Sygn. akt I ACa 580/21 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 22 grudnia 2022r. Sąd Apelacyjny w Szczecinie I Wydział Cywilny w składzie następującym: Przewodniczący: SSA Artur Kowalewski (spr.) Sędziowie: SA Edyta Buczkowska – Żuk SA Zbigniew Ciechanowicz Protokolant: sekr. sądowy Ewa Zarzycka po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2022r., na rozprawie, w Szczecinie sprawy z powództwa Województwa (...) przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie (...) o zapłatę na skutek apelacji pozwanego od wyroku Sądu Okręgowego w Szczecinie z dnia 31 maja 2021r., sygn. akt I C 287/19 oddala apelację. Edyta Buczkowska – Żuk Artur Kowalewski Zbigniew Ciechanowicz Sygn. akt I ACa 580/21 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 31 maja 2021 r. Sąd Okręgowy w Szczecinie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zasądził od pozwanego Skarbu Państwa – Wojewody (...) na rzecz powoda Województwa (...) kwotę 49.404,60 zł z ustawowymi odsetkami za opóźnienie od dnia 2 stycznia 2017 r. (pkt I); oddalił powództwo w pozostałym zakresie (pkt II) oraz ustalił, że koszty postępowania powód Województwo (...) ponosi w 45 %, a pozwany Skarb Państwa – Wojewoda (...) w 55% , przy czym ich szczegółowe rozliczenie pozostawia referendarzowi sądowemu (pkt III). Podstawę tego rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia faktyczne i ich ocena prawna. Powód Województwo (...) – Urząd Marszałkowski Województwa (...) reprezentowany przez Marszałka Województwa O. G. jest jednostką sektora finansów publicznych. Działa na podstawie przyznanych kompetencji ustawowych realizując min. zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. W związku z nowelizacją ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych, od stycznia 2016 roku za pośrednictwem swojej komórki - Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej - Biura Świadczeń Rodzinnych – w ramach koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego realizuje również zadania w zakresie świadczeń rodzinnych i wychowawczych (tzw. Kosiniakowie oraz zasada złotówka za złotówkę). Zadania z zakresu koordynacji świadczeń rodzinnych oznaczone są w rozdziale 85212 klasyfikacji budżetowej, natomiast świadczenia wychowawcze w rozdziale 85211. Na wykonywanie zadań zleconych powód otrzymuje środki finansowe, w formie dotacji celowych, które wpływają na jego konto. Procedura określania wysokości dotacji dla poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego byłą jednolita dla wszystkich jednostek w kraju. Dotację celowe są rozliczane w ramach roku budżetowego. W roku poprzedzającym rok budżetowy jednostka sektora finansów publicznych otrzymuje informacje o wysokości dotacji na następny rok, podawana jest także klasyfikacja budżetowa dotycząca zadań, na podstawie, której wykonywanie jest księgowanie danej kwoty po stronie dochodów i wydatków. W roku 2015 powód wystąpił do pozwanego z wnioskiem o zabezpieczenie w budżecie na 2016 r. prognozowanych przez powoda środków finansowych w kwocie 1.340.364 zł, niezbędnych do pokrycia kosztów związanych z pełnieniem przez niego funkcji instytucji właściwej w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w zakresie świadczeń rodzinnych, a także kwoty 3.006.084 zł na prowadzenie i organizowanie pieczy zastępczej. Zarządzeniem Wojewody (...) nr (...) z dnia 24 marca 2016 roku w sprawie planu dochodów i wydatków budżetu Wojewody (...) na 2016 rok przyznano powodowi dotacje celowe w wysokości: 1.267.000 zł.- w ramach świadczeń rodzinnych i świadczeń z funduszu alimentacyjnego (w tym 1.199.371,00 zł na realizacje zadania z zakresu koordynacji świadczeń rodzinnych w ramach rozdziału 85212 klasyfikacji budżetowej), kwotę 1.530.000 zł. – w ramach finansowania, monitorowania oraz kontroli realizacji zadań w obszarze wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej, a ponadto kwotę 48.000 zł w ramach wsparcia instytucjonalnego jednostek samorządu terytorialnego w zakresie dotacji celowych przekazanych z budżetu państwa na realizację bieżących zadań własnych samorządu województwa. W 2016 roku wydatki z tytułu koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego wyniosły u powoda kwotę 1.282.683,34 zł, z czego 89.323,75 zł było wydatkowane ze środków własnych budżetu województwa. W związku ze realizacją dodatkowych zadań zleconych w zakresie świadczeń rodzicielskich oraz wejściem w życie programu 500+, pracownicy Biura Świadczeń Rodzinnych byli obciążeni dodatkową pracą. Postępowania w przedmiocie zadań zleconych były długotrwałe, na co wpływ miało m.in. procedowanie wniosków z instytucjami zagranicznymi, które niejednokrotnie mając odmienne procedury niż obwiązujące na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, udzielały odpowiedzi na zapytania i wnioski powoda w różnych terminach. Zdarzało się, że pracownicy Biura Świadczeń pracowali po godzinach, a nawet przychodzili do pracy w soboty. Badanie obciążenia pracą pracowników merytorycznych wykazało, że jeden pracownik biura prowadzi od 450 do 700 spraw, w zależności od jego sprawności w realizowaniu powierzonych zadań. Sprawa konkretnej rodziny była prowadzona przez danego pracownika od momentu złożenia wniosku do momentu wydania decyzji. Miesięcznie