III AUa 185/22

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 16 grudnia 2022 r. Sąd Apelacyjny w Rzeszowie, III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w składzie: Przewodniczący: Sędzia SA Irena Mazurek (spr.) Sędziowie SA: Józef Pawłowski Ewa Preneta-Ambicka Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Lipka po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wnioskuT. S. przeciwko Dyrektorowi Zakładu Emerytalno- Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w Warszawie o wysokość emerytury policyjnej na skutek apelacji pozwanego organu rentowego od wyroku Sądu Okręgowego w Rzeszowie z dnia 17 grudnia 2021 r. sygn. akt IV U 1195/21 oddala apelację. Sygn. akt AUa 185/22 UZASADNIENIE wyroku z dnia 16 grudnia 2022 r. Decyzją z dnia 25 sierpnia 2017 r., znak ZER-RZ-000006835/17/02 Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w Warszawie ponownie ustalił wysokość emerytury T. S. od dnia 1 października 2017 r. obniżając jej wysokość z kwoty 5.763,34 zł brutto miesięcznie do kwoty 2.069,02 zł . Wyjaśniając sposób ustalenia wysokości świadczenia organ rentowy wskazał, iż wysokość emerytury przysługującej wnioskodawcy została ustalona na podstawie informacji z Instytutu Pamięci Narodowej o przebiegu służby w/w na rzecz totalitarnego państwa i ograniczona do kwoty przeciętnej emerytury ogłoszonej przez Prezesa ZUS. Jako podstawę prawną wydanej decyzji wskazano na przepisy art. 15c w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r.,poz.708 ze zm.) , przy jednoczesnym odwołaniu się do otrzymanej z IPN informacji z dnia 22 czerwca 2017 r., nr 526953/2017, o przebiegu służby wnioskodawcy, w której okres od 1 lipca 1979 r. do 31 lipca 1990 r. uznany został za służbę na rzecz totalitarnego państwa. Od powyższej decyzji wnioskodawca T. S. złożył do Sądu Okręgowego w Warszawie odwołanie domagając się jej uchylenia i pozostawienia jego świadczenia emerytalnego w dotychczasowej wysokości, przy zasądzeniu na jego rzecz od pozwanego organu rentowego poniesionych kosztów postępowania .W uzasadnieniu tak wyrażonego stanowiska procesowego odwołujący się podniósł szereg zarzutów pod adresem zaskarżonej decyzji , jako bezprawnej bo naruszającej zasady chroniące obywateli RP zawarte w Konstytucji, jak również gwarancje zawarte w Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, powołując się w tym względzie m.in. na uwagi Sądu Najwyższego z dnia 9 grudnia 2016 r. do projektu ustawy nowelizującej ustawę zaopatrzeniową służb mundurowych , jak też wydawane w tym przedmiocie opinie autorytetów prawniczych . Niezależnie od tego wnioskodawca opisując przebieg pełnionej służby zarzucał ,że nie była ona służbą na rzecz totalitarnego państwa. W odpowiedzi na odwołanie Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w Warszawie wniósł o oddalenie odwołania,przy zasądzeniu od wnioskodawcy na rzecz organu rentowego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, podkreślając , że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o obowiązujące i korzystające z domniemania konstytucyjności przepisy znowelizowanej ustawy zaopatrzeniowej służb mundurowych oraz przy uwzględnieniu- wiążącej także organ rentowy- informacji Instytutu Pamięci Narodowej o przebiegu służby wnioskodawcy na rzecz totalitarnego państwa. Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2021 r. ( sygn. akt IV U 1195/21) Sąd Okręgowy w Rzeszowie ( któremu sprawa została przekazana do rozpoznania na podstawie art. 461 § 3 k.p.c. postanowieniem Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2021 r. sygn. akt XIII 1U 6918/18 ) zmienił zaskarżoną decyzję Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2017r., przyznając wnioskodawcy T. S. prawo do ustalenia wysokości emerytury począwszy od 1 października 2017r. z pominięciem art. 15 c ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Sąd Okręgowy w Rzeszowie ustalił, że T. S. (ur.