Sygn. akt III AUa 222/24 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 31 lipca 2024 r. Sąd Apelacyjny w Szczecinie III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Gabriela Horodnicka-Stelmaszczuk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 lipca 2024 r. w S. sprawy H. L. przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. o wyrównanie świadczenia na skutek apelacji organu rentowego od wyroku Sądu Okręgowego w Szczecinie z dnia 22 listopada 2023 r., sygn. akt VI U 1427/23 1. zmienia zaskarżony wyrok i oddala odwołanie, 2. odstępuje od obciążenia ubezpieczonego kosztami zastępstwa procesowego organu rentowego w postępowaniu apelacyjnym. Gabriela Horodnicka-Stelmaszczuk Sygn. akt III AUa 222/24 UZASADNIENIE Decyzją z 15 września 2023 roku Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. przeliczył H. L. rentę od 1 sierpnia 2023 roku, tj. od miesiąca, w którym zgłoszono wniosek o dokonanie przeliczenia. H. L. odwołał się od powyższej decyzji do sądu, domagając się przeliczenia i wyrównania świadczenia, począwszy od daty, od której zostało mu ono przyznane. Organ rentowy wniósł o oddalenie odwołania. W uzasadnieniu wskazał, iż ubezpieczony nabył prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy od 1 stycznia 2023 roku, jednak dopiero w dniu 25 sierpnia 2023 roku złożył wniosek o ponowne obliczenie świadczenia, dołączając do niego nową dokumentację dotyczącą zatrudnienia i wynagrodzenia. W związku z tym zdaniem organu zastosowanie znajdował przepis art. 133 ustawy emerytalnej, w związku z czym renta ubezpieczonego została przeliczona od miesiąca złożenia wniosku. Sąd Okręgowy w Szczecinie VI Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, wyrokiem z dnia 22 listopada 2023 r. zmienił zaskarżoną decyzję w ten sposób, że przyznał H. L. prawo do przeliczenia renty poczynając od 1 stycznia 2023 roku. Sąd Okręgowy oparł powyższe orzeczenie na następujących ustaleniach faktycznych i rozważaniach prawnych: H. L. urodził się (...). W dniu 18 stycznia 2023 roku złożył w ZUS O/S. wniosek o rentę z tytułu niezdolności do pracy. Rozpoznając ów wniosek, decyzją z 13 kwietnia 2023 roku Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. przyznał H. L. rentę w kwocie zaliczkowej na okres od 1 stycznia 2023 roku do 31 marca 2025 roku. W decyzji organ rentowy poinformował ubezpieczonego, że zgodnie z art. 15 ust. 2a za okresy pozostawania w stosunku pracy, za które nie można ustalić podstawy wymiaru składek, przyjęto wynagrodzenie minimalne i wskazał, że ponowne rozpatrzenie nastąpi po nadesłaniu zaświadczeń o wynagrodzeniu lub kart wynagrodzeń. Ponadto zaznaczył, że wysokość świadczenia może ulec zmianie po przedłożeniu zaświadczenia z PUP za okres od 3 czerwca 2020 roku do 2 czerwca 2021 roku z podanymi kwotami pobieranego zasiłku dla bezrobotnych. ZUS wskazał nadto, iż z uwagi na fakt, że pracodawca/płatnik za lata 1999/2018 nie złożył deklaracji ZUS RIA, indywidualne konto nie pozwala na ustalenie podstawy wymiaru świadczenia za okresy pracy z tytułu umowy o pracę, za które nie zostały przedłożone faktycznie osiągnięte wynagrodzenia, w związku z czym Zakład przyjął wynagrodzenia minimalne obowiązujące w tym czasie. ZUS wskazał nadto, iż w sytuacji gdy płatnik nie istnieje, dokumentacja taka powinna znajdować się w archiwum, zaś na stronie internetowej ZUS jest dostępna baza zlikwidowanych przedsiębiorstw, która może być pomocna w samodzielnym odszukaniu miejsc przechowywania dokumentacji płacowej. H. L. zapoznał się z treścią decyzji z 13 kwietnia 2023 roku. Zrozumiał z niej, że zobowiązany jest dostarczyć wyłącznie zaświadczenie z PUP za okres od 3 czerwca 2020 roku do 2 czerwca 2021 roku z podanymi kwotami pobranego zasiłku dla bezrobotnych, w związku z czym jeszcze w kwietniu zgłosił się do Powiatowego Urzędu Pracy w S. z prośbą o wystawienie karty wypłat zasiłków. Po uzyskaniu wnioskowanej karty, H. L. osobiście udał się do organu rentowego celem jej złożenia. Nie uzyskał wówczas żadnych dodatkowych informacji odnośnie do konieczności dostarczenia jeszcze jakichś innych dokumentów. 