Sygn. akt III AUa 424/23 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 29 stycznia 2025 r. Sąd Apelacyjny w Szczecinie III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w osobie: Przewodnicząca: Sędzia SA

§ 1k.p.c.

poprzez oddalenie odwołania Spółki, podczas gdy brak było podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia. W oparciu o powyższe zarzuty, apelujący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, pozostawiając temu Sądowi rozstrzygnięcie o kosztach postępowania apelacyjnego; ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uwzględnienie odwołania w całości; Sąd Apelacyjny rozważył sprawę i uznał, że apelacja jest zasadna. W ocenie Sądu Apelacyjnego, przy bezspornym stanie faktycznym sprawy i w kontekście żądania płatnika składek objętego apelacją organu, Sąd pierwszej instancji dokonał nieprawidłowej interpretacji prawa materialnego i w oparciu o błędne przesłanki, nietrafnie ocenił okoliczności sprawy. W szczególności, nie wziął pod uwagę, że organ uchybił podstawowym zasadom procedury administracyjnej: pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej, szybkości i prostoty działania oraz gwarancji dostępu do informacji, przy czym ostatnia z tych zasad jest szczególnie istotna w stanie faktycznym sprawy, ponieważ organy administracji publicznej oczywiście są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.). W stanie faktycznym sprawy odwołująca spółka została uznana przez ZUS za płatnika składek dla określonych ubezpieczonych na podstawie decyzji wydanych w latach 2014-

