XVII AmK 19/17

Sygn. akt XVII AmK 19/17 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 5 lutego 2019 r. Sąd Okręgowy w Warszawie, XVII Wydział - Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów w składzie: Przewodniczący - SSO Ewa Malinowska Protokolant – protokolant sądowy Joanna Nande po rozpoznaniu 5 lutego 2019 r. w Warszawie na rozprawie sprawy z powództwa (...) Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w T. przeciwko Prezesowi Urzędu Transportu Kolejowego o wydanie decyzji na skutek odwołania powoda od decyzji Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z 7 lipca 2017 r., znak: (...) uchyla zaskarżoną decyzję. SSO Ewa Malinowska Sygn. akt XVII AmK 19/17 UZASADNIENIE Decyzją z 7 lipca 2017 r., znak: (...) - działając na podstawie art. 28r ust. 1 i ust. 1b pkt 2 w związku z art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (dalej: utk), w brzmieniu obowiązującym przed 30 grudnia 2016 r., w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz niektórych innych ustaw oraz art. 104 § 1 k.p.a., w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, po rozpoznaniu wniosku spółki (...) Sp. z o.o. z siedzibą w T. z 16 grudnia 2016 r. – Prezes Urzędu Transportu Kolejowego odmówił wydania decyzji o przyznaniu wnioskodawcy otwartego dostępu dla pasażerskich przewozów kolejowych na trasie: W. - S. N. - W. (przez P.), obejmującej linie kolejowe oznaczone zgodnie z „Wykazem linii (...)” (...) S.A. nr (...) na okres od 1 września 2018 r. do 31 sierpnia 2023 r., obejmujący roczne rozkłady jazdy 2017/2018 (od 1 września 2018 r.), 2018/2019, 2019/2020, 2020/2021, 2021/2022 i 2022/2023 (do 31 sierpnia 2023 r.). ( decyzja, k. 4-10). Odwołanie od powyższej decyzji wniosła (...) Sp. z o.o. z siedzibą w T., zaskarżając decyzję w całości i wnosząc o jej zmianę w całości i przyznanie Spółce otwartego dostępu w zakresie wnioskowanym, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji, mając na uwadze szereg popełnionych przy jej wydaniu uchybień natury proceduralnej. Zaskarżonej decyzji zarzucono: I. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 28r ust. 1b u.t.k. prowadzącej do przyjęcia, że zachodzi przesłanka wydania decyzji odmawiającej przyznanie otwartego dostępu, podczas gdy takowa nie istnieje; II. naruszenie przepisów prawa procesowego mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie: ⚫ art. 12 § 2 k.p.a. w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. i art. 36 § 1 k.p.a. poprzez rozpoznanie przedmiotowej sprawy w czasie przekraczającym normy ustawowe oraz poprzez wadliwe wielokrotne przedłużanie terminu jej załatwienia; ⚫ art. 7 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., a w efekcie naruszenie także art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji nie rozważającej w swoim uzasadnieniu słusznego interesu strony skarżącej, który Prezes Urzędu Transportu Kolejowego winien zbadać i rozważyć w odniesieniu do interesu społecznego - wobec uznaniowego charakteru zaskarżanej decyzji, w braku czego wydana decyzja narusza nie tylko zasady sporządzania decyzji administracyjnych, ale także narusza zaufanie skarżącej do Państwa oraz działających w jego imieniu organów administracji; ⚫ art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe rozpatrzenie całokształtu zabranego materiału dowodowego oraz brak zebrania wszystkich dowodów, w szczególności nieprzeprowadzenie analizy, o której mowa w art. 28r ust. 1 u.t.k., a w efekcie uzasadnienie decyzji fragmentarycznymi opiniami zamiast przeprowadzenia należytej i wszechstronnej oceny zebranych dowodów; ⚫ art. 74 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. poprzez wadliwe wyłączenie z akt sprawy dokumentów, które nie powinny