WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ 17 marca 2023 r. Sąd Rejonowy Poznań – Stare Miasto w P., Wydział I Cywilny w składzie: Przewodniczący: Asesor sądowy M. P. Protokolant: p.o. stażysty P. D. po rozpoznaniu 17 lutego 2023 r. na rozprawie w sprawie z powództwa D. S. przeciwko Skarbowi Państwa – (...) w P. o zapłatę
(7)z 31 stycznia 1968 r., III PRN 66/67, OSP 1968, z. 12, poz. 26). W ocenie autorów tego zapatrywania, taki kierunek wykładni jest bardziej użyteczny współcześnie, bowiem ipso facto zapewnia pewną elastyczność w reakcji systemu prawnego na działania, które choć mogłyby wydawać się zgodne z prawem stanowionym, to prowadzą do wyrządzenia szkody (z takimi wszak zdarzeniami mamy do czynienia np. w kontekście ograniczeń, nakazów i zakazów ustanowionych wadliwie i następnie egzekwowanych, a więc z pominięciem trybu ustawowego umożliwiającego wprowadzanie stosownych ograniczeń, nakazów i zakazów w celu przeciwdziałania skutkom np. klęski żywiołowej) (zob. szerzej także warianty E. Bagińskiej: Bezprawność..., op. cit., s. 294 i n.; podobnie R. Szczepaniak: komentarz do art. 417, op. cit., nb 43, Legalis. W tym kontekście zob. także uzasadnienie wyroku SN z 26 marca 2003 r., II CKN 1370/00, Legalis; wyrok SA w Białymstoku z 22 listopada 2006 r., I ACa 551/06, niep.). Co natomiast istotne na gruncie analizowanej sytuacji faktycznej i prawnej, w ww. opracowaniu wskazuje się, że samą sytuację wyrządzenia szkód poprzez działanie organów władzy publicznej w celu zapobieżenia skutkom klęski żywiołowej w sferze tzw. imperium należy oceniać z perspektywy art. 417–417 2 k.c., przy czym jak zauważono art. 421 k.c., dotyczący trybu indemnizacji szkód wyrządzonych przy wykonywaniu władzy publicznej w oparciu o przepisy szczególne, nie znajdzie zastosowania w analizowanym przypadku z uwagi na niewprowadzenie stanu nadzwyczajnego (na taką możliwość wskazuje także: Marlena Pecyna, (w:) Odpowiedzialność odszkodowawcza Skarbu Państwa za ograniczenia praw i wolności w czasie epidemii COVID-19, PiP 2020/12/23-37). Wracając do oceny przesłanki bezprawności, Sąd podkreśla, że niezbędne jest w tym aspekcie odróżnienie czynności podejmowanych w wykonaniu ustawowych obowiązków od zachowań będących ich naruszeniem. Ponadto nie każde naruszenie prawa będzie stanowiło podstawę odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa na gruncie art. 417 § 1 k.c., a jedynie takie, które stanowiło warunek konieczny powstania uszczerbku poszkodowanego i którego normalnym następstwem w danych okolicznościach jest powstanie szkody (tak Sąd Najwyższy w postanowieniu z 31 sierpnia 2022 r., I CSK 1663/22, LEX nr 3483607 i powołane w nim wyroki Sądu Najwyższego: 5 października 2012 r., IV CSK 165/12, niepubl., 31 marca 2016 r., IV CSK 343/15, niepubl., 7 listopada 2013 r., V CSK 519/12, niepubl.). W orzecznictwie podkreśla się nadto, że art. 417 § 1 k.c. nie rozróżnia skali czy stopnia niezgodności działania z prawem, w związku z czym za bezprawne należy uznać każde zachowanie sprzeczne z porządkiem prawnym, polegające na sprzeczności między zakresem kompetencji organu, sposobem jego postępowania i treścią rozstrzygnięcia wynikającymi z wzorca ustawowego, a jego działaniem rzeczywistym (por. np. wyroki Sądu Najwyższego z 19 kwietnia 2012 r., IV CSK 406/11, OSNC-ZD 2012, z. C, poz. 68, z 4 kwietnia 2014 r., II CSK 407/13, OSNC 2015, Nr 4, poz. 47 i z 24 kwietnia 2014 r., III CSK 173/13, niepubl.). W świetle art. 77 ust. 1 Konstytucji wymaganie kwalifikowanej bezprawności ma charakter wyjątkowy, związany ściśle ze szczególną rolą ustrojową władzy sądowniczej, co do zasady zaś nie ma podstaw, by ciężar szkód wyrządzonych przez "zwykłe" niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ostatecznie poniósł sam poszkodowany (por. wyrok Sądu Najwyższego z 19 września 2018 r., I CSK 585/17). Niezbędnego ograniczenia odpowiedzialności Skarbu Państwa upatruje się natomiast w płaszczyźnie oceny występowania adekwatnego związku przyczynowego między zachowaniem organu a szkodą (por. wyroki Sądu Najwyższego z 19 kwietnia 2012 r., IV CSK 406/11, z 21 października 2015 r., III CSK 456/14, niepubl. i z 19 września 2018 r., I CSK 585/17), co wiąże się z tezą, że podstawę odpowiedzialności na gruncie art. 417 § 1 k.c. stanowi tylko takie naruszenie prawa, które stanowiło warunek konieczny powstania uszczerbku poszkodowanego i którego normalnym następstwem w danych okolicznościach jest powstanie szkody (por. np. wyroki Sądu Najwyższego z 12 stycznia 2017 r., I CSK 745/15, niepubl. i z 18 grudnia 2018 r., IV CSK 456/17, OSNC-ZD 2020, z. A, poz. 9 i tam przywoływane orzeczenia). Wystarczy zatem udowodnienie, że szkoda powstała na skutek określonego zachowania się podmiotu wykonującego władzę publiczną i z tym działaniem lub zaniechaniem pozostaje w związku przyczynowym. Wystarczające będzie więc kumulatywne wykazanie, że: 1) określony podmiot doznał szkody określonego rozmiaru na skutek działania organów władzy publicznej; 2) wprowadzenie restrykcji w ramach stanu niezwyczajnego, za które w stanach nadzwyczajnych nastąpiłaby kompensacja na zasadach szczególnych, doprowadziło do pogorszenia sytuacji majątkowej poszkodowanego; 3) pomiędzy wprowadzeniem restrykcji a pogorszeniem sytuacji majątkowej poszkodowanego zachodzi adekwatny związek przyczynowy) (zob. zwłaszcza R. Szczepaniak: komentarz do art. 417, op. cit., nb 10–11, 16; także F. Zoll et al.: Zakres odpowiedzialności..., op. cit., s. 23–24; trafnie i obrazująco także iidem: State liability..., op. cit., s. 362–