(...)) służbę w Milicji Obywatelskiej rozpoczął w dniu 1 lipca 1979 r. w służbie przygotowawczej, jako wywiadowca w sekcji obserwacyjnej Wydziału (...) Służby Bezpieczeństwa (...) w P.. W trakcie pracy w strukturach, wnioskodawcę cechowały zdolności organizatorskie i skuteczność działań operacyjnych. Nie posiadał przeszkolenia wojskowego. Do roku 1981 obserwował osoby, adresy, samochody. Nie posiadał uprawnień do zatrzymywania i przesłuchiwania osób. Z dniem 1 lipca 1982 r. został mianowany funkcjonariuszem stałym. W okresie od 16 sierpnia 1982 r. do 30 listopada 1982 r. przeszedł specjalny kurs operacyjny SB w Ośrodku Szkolenia Kadr Kierowniczych w Ł.. Z dniem 5 maja 1983 r. wnioskodawca został odwołany z zajmowanego stanowiska i mianowany na inspektora Wydziału (...) P.. Wówczas wnioskodawca zajmował się kontrwywiadowczym zabezpieczeniem województwa przed wywiadowczą penetracją ze strony dyplomatów i cudzoziemców. Zadaniem wnioskodawcy było inwigilowanie dyplomatów i sporządzanie z ich pobytu na terenie województwa (...) meldunków, które następnie wysyłał do II Wydziału, który to Wydział był instytucją nadrzędną oraz do stanowiska koordynacji operacji krajowej Biura (...) w W.. Bez postępowania weryfikacyjnego w 1990 r. wnioskodawca rozpoczął służbę w Samodzielnej Sekcji (...) Operacyjnej KWP w P.. W roku 1999 został przeniesiony do Wydziału (...) Operacyjnej KWP w R.. Zajmował się obserwacją, pełnił funkcje kierownicze. Był odznaczany i nagradzany za wykonywaną pracę. Był skierowany na kurs walki z terroryzmem, uprowadzeniami, narkomanią. Ukończył także kurs oficerski w S.. Z dniem 12 maja 2017 r. wnioskodawca przeszedł na emeryturę. , co potwierdzone zostało decyzją Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z dnia 19 maja 2017 r. W dniu 22 czerwca 2017 r. Instytut Pamięci Narodowej sporządził informację nr. 526953/2017 o przebiegu służby T. S. w której wskazano, iż w okresie od 1 lipca 1979 r. do 31 sierpnia 1990 r. pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa. Ta zaś informacja legła u podstaw , zaskarżonej w niniejszym postępowaniu, decyzji. W tak ustalonym stanie faktycznym, uznając zasadność wniesionego przez T. S. odwołania Sąd Okręgowy w Rzeszowie, wskazując na brak związania treścią informacji o przebiegu służby wnioskodawcy przedstawionej przez Instytut Pamięci Narodowej zarówno co do faktów jak i co do ich kwalifikacji prawnej, przy odwołaniu się do stanowiska Sądu Najwyższego wyrażonego tak w postanowieniu tego Sądu z dnia 9 grudnia 2011 r. II UZP 10/11, OSNP 2012/23-24/298, jak równieżw uchwale 7 sędziów z dnia 16 września 2020r., III UZP 1/20,OSNP 2021/3/ 28 stwierdził, iż uznanie pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa w okresie od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. nie może być dokonywane wyłącznie na podstawie informacji Instytutu lecz na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w tym także na podstawie indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka (art. 13b ust. 1 w zw. z art. 13a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r.). Sam zatem fakt stwierdzenia pełnienia służby w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach nie jest wystarczający, do uznania, że była to „służba na rzecz totalitarnego państwa”. Zrównanie bowiem statusu osób - przez jednolite obniżenie świadczenia z zabezpieczenia społecznego – które kierowały organami państwa totalitarnego, angażowały się w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, nękały swych obywateli także na innym polu niż styk szeroko rozumianego prawa karnego, a więc tych podmiotów, których ocena jest zdecydowanie aksjologicznie negatywna, z osobami, których postawa nie pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji tego państwa, lecz sprowadzała się do czynności akceptowalnych i wykonywanych w każdym państwie, także demokratycznym, bez skojarzeń prowadzących do ujemnych ocen, nie może być dokonane za pomocą tych samych parametrów. W przypadku wnioskodawcy oznacza to, że dla uznania, iż w latach 1979-1990 pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa nie jest wystarczające