pracownicy przyjmowali od 100-150 nowych wniosków. Dla zapewnienia prawidłowości i sprawności wykonywania tychże zadań powód planował zatrudnienie dwóch dodatkowych pracowników w drodze konkursu. Znalezienie odpowiednich osób było trudne. Pracownikami Biura Świadczeń Rodzinnych musiały być bowiem osoby o wysokich kwalifikacjach, w szczególności ze znajomością języków obcych: angielski, niemiecki, norweski, szwedzki. Wymagana była także znajomość procedur prawnych i administracyjnych. Ostatecznie Marszałek Województwa (...) w trybie pomocy skierował do pracy w Biurze Świadczeń Rodzinnych pracownika z innego działu, a nadto zatrudnił dodatkową osobę w oparciu o umowę zlecenie, której zadaniem było wprowadzanie danych osobowych do systemu. Przyjęte przez Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej Urzędu Marszałkowskiego Województwa (...) założenie, że w 2016 roku wpłynie 5.000 wniosków o wypłatę świadczeń rodzicielskich okazało się niedoszacowanie, albowiem do czerwca 2016 roku wniosków wpłynęło 8.500. W dniu 12 lutego 2016 roku Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej wniósł do pozwanego o zwiększenie dotacji dla Samorządu Województwa o kwotę 115.000 zł na pokrycie wydatków związanych z zatrudnieniem dwóch osób oraz przygotowanie i wyposażenie ich stanowisk pracy. Zarządzeniem Wojewody (...) nr (...) z dnia 8 marca 2016 roku została zwiększona Samorządowi dotacja celowa w dziale pomoc społeczna, rozdziale świadczenia rodzinne, świadczenia z funduszu alimentacyjnego oraz składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe z ubezpieczenia społecznego o łączną kwotę 57.500 zł w tym 51.500 zł w ramach §2210 w celu umożliwienia zatrudnienia jednej osoby oraz 6.000 zł w §6510 na przygotowanie zaplecza. Pismem z dnia 18 kwietnia 2016 roku Wojewoda (...) wystąpił do Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z informacją, iż dodatkowe środki finansowe na zadania zlecone z zakresu administracji rządowej w ramach koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w obszarze świadczeń wychowawczych dla Samorządu Województwa (...) nie zostały zabezpieczone. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w piśmie z dnia 25 kwietnia 2016 roku poinformowała Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, iż zwróciła się do wszystkich wojewodów z prośbą o z zabezpieczenie środków finansowych na realizację przez marszałka województwa zadania zleconego z zakresu administracji rządowej w ramach koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w obszarze świadczeń wychowawczych. W połowie roku 2016 w Ministerstwie Rodzin, Pracy i Polityki Społecznej odbyło się spotkanie, na które zaproszono przedstawicieli Województw, na którym to przedstawiono dane z wszystkich województw o wysokości kosztów na realizację zadań z zakresu administracji rządowej w ramach koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w obszarze świadczeń wychowawczych. Środki przeznaczane przez poszczególne województwa wynosiły od 120 - 400 zł. Na spotkaniu tym Minister zaproponowała przyjęcie ujednoliconej stawki w wysokość 140 zł. Następnie w na przełomie roku 2016/2017 miał miejsce Konwent Marszałków, gdzie Wiceminister Ministerstwa Rodzin, Pracy i Polityki Społecznej poinformował, iż Ministerstwo obecnie proponuje przyjęcie jednolitej stawki w wysokości 160 zł. Powyższe stanowiska prezentowane przez Ministrów, nie zostało wyartykułowane w żadnej formie pisemnej skierowanej do powoda. W dniu 12 maja 2016 r. Wojewoda (...) zawnioskował do pozwanego o uruchomienie środków finansowych w kwocie 346.600 zł w tym 36.000 zł na wydatki inwestycyjne, które wyliczone zostały na podstawie średnich kosztów zatrudnienia pracownika Biura świadczeń Rodzinnych (...), cen wyposażenia stanowiska pracy, wynikających z zamówienia publicznego, prognozowanego zwiększenia kosztów najmu i eksploatacji pomieszczeń biurowych dotychczasowych kosztów korespondencji zagranicznej oraz koszty szkoleń pracowników, podanego przez firmę (...). W odpowiedzi w dniu 23 maja 2016r, pozwany wskazał, iż niezbędna jest aktualizacja potrzeb Samorządu Województwa. Powód był poddawany kontroli ze strony Urzędu Wojewódzkiego, który bezpośrednio nadzorował wydatkowanie dotacji. Kontrole bieżące odbywały się co kwartał w oparciu o składane przez powoda sprawozdania kwartalne (RB-50), które odzwierciedlały operacje dokonane w danym roku kalendarzowym. Obowiązujący w sektorze finansów publicznych system sprawozdawczości bdżetowej nie pozwalał bez negatywnych sankcji dla jednostki samorządu terytorialnego, na ujmowanie rzeczywistych wydatków na zadanie zlecone w sprawozdaniu RB-50, ponad kwotę otrzymanej dotacji. Wydatki ponad kwotę dotacji wykazywane były jako łączne wydatki jednostki w sprawozdaniach o wydatkach w tym w sprawozdaniu RB-28. W sprawie dofinansowania przychylnie wypowiedziała się również Regionalna Izba Obrachunkowa w S.. Celowość i gospodarność analogicznych kosztów poniesionych w 2015 potwierdziła pozaplanowa kontrola w trybie uproszczonym przeprowadzona w dniach od 21 do 24 czerwca 2016 roku w Urzędzie Marszałkowskim Województwa (...). Zakres kontroli dotyczył sposobu realizacji i finansowania zadania zleconego wykonywanego przez Marszałka Województwa (...), związanego