być objęte tajemnicą przedsiębiorstwa, a tym samym winny być dostępne dla skarżącej; ⚫ art. 28 r ust. 1b u.t.k w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji nieprzewidzianej tym przepisem, bowiem przepis ten w ujęciu procesowym nie przewiduje możliwości odmowy wydania decyzji o przyznaniu otwartego dostępu, lecz ewentualnie wydanie decyzji o odmowie przyznania otwartego dostępu. ( odwołanie, k. 13-20). W odpowiedzi na odwołanie pozwany Prezes UTK wniósł oddalenie odwołania w całości oraz o zasądzenie od powoda na rzecz pozwanego kosztów zastępstwa procesowego postępowania, według norm przepisanych z uwzględnieniem nakładu pracy radcy prawnego, charakteru i stopnia zawiłości sprawy. ( odpowiedź na odwołanie, k. 60-74). Sąd Okręgowy ustalił następujący stan faktyczny: (...) Sp. z o.o. z siedzibą w T. (dalej: (...)) jest licencjonowanym przewoźnikiem kolejowym, którego działalność obejmuje przewozy kolejowe osób oraz świadczenie usług trakcyjnych ( dowód: okoliczność bezsporna; wykaz licencjonowanych przewoźników kolejowych dostępny na stronie internetowej UTK pod adresem: (...) Dnia 16 grudnia 2016 r. Spółka (...) wystąpiła do Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego o wydanie decyzji o przyznaniu otwartego dostępu na trasie (relacja) W. - S. N. - W., obejmującej następujące linie kolejowe: nr (...) W. – P., nr (...) odcinek P. – podg R., nr (...)podg R. – S. (...) ( (...)), nr (...) S. (...) ( (...)) – S., nr (...) S. – S. N., na okres od 1 września 2018 r. do 31 sierpnia 2023 r., obejmujący rozkłady jazdy: 2018 (IX-XII), 2018/2019, 2019/2020, 2020/2021, 2021/2022, 2022/2023 (I-VIII). ( dowód: wniosek wraz z załącznikami, k. 7-24 akt admin. – karty objęte tajemnicą przedsiębiorstwa oraz k. 43-77 akt admin.). Pismem z 23 grudnia 2016 r. Prezes UTK zawiadomił (...) o wszczęciu 16 grudnia 2016 r. postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji we wnioskowanym przez Spółkę zakresie. ( dowód: zawiadomienie, k. 33-34 akt admin.). W piśmie z 26 stycznia 2017 r. Prezes UTK zwrócił się, w trybie art. 28r ust. 1a utk, do organizatorów publicznego transportu zbiorowego - tj. do Ministra Infrastruktury i Budownictwa, Marszałka Województwa (...), Marszałka Województwa (...), Marszałka Województwa (...) oraz Marszałka Województwa (...) - o dostarczenie wszelkich dokumentów, informacji i wyliczeń niezbędnych do przeprowadzenia analizy wpływu działalności, określonej w ww. wniosku Spółki (...), na warunki ekonomiczne usług świadczonych na podstawie umowy o świadczenie usług publicznych ( dowód: pismo Prezesa UTK znak:(...), k. 81-90 akt admin., w tym karty 85-90 akt admin. objęte tajemnicą przedsiębiorstwa). Na wezwanie Prezesa UTK odpowiedzieli:  Marszałek Województwa (...) w piśmie z 2 lutego 2017 r. (k. 119 akt admin.);  Marszałek Województwa (...) w piśmie z 9 lutego 2017 r. (k. 123 akt admin.);  Marszałek Województwa (...) w pismach z 28 lutego 2017 r. i z 28 kwietnia 2017 r. (k. 137-138, k. 185-206 akt admin. w tym karty 186-206 objęte tajemnicą przedsiębiorstwa);  Marszałek Województwa (...) w piśmie z 1 lutego 2017 r. (k. 103 akt admin.),  Minister Infrastruktury i Budownictwa w pismach z 2 marca 2017 r. (data stempla pocztowego) i z 10 marca 2017 r. (k. 141, 143, 145-158 akt admin. w tym karty 149-158 objęte tajemnicą przedsiębiorstwa). W okresie wskazanym we wniosku Spółki (...) o wydanie decyzji o przyznaniu otwartego dostępu (tj. od 1 września 2018 r. do 31 sierpnia 2023 r.) na odcinkach trasy pokrywających się z trasą wskazaną przez Spółkę obowiązują następujące umowy o świadczenie usług publicznych:  „Umowa ramowa o świadczenie usług publicznych w zakresie międzywojewódzkich przewozów pasażerskich, zawarta