1. Spółka złożyła odwołania od tych decyzji, które zostały prawomocnie oddalone przez sądy, a Sąd Najwyższy odmówił przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania. Na podstawie tych decyzji ZUS sporządził korekty dokumentów rozliczeniowych, jednak Spółka nie otrzymała decyzji wymiarowych. Wnioskiem z dnia 29 grudnia 2021 r. Spółka zwróciła się o wydanie decyzji wymiarowych lub przesłanie korekt dokumentów rozliczeniowych (...), co spotkało się z brakiem reakcji ZUS i skutkowało odwołaniem do sądu z powodu niewydania przez ZUS decyzji wymiarowych. Organ argumentował, że nie ma obowiązku wydawania decyzji wymiarowych, powołując się na art. 38a ustawy systemowej i twierdząc, że decyzje wymiarowe wydawane są jedynie w przypadku braku wpłat składek, a nie w każdej sytuacji po ustaleniu podlegania ubezpieczeniom. Sąd Apelacyjny rozważył w tej sprawie, że po pierwsze, organ jest zobowiązany do przestrzegania i realizacji kluczowych zasad procedury administracyjnej. W okolicznościach sprawy mowa o następujących zasadach: - zasada praworządności (art. 6 k.p.a.) według której organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa; ZUS jako organ rentowy, ma obowiązek wydać decyzję, jeśli wynika to z przepisów, a jego zaniechanie może być uznane za naruszenie tej zasady; - zasada pogłębiania zaufania obywateli do państwa i prawa (art. 8 k.p.a.), oznaczająca że postępowanie powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów państwa; - zasada udzielania informacji (art. 9 k.p.a.), w myśl której organ ma obowiązek informować stronę o jej prawach i obowiązkach; - zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), nakazująca organom działanie bez zbędnej zwłoki; - obowiązek załatwienia sprawy w formie decyzji (art. 104 k.p.a.) co oznacza, że sprawy wymagające rozstrzygnięcia władczego powinny kończyć się decyzją administracyjną; - wykluczenie bezczynność organu i przewlekłość postępowania (art. 36-38 k.p.a.), bowiem jeśli organ nie wydaje decyzji w ustawowym terminie, strona ma prawo wniesienia ponaglenia, a następnie odwołania do sądu. Po drugie, organ ZUS jest generalnie uprawniony do wydawania decyzji na podstawie: - art. 68 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy systemowej, który określa, że do zakresu działania ZUS należy między innymi wymierzanie i pobieranie składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne, zaś wymierzanie składek oznacza konieczność ustalenia ich wysokości w odniesieniu do konkretnego płatnika i okresu składkowego; - jak też na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy systemowej, który wskazuje, że ZUS wydaje decyzje w sprawach indywidualnych, dotyczących w szczególności ustalania wymiaru składek (czyli ich wysokości i podstawy wymiaru). Skoro więc organ rentowy ma obowiązek wymierzania składek (art. 68) i jednocześnie jest uprawniony do wydawania decyzji w zakresie ich wymiaru (art. 83), to w istocie ma podstawę prawną do wydania decyzji wymiarowych jako takich, niezależnie od stopnia realizacji wpłat przez płatnika. Przy czym należy podkreślić, że organ posiada nie tylko kompetencję do wydania decyzji, ale również obowiązek, zwłaszcza gdy wydanie decyzji ma na celu ochronę prawa strony do rzetelnej informacji. W sytuacji sporu, brak decyzji wymiarowej narusza bowiem zasadę pewności prawa i ochrony interesów płatnika, a więc organ powinien działać nawet z urzędu . W nawiązaniu do stanu faktycznego sprawy, warto też zwrócić uwagę na kolejne przepisy ustawy systemowej: - art. 34, który określa, że ZUS prowadzi konta ubezpieczonych