z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego w zakresie świadczeń rodzinnych w 2015 roku. Działania kierownika jednostki oceniono pozytywnie z uchybieniami. Rozliczenia w zakresie przyznanej dotacji, wydatków w zakresie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, wydatków osobowych, wydatków związanych z obrotem korespondencji, wynajmu i utrzymania lokalu oraz sfinansowania usług zewnętrznych w ramach środków dotacji, sprzęt komputerowy i informatyczny pracowników ROPS - Biura Świadczeń Rodzinnych a także udział w szkoleniach pracowników Biura został przyjęty bez z zastrzeżeń. Jedynym zaleceniem pokontrolnym było to, żeby w celu efektywniejszej realizacji zadania z zakresu administracji rządowej, wdrożyć w miarę możliwości obsługę korespondencji oraz udostępnianie usług publicznych za pomocą platformy elektronicznej ePUAP. W 2015 roku przeciętne wynagrodzenie pracownika wraz z pochodnymi wynosiło 4.597,99 zl miesięcznie na pracownika. W ciągu roku w jednostce zatrudnionych było 18 osób, w tym 3 osoby na zastępstwo. Łączny wymiar etatów związanych z realizacją zadań w ramach koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w 2015 roku wynosił 15 etatów. Zarządzeniem Wojewody (...) nr (...) z dnia 30 maja 2016 roku dokonano zmian w planie dotacji celowych w dziale pomoc społeczna, które polegały na: zmniejszeniu dotacji celowej w rozdziale świadczenia rodzinne, świadczenia z funduszu alimentacyjnego oraz składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe z ubezpieczenia społecznego, § 2210 o kwotę 125.129 zł, która została przyznana na koordynację systemów zabezpieczenia społecznego w obszarze świadczeń rodzinnych oraz zwiększeniu dotacji celowej w rozdziale świadczenia wychowawcze § 2380 o kwotę 125.129 zł z przeznaczeniem na koordynację systemów zabezpieczenia społecznego, w obszarze świadczenia wychowawczego. W reakcji na zmiany w zakresie planu dotacji celowych Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej wskazał, że zwiększenie dotacji celowej na 2016 rok konieczne jest w kwocie 196.700 zł. Kwota ta miała pozwolić pokryć zobowiązania wynikające z zatrudnienia pracowników, utrzymania bazy administracyjnej i wyposażenie stanowiska pracy dla nowo zatrudnionego pracownika. W związku z aktualizacją potrzeb Samorządu Województwa (...) wynikających z zadań zleconych w ramach ustawy o świadczeniach rodzinnych, powód skierował do Wojewody (...) ponowny wniosek o zwiększenie dotacji celowej o kwotę 129.300 zł, Kwota ta miała być w całości przeznaczona na pokrycie zobowiązań wynikających z zatrudnienia do końca grudnia 2016 roku pracowników Biura Świadczeń Rodzinnych realizujących to zadanie. Z uwagi na brak odpowiedzi pozwanego, w dniu 2 listopada 2016 roku Zarząd Województwa (...) przychylił się do wniosku Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej i wyraził zgodę na zabezpieczenie kwoty 129.000 zł w budżecie województwa przewidzianym na 2016 rok ze środków własnych. Odpowiadając w dniu 14 listopada 2016r.na pismo powoda z dnia 11 listopada 2016r. pozwany wskazał, iż nie przewiduje dokonania zmiany kwot dotacji z budżetu państwa na 2016r. w rozdziałach 85212 oraz 85211. Zarządzeniem nr (...) Wojewody (...) z dnia 10 lutego 2017 roku zwiększono wydatki budżetowe z rezerwy celowej budżetu państwa w Wydziale Spraw (...) Urzędu Wojewódzkiego w S. w rozdziale świadczenia wychowawcze 85501§2380 o kwotę 345.000 zł z przeznaczeniem dla Samorządu Województwa na realizację zadań zleconych. Zarządzeniem nr (...) Wojewody (...) z dnia 14 lutego 2017 roku zwiększono wydatki budżetowe z rezerwy celowej budżetu państwa w Wydziale Spraw (...) Urzędu Wojewódzkiego w S. w dziale rodzina, rozdziale świadczenia rodzinne, świadczenie z funduszu alimentacyjnego oraz składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe z ubezpieczenia społecznego 85502§2210 o kwotę 719.000 zł z przeznaczeniem dla Samorządu Województwa na realizację zadań zleconych. W dniu 24 lutego 2017 roku powód skierował do Wojewody (...) wniosek o zwrot kwoty 89.323,75 zł wraz z odsetkami, wobec nieprzekazania przez pozwanego dotacji celowej we wnioskowanej przez niego wcześniej wysokości. W odpowiedzi z dnia 14 marca 2017 r. Wojewoda (...) wskazał, iż twa proces zmian opracowywania optymalnych rozwiązań w zakresie planowania i realizacji zadań zleconych realizowanych przez samorządy województwa. Naprowadził, iż potrzebna jest dłuższa analiza wykorzystania obu dotacji przekazanych na świadczenia rodzinne i wychowawcze. Wskazał, że korelacja między dotacjami na świadczenia wychowawcze, a świadczenia rodzinne kształtowała się na koniec 2016 roku w proporcji 20 % do 80% , niemniej to mniejsza dotacja na świadczenia wychowawcze okazała się za wysoka, a na koordynację świadczeń rodzinnych zabrakło środków. Do czasu wyjaśnienia polecił zgłaszanie zapotrzebowania o środki finansowe na omawiane cele według faktycznego wykonania, a przyznane rezerwy środki będą dostosowywane do złożonych przez powoda potrzeb. W związku z informacją otrzymaną od Wojewody (...) dotyczącą sfinansowania z rezerwy celowej środków w wysokości 89.323,75 zł, które zostały wydatkowane w 2016 roku na realizację zadania koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego z zakresu świadczeń