Sygn. akt IV U 442/14 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 19 sierpnia 2014 r. Sąd Rejonowy w Olsztynie IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w składzie: Przewodniczący: SSR Rafał Jerka

§18apkt 3 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 02.04.2012r.

( Dz. U. 2012 poz. 444) w sprawie określenia dowodów stanowiących podstawę przyznania i wypłaty zasiłków z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa, wskazując iż: - § 18 pkt 2 stanowi , „ iż dowodem stanowiącym podstawę przyznania i wypłaty zasiłku macierzyńskiego przysługującego ubezpieczonemu za okres ustalony przepisami Kodeksu pracy jako okres dodatkowego urlopu macierzyńskiego albo dodatkowego urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego, w razie gdy zasiłek macierzyński za okres bezpośrednio poprzedzający okres objęty wnioskiem o udzielenie takiego urlopu był pobierany przez tego ubezpieczonego jest (…) wniosek ubezpieczonego złożony płatnikowi zasiłku macierzyńskiego przed terminem rozpoczęcia korzystania z tego zasiłku za okres ustalony przepisami Kodeksu pracy jako okres dodatkowego urlopu macierzyńskiego albo dodatkowego urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego - w przypadku ubezpieczonego niebędącego pracownikiem;” - §. 18a pkt 3 stanowi, „ iż dowodem stanowiącym podstawę przyznania i wypłaty zasiłku macierzyńskiego przysługującego ubezpieczonemu za okres ustalony przepisami Kodeksu pracy jako okres urlopu rodzicielskiego , w razie gdy zasiłek macierzyński za okres bezpośrednio poprzedzający okres objęty wnioskiem o udzielenie tego urlopu był pobierany przez tego ubezpieczonego jest (…) wniosek ubezpieczonego złożony płatnikowi zasiłku macierzyńskiego przed terminem rozpoczęcia korzystania z tego zasiłku za okres ustalony przepisami Kodeksu pracy jako okres urlopu rodzicielskiego - w przypadku ubezpieczonego niebędącego pracownikiem „ Rację zatem ma organ rentowy wskazując, iż regulacje cytowanego rozporządzenia przewidują uprzednie, wyprzedzające złożenie wniosku o wypłatę zasiłku w stosunku do terminu skorzystania z dodatkowego urlopu macierzyńskiego i urlopu rodzicielskiego. Jednak konstatacja ta w ocenie Sądu nie przesądza o rozstrzygnięciu w niniejszej sprawie, a co więcej byłoby zbytnim uproszczeniem, gdyż nie odnosi się do takich kwestii jak określenia charakteru terminu wskazanego w rozporządzeniu oraz nie analizuje wzajemnych relacji między zasadami ustrojowymi wyrażonymi w ustawie zasiłkowej a regulacją zawartą w cytowanym akcie niższej rangi. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę i przedmiotowe rozporządzenie w zakresie nas interesującym zostało wydane na podstawie wyraźnej delegacji ustawowej tj. art. 59 ust. 15 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r.o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa zgodnie z którym „ Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określa , w drodze rozporządzenia , inne wymagane dowody stanowiące podstawę przyznania i wypłaty zasiłków „ Z delegacji ustawowej wynika wyraźnie iż właściwy Minister został upoważniony tylko i wyłącznie do określenia „ wymaganego dowodu stanowiącego podstawę przyznania i wypłaty zasiłku „ tutaj macierzyńskiego ( za dodatkowy urlop macierzyński i urlop rodzicielski ). W żadnym wypadku delegacja ta nie daje uprawnienia Ministrowi do określenia terminu do którego należy złożyć ten dowód ( wniosek ). Innymi słowy delegacja Ministra obejmuje tylko i wyłącznie określenie ( sprecyzowanie ) wymaganych dowodów w oparciu o który wypłaca się świadczenie ( np. wniosek pracownicy złożony i potwierdzony przez pracodawcę w przypadku ubiegania się o dodatkowy urlop macierzyński, zwolnienie lekarskie w przypadku ubiegania się o zasiłek chorobowy itp. ), zaś poza jego kompetencją pozostaje kwestia określenia terminu do którego należy przedłożyć ów dowód a co za tym idzie określenie także kwalifikacji tego terminu ( termin