pomiędzy Ministrem Infrastruktury, działającym w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa, a (...) S.A. w W.”, obowiązująca do 25 lutego 2021 r. (k. 381-766 akt admin. – dokument objęty tajemnicą przedsiębiorstwa),  umowa zawarta przez Marszałka Województwa (...) z (...) Sp. z o.o. w W. – obowiązująca do 31 grudnia 2020 r. oraz z (...) S.A. w L. - obowiązująca do 31 grudnia 2026 r. (okoliczności bezsporne ustalone przez Prezesa UKE w zaskarżonej decyzji),  trzy umowy zawarte przez Marszała Województwa (...) z (...) Sp. z o.o. w W., obowiązujące do 12 grudnia 2020 r. (okoliczności bezsporne ustalone przez Prezesa UKE w zaskarżonej decyzji),  umowa oświadczenie usług publicznych zawarta przez Marszałka Województwa (...) z (...) Sp. z o.o. w W., obowiązująca na rozkład jazdy pociągów od (...) do (...) (k. 103 akt admin.),  umowa o świadczenie usług publicznych w zakresie kolejowych przewozów pasażerskich na obszarze województwa (...) zawarta przez Marszałka Województwa (...) z (...) Sp. z o.o. w W., obowiązująca od rozkładu jazdy (...) do rozkładu jazdy (...) włącznie (k. 119 akt admin.). Wymienione umowy przewidują uruchomienie następujących połączeń:  o charakterze międzywojewódzkim na trasach W. - S. - W. i dłuższych oraz w częściowych relacjach na tej trasie, organizowanych przez ministra właściwego ds. transportu,  na podstawie porozumień w sprawie współpracy przy organizacji wojewódzkich kolejowych przewozów pasażerskich o charakterze międzyregionalnym, zawartych przez województwo (...), województwo (...), województwo (...) i województwo (...) na trasach W. - P. - W. oraz P. - S. - P.,  pozostałe pociągi regionalne na poszczególnych fragmentach trasy, np. P. - K., W. - R., P. - L.. Spółka (...) S.A. z siedzibą w W. poinformowała Prezesa UTK, w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego na wniosek (...), że nie posiada informacji o planach organizatorów przewozów w ramach służby publicznej na lata 2018-2024 w zawiązku z czym nie jest w stanie jednoznacznie odpowiedzieć czy wytrasowanie pociągów objętych wnioskiem Spółki (...) będzie możliwe. Na bazie aktualnego rozkładu jazdy przy uwzględnieniu prowadzonych i planowanych modernizacji na liniach 271 i 351 (...) stwierdziła jedynie, że wytrasowanie pociągów zgodnie z załącznikiem jest wysoko utrudnione i będzie wymagało koordynacji z innymi trasami. Według (...), z analizy zarysu rozkładu jazdy przekazanego przez wnioskodawcę wynika, że niektóre pociągi na stacjach węzłowych zaplanowane zostały w okresie porannego i popołudniowego szczytu przewozowego w związku z czym z dużym prawdopodobieństwem można stwierdzić, że mogą one mieć wpływ na trasowanie dotychczas realizowanych przewozów pasażerskich na tej trasie. Ponadto, zdaniem (...), stacja S. N. nie jest przystosowana do obsługi pociągów pasażerskich i nie ma tam możliwości wodowania pociągów ( dowód: pismo (...) z 24.02.2017 r., k. 133 akt admin.). Postanowieniem z 19 czerwca 2017 r. Prezes UTK ograniczył Spółce (...) prawo wglądu do materiału dowodowego postępowania w części objętej tajemnicą przedsiębiorstwa operatorów publicznego transportu zbiorowego – spółek (...) S.A. z siedzibą w W., (...) Sp. z o.o. z siedzibą w P. i (...) sp. z o.o. z siedzibą w W. ( dowód: postanowienie Prezesa UTK znak: (...), k. 997-1008 akt admin.). W pismach z 22 lutego, 7 kwietnia i 8 czerwca 2017 r. Prezes UTK informował Spółkę (...) o niezakończeniu postępowania administracyjnego w terminie wskazanym w art. 35 § 3 k.p.a., podając tego przyczyny, i jednocześnie zawiadamiał o nowym terminie, w którym powinno nastąpić rozpatrzenie sprawy ( dowód: zawiadomienia, k. 127-129, 175-177, 219-221 akt admin.). Dnia 7 lipca 2017 r. Prezes UTK wydał