rodzinnych Ministerstwo wskazało, że z przeprowadzonych analiz wynika, że środki przeznaczone na realizację zadania koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego zarówno z zakresu świadczeń rodzinnych jak i świadczenia wychowawczego były w 2016 roku realizowane na wystarczającym poziomie i w związku z tym nie ma możliwości sfinansowania z rezerwy celowej dodatkowych środków, które były wydatkowane w województwie (...) na realizację zadania koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego z zakresu świadczeń rodzinnych. W celu realizacji zadań z zakresu administracji rządowej powód w roku 2015 utworzył 15,125 etatów. W grudniu 2016 roku u powoda w Biurze Świadczeń Rodzinnych zatrudnionych było 21 osób na umowę o pracę wykonujących zadania związane z zakresem koordynacji systemów bezpieczeństwa wynikających z ustawy o świadczeniach rodzinnych i rozporządzeń UE, którzy w ramach swoich obowiązków faktycznie wykonywali czynności z zakresu zadań zleconych. Nie można było pomniejszyć ilości etatów chcąc utrzymać ich, jakość i terminowość. Określenie potrzeb etatowych nie było przez pozwanego kwestionowane. Wysokość wydatków brutto wypłaconych przez powoda w grudniu 2016 roku, na rzecz pracowników realizujących zadania zlecone w Biurze Świadczeń Rodzinnych wyniosła 108.504.71 zł w tym: 75.204,71 z tytułu wynagrodzenia za prace, 27.300 zł z tytułu świadczeń świątecznych, 6.000 z tytułu nagród. Wysokość wynagrodzeń poniesionych przez powoda w odniesieniu do pracowników Biura Świadczeń Rodzinnych mieściła się w przedziale średniego wynagrodzenia dla urzędników zatrudnionych w jednostkach samorządowych, realizujących zadania z zakresu administracji samorządowej. Przeciętne miesięczne wynagrodzenie brutto w administracji publicznej według województw w 2016 roku wynosiło 4632,10 zł. Nagrody Finansowe przyznane zostały zgodnie z regulaminem przyznawania nagród finansowych pracownikom Urzędu Marszałkowskiego WZ wprowadzony zarządzeniem nr (...) Marszałka Województwa (...) z dnia 15 czerwca 2009r. Organ ustawodawczy nie prowadził szczegółowych regulacji poziomu wynagrodzeń osób, które realizowały zadania w zakresie administracji rządowej w odniesieniu do poszczególnych zdań, co prowadziło do dużej dowolności jednostek w kształtowaniu poziomu wynagrodzeń. Nie jest możliwe określenie czasochłonności zadań wykonywanych przez pracowników Biura Świadczeń Rodzinnych. Średnia ilość decyzji wydawanych miesięcznie przez Urząd Marszałkowski w S. dla okresu od 1 kwietnia 2016 roku do 31 maja 2017 roku wyniosła 311 decyzji. Ilość zrealizowanych zadań z zakresu koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego dotyczących świadczeń rodzinnych w 2016 roku wyniosła 6080 spraw. W ramach wydatków niezbędnych do realizacji zadań zleconych w 2015 roku powód wydatkował kwotę 1.275.235,41 zł. Wydatki te obejmowały zadania klasyfikowane w dziale 85212 dot. koordynacji systemu zabezpieczenia społecznego. W ramach wydatków niezbędnych do relacji zadań zleconych w 2016 roku powód wydatkował kwotę 1.462.620,19 zł z czego na świadczenie rodzinne przeznaczył kwotę 1,198,052,19 zł. Z tytułu wydatków poniesionych z wprowadzeniem rozdziału klasyfikacji budżetowej „85211 świadczenia wychowawcze” dodanych przez Ministra Finansów w dniu 12 kwietnia 2016 r. powód poniósł koszt w wysokości 269.260,60 zł.. Ze względu na powiązanie zadań w Biurze Świadczeń Rodzinnych, ewidencja w zakresie świadczeń rodzinnych i świadczenia wychowawczego, nie była prowadzona oddzielnie. Dokonany przez powoda (na podstawie pisma z dnia 14 czerwca 2016 r. podpisane przez Podsekretarza Stanu w ministerstwie Finansów) podział udziału procentowanego kosztów, wynagrodzeń pracowników pomiędzy świadczenia rodzinne, a świadczenia wychowawcze w proporcji 75/25 % jest właściwy. Niezbędny do realizacji rozmiar potrzeb w zakresie koniecznej obsady pracowniczej i wymiaru czasu pracy (ilości etatów) niezbędnych do wykonywania zadań zleconych w 2016 roku z uwzględnieniem, że strona powodowa obowiązana jest wydatkować środki publiczne w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów zgodnie z przepisami art. 44 ust 3 i art. 254 pkt 3 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 49 ust 3 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - dotyczy 15 etatów pracowniczych. Wysokość stawki jednej roboczogodziny pracowników powoda wykonujących zadania zlecone z zakresu administracji rządowej w 2016 roku z uwzględnieniem zasad finansów publicznych wynosi 26,14zł/rh. Wysokość dotacji przy założeniu wysokości środków finansowych na jedną sprawę w w kwocie 140 zł wyniosłaby 851.200 zł (6080*140). Przedmiotowa kwota nie miała wpływu na planowanie dotacji celowej na 2016 rok i może być poddana analizie i przypisowi merytorycznemu w miesiącu po jej wprowadzeniu dokumentami urzędowymi. Przyjęte przez powoda wskaźniki podziału kosztów rzeczowych poniesionych w 2016 roku na realizację zadań zleconych były prawidłowe i uprawniają powoda do dochodzenia zwrotu kosztów poniesionych w związku z zatrudnieniem pracowników Biura Świadczeń Rodzinnych realizujących zadania zlecone w ramach ustawy o świadczeniach rodzinnych, w wysokości do 49.404,60 zł.