zawity, termin instrukcyjny ). Przekroczenie delegacji ustawowej ma doniosłe znaczenie. Jak przyjmuje się bowiem konstrukcja rozporządzenia jako aktu wykonawczego do ustawy jest zdeterminowana trzema podstawowymi warunkami: 1) wydania rozporządzenia na podstawie wyraźnego, to jest opartego nie tylko na domniemaniu i wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu, 2) wydania rozporządzenia co do przedmiotu i treści normowanych stosunków, w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia do wydania tego aktu i w celu wykonania ustawy, 3) niesprzeczności treści rozporządzenia z normami Konstytucji RP oraz z ustawą, na podstawie której zostało wydane, a także z wszystkimi obowiązującymi ustawami, które w sposób bezpośredni lub pośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia. Naruszenie choćby jednego z tych warunków może powodować zarzut niezgodności rozporządzenia z ustawą. Innymi słowy - ze względu na funkcjonalną więź rozporządzenia z ustawą upoważniającą - przedmiotem regulacji rozporządzenia mogą być jedynie sprawy należące do zakresu normowania ustawy upoważniającej. To, że rozporządzenie jest wydawane na podstawie i w granicach upoważnienia udzielonego przez ustawę oraz hierarchiczne powiązanie rozporządzenia z ustawą sprawia, iż zakres swobody twórcy rozporządzenia jest ograniczony na dwa sposoby: "pozytywnie" - przez wskazanie przez daną ustawę zakresu spraw przekazanych do normowania i kierunku tego unormowania oraz "negatywnie" - przez wymaganie braku jego niezgodności z wszystkimi normami hierarchicznie wyższymi (por. S. Wronkowska: Model rozporządzenia jako aktu wykonawczego do ustaw w świetle Konstytucji i praktyki, [w:] Konstytucyjny system źródeł prawa w praktyce, red. A. Szmyt, Warszawa 2005, s. 77). Trybunał Konstytucyjny wskazywał (por. wyrok z 12 lipca 2007 r., U 7/06, OTK ZU 2007 nr 7A, poz. 76), że wykonawczy charakter rozporządzenia oznacza, iż przepisy tego aktu normatywnego muszą pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym z rozwiązaniami ustawowymi. Upoważnienie ustawowe może zezwalać na modyfikację treści ustawy za pomocą rozporządzenia, ale to pozwolenie musi być wyrażone wprost w przepisie upoważniającym. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w § 115 i § 116 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908). Zgodnie z tą regulacją, akt wykonawczy do ustawy nie może w sposób samoistny zmieniać ani modyfikować treści norm zawartych w aktach hierarchicznie wyższych. Zmiana albo modyfikacja taka jest możliwa jedynie wówczas, gdy jest to wyraźnie wyrażone w przepisie upoważniającym. Od woli ustawodawcy zależy bowiem, w jaki sposób będzie ukształtowana treść rozporządzenia i w jakim stopniu akt podustawowy ma wpływać na przepisy zawarte w ustawie (por. S. Wronkowska, M. Zieliński: Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 236-237). Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że przepisy rozporządzenia określają warunki zastosowania norm ustanowionych w samej ustawie i uszczegóławiają je w takim stopniu, w jakim ustawodawca tego nie uczynił ze względu na ich drugorzędne znaczenie. Rozporządzenie nie może jednak uzupełniać ustawy, rozbudowywać przesłanek zrealizowania jakiejś normy prawnej określonej w ustawie lub takich elementów procedury, które nie odpowiadają jej ustawowym założeniom. Modyfikacja czy uzupełnianie ustawy w drodze rozporządzenia nie mogą być usprawiedliwiane tym, że w przepisie upoważniającym zawarte zostało sformułowanie "określa szczegółowe zasady i tryb postępowania". Również organ wydający akt wykonawczy nie może twierdzić, że wydanie rozporządzania o danej treści było celowe czy racjonalne, mimo że delegacja nie zawierała upoważnienia do uregulowania konkretnych materii (por. też K. Działocha: Uwagi do art. 92, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. II, Warszawa 2001). W konsekwencji jasnym staje się, iż określenie w spornym rozporządzeniu w §

