Sygn. akt VIII U 2549/21 UZASADNIENIE do całości wyroku Decyzją z dnia 26 sierpnia 2021 roku Zakład Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w Ł. na podstawie art.

§ 1ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.

Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) w związku z art. 83a ust 2, art. 83b ust 1 oraz art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 423 z późn. zm.) odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 10 września 2018 r. dot. ubezpieczonego P. P.. (decyzja – k. 10173-10176 załączonych do sprawy akt organu rentowego) Odwołanie od w/w decyzji wniósł płatnik składek Centrum (...) spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w P. zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej zmianę poprzez stwierdzenie nieważności decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie art. 91 ust. 5 sus poprzez przeprowadzenie postępowania kontrolnego i sporządzenie protokołu kontroli w sposób niezgodny z prawem i niezgodny ze stanem rzeczywistym, podczas gdy protokół kontroli stanowi podstawę do wydania decyzji w zakresie m.in. zgłaszania do ubezpieczenia zdrowotnego oraz ustalania wymiaru składek i ich poboru,
2. naruszenie zasady praworządności (art. 6 kpa), zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) i zasady wolności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) poprzez wydanie zaskarżonej decyzji pomimo braku rozstrzygnięcia kwestii wstępnej w postaci prawidłowości postępowania kontrolnego, które jest nadal przedmiotem badania przez Prokuraturę Rejonową w Pabianicach,
3. naruszenie zasady informowania stron postępowania (art. 9 kpa) poprzez wielokrotne i celowe wprowadzanie płatnika składek i jego pełnomocnika w błąd oraz udzielanie pouczeń zdawkowych, niejasnych, niekonkretnych i niemających większego odniesienia do sytuacji płatnika składek,
4. naruszenie zasady przyjaznej interpretacji przepisów (art. 7a kpa) poprzez pominięcie zarzutów proceduralnych zgłaszanych przez płatnika składek w postępowaniu kontrolnym,
5. naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników do władzy publicznej (art. 8 kpa) poprzez pominięcie zarzutów płatnika składek co do zachowania osób prowadzących kontrolę zgłaszanych przez płatnika składek w postępowaniu kontrolnym,
6. naruszenie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) i zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 kpa) poprzez pomijanie wniosków dowodowych i pism przygotowawczych płatnika składek składanych w postępowaniu kontrolnym (do chwili złożenia niniejszego odwołania żaden z wniosków dowodowych płatnika składek złożonych w postępowaniu kontrolnym nie został rozpoznany),
7. naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników do władzy publicznej (art. 8 kpa) i zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) poprzez wydanie decyzji o charakterze schematycznym, o tożsamym i lakonicznym uzasadnieniu,
8. naruszenie art. 8 § 1 k.p.a poprzez brak prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, tj. bez poszanowania zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania m.in. przejawiających się w braku określenia przez organ jakich pracowników (innych podmiotów) dotyczą zaległe składki płatnika.
9. naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez wielokrotne wprowadzanie płatnika składek w mylne przekonanie co do zaległości oraz udzielanie pouczeń zdawkowych, niejasnych, niekonkretnych i niemających większego odniesienia do sytuacji płatnika składek,
10. naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 kpa) poprzez wielokrotne telefoniczne namawianie ubezpieczonych do bierności w toczącym się postępowaniu administracyjnym i zniechęcanie ich do aktywnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym,
11. naruszenie art. 12 § 2 k.p.a poprzez brak wnikliwego i szybkiego działania w sprawie organu, który dopomina się o zapłatę zaległości po kilku latach i jej treścią obejmuje kilkadziesiąt zaniechań płatnika w złożeniu deklaracji rozliczeniowych,
12. naruszenie przepisów prawa poprzez kontynuowanie czynności kontrolnych pomimo niezawiadomienia płatnika składek o jej wszczęciu po „przerwie”, podczas gdy prawo przewiduje w takim przypadku zobowiązanie organu do odstąpienia od kontroli,
13. naruszenie zasady kontroli instancyjnej i zasady pierwszeństwa organu nadrzędnego poprzez pominięcie wydanej w trybie odwoławczym decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 19 marca 2018 r. w sprawie 993400/81/24/2018 - (...) (zanim decyzja ta została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W.), stwierdzającej przekroczenie ustawowego limitu czasu kontroli płatnika składek w dniu 23 listopada 2017 r.,
14. naruszenie zasady prawa do sądu (art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności) poprzez bezprawne działania organu rentowego polegające na ukrywaniu dokumentów znajdujących się w aktach sprawy oraz celowym przewlekaniu terminu zapoznania się z aktami sprawy przed złożeniem odwołania merytorycznego do Sądu. Pomimo że organ rentowy ma obowiązek niezwłocznie udostępnić stronie akta sprawy, organ potrzebował długiego czasu na uwzględnienie wniosku płatnika składek z dnia 01 października 2018 r. o zapoznanie się z aktami sprawy, tym samym utrudniając płatnikowi składek złożenie odwołania od decyzji merytorycznej. (odwołanie – k. 3-15) W odpowiedzi na odwołanie organ rentowy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie i wywodząc iż w sprawie od decyzji której dotyczy żądanie stwierdzenia nieważności było wniesione odwołanie. Postępowanie toczyło się przed Sądem Okręgowym w Łodzi VIII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych – sygn. akt VIII U 2293/
15. Ponadto ZUS wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. (odpowiedź na odwołanie – k. 16-16 verte) W piśmie procesowym z dnia 28 stycznia 2022 roku odwołujący się płatnik składek poparł odwołanie wskazując, iż w jego ocenie nieprawdziwe są twierdzenia organu rentowego co do tego, że przed Sądem Okręgowym w Łodzi toczyła się sprawa pod sygn. akt VIII U 2293/18 o unieważnienie decyzji. W tym postępowaniu nie był możliwy wniosek o unieważnienie decyzji gdyż decyzja nie była wtedy prawomocna. Natomiast postanowieniem Prokuratura Prokuratury Rejonowej w Pabianicach w sprawie PR Ds. 765.2019 zostało wszczęte postępowanie o czyn korupcyjny w życiu publicznym wypełniający dyspozycję art. 228 § 4 kk, polegający na żądaniu korzyści majątkowej lub osobistej albo jej obietnicy, przypisywany inspektorowi kontroli organu rentowego B. K.