(15 etatów*0, 75 % wskaźnika kosztów dla świadczeń rodzinnych* 26,14 zł stawka roboczogodziny *168 godzin pracy w grudniu 2016r.) Dokonując oceny materiału dowodowego Sąd Okręgowy wskazał, że podstawę ustaleń faktycznych stanowiły niekwestionowane przez strony dokumenty, zeznania przesłuchanych w sprawie świadków i przede wszystkim dowód z opinii biegłego sądowego z zakresu finansów publicznych dr M. J., który Sąd ten uznał za w pełni wiarygodny. Podkreślił w tym kontekście, że prezentowane do kolejnych opinii biegłego zarzuty pozwanego, zostały przez biegłego wyczerpująco wyjaśnione, skutkiem czego nie mogły one stanowić dostatecznej podstawy do zażądania od biegłego dalszych wyjaśnień, czy też dopuszczenia dowodu z opinii innego biegłego lub zespołu. W rozpoznawanej sprawie powód Województwo (...) domagał się zasądzenia kwoty 89.323,75 zł stanowiącej różnice pomiędzy faktycznie poniesionymi przez niego wydatkami na realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej (którą zmuszony był pokrywać ze środków własnych), a przekazanymi mu na ten cel w 2016 roku przez Wojewodę (...) dotacjami celowymi. Sąd I instancji podkreślił, na wstępie, że spór między stronami, poza zagadnieniami sui generis materialnoprawnymi, sprowadzał się do następujących kwestii: zasadności i wysokości wydatków poniesionych przez powoda z rezerw własnych w roku 2016 r., braku uwzględnienia w sprawozdaniu RB-50 kwoty wydatkowanej ze środków własnych, uprawnienia powoda do samodzielnego zdecydowania o finansowaniu zadania ze środków własnych. Podstawy prawną dochodzonego przez powoda roszczenia stanowił przepis art. 49 ust 6 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. (dalej: u.d.j.s.t.), który - wbrew pozwanemu – stanowi samodzielną podstawę do wystąpienia z tego rodzaju żądaniem. Zgodnie z art. 49 ust. 1 wskazanej ustawy jednostka samorządu terytorialnego wykonująca zadania zlecone z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami otrzymuje z budżetu państwa dotacje celowe w wysokości zapewniającej realizację tych zadań. Dalej, w myśl ust. 4 dotacje celowe, o których mowa w ust. 1, są przekazywane przez wojewodów, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej, na zasadach określonych w odrębnych przepisach. Zgodnie zaś z ust. 5 powołanego art. 49, dotacje celowe, o których mowa w ust. 1, powinny być przekazywane w sposób umożliwiający pełne i terminowe wykonanie zlecanych zadań. W przypadku niedotrzymania warunku określonego w ust. 5, jednostce samorządu terytorialnego przysługuje prawo dochodzenia należnego świadczenia wraz z odsetkami w wysokości ustalonej jak dla zaległości podatkowych, w postępowaniu sądowym (ust. 6 art. 49). Skoro zatem ustęp 6 art. 49 u.d.j.s.t. przyznaje jednostce samorządu terytorialnego prawo do wystąpienia o należne świadczenie w wypadku niedotrzymania warunku określonego w ustępie 5, a ten nakłada na administrację rządową obowiązek przekazania dotacji celowej w wysokości zapewniającej realizację zadań zleconych (ust. 1) w sposób pełny i terminowy, to prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że przepis ten stanowi podstawę roszczenia o zapłatę różnicy pomiędzy kwotą rzeczywiście potrzebną do pełnego wykonania zadań zleconych, a wysokością przekazanej dotacji. Stanowisko to wspiera treść ustępu 5, który nie stanowi, że dotacja, o której mowa w ust. 1 ma być przekazana w pełni i w terminie, lecz stanowi, że ma być przekazana w taki sposób, by umożliwić pełne i terminowe wykonanie zadań. Roszczenie przyznane jednostce samorządowej nie ma zatem charakteru odszkodowawczego, a więc nie jest konieczne wykazanie bezprawności działania dysponenta dotacji (art. 417 k.c.) lub powstania szkody po stronie jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto, żaden przepis rangi ustawowej nie nakłada na jednostki samorządowe obowiązku finansowania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej z dochodów własnych, jeżeli poziom środków przekazanych w formie dotacji nie jest wystarczający. Oznacza to, że wysokość dotacji powinna być tak wyliczona według zasad określonych w przepisach ustawy o finansach publicznych obowiązujących w dacie jej przyznania, by przekazane środki zapewniały pełne i terminowe finansowanie wykonania zadań zleconych. Unormowanie to ma swe źródło w art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który wprowadzając konstytucyjną zasadę podziału dochodów publicznych pomiędzy administrację publiczną i samorząd terytorialny, przyznaje jednostkom samorządowym prawo do udziału w tych dochodach odpowiednio do przypadających im zadań i prawo do zmian w ich podziale w wypadku zmian w zakresie zadań i kompetencji. (wyroki Sadu Najwyższego: z dnia 10 lutego 2012 r., II CSK 195/11, z dnia 20 lutego 2015 r., V CSK 295/14, wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie I ACa 1827/15, wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2015 r. o sygn. akt I ACa 1814/14). Wobec przyjęcia, iż art. 49 ust. 6 u.d.j.s.t. stanowi samodzielną podstawę do wystąpienia przez powoda z pozwem o zapłatę należnej mu kwoty, strona powodowa była obowiązana w oparciu o art. 6 k.c. do wykazania wysokości faktycznie poniesionych, uzasadnionych kosztów dla realizacji zadań zleconych w 2016 roku, wysokości przyznanych dotacji oraz spełnienia przesłanek z art. 49 ust. 5 u.d.j.s.t. Sąd