i płatników składek, co wiąże się z obowiązkiem rzetelnego ewidencjonowania wpłat i zobowiązań; - art. 48, który wskazuje, że ZUS może sporządzać dokumenty rozliczeniowe z urzędu, co w określonych przypadkach może prowadzić do konieczności wydania decyzji wymiarowych; - art. 24 ustawy systemowej, który reguluje przedawnienie należności składkowych, co ma znaczenie w kontekście rozliczeń i ewentualnego wydania decyzji określających należne składki. I po trzecie Sąd Apelacyjny rozważył, że organ ZUS wydaje decyzje rozliczające zobowiązania składkowe na podstawie art. 38 ust. 1 i art. 38 a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych Zgodnie z art. 38 ustawy systemowej:
2. W razie sporu dotyczącego obowiązku ubezpieczeń społecznych Zakład wydaje decyzję osobie zainteresowanej oraz płatnikowi składek.
3. Nie później niż w terminie 7 dni od uprawomocnienia się decyzji, o której mowa w ust. 1, płatnik składek jest zobowiązany przekazać do Zakładu dokumenty związane z ubezpieczeniami społecznymi określone w ustawie za okres objęty decyzją. Natomiast art. 38a ustawy systemowej, określający kwotę do zaliczenia na poczet należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stanowi:
4. Jeżeli w związku z przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym lub kontrolą wykonywania przez płatników składek obowiązków z zakresu ubezpieczenia społecznego zachodzi konieczność wydania decyzji, o której mowa w art. 83 ust. 1 pkt 1a , Zakład wydaje decyzję podmiotowi zgłaszającemu ubezpieczonych do ubezpieczeń społecznych oraz płatnikowi składek ustalonemu przez Zakład.
5. Jeżeli w wyniku uprawomocnienia się decyzji, o której mowa w ust. 1, zostanie potwierdzone, że płatnikiem składek jest płatnik składek ustalony przez Zakład, Zakład sporządza za tego płatnika z urzędu dokumenty związane z ubezpieczeniami społecznymi określone w ustawie za okres wskazany w decyzji.
6. Jeżeli podmiot zgłaszający ubezpieczonych do ubezpieczeń społecznych wypłacał świadczenia podlegające rozliczeniu w ciężar składek na ubezpieczenia społeczne za okres wskazany w decyzji, sporządzane przez Zakład dokumenty, o których mowa w ust. 2, uwzględniają te świadczenia.
7. Składki nienależnie opłacone przez podmiot zgłaszający ubezpieczonych do ubezpieczeń społecznych za okres wskazany w decyzji, o której mowa w ust. 1, Zakład zalicza z urzędu na poczet należności z tytułu składek płatnika składek. Zakład dokonuje zaliczenia ustalonej do zaliczenia kwoty na poczet zaległych lub bieżących składek, a w razie ich braku - na poczet przyszłych składek. Przepisów art. 24 ust. 6a-6f nie stosuje się. W istocie, art. 38a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych szczegółowo reguluje obowiązki Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, m.in. w zakresie sporządzania dokumentów rozliczeniowych z urzędu, które służą ustaleniu wysokości należnych składek (decyzji wymiarowych). Ustępy 2 i 4 tego artykułu przewidują, że w sytuacji potwierdzenia, iż płatnikiem składek jest podmiot ustalony przez ZUS, organ zobowiązany jest z urzędu sporządzić dokumenty rozliczeniowe, co de facto może przełożyć się na wydanie decyzji określającej stan zobowiązań. Należy zauważyć, że przepis wskazuje, że obowiązkiem organu jest sporządzenie dokumentów rozliczeniowych, ale nie wskazuje wprost na obowiązek wydawania decyzji wymiarowych, i to niezależnie czy płatnik w ogóle nie realizuje płatności, czy też realizuje częściowo lub w całości. Niemniej w sytuacjach, gdy organ nie wydał wymaganej decyzji, przepisy postępowania cywilnego w art.