- W orzecznictwie zob. także wyrok SN z 26 marca 2014 r., V CSK 384/13, Biuletyn Sądu Najwyższego 2014, nr 6; wyrok SA w Katowicach z 23 maja 2014 r., I ACa 795/12, Legalis; uzasadnienie wyroku SA we Wroc-ławiu z dia 25 września 2013 r., I ACa 944/13, Legalis; wyrok SA w Białymstoku z 28 września 2017 r., I ACa 289/17, Legalis; wyrok SA w Szczecinie z 28 czerwca 2017 r., I ACa 133/17, Legalis; wyrok SA w Katowicach z dnia 11 maja 2017 r., I ACa 1239/16, Legalis; wyrok SA w Krakowie z 13 września 2013 r., I ACa 751/13, Legalis; wyrok SA w Szczecinie z 8 maja 2013 r., I ACa 23/13, Legalis; wyrok SA w Warsza-wie z dia 15 marca 2017 r., I ACa 2124/15, Legalis.). Trzeba jednak mieć na względzie uwagi orzecznictwa, że istotne jest zachowanie tutaj kolejności ustaleń faktycznych, poczynając od ustalenia działania lub zaniechania szkodzącego wraz z jego oceną pod kątem bezprawności, przez stwierdzenie wystąpienia i oszacowanie rozmiaru szkody, na ustaleniu związku przyczynowego między tymi zdarzeniami kończąc (tak SA w Szczecinie w wyroku z 27 czerwca 2013 r., I ACa 174/13, L. ). Ponadto komentowany przepis statuuje odpowiedzialność Skarbu Państwa za działanie podmiotów wykonujących władzę publiczną „jak za czyny własne” (zob. Z. Banaszczyk: Uwagi ogólne dotyczące odpowiedzialności za szkody wyrządzone przy wykonywaniu władzy publicznej po nowelizacji k.c. dokonanej ustawą z 17.6.2004 r. (w:) System prawa prywatnego, t. 6, Prawo zobowiązań - część ogólna, pod red. A. Olejniczaka, wyd. 3, Warszawa 2018, s. 817). Konsekwencją przyjęcia tego zapatrywania z praktycznego punktu widzenia jest to, że w takim przypadku nie zajdzie konieczność ustalenia bezpośredniego sprawcy szkody (w tym wypadku np. poprzez wskazanie bezpośredniego piastuna organu władzy wykonawczej, który podjął decyzję o ustanowieniu określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa (...)2), a więc wskazania osoby fizycznej ponoszącej odpowiedzialność za wyrządzenie oznaczonej straty poprzez działanie lub zaniechanie w związku z wykonywaniem władzy publicznej (zob. M. Wałachowska: komentarz do art. 417 (w:) Kodeks cywilny. Komentarz, t. III, Zobowiązania. Część ogólna (art. 353–534), pod red. M. Habdas, M. Frasa, Warszawa 2018, s. 427–428; podobnie Z. Radwański, A. Olejniczak: Zobowiązania, Warszawa 2016, s. 222). W świetle tak restrykcyjnego reżimu odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną w związku z wykonywaniem władzy publicznej, wskazać wreszcie wypada, że podstawową okolicznością zwalniającą z tej odpowiedzialności może być - co do zasady - wykazanie, że któraś z tzw. trwałych przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej (tj. bezprawne działanie szkodzące + szkoda w wysokości oznaczonej + adekwatny związek przyczynowy) albo nie wystąpiła, albo wystąpiła w zakresie ograniczającym obowiązek odszkodowawczy. Przenosząc powyższe na grunt analizowanej sprawy, jak już wskazano powyżej, powódka domagała się odszkodowania w związku z podjętymi wobec niej działaniami pozwanego w czasie pandemii. Wspomnieć zatem wypada, że na przełomie lat 2019/2020 cały świat, w tym także i Polska, zostały dotknięte skutkami rozprzestrzenienia się wirusa (...)
- Sytuacja ta jest współcześnie bezprecedensowa ze względu na skalę geograficzną, społeczną, gospodarczą i prawną. W czasie jej trwania ustawodawca krajowy wprowadził liczne ograniczenia praw i wolności. Na początku marca 2020 r. do Sejmu trafił projekt ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem (...)2, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tzw. Tarcza 1.0). Ustawa została błyskawicznie uchwalona przez Sejm 2 marca 2020 r., a w życie weszła już 8 marca 2020 r. Ustawą tą wprowadzono między innymi zmiany do obowiązującej już wcześniej ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2021 r. poz. 2069 ze zm., dalej "u.z.z.z."), w tym w szczególności dodano do niej art. 46a i 46b. Pierwszym z nich wprowadzono delegację ustawową dla Rady Ministrów, zgodnie z którą w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, a także rodzaj stosowanych rozwiązań – w zakresie określonym w art. 46b. W drugim ze wspomnianych przepisów określono zaś listę ograniczeń, jakie Rada Ministrów może ustanowić w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 46a. Wśród nich wskazano między innymi na obowiązek poddania się kwarantannie i miejsce kwarantanny. Przed wskazaną nowelizacją, ustawa z 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, przewidywała także możliwość wprowadzenia pewnego rodzaju ograniczeń w rozporządzeniach wydawanych przez wojewodę lub ministra właściwego do spraw zdrowia, a ogłaszających stan zagrożenia epidemicznego albo stan epidemii. Art. 46 ust. 4 pkt 3 przewidywał przy tym możliwość czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy. 13 marca 2020 r. Minister Zdrowia wydał rozporządzenie w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. z 2020 r. poz. 433), którym od 14 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłosił stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem (...)
