § 2 ust. 1 rozporządzenia, opłata dla każdego rodzaju działalności koncesjonowanej nie może być niższa niż 200 zł i wyższa niż 1 000 000 zł. Stosownie do treści § 4 ust. 1 rozporządzenia, opłatę wnosi się w terminie do 31 marca każdego roku. Zatem, co istotne, to ustawa - Prawo energetyczne statuuje coroczny obowiązek uiszczenia opłaty koncesyjnej w związku z uzyskaniem i posiadaniem konkretnej koncesji, który to obowiązek powstaje 1 stycznia każdego roku obowiązywania koncesji, jak i określa granice wysokości tej opłaty, zaś rozporządzenie precyzuje termin jej płatności oraz sposób kalkulacji. Należy w szczególności zwrócić uwagę na fakt, że chociaż opłata ta jest uiszczana w związku z przyznaniem praw wynikających z treści koncesji, to jednak nie odnosi się ona do faktycznego wykonywania działalności koncesjonowanej, lecz do hipotetycznej możliwości jej wykonywania, na co wskazuje moment jej uiszczenia (tj. z góry za cały rok) oraz oderwanie wartości opłaty od faktycznie zrealizowanych w danym roku obrotów i ustalenie jej na podstawie obrotu z roku poprzedniego. Opłata ta nie jest świadczeniem przedsiębiorstwa energetycznego, które wnosi ono proporcjonalnie do okresu, w którym korzysta z udzielonej mu koncesji. Stanowi wprawdzie w pewnym sensie swoistą cenę za prawo prowadzenia działalności koncesjonowanej, ale nie jest ustalana w wysokości proporcjonalnej do okresu ważności koncesji, ani też nie pozostaje w związku z realnie osiąganym przychodem w roku, w którym powstał obowiązek uiszczenia opłaty. Dlatego, zdaniem Sądu I instancji, opłata koncesyjna stanowiąc jednorazową opłatę za wykonywanie działalności w danym roku kalendarzowym nie podlega także stopniowemu wykorzystaniu i nie może być ustalana proporcjonalnie do okresu w danym roku, w którym działalność faktycznie była wykonywana. Z kolei według § 4 ust. 3 rozporządzenia, w terminie określonym w ust. 2 (tj. w ciągu 30 dni od dnia wydania koncesji) pierwszą opłatę wnosi także przedsiębiorstwo energetyczne, któremu udzielono koncesji na wniosek, jeżeli w roku poprzedzającym udzielenie koncesji uzyskało przychody ze sprzedaży produktów (wyrobów i usług) lub towarów w zakresie działalności objętej tą koncesją. W świetle powyższego, Sąd Okręgowy stwierdził, że rozporządzenie z dnia 5 maja 1998 r. w żaden sposób nie zmienia treści obowiązku daninowego, nie wkracza w sferę istotnych elementów stosunku daninowego (które zostały określone w ustawie, tj. w art. 34 p.e., w którym wskazano podmiot zobowiązany do uiszczenia opłaty koncesyjnej, przewidziano, że opłata ta jest związana z uzyskaniem koncesji, a w przepisie zawierającym delegację dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia, wskazano zasady dotyczące ukształtowania wysokości opłaty), zostało ono wydane w celu wykonania ustawy w sposób zgodny z normami konstytucyjnymi. Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów wskazał, że skoro na mocy decyzji Prezesa URE z 11 stycznia 2011 r. Spółka uzyskała koncesję na obrót paliwami ciekłymi na okres od 6 marca 2011 r. do 31 grudnia 2030 r., to uiszczenie przez stronę corocznej opłaty koncesyjnej - tj. opłaty za 2011 r. w wysokości 3 338,20 zł, za 2012 r. w wysokości 4 204 zł oraz za 2014 r. w wysokości 735 zł, stanowiło wypełnienie ustawowego obowiązku, określonego w art. 34 ust. 1 p.e. Opłaty te zostały skalkulowane w prawidłowy sposób, przy uwzględnieniu iloczynu przychodów koncesjonariusza, uzyskanych ze sprzedaży produktów (towarów i usług) lub towarów w zakresie działalności koncesjonowanej, osiągniętych w roku poprzedzającym ustalenie opłaty oraz współczynników opłat. Brak było zatem podstaw do uznania, że wskazane wyżej opłaty koncesyjne stanowiły nadpłatę i podlegały zwrotowi. Tym samym, Sąd Okręgowy uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 479 53 § 1 k.p.c. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd I instancji rozstrzygnął na podstawie art. 98 § 1 k.p.c., zgodnie z zasadą odpowiedzialności za wynik procesu. Apelację od wyroku Sądu Okręgowego wniósł powód, zaskarżając go w całości. Orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 34 p.e. w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 stycznia 2018 r. przez błędną wykładnię oraz § 1 ust. 1, § 4 ust. 3 rozporządzenia z dnia 5 maja 1998 r. przez niewłaściwe zastosowanie. Wskazując na powyższe zarzuty strona powodowa wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nadpłaty opłaty koncesyjnej wniesionej przez powoda w latach 2011-2013 w łącznej kwocie 8 277 zł oraz o zasądzenie od pozwanego na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, za obie instancje. W odpowiedzi na apelację pozwany wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od powoda na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych za drugą instancję. Sąd Apelacyjny zważył, co następuje: apelacja nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie należało wyjaśnić, że zgodnie z art. 15zzs