§ 3k.p.c.

umożliwiają sądowi zobowiązanie organu do wydania takiej decyzji w określonym terminie. Sąd może bowiem uznać, że organ przez zaniechanie naruszył prawo. Sąd może także orzec co do istoty sprawy. Kluczowe jest zatem, czy brak wydania decyzji stanowi naruszenie prawa. I nie chodzi tylko o naruszenia prawa materialnego, ale również prawa formalnego. Sąd Najwyższy w wyroku z 12 lipca 2023 r., (...) 27/23 postawił tezę: Przyjęcie, iż niewydanie przez organ rentowy decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art.

§ 3

zdanie drugie KPC, wymaga uprzedniego ustalenia, że zaniechanie ze strony organu rentowego stanowiło konsekwencję oczywistego uchybienia przepisom procedury administracyjnej (w zakresie prawidłowości i terminowości jej stosowania) lub przepisom prawa materialnego właściwym dla oceny danej sytuacji faktycznej, przy wzięciu pod uwagę charakteru sprawy objętej wnioskiem, stopnia jej skomplikowania i znaczenia dla ubezpieczonego będącego wnioskodawcą, a nadto że rodziło niekorzystne dla niego skutki na przykład w postaci szkody spowodowanej niewydaniem decyzji. Sąd Apelacyjny nie zgadza się z twierdzeniem organu, że decyzje wymiarowe powinny być wydawane jedynie w przypadku braku wpłat składek, a nie w każdej sytuacji po ustaleniu podlegania ubezpieczeniom. Teza ta bowiem nie ma stanowczego umocowania w przywołanych wyżej przepisach art. 38 i art. 38a ustawy systemowej, które jak wskazano nie nakładają na organ obowiązku wydania decyzji wymiarowych. To w praktyce organ wypracował, że w sytuacji braku wpłat, organ ma podstawę do wydania decyzji o zaległościach, co wynika z konieczności ustalenia stanu zobowiązań wobec ZUS. Natomiast jeżeli płatnik uiszcza składki – nawet jeśli ich sposób rozliczania budzi wątpliwości – organ rentowy stosuje mechanizm zaliczania bieżących wpłat na poczet ewentualnych zaległości, nie wydając przy tym odrębnej decyzji rozliczającej. ZUS uznaje, że w takich przypadkach nie ma podstaw do wydania decyzji wymiarowych, ponieważ istnienie wpłat wyklucza konieczność wydania decyzji o zaległościach, chociaż te zaległości przecież istnieją, skoro na ich poczet, zaliczane są bieżące wpłaty. Prezentowane stanowisko organ rentowy popiera właśnie interpretacją art. 38a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, który przewiduje sporządzenie z urzędu dokumentów rozliczeniowych w sytuacji ustalenia podmiotu jako płatnika składek, ale nie nakłada wyraźnego obowiązku wydania decyzji wymiarowych, jeżeli dokonywane są wpłaty. W ocenie Sądu Apelacyjnego, taka interpretacja nie może być jedyną słuszną w kontekście prawa płatnika do rzetelnego rozliczenia i weryfikacji wysokości zobowiązań. Literalne brzmienie art. 38 ustawy systemowej nie nakłada wprost na organ obowiązku wydania decyzji, która określałaby dokładny wymiar składek w sytuacji sporu z płatnikiem. Przepis ten odnosi się bowiem do wydania decyzji w sprawie obowiązku ubezpieczenia, co ma charakter deklaratoryjny, potwierdzający podleganie ubezpieczeniowemu – nie zaś do szczegółowego ustalenia kwot zobowiązań. Ustalenie dokładnych kwot należności wynika z dalszych czynności administracyjnych, których podstawy znajdują się m.in. w art. 38a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, gdzie przewidziano sporządzanie dokumentów rozliczeniowych z urzędu. W ocenie Sądu Apelacyjnego, zarówno przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, art. 38 ust. 1 i art. 38a ustawy systemowej, jak i mechanizm przewidziany w kodeksie postępowania cywilnego, jak też podstawowe zasady procedury administracyjnej oraz przepisy o charakterze generalnym - art . 68 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. art. 83 ust. 1 pkt 3 i w połączniu z art. 34, 48 i 24 ustawy systemowej , stanowią wystarczającą podstawę prawną umożliwiającą organowi wydawanie decyzji rozliczających zobowiązania składkowe, zwłaszcza gdy jest to konieczne dla zapewnienia rzetelności i przejrzystości rozliczeń składkowych. Jest to istotna przesłanka przemawiająca za zobowiązaniem ZUS do wydania decyzji wymiarowych, chociaż brak jednoznacznego przepisu nakładającego taki obowiązek. Tym samym, łączna interpretacja wskazanych przepisów uzupełnia lukę prawną w art. 38a ustawy systemowej. Chociaż przepisy nie nakładają wprost obowiązku wydawania decyzji wymiarowych, to w sytuacji sporu decyzja taka jest konieczna dla zapewnienia transparentności rozliczeń . Nie budzi wątpliwości Sądu, że płatnik, aby rzetelnie prowadzić rozliczenia musi mieć możliwość zweryfikowania działań organu w zakresie przeksięgowania wpłat, uwzględnienia przedawnienia czy stosowania zasady „zaliczania na najstarsze”. Musi mieć dostęp do pełnej dokumentacji rozliczeniowej, która