- Rozporządzenie zostało uchylone z dniem 20 marca 2020 r., kiedy to Minister Zdrowia wydał rozporządzenie w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. z 2020 r. poz. 490), wydając tego samego dnia rozporządzenie w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491), ogłaszając go od 20 marca 2020 r. Stan epidemii obowiązywał do 16 maja 2022 r. (rozporządzenie Ministra Zdrowia z 12 maja 2022 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, Dz. U. z 2022 r. poz. 1027). Od 16 maja 2022 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszony jest stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem (...)2 (rozporządzenie Ministra Zdrowia z 12 maja 2022 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego, Dz.U. z 2022 r. poz. 1028). Początkowo ograniczenia związane ze stanem zagrożenia epidemicznego i stanem epidemii –wprowadzono właśnie we wspomnianych rozporządzeniach Ministra Zdrowia, a ich podstawą nie były nowo dodane art. 46a i 46b ustawy, ale znajdujący się w niej już wcześniej art.
- Stan taki nie trwał jednak długo, bo już 31 marca 2020 r. Rada Ministrów wydała na podstawie art. 46a i 46b ustawy rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 566). Jednocześnie tego samego dnia Minister Zdrowia zmienił rozporządzenie z 20 marca 2020 r. uchylając zamieszczone w nim pierwotnie ograniczenia. Od tamtego czasu na podstawie art. 46a i 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wydawano kolejne rozporządzenia o takim samym tytule. W okresie analizowanego sporu obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 861, z późn. zm.; dalej „rozporządzenie z 6 maja 2021 r."). W niniejszej sprawie, zgodnie z wyjaśnieniami organu, powódka została objęta obowiązkiem kwarantanny na podstawie art. 34 ust. 2 u.z.z.z. Ustawa ta zawiera wyczerpującą regulację instytucji kwarantanny. I to począwszy od definicji legalnej "kwarantanny", pod którym to określeniem ustawodawca rozumie "odosobnienie osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych" (art. 2 pkt 12 u.z.z.z.). Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f u.z.z.z. osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się kwarantannie. Z tak ogólnie sformułowanym obowiązkiem koresponduje bardziej szczegółowa regulacja art. 33 ust. 1 u.z.z.z., w myśl której państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust.
- Wypada w tym miejscu zaznaczyć, że przez "styczność", o jakiej mowa w cytowanym przepisie, należy rozumieć "bezpośredni lub pośredni kontakt osoby ze źródłem zakażenia, jeżeli charakter tego kontaktu zagrażał lub zagraża przeniesieniem na tę osobę biologicznych czynników chorobotwórczych" (art. 2 pkt 25 u.z.z.z.). Wprost kwarantannie stosowanej przez organy inspekcji sanitarnej "dedykowany" został art. 34 u.z.z.z. - określający podstawowe elementy normatywne konstrukcji kwarantanny (tak też L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 228) - którego przepisy w czasie objęcia powódki kontestowaną kwarantanną stanowiły, że:
- "W celu zapobiegania szerzeniu się zakażeń i chorób zakaźnych, osoby chore na chorobę zakaźną albo osoby podejrzane o zachorowanie na chorobę zakaźną mogą podlegać obowiązkowej hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych.
- Osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności.
- Obowiązkowa kwarantanna lub nadzór epidemiologiczny mogą być stosowane wobec tej samej osoby więcej niż raz, do czasu stwierdzenia braku zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzkiego.
- Zakazuje się opuszczania miejsca: 1) izolacji lub izolacji w warunkach domowych, 2) kwarantanny - chyba, że odpowiednio dana osoba wymaga hospitalizacji albo organ inspekcji sanitarnej postanowi inaczej.
- Minister właściwy do spraw zdrowia określi, w drodze rozporządzenia: 1) choroby zakaźne powodujące powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych, oraz okresy izolacji lub izolacji w warunkach domowych, 2) obowiązki lekarza lub felczera w przypadku podejrzenia lub rozpoznania zakażenia lub choroby zakaźnej powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych, 3) organ, któremu jest przekazywana informacja o obowiązkowej hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych danej osoby, 4) obowiązki szpitala w przypadku samowolnego opuszczenia szpitala przez osobę podlegającą obowiązkowej hospitalizacji, 5) choroby zakaźne powodujące powstanie obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego u osób, o których mowa w ust. 2, oraz okresy obowiązkowej kwarantanny - mając na względzie rodzaj biologicznego czynnika chorobotwórczego lub choroby zakaźnej oraz potrzebę zapobiegania i zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz ochrony zdrowia publicznego." Na podstawie cytowanego art. 34 ust. 5 u.z.z.z. zostało wydane m.in. rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 25 lutego 2021 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz. U. poz. 351, z późn. zm.; dalej „rozporządzenie MZ z 25 lutego 2021 r."), które obowiązywało w okresie stosowania wobec powódki kwarantanny. W myśl tego rozporządzenia - w brzmieniu obowiązującym w ww. okresie - "Obowiązek kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego u osób, o których mowa w art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, powstaje w przypadku narażenia na następujące choroby zakaźne lub pozostawania w styczności ze źródłem biologicznych czynników chorobotwórczych je wywołujących: (...) 