decyzję, którą odmówił przyznania Spółce (...) we wnioskowanym okresie otwartego dostępu dla pasażerskich przewozów kolejowych na trasie objętej wnioskiem. Decyzja ta została zaskarżona w ramach niniejszego postępowania sądowego. Powyżej opisany stan faktyczny Sąd Okręgowy ustalił w oparciu o twierdzenia stron i wyżej wskazane dowody, zgromadzone w toku postępowania sądowego i administracyjnego. Sąd przyznał moc dowodową wszystkim zebranym w sprawie dokumentom, które nie były kwestionowane przez strony, a i Sąd nie znalazł podstaw, aby odmówić im mocy dowodowej. Sąd Okręgowy zważył, co następuje: Odwołanie podlegało uwzględnieniu. Na wstępie wywodów prawnych Sąd Okręgowy stwierdza, że Prezes UTK prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie przepisy ustawy z 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym w ich brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie noweli z 16 listopada 2016 r. (tj. przed 30 grudnia 2016 r. – art. 5 ust. 1 noweli), jak również przepisy k.p.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji z 7 kwietnia 2017 r. (tj. przed 1 czerwca 2017 r. – art. 16 noweli), skoro wniosek (...) o wydanie przez Prezesa Urzędu decyzji o przyznaniu otwartego dostępu na trasie W. - S. N. - W. został złożony 16 grudnia 2016 r. Zgodnie zaś z obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji art. 28r ustawy o transporcie kolejowym: 1. Decyzję w sprawie wykonywania przez przewoźnika kolejowego przewozów w ramach otwartego dostępu na danej trasie wydaje, za opłatą, Prezes UTK na podstawie wniosku złożonego przez przewoźnika kolejowego, po przeprowadzeniu analizy wpływu działalności określonej we wniosku na warunki ekonomiczne usług świadczonych na tej samej linii na podstawie umowy o świadczenie usług publicznych. 1a. Strony umowy, o której mowa w ust. 1, są obowiązane do dostarczenia Prezesowi UTK, na każde jego żądanie, w terminie 30 dni od dnia doręczenia żądania, dokumentów, informacji i wyliczeń niezbędnych do przeprowadzenia analizy, o której mowa w ust. 1. 1b. Prezes UTK może odmówić wydania decyzji o przyznaniu otwartego dostępu w przypadku stwierdzenia, że działalność określona we wniosku przez przewoźnika kolejowego wpłynie na warunki ekonomiczne usług świadczonych na tej samej linii na podstawie umowy o świadczenie usług publicznych, skutkując: 1) wzrostem poziomu rekompensaty wypłacanej przez organizatora operatorowi publicznego transportu kolejowego o więcej niż 10% w stosunku do poziomu wynikającego z umowy o świadczenie usług publicznych lub 2) zakłóceniem regularności przewozów pasażerskich, z uwzględnieniem natężenia ruchu na linii kolejowej oraz potrzeb podróżnych. 2. Decyzja o przyznaniu otwartego dostępu jest wydawana na okres nieprzekraczający 5 lat. 3. Opłata, o której mowa w ust. 1, stanowi dochód budżetu państwa. Przywołany przepis art. 28r utk określa formalnoprawne warunki wydania decyzji w sprawie wykonywania przez przewoźnika kolejowego przewozów w ramach otwartego dostępu na danej trasie - tj. przewozów komercyjnych, które zgodnie z art. 28q utk, mogą być wykonywane obok przewozów realizowanych w ramach świadczenia usługi o charakterze użyteczności publicznej. Wskazuje on również przesłanki, które warunkują wydanie przez Prezesa UTK pozytywnego lub negatywnego rozstrzygnięcia w danym przedmiocie. Przed wydaniem decyzji, organ regulacyjny jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego celem jest ustalenie wpływu działalności określonej we wniosku (tj. działalności polegającej na przewozie osób w ramach transportu kolejowego komercyjnego) na warunki ekonomiczne usług świadczonych na tej samej linii na podstawie umowy o świadczenie usług publicznych. Od wyników tej analizy