precyzyjnie wykazuje sposób dokonania tych czynności. W przypadku rozbieżności co do ustalenia podstawy wymiaru składek i sposobu rozliczania składek, organ rentowy powinien zatem w sposób formalny ustalić wymiar składek, co w konsekwencji skutkuje wydaniem decyzji wymiarowej. Brak decyzji wymiarowej pozwala na ocenę, że organ nie realizuje swojego podstawowego obowiązku przekazania informacji - szczegółowego rozliczenia, które precyzowałoby, jakie kwoty zostały przypisane do poszczególnych okresów i ubezpieczonych. Tym samym narusza zasadę prawdy obiektywnej, wynikającą z art. 7 k.p.a., która nakazuje, na wniosek stron lub z urzędu, podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W efekcie, stanowi to o niedostatecznej transparentności rozliczeń, ponieważ bez oficjalnego dokumentu, w którym wykazane byłyby m.in. zastosowane kryteria przeksięgowania, zasady naliczania przedawnienia czy kolejność zaliczania wpłat, płatnik nie ma możliwości porównania własnych rejestrów z danymi organu. Płatnik ponosi negatywne konsekwencje finansowe wynikające z takiego stanu rzeczy, jak chociażby brak możliwości skontrolowania wysokości zobowiązań, czy brak pewności prawa. Organ tym samym nie realizuje formalnego obowiązku informacyjnego, polegającego na należytym i wyczerpującym informowaniu stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ nie realizuje formalnego obowiązku czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udziela im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W analizowanej sprawie ZUS ustalił płatnikowi obowiązek ubezpieczeń, ale nie wydał decyzji wymiarowych, mimo że dokonywał przeksięgowań i rozliczał wpłaty. Brak tych decyzji uniemożliwia płatnikowi pełną i wiarygodną weryfikację prawidłowości działań organu , co przede wszystkim narusza zasady prawidłowego działania administracji publicznej. Analiza prawna wszystkich wskazanych wyżej przepisów prawa wskazuje, że z ich literalnego brzmienia wynika kompetencja ZUS do wydania decyzji wymiarowych, chociaż przepisy nie mówią jednoznacznie o obowiązku ich wydania w każdym przypadku. Jednak w sytuacji, gdy istnieje spór co do rozliczeń, a taki fakt ma miejsce w tej sprawie, decyzja wymiarowa powinna być wydana obowiązkowo, ponieważ jest jedynym aktem pozwalającym płatnikowi na skuteczną kontrolę zobowiązań i ochronę własnych interesów prawnych . W przedmiotowej sprawie, z godnie z zasadami transparentności i obowiązkiem informacyjnym, organ administracji powinien udzielić płatnikowi pełnych wyjaśnień i udostępnić niezbędną dokumentację, również przez wzgląd na treść art. 7, 8 i 9 kodeksu postępowania administracyjnego. W efekcie, bez wydania decyzji wymiarowej, płatnik pozostaje w trudnej sytuacji kontrolnej, ponieważ nie otrzymuje kompletnej informacji o sposobie rozliczenia swoich zobowiązań, co utrudnia weryfikację, czy działania organu są zgodne z prawem. Płatnik nie ma też możliwości planowania rozliczeń i realizowania wpłat składek, skoro nie ma wglądu w saldo rozliczeń, co może rodzić negatywne skutki finansowe. Podsumowując, chociaż brak jednoznacznego przepisu, który expressis verbis nakładałby obowiązek wydania decyzji wymiarowej w tej konkretnej sytuacji, to przepisy art. 68 i 83 ustawy systemowej w połączeniu z art. 34, 48 i 24 tej ustawy w związku z ogólnymi zasadami procedury administracyjnej, stanowią podstawę prawną do dochodzenia przez płatnika realizacji obowiązku organu wydania takiej decyzji w celu zapewnienia transparentności rozliczeń . Sąd Apelacyjny podkreśla, że ZUS wykonując rozliczenia, faktycznie uznaje istnienie zobowiązań płatnika - a skoro istnieje zobowiązanie, powinno ono zostać określone w decyzji. Organ ma obowiązek przedstawić szczegółowe wyliczenie w decyzji wymiarowej, aby płatnik mógł skutecznie kontrolować poprawność tych rozliczeń. Brak decyzji narusza prawo płatnika do rzetelnego rozliczenia swoich zobowiązań i może powodować skutki finansowe. Przy czym, praktyka organu nie może być sprzeczna z zasadami praworządności, transparentności i ochrony praw płatnika. Na tej podstawie w oparciu o art. 385 §1 k.p.c., Sąd Apelacyjny orzekając co do istoty sprawy zmienił zaskarżony wyrok i zobowiązał organ rentowy do wydania decyzji wymiarowej na podstawie art.

§ 3k.p.c.

uznając, że brak takiej decyzji stanowi naruszenie praw płatnika oraz zasad transparentności administracji publicznej. O kosztach zastępstwa procesowego orzeczono według stawek minimalnych, zgodnie z zasadą odpowiedzialności za wynik postępowania, na podstawie art. 98 § 1 i § 3 k.p.c., art. 99 k.p.c., art. 108 § 1 k.p.c. w związku z § 9 ust. 2 i § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023, poz. 1935). SSA Jolanta Hawryszko