§ 1ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.

Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) w związku z art. 83a ust 2, art. 83b ust 1 oraz art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 423 z późn. zm.) odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 10 września 2018 r. dot. ubezpieczonego P. P.. (decyzja – k. 10173-10176 załączonych do sprawy akt organu rentowego) Powyższe okoliczności okazały się w całości niesporne i zostały ustalone na podstawie niekwestionowanych przez strony dokumentów. Czyniąc ustalenia Sąd na podstawie art. 235 2 § 1 pkt 3 k.p.c. Sąd pominął wnioski dowodowe płatnika składek zawarte w odwołaniu albowiem przeprowadzenie ich było zbędne dla rozstrzygnięcia sporu pomiędzy stronami, który był sporem jedynie co do prawa. Sąd Okręgowy zważył, co następuje: Odwołanie nie jest zasadne. Na wstępie wskazania wymaga, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do poddania ponownej weryfikacji decyzji ZUS z dnia 10 września 2018 r. numer (...) stwierdzającej podleganie przez P. P. obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym jako osoby wykonującej umowę o świadczenie usług u płatnika składek Centrum (...) sp. z o.o. z siedzibą w P. i doprowadzenie do jej obalenia pomimo zapadłego prawomocnego wyroku w sprawie VIII U 2293/18. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że z orzecznictwa sądowego wynika, iż sąd powszechny nie jest uprawniony do orzekania o nieważności decyzji administracyjnej ale rozpoznaje istotę sprawy, którą stanowi istnienie bądź nieistnienie wynikającego z przepisów prawa materialnego określonego prawa lub zobowiązania stwierdzonego wadliwą decyzją organu rentowego (por. uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8 stycznia 2014 r., II UK 242/13.). W sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji sąd powszechny nie może poszukiwać rozstrzygnięcia w przepisach postępowania administracyjnego, lecz orzeczenie powinno wskazywać w swojej podstawie właściwe przepisy prawa materialnego. W niniejszej sprawie nie było sporu co do tego, ze właściwym do rozpoznania sprawy był sąd ubezpieczeń społecznych. Podstawowe zasady trybu odwoławczego dotyczą wszystkich decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w zakresie indywidualnych spraw, z wyjątkami wymienionymi enumeratywnie w ustawie systemowej. W tej materii wypowiadały się sądy administracyjne i Sąd Najwyższy. (np. uchwała 7 sędziów NSA w W. z 11 czerwca 2013 r., 1 (...) 1/13 ). Stosownie do treści art.83b ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. 2022 r., poz. 1009 ze zm.; dalej ustawa systemowa), Zakład wydaje decyzje także w takich przypadkach, które według Kodeksu postępowania administracyjnego załatwiane są postanowieniami kończącymi postępowanie w sprawie. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w postępowaniu administracyjnym następuje w formie postanowienia (art.