22 czerwca 2023 roku ZUS O/S. wydał decyzję ostateczną, którą przyznał H. L. rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy od 1 stycznia 2023 roku, tj. od miesiąca, w którym zgłoszono wniosek. W decyzji organ rentowy ponownie wskazał, iż uwagi na fakt, że pracodawca/płatnik za lata 1999/2018 nie złożył deklaracji ZUS RIA, indywidualne konto nie pozwala na ustalenie podstawy wymiaru świadczenia za okresy pracy z tytułu umowy o pracę, za które nie zostały przedłożone faktycznie osiągnięte wynagrodzenia Zakład przyjął wynagrodzenia minimalne obowiązujące w tym czasie. ZUS wskazał nadto, że jeżeli płatnik nie istnieje dokumentacja ta powinna znajdować się w archiwum, podając jednocześnie, iż na stronie internetowej ZUS jest dostępna baza zlikwidowanych przedsiębiorstw, która może być pomocna w samodzielnym odszukaniu miejsca przechowywania dokumentacji płacowej. Po otrzymaniu tej decyzji ubezpieczony udał się do ZUS, gdzie poinformowano go, że powinien jeszcze donieść Rp-7 z trzech zakładów pracy. H. L. udał się wówczas do Przedsiębiorstwa (...) S.A, które w dniu 22 czerwca 2023 roku wystawiło mu zaświadczenie Rp-7. Następnie udał się do Nadleśnictwa K., które rzeczone zaświadczenie wystawiło mu 26 czerwca 2023 roku. Najdłużej ubezpieczony czekał na zaświadczenie z (...) S.A, które z uwagi na okres urlopowy wystawiono mu i wysłano pocztą dopiero 17 sierpnia 2023 roku. H. L. nie uzyskał w ZUS informacji, że wpływ na sposób przeliczenia jego renty będzie miała data złożenia w organie rentowym dodatkowych dokumentów, toteż wstrzymał się z ich złożeniem do czasu uzyskania kompletu, od wszystkich trzech pracodawców, do których się zwrócił. 25 sierpnia 2023 roku H. L. złożył w ZUS wniosek o ponowne obliczenie świadczenia emerytalno-rentowego, do którego dołączył trzy zaświadczenia ZUS Rp-7. Sąd Okręgowy uznał odwołanie za uzasadnione podnosząc, iż zgodnie z treścią przepisu art. 116 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 1251), postępowanie w sprawach świadczeń wszczyna się na podstawie wniosku zainteresowanego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Natomiast zgodnie z normą art. 129 ust. 1 ustawy emerytalnej, świadczenia wypłaca się od dnia powstania prawa do tych świadczeń, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym zgłoszono wniosek lub wydano decyzję z urzędu. Sąd meriti podkreślił, że powyższym przepisem koresponduje treść art. 133 tejże ustawy, odnoszącego się do sytuacji, w których następuje ponowne ustalenie przez organ rentowy prawa do świadczeń lub ich wysokości. W takim przypadku przyznane lub podwyższone świadczenie z reguły jest wypłacane najwcześniej od miesiąca, w którym zgłoszono wniosek lub wydano decyzję z urzędu, a jedynie wówczas gdy odmowa lub przyznanie niższych świadczeń były następstwem błędu organu rentowego istnieje możliwość wypłaty świadczenia za okres 3 lat poprzedzających miesiąc zgłoszenia wniosku lub wydania decyzji z urzędu. Tę ostatnią regulację należy uznać za wyjątek od zasady ustanowionej w przywołanym wcześniej art. 129 ust. 1. ustawy. Sąd Okręgowy wskazał, iż w judykaturze Sądu Najwyższego błąd organu rentowego rozumiany jest szeroko (uchwała składu siedmiu sędziów SN z 12.1.1995 r., II UZP 28/94) i obejmuje sytuacje, w których organ rentowy miał podstawy do przyznania świadczenia lub ustalenia w określonej wysokości, lecz z przyczyn leżących po jego stronie tego nie uczynił. W orzecznictwie wskazuje się wiele przykładów błędu organu rentowego, w tym w szczególności w kontekście art. 133 ust. 1 pkt 2 ustawy. Błędem jest: 1) naruszenie przez organ rentowy obowiązku udzielania informacji, wskazówek i wyjaśnień w zakresie dotyczącym warunków i dowodów wymaganych do ustalania świadczeń (zob. wyroki SN z: 20.2.2018 r., II UK 