4) chorobę wywołaną wirusem (...)2 ( (...)19); (...)" (§ 7 ust. 1). "Okres obowiązkowej kwarantanny z powodu narażenia na zakażenie wirusem (...)2 u osób, u których nie wystąpiły objawy choroby (...)19, albo styczności ze źródłem zakażenia ulega zakończeniu po 10 dniach, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności. Państwowy powiatowy inspektor sanitarny, w uzasadnionych przypadkach, decyduje o skróceniu albo zwolnieniu z obowiązku odbycia obowiązkowej kwarantanny" (§ 7 ust. 3). Zgodnie z przywołanym na wstępie art. 5 ust. 1 u.z.z.z. osoby przebywające na terytorium RP są obowiązane do poddawania się m.in. kwarantannie "na zasadach określonych w ustawie". Zasady te - w odniesieniu do kwarantanny - zostały określone w szczególności w przywołanych wyżej art. 33 ust. 1 i art. 34 u.z.z.z., przy czym jedną z takich zasad, wysłowioną w pierwszym z wymienionych przepisów, jest, że nałożenie obowiązków wymienionych w art. 5 ust. 1 u.z.z.z., a więc m.in. obowiązku poddania się kwarantannie, następuje w drodze decyzji (administracyjnej). Tymczasem w § 5 ust. 1 rozporządzenia z 6 maja 2021 r. postanowiono, że: "W przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem (...)2, izolacją albo izolacją w warunkach domowych, informację o tym umieszcza się w odnośnym systemie teleinformatycznym. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się". Brak stosowania w takim przypadku formy decyzyjnej znajduje potwierdzenie w § 5 ust. 2 rozporządzenia z 6 maja 2021 r., zgodnie z którym: "Informacja o objęciu osoby kwarantanną, izolacją albo izolacją w warunkach domowych może być przekazana tej osobie ustnie, za pośrednictwem systemów teleinformatycznych lub systemów łączności, w tym przez telefon." Informacja o objęciu kwarantanną została przekazana D. S. telefonicznie, nie wydano wobec niej decyzji administracyjnej. Analizując żądanie powódki przez ten pryzmat faktyczny i prawny niniejszej sprawy, Sąd nie miał wątpliwości, iż powódka wykazała wszystkie przesłanki warunkujące możliwość uznania odpowiedzialności odszkodowawczej pozwanego za szkodę jaką poniosła w związku z odbywaniem kwarantanny, którą została przez pozwanego objęta. Wykazała, że działanie pozwanego przy wykonywaniu władzy publicznej było niezgodne z prawem, wykazała szkodę oraz związek przyczynowy pomiędzy tym działaniem a szkodą. Przede wszystkim, kwestia niezgodności z prawem objęcia powódki kwarantanną została przesądzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. prawomocnym wyrokiem z 24 marca 2022 r., (...) SA/Po 53/
- Sąd administracyjny rozpatrując skargę powódki na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. objęcia jej kwarantanną stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. Dokonując szczegółowej analizy podstawy prawnej zastosowania kwarantanny wobec D. S. przez pryzmat pozostałych przepisów związanych z obejmowaniem osób obowiązkową izolacją z powodu zakażeń wirusem (...)2, sąd administracyjny uznał, że § 5 ust. 1 zd. drugie rozporządzenia z 6 maja 2021 r. jest niekonstytucyjny i niezgodny z ustawą. Z tych względów uznał istotną wadliwość zaskarżonej czynności objęcia D. S. kwarantanną, jako dokonanej bez dochowania wymaganej ustawą formy decyzji administracyjnej. Sąd administracyjny stwierdził, że wprowadzone w § 5 ust. 1 zd. drugie rozporządzenia z 6 maja 2021 r. odstępstwo od ustawowej zasady nakładania obowiązku poddania się kwarantannie na podstawie decyzji administracyjnej nie mieści się w zakresie pojęcia "ustanowienia obowiązku poddania się kwarantannie" użytego w art. 46b pkt 5 u.z.z.z. Podniesiono, że potwierdza to stanowisko doktryny, zgodnie z którym przepisy art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 u.z.z.z. nie upoważniały do uregulowania w wydanym na ich podstawie rozporządzeniu kwarantanny w sposób odrębny od konstrukcji ustawowych, a więc w szczególności wymagających wydania przez właściwy organ sanitarny decyzji administracyjnej (por. L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 272). Zmiana zasadniczej konstrukcji ustawowej realizującej funkcje gwarancyjne - w tym przypadku polegająca w istocie na wprowadzeniu, nieznanej dotychczas u.z.z.z., instytucji "kwarantanny ex lege" - wymagała zmiany regulacji ustawowej, a nie wprowadzenia takiej instytucji w drodze aktu podustawowego (por. L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 278). Wszystko to doprowadziło sąd administracyjny do wniosku, że analizowany § 5 ust. 1 zd. drugie rozporządzenia z 6 maja 2021 r. (od 25 lutego 2022 r. już nieobowiązującego) wykraczał poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 46a i art. 46b u.z.z.z., naruszając tym samym zarówno wskazane przepisy ustawowe, jak i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Z tych względów sąd administracyjny odmówił zastosowania w kontrolowanej sprawie, niekonstytucyjnego i niezgodnego z ustawą § 5 ust. 1 zd. drugie rozporządzenia z 6 maja 2021 r. W niniejszej sprawie Sąd nie mógł pominąć istnienia tego orzeczenia. Zgodnie bowiem z art. 170 i 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r. poz. 259 t.j. dalej p.p.s.a.) orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Wyrażona w art. 170 p.p.s.a. istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu sprowadza się do tego, że organy państwowe i sądy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu oraz ogół skutków prawnych z niego wynikających. Wprawdzie powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. wskazują motywy. W sytuacji, gdy zachodzi związanie prawomocnym orzeczeniem sądu i ustaleniami faktycznymi, które legły u jego podstaw, niedopuszczalne jest w innej sprawie o innym przedmiocie dokonywanie ustaleń i ocen prawnych sprzecznych z prawomocnie osądzoną sprawą. Rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 stycznia 2023 r., II OSK 126/20, LEX nr 3503676). Wobec treści art. 170 i 171 p.p.s.a., stanowisko pozwanego zmierzające do nakłonienia Sądu do dokonywania ponownej oceny zgodności z prawem podjętego przez organ działania wobec powódki jest nieuzasadnione. Pozwany w tym kontekście podnosił konieczność rozważenia tego, że nawet gdyby wydał decyzję administracyjną – co w jego przekonaniu legalizowałoby podjęte wobec powódki działania w myśl stanowiska WSA wyrażonego w ww. orzeczeniu - i tak objąłby powódkę kwarantanną, a w związku z nią i tak poniosłaby ona stratę w wynagrodzeniu. Ustosunkowując się do tak zakreślonego stanowiska, przede wszystkim, pozwany błędnie zakłada, że z uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego wyinterpretować można, iż wydanie decyzji administracyjnej legalizowałoby objęcie powódki kwarantanną. W ocenie Sądu, taki pogląd sądu administracyjnego nie wynika z wyroku z 24 marca 2022 r., o sygn. akt IV SA/Po 53/