§ 1k.p.a.).

Postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie, wobec czego, stosownie do przytoczonego wyżej treści art. 83b ust. 1 ustawy systemowej, Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje w tym zakresie decyzję, która jest decyzją w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Z kolei zgodnie z art. 83a ustawy systemowej, prawo lub zobowiązanie stwierdzone decyzją ostateczną Zakładu ulega ponownemu ustaleniu na wniosek osoby zainteresowanej lub z urzędu, jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji zostaną przedłożone nowe dowody lub ujawniono okoliczności istniejące przed wydaniem tej decyzji, które mają wpływ na to prawo lub zobowiązanie (ust.1). Decyzje ostateczne Zakładu, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (ust 2). Powołana wyżej regulacja art. 83 a ust.2 ustawy systemowej w sposób jednoznaczny jako warunek zastosowania nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji, w postaci stwierdzenia nieważności, przewiduje status decyzji, której ma działanie organu rentowego dotyczyć jako ostatecznej. Wskazać wypada, iż orzecznictwie panuje zgoda co do tego, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych przedmiot rozpoznania sprawy sądowej wyznacza decyzja organu rentowego, od której wniesiono odwołanie (art. 477 9 k.p.c., art. 477 14 k.p.c. - tak orzeczono w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 20 stycznia 2010 r. II UZ 49/09 LEX nr 583831). W wyroku z dnia 23 kwietnia 2010 r. (II UK 309/09, LEX nr 604210) Sąd Najwyższy przypomniał, że zgodnie z systemem orzekania w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, w postępowaniu wywołanym odwołaniem do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych sąd rozstrzyga o prawidłowości zaskarżonej decyzji (art. 477 14 § 2 i art. 477 14a k.p.c.) w granicach jej treści i przedmiotu. W sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych oddalenie odwołania równoznaczne jest z merytoryczną oceną prawidłowości zaskarżonej decyzji. W ocenie tutejszego sądu, art. 83a ust. 2 u.s.u.s. jako norma szczególna wobec art. 157 § 2 k.p.a. – to jest wyłączająca jego zastosowanie – pozwala na weryfikację decyzji ZUS tylko z urzędu, a nie na wniosek ubezpieczonego. Przepis ten pozwala na weryfikację w postępowaniu administracyjnym ostatecznych decyzji administracyjnych wyłącznie z urzędu i pod warunkiem, że od takiej decyzji nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu powszechnego. Oznacza to, że w takich sprawach nie ma zastosowania przepis art. 157 § 2 k.p.a. przewidujący wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie strony lub z urzędu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 03.07.2008 r., (...) 240/08; por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W.: z dnia 2 lutego 2011 r., (...) SA/Wa (...); z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II GSK 240/08). Dlatego też w przypadku wniesienia przez stronę wniosku o stwierdzenie nieważności, jeżeli nie zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania z urzędu, powinien on skutkować wydaniem decyzji o odmowie wszczęcia postępowania z powodu jego niedopuszczalności. Istota postępowania przed sądem powszechnym w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, określona regulacją art. 83 ustawy systemowej sprowadza się zatem do wyznaczenia sądowi merytorycznej kompetencji w zakresie rozpoznania spraw o roszczenia w sensie materialnoprawnym., co wprost wynika z katalogu spraw ujętego w art. 83 ust. 1 tej ustawy. Istota cywilnego postępowania sądowego w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych wyklucza zatem procedurę administracyjną, a w szczególności weryfikację prawidłowości jej stosowania w postępowaniu przed organem rentowym. Niezależnie bowiem od uchybień proceduralnych organu rentowego popełnianych na gruncie procedury administracyjnej, przy rozstrzyganiu o indywidulanych prawach wnioskujących podmiotów, w razie odwołania od decyzji organu, sąd powszechny zawsze będzie rozstrzygał o tym prawie i to na gruncie prawa materialnego, a nie na podstawie procedury administracyjnej. Innymi słowy, z treści art. 83 ustawy systemowej można wnioskować, że sąd powszechny jest sądem prawa, a nie procedury administracyjnej, jak to się dzieje w przypadku sądów administracyjnych. Na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy systemowej, można jedynie wyjątkowo weryfikować decyzje ostateczne organu rentowego w postępowaniu administracyjnym i sądowo - administracyjnym. Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 83a ust. 2 dopuszczający taki wyjątek powinien być interpretowany w sposób, który wyklucza możliwość powstawania kolizji pomiędzy tymi postępowaniami, wynikających z poddania tej samej decyzji kontroli sądu powszechnego oraz kontroli administracyjnej i sądowo - administracyjnej. Z kolizją mielibyśmy do czynienia, gdyby przyjąć, że strona może na podstawie art.83a ust.2 ustawy systemowej, żądać w postępowaniu administracyjnym stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji organu rentowego, która była wcześniej kontrolowana przez sąd powszechny. Wówczas w istocie orzeczenia sądu powszechnego byłyby kontrolowane w inicjowanym przez stronę nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym i sądowo - administracyjnym. Z tych względów przepis art. 83a ust. 2 tej ustawy pozwala na weryfikację w postępowaniu administracyjnym ostatecznych decyzji administracyjnych wyłącznie z urzędu i pod warunkiem, że od takiej decyzji nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu powszechnego (zob. wyrok NSA z 3.07.2008 r., (...) 240/08, LEX nr 493540). Kierując się powyższym, przypomnieć także należy, że stosownie do treści art.365 § 1 k.p.c., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Zgodnie zaś z art.366 k.p.c. wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą sporu stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Tym samym nie jest dopuszczalne w świetle art. 365 § 1 k.p.c. odmienne ustalenie zaistnienia, przebiegu i oceny istotnych dla danego stosunku prawnego zdarzeń faktycznych w kolejnych procesach sądowych, chociażby przedmiot tych spraw się różnił. /wyrok SA Łódź z dnia 11-12-2018 I ACa 278/18/ Rozpatrując niniejszą sprawę należy przede wszystkim mieć na uwadze to, że decyzja, w stosunku do której wszczęcia postępowania w sprawie nieważności dochodzi skarżąca, była już przedmiotem rozpoznania przez sąd powszechny, bowiem płatnik składek Centrum (...) spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w P. złożył odwołanie od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddziału w Ł. z dnia 10 września 2018 roku numer (...) do Sądu Okręgowego w Łodzi VIII Wydziału Pracy i Ubezpieczeń Społecznych (sygn. akt VIII U 2293/18). Postępowanie w tej sprawie zostało zakończone prawomocnym wyrokiem z dnia 15 marca 2021 r., którym Sąd oddalił odwołanie od w/w decyzji ZUS dotyczącej P. P.. Nadmienić również należało, że apelacja od tego wyroku nie została wniesiona. Nie można tracić z pola widzenia, iż postępowanie odwoławcze w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych toczy się w oparciu o przepisy postępowania cywilnego, które wraz ze specyficznymi regulacjami prawa ubezpieczeń społecznych wyprzedzają zastosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Innymi słowy, odwołanie do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym do art.