uzależniona jest treść decyzji Prezesa Urzędu. W celu ustalenia wpływu działalności objętej wnioskiem na warunki ekonomiczne usług publicznych świadczonych na tej samej linii, organ może żądać od stron umowy o świadczenie tych usług (a więc zarówno od organizatora publicznego transportu zbiorowego, jak i operatora publicznego transportu zbiorowego) dokumentów, informacji i wyliczeń niezbędnych do przeprowadzenia analizy. Wymaga przy tym podkreślenia, że uzyskanie decyzji o przyznaniu otwartego dostępu nie jest równoznaczne z przydzieleniem przewoźnikowi trasy pociągu na sieci zarządcy infrastruktury kolejowej. Wydana przez Prezesa UTK decyzja o przyznaniu otwartego dostępu uprawnia do wykonywania krajowych kolejowych przewozów pasażerskich, jednak w celu skorzystania z tego uprawnienia konieczne jest złożenie do zarządcy wniosku o przydzielenie zdolności przepustowej na trasie objętej decyzją Prezesa UTK i we wskazanych w niej kolejnych rozkładach jazdy oraz podpisanie umowy o przydzielenie zdolności przepustowej. Przepustowość linii kolejowej (rozumiana jako największa liczba pojazdów kolejowych o określonych parametrach technicznych, mogących przejechać w danych kierunkach po określonej linii w określonym czasie – np. godzinie, dobie) nie ma zatem wpływu na treść decyzji o przyznaniu otwartego dostępu, skoro okoliczność ta determinuje dopiero możliwość przydzielenia trasy przez zarządcę infrastruktury kolejowej. Nieprawidłowe jest zatem utożsamianie zdolności przepustowej z przesłanką regularności przewozów pasażerskich, o której mowa w art. 28r ust. 1b pkt 2 utk. O przepustowości danej linii decyduje, między innymi, stan infrastruktury kolejowej, czy prowadzone na niej prace remontowe i modernizacyjne. Decyzja w sprawie otwartego dostępu jest decyzją uznaniową, na co wskazuje użycie w art. 28r ust. 1b utk sformułowania, iż Prezes (...)może odmówić” jej wydania. Odmowa ta będzie uzasadniona stwierdzeniem przez regulatora, że działalność określona we wniosku przewoźnika kolejowego wpłynie na warunki ekonomiczne usług świadczonych na tej samej linii na podstawie umowy o świadczenie usług publicznych, skutkując wzrostem poziomu rekompensaty wypłacanej przez organizatora operatorowi publicznego transportu kolejowego o więcej niż 10% w stosunku do poziomu wynikającego z umowy o świadczenie usług publicznych lub zakłóceniem regularności przewozów pasażerskich, z uwzględnieniem natężenia ruchu na linii kolejowej oraz potrzeb podróżnych. Użycie spójnika „lub” wskazuje na rozłączny charakter powyższych przesłanek co oznacza, że zaktualizowanie się choćby jednej z nich, stanowi podstawę odmowy przyznania otwartego dostępu. Co jednak istotne, uznanie regulacyjne, z którym mamy do czynienia w przypadku analizowanego rodzaju decyzji, nie oznacza dowolności rozstrzygnięcia Prezesa UTK. Uznanie to jest ograniczone, między innymi, wynikiem analizy rynku, którą zgodnie z art. 28r ust. 1 utk, jest zobowiązany przeprowadzić regulator. Analiza ta ma dotyczyć wpływu wnioskowanej działalności kolejowej na warunki ekonomiczne usług świadczonych na tej samej linii na podstawie umowy o świadczenie usług publicznych. Przy czym trafnie podnosi się w literaturze, że w danym zakresie Prezes UTK winien przedstawić metodę weryfikacji uzyskanych w toku postępowania danych i informacji (w tym przede wszystkim danych otrzymanych od stron umowy o świadczenie usług publicznych), a także samodzielnie podejmować działania zmierzające do ustalenia danych potrzebnych do przeprowadzenia wymaganej analizy (zob. Marcin Kraśniewski, Otwarty dostęp w świetle decyzji Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego [w:] Internetowy Kwartalnik Antymonopolowy i Regulacyjny 2017, nr 4