Okręgowy podzielił ugruntowane poglądy doktryny i orzecznictwa, że jednostka samorządu terytorialnego dochodząc świadczenia przewidzianego w art. 49 ust. 6 u.d.j.s.t. jest zobowiązana, zgodnie z art. 6 k.c., wykazać, iż przyznana kwota dotacji nie została wyliczona zgodnie z zasadami przyjętymi w budżecie państwa do określania wydatków podobnego rodzaju (w myśl art. 49 ust. 3 u.d.j.s.t.) lub, że została przekazana w sposób uniemożliwiający pełne i terminowe wykonanie zadań zleconych zgodnie z art. 49 ust. 5 u.d.j.s.t. (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2018 r. w sprawie o sygn. akt V CSK 144/7). Jednostka samorządu terytorialnego ma przy tym obowiązek, zgodnie z art. 6 k.c., wykazania wysokości faktycznie poniesionych, uzasadnionych kosztów (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 lutego 2015 r., sygn. akt V CSK 295/14). Zatem trafnie w rozpoznawanej sprawie wskazywał pozwany, że aby skutecznie dochodzić swych roszczeń powód musiałby wykazać, że wydatkując pieniądze z dotacji celowej gospodarował nimi celowo i oszczędnie, a mimo to przekazana dotacja celowa była w niewystarczającej wysokości i nie zapewniła pełnego i terminowego wykonania zleconych zadań. W takich uwarunkowaniach prawnych Sąd Okręgowy stwierdził, iż zgromadzony materiał dowodowy wskazuje w sposób oczywisty na zwiększenie powodowi zakresu zadań zleconych w ramach koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w 2016 r. w stosunku do roku poprzedniego poprzez prowadzenie świadczenia wychowawczego. Stanowisko to potwierdził także rozpoznający sprawę Sąd Apelacyjny w Szczecinie. Schemat postępowania powoda w sytuacji uzyskania wiadomości o planowym zwiększeniu zakresu obowiązków w związku z wprowadzaniem nowych regulacji prawnych, dotyczących świadczenia rodzinnego oraz zmiany zasad przyznawania i wypłaty zasiłku rodzinnego w 2016 roku, pokazuje, iż chciał on uniknąć sytuacji, w której będzie musiał korzystać z rezerw własnych. Potrzeba zwiększenia dotacji celowych w powyższym zakresie sygnalizowana była pozwanemu jeszcze w sierpniu 2015 roku. Ponadto powód kilkukrotnie w trakcie realizacji zadania wnioskował o zwiększenie dotacji: w lipcu 2016 roku o kwotę 197.600 zł, a następnie w październiku 2016 r. o kwotę 129.300 zł. Różnicę we wnioskowanych kwotach wynikały z faktu, że organ ustawodawczy nie wprowadził szczegółowych regulacji poziomu wynagrodzeń osób, które realizowały zadania w zakresie administracji rządowej w odniesieniu do poszczególnych zadań, co prowadziło do dużej dowolności jednostek w kształtowaniu poziomu wynagrodzeń. Niezależnie od powyższego pozwany nie kwestionował środków wykorzystywanych przez powoda, o czym świadczy fakt zwiększenia dotacji na świadczenia rodzinne w dniu 12 lutego 2016 r. o 57.500 zł oraz 6.000 zł - choć oczywiście kwoty wnioskowane przez powoda były wyższe. O braku zastrzeżeń pozwanego do realizacji zadań zleconych, świadczyć może fakt poddawania powoda kontrolom ze strony Urzędu Wojewódzkiego, który bezpośrednio nadzorował wydatkowanie dotacji. Kontrole bieżące odbywały się, co kwartał w oparciu o składane przez powoda sprawozdania kwartalne Rb-50. Wbrew twierdzeniom strony pozwanej, powód nie miał możliwości bez negatywnych sankcji na ujęcie w sprawozdaniu Rb-50 wydatków dokonanych ze środków własnych, co jednoznacznie potwierdził biegły z zakresu finansów publicznych. Ponadto, o braku nieprawidłowości w wykorzystywaniu dotacji celowych przez powoda i zwiększeniu zadań pozytywnie wypowiedziała się Regionalna Izba Obrachunkowa. Dodatkowo sam pozwany w piśmie z dnia 14 marca 2017r. polecił pozwanemu zgłaszać zapotrzebowanie o środki finansowane na wybrane zadania celowe, i zobowiązał się dostosować je do potrzeb Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej. Nadto, pozwany w piśmie z dnia 23 maja 2016r, wskazał, iż niezbędna jest aktualizacja potrzeb Samorządu Województwa (...). Powyższe uwarunkowania podlegały uwzględnieniu w ramach oceny, czy poniesione przez powoda wydatki z rezerw własnych były niezbędne do realizacji zadań w zakresie koniecznej obsady pracowniczej i wymiaru czasu pracy niezbędnych do wykonywania zadań zleconych w 2016 roku w Biurze Świadczeń Rodzinnych z uwzględnieniem, że środki te strona powodowa zobowiązana jest wydatkować w sposób celowy, oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów zgodnie z przepisami art. 44 ust 3 i art. 254 pkt 3 ustawy o finansach publicznych i dochodach jednostek samorządu terytorialnego (art. 49 ust 3 u.d.j.s.t. ) Niewątpliwie strona powodowa udokumentowała oraz dowiodła, głównie w drodze opinii biegłego sądowego z zakresu finansów publicznych, zasadność wydatków pracowniczych poniesionych w związku z wykonywaniem zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Ich wysokość - choć odmienna od dochodzonej w pozwie - została natomiast skonfrontowana z wnioskami opinii biegłego. Niezależnie od powyższego z poczynionych ustaleń faktycznych wynika, iż zadania zlecone z zakresu administracji rządowej w Biurze Świadczeń Rodzinnych wykonywało w roku 2015 - 15 pracowników, zaś w 2016 r. – 21 pracowników. Zeznania świadków D. J., oraz A. W., wskazywały, że w związku ze realizacją dodatkowych zadań zleconych w zakresie świadczeń rodzicielskich, pracownicy