§ 1k.p.a.

może mieć miejsce tylko w przypadku braku uregulowania danej kwestii w przepisach ubezpieczeń społecznych lub postępowania cywilnego. Natomiast przepisy o postępowaniu w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych nie przewidują możliwości orzekania o nieważności decyzji administracyjnej przez sąd powszechny (stwierdzania tej nieważności), a sąd ubezpieczeń społecznych orzeka o istocie przedmiotu odwołania, jaką jest istnienie (nieistnienie) określonego prawa lub zobowiązania. (tak samo SN w postanowieniu z 17.01.2019 r., II UK 573/17, LEX nr 2607286). Sąd Okręgowy zważył również, że statuowany treścią art. 365 § 1 k.p.c. obowiązek respektowania przez organ rentowy prawomocnego oddalenia odwołania od decyzji z dnia 10 września 2018 r. nie pozwala na wydanie nowej decyzji wzruszającej jej treść, bez zainicjowania stosownego postępowania cywilnego. Innymi słowy, dopóki w obrocie prawnym pozostaje wyrok Sądu Okręgowego z dnia 15 marca 2021 r. w sprawie VIII U 2293/18, którym oddalono odwołanie od decyzji z dnia 10 września 2018 roku numer (...) – dotąd organ rentowy nie jest władny wydać nowej decyzji w przedmiocie materii objętej kontrolą sądową w w/w postępowaniu. W konsekwencji organ rentowy prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 10 września 2018 roku dotyczącej ubezpieczonego P. P.. Wobec powyższego Sąd Okręgowy, na podstawie art. 477 14 § 1 k.p.c. odwołanie jako bezzasadne oddalił. O kosztach procesu Sąd orzekł na podstawie art.98 k.p.c. , a wysokość wynagrodzenia pełnomocnika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ustalił zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz.265). A.B. ZARZĄDZENIE o dpis wyroku z uzasadnieniem i pouczeniem o terminie i sposobie wniesienia apelacji doręczyć płatnikowi