704/16; wyrok 19.1.2017 r., I UK 17/16; 2) niedopełnienie przez organ rentowy obowiązku działania z urzędu na korzyść osób uprawnionych do świadczeń emerytalno-rentowych (zob. wyrok SA w Poznaniu z 11.1.2018 r., III AUa 991/17; wyrok SN z 26.10.2016 r., III UK 5/16); 3) niepoinformowanie ubezpieczonego o możliwości przeliczenia świadczenia i dowodach potrzebnych w tym celu (zob. wyrok SA w Białymstoku z 28.11.2017 r., III AUa 338/17); 4) wstrzymanie wypłaty świadczenia bez wydania decyzji (zob. wyrok SA w Katowicach z 22.4.2010 r., III AUa 3238/09). W ocenie Sądu pierwszej instancji, błędem organu rentowego jest każda okoliczność nieleżąca po stronie ubezpieczonego, która doprowadziła do wydania wadliwej decyzji, np. brak profesjonalizmu urzędników, niewłaściwa interpretacja, niejasność sformułowań przepisów, błędna wykładnia, pomyłki pracodawców w zaświadczeniach (por. wyrok SN z 19.2.2002 r., II UKN 116/01; wyrok SA w Białymstoku z 9.9.1998 r., III AUa 374/98; wyrok SA w Gdańsku z 20.6.1995 r., III AUr 549/95 oraz wyrok SA w Katowicach z 9.6.2010 r., III AUa 3917/09). Przyjmuje się, że przedmiotowe pojęcie obejmuje również niedopełnienie obowiązku działań z urzędu na korzyść osób uprawnionych do świadczeń emerytalno-rentowych (por. wyrok SN z 19.9.2002 r., II UKN 116/01; uzasadnienie uchwały SN z 28.6.2005 r., III UZP 1/05). Błędem jest zatem nie tylko błąd rachunkowy, merytoryczny lub interpretacyjny, lecz w pewnych okolicznościach jest nim także niedopełnienie ciążącego na organie rentowym obowiązku informowania o warunkach i dowodach wymaganych do uzyskania konkretnego świadczenia emerytalno-rentowego oraz do udzielania pomocy przy ubieganiu się o to świadczenie (por. wyrok SA w Łodzi z 5.8.1998 r., III AUa 264/98). Powyższe oznacza według Sądu meriti, że przez błąd organu rentowego należy rozumieć każdą obiektywną wadliwość decyzji, skutkującą niewłaściwym ustaleniem uprawnień ubezpieczonego, której powstanie nie było rezultatem działania lub zaniechania świadczeniobiorcy, a można je powiązać z działaniami lub zaniechaniami, za które ponosi odpowiedzialność organ rentowy. Mowa tu więc o sytuacji, gdy organ rentowy miał podstawy do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, ale z przyczyn leżących po jego stronie tego nie uczynił, w szczególności z powodu pomyłki, zaniedbania lub celowego działania. Nie chodzi tu natomiast o sytuacje, gdy organ rentowy nie miał możliwości lub powodów, by podjąć działania, które mogłyby doprowadzić do wydania prawidłowej decyzji, w szczególności wówczas, gdy wydanie obiektywnie wadliwej decyzji było rezultatem działania świadczeniobiorcy lub innego podmiotu (por. R. Babińska, Pojęcie i rodzaje błędu organu rentowego lub odwoławczego, PiP 2005, z. 12, s. 50-51; W. Ostaszewski (w:) B. Gudowska, K. Ślebzak (red.), Emerytury i renty z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Emerytury pomostowe, Warszawa 2013, s. 801-803; S. Płażek, Błąd organu rentowego lub odwoławczego w sprawach o świadczenia z zaopatrzenia emerytalnego pracowników i ich rodzin, Palestra 1985, nr 29/6, s. 19-22). Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy, Sąd Okręgowy podkreślił, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych argumentował, iż dokonał przeliczenia świadczenia od miesiąca, w którym ubezpieczony złożył wniosek o ponowne obliczenie świadczenia wraz z nową dokumentacją dotyczącą zatrudnienia i wynagrodzenia, tj. od sierpnia i nie miał podstaw, by dokonać tego od innej daty. Złożenie przez ubezpieczonego brakujących dokumentów w postaci druków Rp-7 dopiero w dniu 25 sierpnia 2023 roku było, w ocenie Sądu pierwszej instancji, następstwem błędu organu rentowego, co aktualnie winno skutkować przyznaniem prawa ubezpieczonemu do przeliczenia renty od 1 stycznia 2023 roku. Organ rentowy nie dopełnił bowiem obowiązku działania z urzędu na korzyść osoby uprawnionej, a także nie dopełnił obowiązku rzetelnego