przyporządkowanie jednostki w której służył do formacji wymienionej w art. 13 b ustawy zaopatrzeniowej. Tymczasem jedynie dostępny materiał dowodowy wskazuje ,że wnioskodawca nie był osobą szczególnie zaangażowaną w obronę reżimu komunistycznego, nie przejawiał inicjatywy w tym kierunku, wykonywał czynności obserwacyjne, nie zajmował się zwalczaniem opozycji, a także nie wykazane zostało aby jego zachowania, działania, godziły w podstawowe prawa i wolności człowieka Nie sposób też uznać, że z tytułu tej służby odniósł jakieś szczególne, a przy tym niezasadne przywileje i korzyści, zważywszy, że okres ten stanowi jedną trzecią całego okresu jego służby (formalnie 11 lat i 1 miesiąc). Bezsprzecznie zatem - konkludował Sąd I instancji- w wypadku T. S. przebieg jego służby nie świadczy, iż była ona pełniona na rzecz państwa totalitarnego, w znaczeniu jakie nadał temu pojęciu Sąd Najwyższy w powołanej wyżej uchwale z dnia 16 września 2020r.,III UZP 1/20. Powyższe zaś było w pełni wystarczające w ocenie Sądu Okręgowego w Rzeszowie do sformułowania wniosku o zasadności złożonego przez wnioskodawcę odwołania. Sąd Okręgowy odnotował przy tym dodatkowo, że dla oceny sprawy nie bez znaczenia pozostaje fakt , że wnioskodawca po 1990 r. nieprzerwanie aż do 2017 r. pełnił służbę w warunkach demokratycznego państwa w strukturach Policji będąc cenionym i wysokokwalifikowanym funkcjonariuszem. Niezależnie od tego , odnosząc się do argumentów odwołania, w aspekcie podnoszonego tam zarzutu naruszenia przepisów Konstytucji RP oraz Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, Sąd Okręgowy odnotował, że wprowadzona na mocy art. 1 ustawy nowelizującej ustawę o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy z dnia 16 grudnia 2016 r. regulacja jest już drugą powodującą obniżenie emerytur, a wprowadzone nią przepisy stanowią swoistą „poprawkę” stanu prawnego jaki stworzył ustawodawca wprowadzając uprzednie zmiany ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin oraz ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2009 r. Nr 24, poz. 145), przy uwadze , iż rozwiązania tej ustawy nie okazały się w pełni skuteczne. Naprowadzono przy tym ponownie na argumenty o konieczności zniesienia „przywilejów emerytalno-rentowych wynikających z faktu wysokich uposażeń, jakie państwo komunistyczne zapewniało funkcjonariuszom aparatu bezpieczeństwa, zwłaszcza tym, którzy wykazywali się gorliwością i dyspozycyjnością”. Jednakże w kontekście indywidualnej sprawy wnioskodawcy powyższe uzasadnienie nie znajduje absolutnie żadnego odniesienia. Niezależnie od tego ustawa zmieniająca ustawę zaopatrzeniową wprowadza zasadę jednakowej odpowiedzialności wszystkich funkcjonariuszy, co , jak ocenił Sąd I instancji, pozostaje w rażącej sprzeczności z podstawami funkcjonowania demokratycznego państwa prawa. Negatywna ocena skutków działalności służby bezpieczeństwa nie powinna bowiem wpływać na stwierdzenie słuszności lub niesłuszności praw nabytych przez poszczególnych funkcjonariuszy indywidualnie. Jednocześnie Sąd Okręgowy w Rzeszowie uznał, że dokonana wobec wnioskodawcy obecna zmiana zasad wypłaty świadczenia emerytalnego narusza zasadę proporcjonalności czyli jedną z zasad podstawowych Unii Europejskiej. W tym zakresie Sąd I instancji w zupełności podzielił rozważania poczynione przez Sąd Okręgowy w Łodzi w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 listopada 2020 r. (sygn. akt VIII U 2283/20, LEX nr 3105237) oraz wyrażone w tym orzeczeniu stanowisko, iż kluczowe znaczenie dla oceny wydawanych decyzji, ograniczających prawa emerytalno-rentowe byłych funkcjonariuszy PRL ma zasada podmiotowości (godności) obywateli UE, zasada rządów prawa, sądowego wymiaru sprawiedliwości, niedyskryminacji, proporcjonalności oraz ochrony własności, które to wywołują skutek bezpośredni w sądowym stosowaniu prawa. W konkluzji Sąd Okręgowy w Rzeszowie stwierdził, że ustawa ozaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy z 2016 r., jak i wydawane na jej podstawie decyzje , uzasadniają