- Sąd administracyjny wprost bowiem wskazał, że dokonane rozważania i oceny czyni pomijając istotną wątpliwość co do prawidłowości, w świetle wymagań wynikających z art. 92 ust. 1 zd. drugie Konstytucji RP, upoważnienia ustawowego, z uwagi na niedostateczną określoność (a wręcz blankietowość) wytycznych zamieszczonych w art. 46a u.z.z.z. (zob. S. Trociuk, Prawa i wolności w stanie epidemii, Warszawa 2021, ss. 21-23; por. też L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 236), a także nie mniej istotne zastrzeżenia co do dopuszczalności nakładania obowiązku poddania się kwarantannie w drodze rozporządzenia (por. np. wyrok NSA z 19 października 2021 r., (...) 663/21, (...) ) - tym bardziej w kontekście trafnego spostrzeżenia doktryny, że odnośne przepisy u.z.z.z. (tu zwłaszcza: art. 5, art. 33 i art. 34) od początku nie odsyłały w zakresie praw i obowiązków obywateli do rozporządzeń, lecz regulowały kwestię ograniczeń tych praw w sposób zupełny i całkowity (por. L. Bosek (w:) Ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Komentarz, pod red. L. Boska, Warszawa 2021, art. 5, Nb 6). Ponadto, WSA stwierdził także, że niezależnie od tego wskazany przepis rozporządzenia naruszał wymóg wyłącznie ustawowego określania zasad i trybu ograniczania wolności osobistej (w konstytucyjnym, szerokim rozumieniu "ograniczenia wolności", obejmującym zarówno pozbawienie wolności, jaki i jej ograniczenie w sensie ścisłym). Jak podkreśla się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, "określanie przesłanek pozbawienia oraz ograniczenia wolności osobistej oraz prawa do prywatności może następować jedynie w drodze wyraźnie określonych przepisów ustawy. Regulacja ustawowa musi być w tym wypadku kompletna i precyzyjna. Określać ma wszystkie zasadnicze elementy ograniczenia danej konstytucyjnej wolności bądź prawa. Przepis rozporządzenia, który samoistnie wprowadzałby takie ograniczenie albo ustanawiał odmienne niż w ustawie przesłanki ograniczenia, musi zostać uznany za naruszający Konstytucję przez niedochowanie ustawowej formy ograniczeń wolności osobistej oraz prawa do ochrony prywatności" (zob. wyrok TK z 21 kwietnia 2015 r., U 8/14, OTK-A 2015, Nr 4, poz. 49; zob. też T. Sroka, Prewencyjne pozbawienie wolności, Kraków 2021, s. 202). W ocenie Sądu, nieuprawnione jest więc stanowisko pozwanego, w świetle rozważań sądu administracyjnego zawartych w orzeczeniu (...) SA/Po 53/22, jakoby samo wydanie decyzji administracyjnej wobec powódki mogło skutkować uznaniem, iż wówczas jego działanie byłoby zgodne z prawem. W kontekście analizowanej przesłanki Sąd zwraca natomiast uwagę, że jednym z podstawowych i zarazem najpoważniejszych zarzutów wobec obowiązujących „ograniczeń covidowych” jest ten wskazujący, że zostały one wprowadzone w sposób wadliwy i nie mają należytego prawnego umocowania. Wątpliwości budzi wprowadzenie ograniczeń w drodze rozporządzenia wydawanego na podstawie ustawy o chorobach zakaźnych, z jednoczesnym pominięciem przez prawodawcę możliwości ustanowienia tych ograniczeń w następstwie wprowadzenia stanu klęski żywiołowej. Jest faktem notoryjnym, iż ustawodawca w związku z wystąpieniem na terenie kraju epidemii (...)2 nie wprowadził stanu nadzwyczajnego, to jest stanu klęski żywiołowej, zgodnie z art. 228 ust. 1 Konstytucji RP. Nadmienić natomiast trzeba, że art. 233 ust. 3 Konstytucji RP przewiduje, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać m.in.: wolność osobistą, wolność poruszania się i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, czy wolność pracy. Konstytucyjny charakter wskazanych wolności oznacza, że z mocy art. 37 ustawy zasadniczej, korzystać może z niej każdy, kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, a w myśl konstytucyjnej zasady proporcjonalności, ograniczenia w zakresie korzystania z niej mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą przy tym naruszać istoty tejże wolności. Wśród komentatorów tego stanu prawnego istnieje stanowisko, że stan epidemii (...)2 stanowił podstawę faktyczną obowiązku wprowadzenia stanu klęski żywiołowej w celu legalizacji nadzwyczajnych ograniczeń praw i wolności jednostki, to jest takich, które wykraczają poza wymóg wprowadzenia ich ustawą, z uwzględnieniem zasady proporcjonalności w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz zakazu naruszania istoty ograniczanych praw i wolności (zob. M. Florczak-Wątor, Niekonstytucyjność ograniczeń praw i wolności jednostki wprowadzonych w związku z epidemią COVID-19 jako przesłanka odpowiedzialności odszkodowawczej państwa, PiP 2020, nr 12). Nie jest jednak rzeczą Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę formułowanie jakichkolwiek ocen co do tego, czy w obliczu pandemii należało, czy też nie, stan nadzwyczajny wprowadzić. Sąd musi jednak ograniczyć się do konstatacji, że wobec niewprowadzenia przez właściwe władze (w przypadku stanu klęski żywiołowej: Radę Ministrów) któregokolwiek ze stanów nadzwyczajnych, przy ocenie legalności władczych działań, tak w zakresie stanowienia, jak i stosowania prawa, skutkujących określonymi ograniczeniami praw człowieka, znajdują zastosowanie wszystkie konstytucyjne zasady obowiązujące poza regulacjami właściwymi dla stanów nadzwyczajnych. W świetle wskazanych przepisów Konstytucji niewątpliwym jest więc to, iż wprowadzenie ograniczeń m.in. wolności osobistej, aktem rangi podustawowej budzi zasadnicze wątpliwości. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się co do tego, jak prawidłowo wprowadzane powinny być „ustawowe” ograniczenia praw i wolności konstytucyjnych. Przykładowo, w wyroku z 13 października 2010 r. w sprawie Kp 1/09 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że „ograniczenie wolności działalności gospodarczej tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny, wynikające z art. 22 Konstytucji, poszerza zakres koniecznej regulacji ustawowej, zawężając zarazem pole do takiej regulacji przekazanej do rozporządzenia”; „przy normowaniu ograniczeń praw i wolności ekonomicznych i socjalnych ustawa musi samodzielnie określać zasadnicze elementy regulacji prawnej; nie można więc owych elementów zasadniczych zamieszczać w rozporządzeniu”. Tymczasem w przypadku ograniczeń związanych z epidemią (...)2, ustawa w lakoniczny sposób przewiduje jedynie listę hipotetycznych ograniczeń, podczas gdy zasadnicza regulacja dotycząca ich wprowadzenia zamieszczona została wyłącznie w rozporządzeniu. To rozporządzenie wskazuje więc zarówno czas trwania poszczególnych ograniczeń, ale również szczegółowy ich zakres. O tym, że trzon regulacji znajduje się w rozporządzeniu świadczy chociażby to, iż wprowadzanie modyfikacji w rodzajach i zakresie ograniczeń odbywa się wyłącznie poprzez zmianę rozporządzenia, bez jakiejkolwiek legislacyjnej ingerencji w ustawę. Ograniczenia praw i wolności w czasie trwania epidemii (...)2 zostały wprowadzone rozporządzeniami Ministra Zdrowia lub Rady Ministrów wydanymi na podstawie ustawowej delegacji. Władza publiczna wykorzystała ustawę z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, nowelizując ją ustawą z 3 marca 2020 r., która weszła w życie 8 marca 2020 r. z pominięciem obowiązku prokonstytucyjnej wykładni tej ustawy, to jest z uwzględnieniem kryteriów dopuszczalnych ograniczeń praw i wolności. Tymczasem, już sam zakres delegacji ustawowej ujętej w art. 46a stoi w wyraźnej sprzeczności z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 233 ust. 3 Konstytucji, który dopuszcza ograniczenie określonych praw i wolności w stanie klęski żywiołowej ogłoszonym zgodnie z art. 228, art. 232 Konstytucji. Z regulacji Konstytucji wynika, że ograniczenia wymienionych praw i wolności poza granice wynikające z Konstytucji jest dopuszczalne tylko w przypadku ogłoszenia stanu klęski żywiołowej. W ocenie Sądu, stwierdzenie niezgodności z Konstytucją RP ograniczenia danego prawa lub wolności, może skutkować oceną o bezprawnym działaniu władzy publicznej w rozumieniu art. 417 § 1 k.c. Na tle niniejszej sprawy, zdaniem Sądu, nie ma jednak podstaw do tego, aby czynić w tym przedmiocie wiążące ustalenia. Sąd, będąc bowiem związanym, na podstawie ww. norm p.p.s.a., orzeczeniem wydanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. pomiędzy powódką, a Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w P., rozstrzygającym o bezskuteczności czynności objęcia jej kwarantanną, nie ma już podstaw do tego, aby ponownie badać i oceniać zgodność z prawem podjętego przez pozwanego działania. Kierując się powyższym, Sąd uznał tym samym że przesłanka niezgodnego z prawem działania pozwanego przy wykonywaniu władzy publicznej została przez powódkę udowodniona. W ocenie Sądu, druga przesłanka podstawy odpowiedzialności wynikającej z art. 417 § 1 k.c., tj. istnienie szkody, także została wykazana w toku niniejszego postępowania. Powódka przedłożyła od swojego pracodawcy zaświadczenie, z którego wynikało, że w związku z przebywaniem na kwarantannie otrzymała za ten czas wynagrodzenie chorobowe w kwocie 1.107,60 zł, a gdyby nie była na obowiązkowej kwarantannie otrzymałaby wynagrodzenie w kwocie 1.778,40 zł. Strona pozwana nie kwestionowała tej okoliczności. W tym miejscu należy przypomnieć, iż według Sądu Najwyższego szkodą w rozumieniu art. 417 § 1 k.c. w przypadku utraconych korzyści (art. 361 § 2 k.c.) jest szkoda, którą określa to, co nie weszło do majątku poszkodowanego na skutek zdarzenia wyrządzającego tę szkodę, a inaczej mówiąc to, co weszłoby do majątku poszkodowanego, gdyby zdarzenie wyrządzające szkodę nie nastąpiło (por. wyrok SN z 18 stycznia 2002, sygn. akt I CKN 132/01). Wobec powyższego, Sąd przyjął, że niewątpliwie utraconym przez powódkę wynagrodzeniem, w związku z odbywaniem przez nią kwarantanny, jest kwota 670,80 zł. Odnosząc się z kolei do istnienia przesłanki normalnego związku przyczynowego między niezgodnym z prawem działaniem lub zaniechaniem przy wykonywaniu władzy publicznej, a dochodzoną szkodą, wskazać trzeba, że każdorazowo, dla stwierdzenia istnienia tej przesłanki, konieczne jest dokonanie przez sąd, w oparciu o art. 361 § 1 k.c., oceny czy szkoda nastąpiłaby także wtedy, gdyby działanie przy wykonywaniu władzy publicznej było zgodne z prawem. Ta przesłanka została przez powódkę wykazana. Na tle analizowanej sprawy należało rozważyć, czy gdyby pozwany dochował wymaganej ustawą formy decyzji administracyjnej rozpoznając przypadek odwołującej, to czy doszłoby do poniesienia przez nią szkody. Na tak zakreślone pytanie, należy udzielić odpowiedzi negatywnej. Pozwany podnosił, że gdyby wydał decyzję i tak zastosowałby wobec pozwanej kwarantannę, a wobec tego i tak poniosłaby ona uszczerbek majątkowy w związku z niemożliwością wykonywania pracy i zarobkowania w tym okresie. Zdaniem Sądu, stanowisko pozwanego nie przekonuje. Zważyć należy, że związek przyczynowy jest relacją zachodząca między faktami (wydaniem decyzji a powstaniem szkody), nie zaś między cechą jednego ze zdarzeń a jego następstwem. Innymi słowy zachowaniem sprawczym było formalnie wadliwe i bezprawnej działanie organu władzy publicznej, a nie wystąpienie okoliczności, które przesądziły o wadliwości tego działania. Powyższa okoliczność, na którą powołał się pozwany, określana jest w nauce prawa jako legalne alternatywne zachowanie sprawcy, stanowiące szczególny rodzaj przyczyny rezerwowej szkody. Legalne alternatywne zachowanie sprawcy występuje wówczas, gdy zostanie wykazane w sposób dostatecznie pewny, że w wypadku nie dopuszczenia się naruszeń ważących na braku legalności (w znaczeniu: zgodności z prawem) pierwotnej decyzji zostałaby wydana inna na tej samej podstawie prawnej, w tym samym terminie i o tej samej treści (por. uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 4 marca 2010 r., I CSK 380/09, nie publ., wyrok