poinformowania ubezpieczonego o warunkach i dowodach wymaganych do uzyskania świadczenia rentowego. Sąd meriti zważył, iż taki stan rzeczy niewątpliwe kwalifikuje się jak błąd organu rentowego w rozumieniu art. 133 ust. 1 pkt 2 ustawy emerytalnej. Sąd Okręgowy podkreślił, że postępowanie administracyjne, jakim niewątpliwie jest postępowanie przed Zakładem Ubezpieczeń Społecznych, nie jest postępowaniem, którego strony (organ rentowy i ubezpieczony) mają równorzędną pozycję. Z tej też przyczyny ustawodawca wprowadził szereg regulacji, wprowadzający szczególną odpowiedzialność organu administracji (w tym przypadku Zakładu Ubezpieczeń Społecznych) wobec osoby wnioskującej. Taką odpowiedzialność nakładają na organ rentowy zarówno przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, na podstawie których toczy się przed tym organem postępowanie, jak i – w sprawach o emeryturę i rentę – przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 11 października 2011 roku w sprawie postępowania o świadczenia emerytalno-rentowe. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, zgodnie z treścią § 2 tego rozporządzenia, organy rentowe udzielają informacji, w tym wskazówek i wyjaśnień, w zakresie dotyczącym warunków i dowodów wymaganych do ustalania świadczeń. Norma ta stanowi nic innego niż powtórzenie i podkreślenie ogólnej (mającej zarazem walor podstawowej) zasady postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. zasady udzielania informacji. Przepis art. 9 k.p.a. stanowi bowiem, że „organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.” W ocenie Sądu Okręgowego, wbrew ciążącym na organie rentowym obowiązkom, Zakład Ubezpieczeń Społecznych przy składaniu przez ubezpieczonego w dniu 18 stycznia 2023 roku wniosku o rentę w żaden sposób nie zasygnalizował mu, iż przy obecnym sposobie obliczania świadczeń, istotne znaczenie mają nie tylko wynagrodzenia uzyskane przez niego w ostatnich latach pracy, ale i zarobki z lat wcześniejszych. Innymi słowy nie zwrócono wcześniej ubezpieczonemu uwagi na fakt, iż w jego dokumentacji istnieje luka, bowiem nie złożył on wszystkich dokumentów potwierdzających uzyskane przez niego wynagrodzenia. Pierwsza informacja o braku wymaganych dokumentów pojawiła się dopiero w decyzji zaliczkowej z dnia 13 kwietnia 2023 roku, przy czym nie sposób zauważyć, iż wyrażona została ona w sposób wysoce nieprecyzyjny i enigmatyczny. Według Sądu meriti, organ rentowy powinien był wyraźne wezwać ubezpieczonego do przedłożenia dokumentów Rp-7 z konkretnych zakładów pracy, co istotne - zakreślając mu w tym celu stosowny termin. Tymczasem organ rentowy wskazał jedynie konkretnie, iż wysokość świadczenia może ulec zmianie po przedłożeniu zaświadczenia z PUP za okres od 3 czerwca 2020 roku do 2 czerwca 2021 roku z podanymi kwotami zasiłków dla bezrobotnych. Nadto zauważył, iż indywidualne konto ubezpieczonego nie pozwala na prawidłowe ustalenie podstawy wymiaru świadczenia za okresy pracy z tytułu umowy o pracę za które nie zostały przedłożone faktycznie osiągnięte wynagrodzenia i wyjaśnił, że dlatego przyjęto wynagrodzenia minimalne obowiązujące w tym czasie. Nie wskazał jednak ubezpieczonemu jakich ewentualnie dokumentów i z jakich zakładów pracy brakuje; nie wyjaśnił też dlaczego stosownych ustaleń nie można dokonać w oparciu o jego indywidualne konto. Sąd Okręgowy podkreślił, iż ubezpieczony niezwłocznie po zapoznaniu się doręczoną decyzją, po wywnioskowaniu z niej, iż jedynym brakującym dokumentem jest zaświadczenie z PUP, udał się do Powiatowego Urzędu Pracy w S. i niezwłocznie po tym jak otrzymał kartę wypłaty świadczeń, przedłożył ją w organie rentowym. Oznacza to, że H. L. był w tym postępowaniu osobą aktywną, która reagowała na konkretne wskazówki udzielone mu przez organ – w taki sposób, w jaki je zrozumiał. Nie mając specjalistycznej wiedzy o zasadach obliczania rent i widząc w decyzji, że wprost wskazano wyłącznie na brak dokumentu