wątpliwości co do ich zgodności z zasadą godności jednostki, zasadą rządów prawa (wina zbiorowa), zasadą równości (wadliwa cecha relewantna zróżnicowania), zasadą proporcjonalności (ustawę wydano i zastosowano po 27 latach od transformacji ustrojowej) oraz zasadą sądowego wymiaru sprawiedliwości (ustawodawca zdefiniował winę zbiorową obywateli, a nie ustaliły jej sądy). Odnotował przy tym, że obniżenie emerytury wnioskodawcy nastąpiło z naruszeniem standardu wyznaczonego przez art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, niewątpliwie bowiem świadczenia emerytalno-rentowe należą do osobistych dóbr majątkowych, tak więc każda ingerencja ustawodawcy w tego rodzaju uprawnienia bez względu na to czy prowadzić będzie do całkowitej utraty prawa do świadczenia, czy też zmniejszenia jego wysokości stanowi naruszenie prawa własności zaś podjęte przez prawodawcę działania były nieadekwatne oraz nie zachowano właściwych proporcji pomiędzy interesem publicznym, a interesem jednostki. Obniżenie wysokości świadczenia emerytalnego wnioskodawcy w trybie przepisów znowelizowanej kolejną „ustawą dezubekizacyjną” z dnia 16 grudnia 2016r. ustawy zaopatrzeniowej było drastyczne , a przedstawiane jego uzasadnienie jako dążenie do poprawy stanu prawnego stworzonego przez ustawodawcę przepisami poprzedniej „ustawy dezubekizacyjnej” z dnia 23 stycznia 2009 r. po 27 latach od przejścia transformacji ustrojowej i po 7 latach od podjętej pierwszej próby jego realizacji jest - w ocenie Sądu I instancji - w chwili obecnej już nieakceptowalne (por. wyrok ETPC z dnia 7 kwietnia 2009r. w sprawie, Zickus przeciwko Litwie skarga nr 6652/02). Niezależnie od tego zastosowany przez ustawodawcę mechanizm obniżenia tego rodzaju świadczenia był arbitralny (przy braku zróżnicowania sankcji w zależności od aktywności w służbach), a bazując na winie zbiorowej funkcjonariuszy dokonywał ich niedopuszczalnej stygmatyzacji. Naruszenia omawianej zasady proporcjonalności Sąd Okręgowy dopatrzył się również w przyjęciu niespotykanego dotąd w żadnym systemie zaopatrzenia emerytalnego zerowego przelicznika za każdy rok służby o jakiej mowa w art. 13 b ust. 1 znowelizowanej ustawy zaopatrzeniowej, akcentując, że przyjęte rozwiązania prawne w żaden sposób nie uwzględniały interesu jednostki także poprzez wprowadzenie limitu ustalanej na nowo wysokości świadczeń do poziomu przeciętnych rent i emerytur wypłacanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Za nieakceptowalną uznał przy tym sytuację, gdy po upływie kilku czy kilkunastu lat, w reakcji na dostrzeżone nieprawidłowości w procesie ustalania prawa do świadczeń, organ uzyskuje doraźny instrument umożliwiający wzruszenie wcześniej wydanej decyzji (przy odwołaniu się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 lutego 2012r. K 5/11, OTK-A 2012/2/16). Nieograniczona (tak w płaszczyźnie czasowej, jak i z punktu widzenia rodzajów uchybień, jakie miały miejsce przy ustalaniu prawa do świadczeń) możliwość rekwalifikacji dowodów, które stanowiły podstawę wydania pierwotnej decyzji potwierdzającej nabycie prawa, nie spełnia standardu wywodzonego z art. 2 Konstytucji. Ustawodawca jest bowiem legitymowany do wytyczenia podstaw systemu zabezpieczenia społecznego, w tym emerytalnego, to jednak pozostawiona mu swoboda wyboru jest ograniczona innymi zasadami i wartościami konstytucyjnymi, które powinny zostać uwzględnione przy wyborze konkretnych rozwiązań prawnych. Taką zasadą jest w szczególności zasada ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, a ponadto zasada proporcjonalności wymagająca zachowania równowagi między ochroną socjalną jednostki, a ochroną interesu publicznego. Uwzględniając powyższe Sąd Okręgowy doszedł do przekonania, że w sytuacji T. S. zastosowanie normy z art. 15 c ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji i funkcjonariuszy pozostałych służb mundurowych byłoby bezpodstawne. Wniosek ten zaś skutkował wydaniem przez Sąd Okręgowy w Rzeszowie wyroku reformatoryjnego na podstawie art. 477