(7)Sądu Najwyższego z dnia 22 stycznia 2013 r., I CSK 404/11). Z takiego założenia wynika, że prawdopodobieństwo innego toku zdarzeń praktycznie nie występuje, ekwiwalenty (świadczenia) wyliczone według tych samych zasad byłyby takie same. Podkreślić należy wyraźną tendencję orzecznictwa do weryfikacji, przy ocenie legalnego alternatywnego zachowania sprawcy, jego wcześniejszych działań (zaniechań) skutkujących wydaniem decyzji wadliwej. W szczególności uznano, że nie może się on odwołać do tej przyczyny wyłączającej odpowiedzialność odszkodowawczą, jeżeli dopuścił się naruszeń norm zapobiegających wyrządzeniu szkody, które miały charakter gwarancyjny dla poszkodowanego. Charakter taki mają zwłaszcza przepisy umożliwiające skorzystanie ze środków ochrony prawnej. Powinnością sądu każdorazowo jest antycypacyjne wyjaśnienie, czy gdyby im nie uchybiono istniała możliwość podjęcia przez poszkodowanego działań realnie zapobiegających wyrządzeniu szkody, bądź ograniczających jej rozmiary (zob. wyrok SN z 14.03.2014 r., III CSK 152/13, LEX nr 1463869; wyrok SA w Krakowie z 5.12.2014 r., I ACa 1241/14, LEX nr 1648970; wyrok SN z 15.02.2018 r., IV CSK 95/17, LEX nr 2460473). Sąd przede wszystkim zauważa, że powódka została w istocie pozbawiona podstawowych praw o charakterze gwarancyjnym. Gdyby pozwany organ dochował wymaganej procedury nie czułby się zwolniony z obowiązku prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia obowiązku kwarantanny (postępowania normalnie poprzedzającego wydanie decyzji), a w konsekwencji także nie pozbawiłby powódki, gwarancji i środków procesowych związanych z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 in principio k.p.a.), w tym zwłaszcza konstytucyjnego prawa do zaskarżenia rozstrzygnięcia zapadłego w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP), w drodze odwołania (art. 127 § 1 k.p.a.). Dochowując przy obejmowaniu powódki kwarantanną formy decyzji administracyjnej, w jej uzasadnieniu (zob. art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a.; acz z zastrzeżeniem art. 33 ust. 3a pkt 2 u.z.z.z.), organ zobligowany byłby do rozważenia w szczególności kwestii dotyczących przeprowadzenia dochodzenia epidemiologicznego oraz możliwości zastosowania, zamiast kwarantanny, innych środków, w tym np. nadzoru epidemiologicznego. Pozwany organ argumentował, iż szczegółowo, wbrew twierdzeniom powódki, zweryfikował uzyskane od dyrektora Szkoły informacje i dane o podejrzeniu zakażenia oraz o domniemywanym „kontakcie” z osobą podejrzaną o zakażenie oraz przeprowadził dostateczną ocenę ryzyka narażenia w toku dochodzenia epidemiologicznego. W ocenie Sądu, przedstawione w tym aspekcie twierdzenia pozwanego są wyraźnie sprzeczne z przedstawionymi przez niego „Zgłoszeniem kwarantanny dla instytucji” oraz wydrukami z systemu (k. 31-39). Z przedłożonej dokumentacji wynika, że zgłoszenie zostało utworzone w systemie 4 grudnia 2021 r. o godz. 13:
- Podjęcie zgłoszenia przez pracownika Wojewódzkiej (...) w P. – K. K. - nastąpiło tego samego dnia o godz. 13:24 i tego też dnia, o godz. 13:46, zostało rozwiązane – na osoby niezaszczepione została nałożona kwarantanna, osoby w pełni zaszczepione oraz ozdrowieńcy zostali zwolnieni z odbywania kwarantanny. Dodatkowo należało jedynie marginalnie wskazać, że nie zostało wykazane aby pracownik nakładający kwarantannę miał umocowanie do dokonywania tych czynności, albowiem nie był pracownikiem pozwanego. Zgodnie zaś z art. 33 ust. 1 u.z.z.z. to państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny mogą wydawać decyzje m. in. o zastosowaniu kwarantanny. W przedłożonym materiale nie wykazano, jakoby K. K. dysponował odpowiednim umocowaniem – w istocie świadek J. G. wskazał, że nie podlegał mu bezpośrednio, ale był umocowany w strukturach pozwanego. Brak jednak jakichkolwiek dokumentów potwierdzających tę okoliczność. W świetle tych danych, nie sposób uznać jakoby faktycznie pozwany prawidłowo i szczegółowo weryfikował uzyskane od dyrektora Szkoły informacje i dane o podejrzeniu zakażenia. Zgłoszenie obejmowało 34 osoby narażone na bliski kontakt z osobą zakażoną. Tymczasem pracownik Wojewódzkiej (...) rozpoznał je i rozwiązał w ciągu 22 minut (liczą od godz. podjęcia zgłoszenia - 13:24 do godz. rozwiązania zgłoszenia – 13:46). Zdaniem Sądu, fizyczne zweryfikowanie każdego zgłoszonego przypadku zakażenia i domniemanego kontaktu z osobą zakażoną w takim czasie w sposób wyczerpujący i rzeczowy, był niemożliwy. Pozwany, przy przyjętym sposobie działania, niewątpliwie nie weryfikował prawidłowości i prawdziwości przedstawionych przez zgłaszającego informacji. Wobec zgłoszonych osób ustalił jedynie czy dana osoba ma status ozdrowieńca bądź była szczepiona. Bazując na powyższych okolicznościach, nieuprawnione wydaje się więc zakładanie ad hoc, iż również w przypadku wydania decyzji administracyjnej, powódka zostałaby objęta kwarantanną. Powódka zaprzeczyła, aby miała kontakt z osobą zakażoną, a wobec tego, objęcie jej kwarantanną nie miało sensu. Pozwany nie wykazał, aby weryfikował podstawy faktyczne objęcia powódki kwarantanną chociażby właśnie poprzez ustalenie, iż powódka w ogóle miała kontakt z osobą zakażoną. Zakres oraz sposób przeprowadzania przez pozwanego w tej sprawie dochodzenia epidemiologicznego, o jakim mowa art. 32 u.z.z.z., w przyjętym przez niego trybie, tj. przy odstąpieniu od wydania decyzji administracyjnej budzi istotne wątpliwości i zastrzeżenia. W tym miejscu wypada natomiast zaznaczyć, iż Sąd podziela stanowisko sądu administracyjnego