z PUP, H. L. dołączył taki właśnie dokument. Co więcej, niezwłocznie po otrzymaniu decyzji ostatecznej z 22.06.2023 r., w której ponownie zamieszczono niekonkretną informację, że jego indywidualne konto nie pozwala na prawidłowe ustalenie podstawy wymiaru świadczenia, niezwłocznie udał się do ZUS, gdzie w bezpośredniej rozmowie po raz pierwszy poinformowano go wówczas, że musi złożyć jeszcze zaświadczenia o zatrudnieniu i wynagrodzeniu z trzech zakładów pracy. Jak wynika z treści dokumentów, także i w tym przypadku ubezpieczony zadziałał niezwłocznie, gdyż dwa z owych zaświadczeń zostały mu wystawione jeszcze w czerwcu. H. L. nie wiedział przy tym, że data złożenia dokumentów w ZUS może mieć znaczenie, dlatego – i to jego wyjaśnienie sąd uznaje za w pełni logiczne – wstrzymał się z tym do czasu otrzymania ostatniego z zaświadczeń, ze spółki (...). Zaświadczenie to zaś nie z jego winy zostało mu wystawione dopiero po dwóch miesiącach, przy czym od razu po jego otrzymaniu złożył je, wraz z pozostałymi, w ZUS. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w przedstawionych wyżej okolicznościach koniecznym było przyjęcie, że organ rentowy dopuścił się błędu polegającego na zaniechaniu, tj. nieprzekazaniu H. L. we właściwym czasie (na etapie ubiegania się o prawo do renty, tj. na etapie prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego) stosownych informacji (pouczeń) o warunkach i dowodach wymaganych do uzyskania prawa do wnioskowanego świadczenia. Zdaniem Sądu meriti, powyższa konstatacja znajduje pełne oparcie w ugruntowanym w orzecznictwie poglądzie Sądu Najwyższego. Między innymi w wyroku z 19 stycznia 2017 roku, wydanym w sprawie I UK 17/16, wprost wskazał on bowiem, że niewypełnienie przez organ rentowy obowiązku informacyjnego, prowadzące do ustalenia podstawy wymiaru emerytury ubezpieczonego z pominięciem najkorzystniejszych dla niego lat, może zostać zakwalifikowane jako błąd organu. Zauważył, że w sytuacji, gdy organ rentowy nie posiada zaświadczeń o zarobkach z całego wykazanego przez ubezpieczonego okresu zatrudnienia, to obowiązkiem tego organu jest poinformowanie ubezpieczonego o braku dowodów pozwalających na ustalenie wysokości wynagrodzenia osiąganego przez niego w poszczególnych latach i niekompletności wniosku w tym zakresie oraz skutkach wynikających z art. 15 ust. 2a ustawy z 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Niewyjaśnienie tej okoliczności wskutek zaniechania przez organ rentowy wypełnienia obciążającego go „obowiązku informacyjnego”, prowadzące do ustalenia podstawy wymiaru emerytury ubezpieczonego z pominięciem najkorzystniejszych dla niego lat, może zostać zakwalifikowane w danym stanie faktycznym jako błąd organu w rozumieniu art. 133 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy. Podobnie SN wypowiedział się także w wyroku z 26 kwietnia 2017 r. w sprawie o sygn. I UK 190/16, gdzie podkreślił, iż błąd organu rentowego musi być rozumiany szeroko, zgodnie z tzw. obiektywną błędnością decyzji i obejmuje sytuacje, w których organ rentowy miał podstawy przyznania świadczenia lub ustalenia go w określonej wysokości, lecz z przyczyn leżących po jego stronie tego nie uczynił. Za takie przyczyny uznaje się wszelkie zaniedbania organu rentowego, każdą obiektywną wadliwość decyzji, niezależnie od tego czy jest ona skutkiem zaniedbania, pomyłki, celowego działania organu rentowego czy też rezultatem niewłaściwych działań prawodawców albo wadliwej techniki legislacyjnej i w konsekwencji niejednoznaczności stanowionych przepisów. Przyjął, że obejmuje to również niedopełnienie obowiązku działania z urzędu na korzyść osób uprawnionych do świadczeń emerytalno-rentowych. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się organ rentowy, w wywiedzionej apelacji zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
Wyjaśnienie AI na podstawie urzędowego tekstu ustawy. Orientacyjne, nie zastępuje porady prawnej.