Biura Świadczeń Rodzinnych byli obciążeni dodatkową pracą, pracowali po godzinach, a nawet przychodzili do pracy w soboty. Ponadto, z uwagi na problemy z obsadzeniem 2 wakatów, powód zatrudnił do pomocy w BŚR jedna osobę na umowę zlecenie przy wypełnianiu danych oraz przeniósł swojego pracownika do pomocy z innego działu. Przeprowadzone przez powoda badanie obciążenia pracą pracowników merytorycznych w BŚR wykazało także, że jeden pracownik biura prowadził od 450 do 700 spraw, w zależności od jego sprawności w realizowaniu powierzonych zadań. Analizując zakresy obowiązków pracowników, osoby te były niewątpliwie zatrudnione do wykonywania zadań zleconych. Także stanowiska, na których byli zatrudnieni pracownicy wykonujący zadania zlecone odpowiadały wykonywanym przez nich zadaniom w ramach udzielania świadczeń rodzinnych (inspektor, podinspektor, specjalista, kierownik). Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynagrodzenia pracowników były ustalane na podstawie regulacji ustawowych, rozporządzeń i aktów wewnętrznych. Powódka nie miała możliwości niewypłacenia pracownikom wykonującym zadania zlecone należności zagwarantowanych im przepisami prawa. Zasady wynagradzania pracowników wykonujących zadania zlecone z zakresu administracji rządowej uregulowane zostały bowiem w ustawie z dnia 21 listopada 2008 roku o pracownikach samorządowych, ustawie z dnia 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej, rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 roku w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych. Wobec powyższego wypłacanie wynagrodzeń za wykonywaną pracę, bez różnicowania na zadania własne czy zlecone, było obowiązkiem powoda jako pracodawcy. Tym samym, skoro powód wykonywał zadania zlecone poprzez swoich pracowników, wydatki związane z utrzymaniem ich stanowisk pracy, w tym w szczególności związane z ich wynagrodzeniami, stanowią koszt obsługi zadania zleconego. W ocenie Sądu Okręgowego strona powodowa udowodniła poniesione wydatki na wynagrodzenia (a także koszty nagród jubileuszowych oraz świadczeń świątecznych przewidzianych w przepisach prawa, do których wypłaty była zobowiązana) przedłożonymi listami płac oraz paskami płacowymi pracowników oraz umowami. Wynagrodzenia te odpowiadały standardowym płacom urzędników zatrudnionych w jednostkach samorządowych, co w swojej opinii potwierdził również biegły. Sąd Okręgowy w pełni podzielił wnioski opinii biegłego z zakresu finansów publicznych, że kwoty na realizację zadania zleconego przez pracowników Biura Świadczeń Rodzinnych w S. wydatkowane były w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów stosownie do art. 254 pkt 3 ustawy o finansach publicznych. W ślad za wnioskami opinii biegłego Sąd I instancji wyjaśnił, że kompetencje pracowników BŚR krzyżowały się wzajemnie. Ze względu na powiązanie zadań w Biurze Świadczeń Rodzinnych, ewidencja w zakresie świadczeń rodzinnych i świadczenia wychowawczego, nie była prowadzona oddzielnie, a dokonanie przez powoda udziału procentowanego kosztów, wynagrodzeń pracowników pomiędzy świadczenia rodzinne, a świadczenia wychowawcze w proporcji 75/25 % było właściwe. Jak bowiem wskazał pozwany w piśmie z dnia 14 marca 2017 r. „ korelacja między dotacjami na świadczenia wychowawcze, a świadczenia rodzinne kształtowała się na koniec 2016 roku w proporcji 20 % do 80% , to mniejsza dotacja na świadczenia wychowawcze okazała się za wysoka, a na koordynację świadczeń rodzinnych zabrakło środków”. Niewątpliwie świadczy to o dysproporcji w rozdzieleniu środków, i tym samym nieuwzględnieniu przez pozwanego prognozowanych przez powoda środków na rok 2016 w tym zakresie. Idąc dalej za wnioskami opinii biegłego Sąd I instancji wskazał, że wysokość wydatków niezbędnych i wypłaconych przez powoda w grudniu 2016 roku, na rzecz pracowników realizujących zadania zlecone w Biurze Świadczeń Rodzinnych wyniosła 108.504.71 zł w tym: 75.204,71 z tytułu wynagrodzenia za prace, 27.300 zł z tytułu świadczeń świątecznych, 6.000 z tytułu nagród. Kwoty przyznanego wynagrodzenia mieściły się w przedziale średniego wynagrodzenia dla urzędników zatrudnionych w jednostkach samorządowych, realizujących zadania z zakresu administracji samorządowej. Porównując natomiast wydatki niezbędne do realizacji zadań zleconych w ramach koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego poniesione przez powoda w 2015 roku należy podkreślić, iż wówczas powód wydatkował kwotę łącznie w wysokości: 1.275.235,41 zł. Wydatki te obejmowały zadania klasyfikowane w dziale 85212- świadczenia rodzinne. W ramach wydatków niezbędnych do relacji zadań zleconych w 2016 roku powód wydatkował natomiast kwotę 1.462.620,19 zł z czego na świadczenie rodzinne przeznaczył kwotę 1,198,052,19 zł, a z tytułu wydatków poniesionych z wprowadzeniem rozdziału klasyfikacji budżetowej „85211 świadczenia wychowawcze” dodanych przez Ministra Finansów w dniu 12 kwietnia 2016 r. poniósł koszt w wysokości 269.260,60 zł. Przesądzając o kierunkowej zasadności powództwa Sąd Okręgowy odwołał się do końcowych wniosków opinii biegłego, który wskazał, że: „ niezbędny do realizacji rozmiar potrzeb w zakresie koniecznej obsady pracowniczej i wymiaru czasu pracy (ilości etatów) niezbędnych do wykonywania zadań