wyrażone w sprawie (...) SA/Po 53/22, a dotyczące tego, iż nałożenie w konkretnym przypadku na osobę obowiązku poddania się kwarantannie jest w istocie formą pozbawienia jej wolności w rozumieniu art. 5 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w R. dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm.), który to przepis jest analogiczny do regulacji krajowych, a mianowicie art. 41 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Nie ulega natomiast wątpliwości okoliczność, że w ramach gwarantowanej w przepisach konstytucyjnych (art. 41 ust. 2 zd. pierwsze) oraz konwencyjnych (art. 5 ust. 4), procedury sądowej kontroli legalności zastosowanego środka (tu: o charakterze administracyjnoprawnym) noszącego znamiona pozbawienia wolności w rozumieniu art. 41 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 1 EKPC, musi istnieć rzeczywista możliwość zweryfikowania przez sąd prawidłowości detencji, tak od strony jej podstaw faktycznych, jak i prawnych (por. P. Hofmański (w:) Komentarz do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, pod red. L. Garlickiego, Warszawa 2010, t. I, art. 5, Nb 119, s. 212, i tam przywołane wyroki ETPC). W wyniku niezastosowania przez pozwanego właściwego trybu i warunków procedowania, powódka została pozbawiona możliwości uzyskania w swojej sprawie decyzji administracyjnej, którą mogłaby zweryfikować poddając ewentualnej kontroli odwoławczej czy sądowej. W świetle poczynionych ustaleń uznać zatem należało, że w analizowanej sprawie nie ma podstaw do tego, aby niejako ad hoc zakładać, że decyzja administracyjna wobec powódki byłaby analogiczna jak dokonana przez pozwanego czynność, tj. nakazywałaby objęcie powódki kwarantanną. Nie można bowiem wykluczyć, że rzetelnie przeprowadzone przez pozwanego postępowanie administracyjne celem wydania decyzji, skłoniłoby organ do odstąpienia od stosowania wobec powódki przedmiotowego ograniczenia wolności. Nie można również wykluczyć, że nawet gdyby doszło jednak do wydania decyzji analogicznej jak uznana za bezskuteczna czynność, to w wyniku kontroli odwoławczej lub sądowej, nie doszłoby do jej zmiany lub uchylenia, a związku z tym nie doszłoby do poniesienia przez powódkę konsekwencji w postaci otrzymania niższego wynagrodzenia w skutek nieobecności w pracy. Nawiązując do argumentu pozwanego, iż nie posiada uprawnienia do stosowania rozproszonej kontroli zgodności obowiązujących przepisów prawa z Konstytucją RP i w przeciwieństwie do sądu, jako organ administracji, jest związany przepisami rozporządzeń i nie może ich nie stosować, Sąd wskazuje, że podziela w tym aspekcie stanowisko wyrażone przez sąd administracyjny w sprawie (...) SA/Po 53/
- Pozwany w tamtej sprawie podnosił analogiczny argument. Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w końcowej części uzasadnienia wydanego wyroku, proklamowana w art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. ogólna zasada działania organów administracji publicznej "na podstawie prawa", choć bezsporna, to nie może być jednak rozumiana w sposób nadmiernie uproszczony (by nie rzec: "sprymitywizowany") - jako powinność organów administracji bezkrytycznego stosowania się w każdym przypadku do jego (prawa) dosłownej "litery". Stosując prawo organy administracji muszą bowiem w szczególności pamiętać o tym, że: "Jednym z rudymentów zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa jest to, że obywatel może zakładać, że treści obowiązującego prawa są dokładnie takie, jak to zostało ustalone w orzecznictwie przez sądy" (zob. wyrok TK z 15 grudnia 2008 r., P 57/07, OTK-A 2008, Nr 10, poz. 178; tak też: uchwała NSA z 15 czerwca 2011 r., I (...) 1/11, (...) 2011, Nr 5, poz. 95). Stanowisko wyrażone w tym przedmiocie przez sądy administracyjne jest ugruntowane (zob. np. wyrok WSA w Gliwicach, z 25 maja 2022 r., (...) SA/Gl 128/22, LEX nr 3365318; wyrok WSA w Poznaniu, z 25 lutego 2022 r., (...) SA/Po 1022/21, LEX nr 3320963). Sąd uznał tym samym, że powódka udowodniła przesłankę zaistnienia związku przyczynowego między bezprawnym działaniem pozwanego, a zaistniałą szkodą. W świetle powyższych rozważań należało zatem stwierdzić, że wynikająca z art. 417 § 1 k.c. odpowiedzialność odszkodowawcza Skarbu Państwa - pozwanego została przez powódkę wykazana. Z uwagi na powyższe, Sąd, na podstawie powołanych norm uwzględnił powództwo i zasądził od pozwanego na rzecz powódki 670,80 zł, o czym orzekł w pkt 1 wyroku. Odsetki od wskazanej należności Sąd zasądził zgodnie z treścią art. 481 § 1 i 2 k.c. W niniejszej sprawie powódka wezwała pozwanego do zapłaty odszkodowania związanego z poniesioną szkodą w terminie do 10 sierpnia 2022 r. Wezwanie zostało odebrane przez Państwowy Powiatowy Inspektorat Sanitarny w P. 4 sierpnia 2022 r., czego pozwany nie kwestionował. Mimo upływu wyznaczonego terminu, pozwany nie uiścił na rzecz powódki żądanej kwoty. W świetle tych okoliczności, żądanie powódki o zasądzenie odsetek, liczonych od 11 sierpnia 2022 r. tj. od dnia następującego po dniu zakreślonym stronie pozwanej do dobrowolnej zapłaty, do dnia zapłaty, należało uznać za uzasadnione. Mając powyższe na uwadze, na podstawie ww. przepisów, orzeczono jak w pkt 1 wyroku. KOSZTY: Orzekając o kosztach procesu Sąd Rejonowy miał na względzie zasadę odpowiedzialności za wynik postępowania. Wobec uwzględnienia powództwa w całości, na podstawie art. 98 § 1, § 1 1 i § 3 k.p.c. w zw. z art. 99 k.p.c. kosztami procesu należało obciążyć wyłącznie stronę pozwaną. Na koszty po stronie powodowej złożyło się: opłata od pozwu w wysokości 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 270 zł ustalone na podstawie § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265) i 17 zł tytułem opłaty skarbowej uiszczonej od udzielonego pełnomocnictwa – razem 387 zł i taką też sumę Sąd zasądził od strony pozwanej na rzecz strony powodowej tytułem zwrotu kosztów postępowania. Asesor sądowy M. P.