zleconych w 2016 roku z uwzględnieniem, że strona powodowa obowiązana jest wydatkować środki publiczne w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów zgodnie z przepisami art. 44 ust 3 i art. 254 pkt 3 ustawy o finansach publicznych w związku z art. 49 ust 3 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego dotyczył 15 etatów pracowniczych. Wysokość stawki jednej roboczogodziny pracowników powoda wykonujących zadania zlecone z zakresu administracji rządowej w 2016 roku z uwzględnieniem zasad finansów publicznych wyniósł, a natomiast 26,14zł/rh. W ślad za opinią biegłego, Sąd Okręgowy przyjął, że przyjęte przez powoda wskaźniki podziału kosztów rzeczowych poniesionych w 2016 roku na realizację zadań zleconych w BŚR były prawidłowe. Tym samym kwota dotacji przekazana w 2016 r. była niewystarczająca dla należytego, pełnego i terminowego ich wykonania, co uprawnia powoda do dochodzenia zwrotu kosztów poniesionych w związku z zatrudnieniem pracowników Biura Świadczeń Rodzinnych realizujących zadania zlecone w ramach ustawy o świadczeniach rodzinnych w kwocie 49.404,60 zł.(15 etatów*0, 75 % wskaźnika kosztów dla świadczeń rodzinnych* 26,14 zł stawka roboczogodziny *168 godzin pracy w grudniu 2016r.) – i taką też kwotę Sąd zasądził w pkt I wyroku. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska pozwanego, że opinia biegłego nie zawiera sprawdzalnych argumentów, iż wysokość wydatkowanych kwot była uzasadniona ze względu na zakres wykonywanych zadań. Biegły przeprowadził bowiem szczegółową analizę. Podnoszona przez pozwanego kwestia czasochłonności zadań istotnie nie została przez biegłego jednoznacznie przesądzona, wobec braku obiektywnych możliwości wykonania tego zadania, niemniej biegły dokonał porównania ilości decyzji wystawionych w zakresie koordynacji systemu zabezpieczenia społecznego w okresie od 1 kwietnia 2016 do 31 maja 2017 r - przez różne organy administracji rządowe. Zaprezentowane przez biegłego wyliczenia (średnio: 311 decyzji miesięcznie) świadczyły o porównywalnych ramach czasowych na realizację procedur dotyczących koordynacji zabezpieczeń. Sąd I instancji wskazał dodatkowo, że ocena czasochłonności mogłaby być jedynie wysoce teoretyczna, nadto pozwany nie podał w jaki sposób miałaby wpływać na ocenę wydatkowania środków na realizację zadań. Nie bez znaczenia jest również fakt, na co zwrócił uwagę biegły, iż problemy z finansowaniem koordynacji systemu zabezpieczenia społecznego występowały także przed i po przekazaniu zadań w 2018 r. Sytuacja wówczas była analogiczna, a powód po raz kolejny występował o zwiększenie dotacji, która w tym wypadku została przez pozwanego uwzględniona, mimo, tożsamości zleconych zadań. Niewątpliwie pokazuje to tylko pewną niedoskonałość pozwanego w zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej i utwierdza w przekonaniu o słuszności prezentowanego wywodu. Tym bardziej, że pozwany sam wielokrotnie w trakcie prowadzonej z powodem korespondencji w 2016 r. przyznał, iż potrzebna jest dłuższa analiza wykorzystania obu dotacji przekazanych na świadczenia rodzinne i wychowawcze w celu ich poprawy. Wobec jednoznacznych wniosków opinii co do należytego, pełnego, celowego i oszczędnego wydatkowania środków, to pozwany winien przedstawić dowody przeciwne i wykazać ewentualną inicjatywę dowodową, czego jednak nie uczynił. Pozwany podnosił ponadto, że strona powodowa nie mogła samodzielnie zdecydować o finansowaniu zadań zleconych ze środków własnych, a skoro decyzję taką podjęła - to nie ma podstaw prawnych do dochodzenia zwrotu wskazanych wydatków od strony pozwanej. Nie można jednak uznać zasadności takiego stanowiska. Jak wynika to z ustalonego w sprawie stanu faktycznego, opartego na dokumentacji, zeznaniach świadków, opinii biegłego - pełna realizacja przez Województwo (...) zadań zleconych z zakresu administracji rządowej wymagała przekazania w formie celowej dotacji kwoty wyższej niż ta, która została faktycznie przekazana stronie powodowej. Strona powodowa wnioskowała o zwiększenie dotacji, wskazując argumenty pozwalające na merytoryczną ocenę wniosków. Wskazana na wstępie analiza przepisów nie pozwala zatem na przyznanie w tym zakresie racji pozwanemu. Żądanie odsetek jak dla zaległości podatkowych znalazło uzasadnienie w treści 6 art. 49 ust. 6 u.d.j.s.t., a zatem winny być one naliczone od dnia następującego po dniu upływu terminu płatności. Za taki dzień należało uznać terminowe przekazanie dotacji celowej na wykonanie zadań zleconych, przez co należy rozumieć ostatni dzień każdego roku tj. odpowiednio 2016. Tym samym żądanie powoda zasądzenia odsetek od zasądzonej kwoty za rok 2016 od dnia 2 stycznia 2017 r. było uzasadnione. Orzeczenie o kosztach Sąd oparł o przepis art. 100 k.p.c., ustalając, powód ponosi je w 45%, a pozwany w 55%, przy czym ich szczegółowe wyliczenie na podstawie art.108 k.p.c. pozostawił Referendarzowi Sądowemu. Powyższy wyrok, w części uwzględniającej powództwo oraz w zakresie rozstrzygnięcia o kosztach procesu, tj. co do jego punktów I i III, zaskarżył apelacją pozwany Skarb Państwa – Wojewoda (...), zarzucając: I. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:
Wyjaśnienie AI na podstawie urzędowego tekstu ustawy. Orientacyjne, nie zastępuje porady prawnej.