§18a

pkt 3 terminu do jakiego „ osoba niebędąca pracownikiem „ winna złożyć wniosek ( który jest jednocześnie traktowany jako dowód skorzystania z dodatkowego zasiłku macierzyńskiego i urlopu rodzicielskiego ) o wypłatę zasiłku macierzyńskiego za dodatkowy urlop macierzyński i urlop rodzicielski wyraźnie wykracza poza upoważnienie ustawowe. Dodatkowo nic tu nie ma do rzeczy argument o racjonalności bądź celowości określenia terminu dla tej kategorii ubezpieczonych w rozporządzeniu. Ta kategoria ubezpieczonych tj. „ osoby nie będące ubezpieczonymi „ ( głównie osobą prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą ) de facto „same sobie „ udzielają urlopów macierzyńskich także w wymiarze dodatkowym w tym też urlopów rodzicielskich ( w przypadków pracowników urlopów tych udziela pracodawca ) . W tej sytuacji racjonalnym wydawałoby się, iż osoby te o fakcie skorzystania z nich dla celów porządkowych i prewencyjnych ( ograniczenia nadużyć ) powinny zawiadamiać organ wypłacający ( płatnika – ZUS ) w określonym terminie ( najlepiej przed skorzystaniem z nich ). Jednakże jak zostało wcześniej wspomniane nawet argumenty racjonalno – celowościowe nie mogą kreować prawa organu delegowanego do poszerzenia materii rozporządzenia o kwestie, które nie przekazano w delegacji ustawowej. Należy też wspomnieć, iż organ rentowy w apelacji zdaje się nadawać terminowi określonemu w §

§18a

pkt 3 przedmiotowego rozporządzenia charakter terminu zbliżonego do terminu zawitego skoro twierdzi, iż złożenie „ dowodu „, „ wniosku „ o wypłatę spornych świadczeń po terminie ( po rozpoczęciu korzystania z dodatkowego urlopu macierzyńskiego i urlopu rodzicielskiego ) skutkuje utratą prawa do tego świadczenia. Z definicji terminu zawitego wynika bowiem, iż niepodjęcie danej czynności w okresie czasu zakreślonym tym terminem przez uprawniony podmiot, powoduje wygaśnięcie przysługującego mu prawa. Kwalifikacja skutku niedotrzymania terminu ( przy założeniu iż rozporządzenie taki termin może w ogóle określać ) oznaczałaby to iż rozporządzenie regulowałoby zasadniczą ( a nie drugorzędną, porządkową ) kwestie związaną z przyznawaniem świadczenia w postaci prawa do zasiłku macierzyńskiego a nadto jak zostanie to wykazane byłoby to sprzeczne z zasadami ustawowymi (ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa ) regulującymi kwestię przyznawania właśnie tych świadczeń, uzupełniając przesłanki realizacji tego świadczenia o elementy nie odpowiadające założeniom ustawowym. Ustawodawca jeśli chce osiągnąć skutek w postaci przymuszenia uprawnionego do złożenia „ dowodu „ będącego podstawą przyznania świadczenia ubezpieczeniowego w określonym terminie wprost w ustawie go określa , a co więcej wskazuje też na sankcję z którą wiąże się przekroczenie terminu. Przykładem takiej regulacji jest art. 62 ust.

1. ustawy zasiłkowej zgodnie z którym „ zaświadczenie lekarskie ubezpieczony jest obowiązany dostarczyć nie później niż w ciągu 7 dni od daty jego otrzymania płatnikowi zasiłków (… ) .” Zgodnie zaś z ust 3 „ niedopełnienie obowiązku określonego w ust. 1 i 2 powoduje obniżenie o 25% wysokości zasiłku przysługującego za okres od 8 dnia orzeczonej niezdolności do pracy do dnia dostarczenia zaświadczenia lekarskiego ( … ) „ Nadto tak istotna kwestia jaką jest brak prawa do zasiłku macierzyńskiego pomimo korzystania z dodatkowego urlopu macierzyńskiego i urlopu rodzicielskiego, ze względu na brak złożenia wniosku o jego wypłatę w określonym terminie jest na tyle istotną kwestią, iż termin te winien być określony w ustawie. Należy też wskazać, iż założeniem ustawy zasiłkowej jest objecie wszystkich roszczeń o wypłatę zasiłków instytucją przedawnienia. Zgodnie bowiem z art. 67 ust.
2. „ roszczenie o wypłatę zasiłku chorobowego, wyrównawczego , macierzyńskiego oraz opiekuńczego przedawnia się po upływie 6 miesięcy od ostatniego dnia okresu, za który zasiłek przysługuje”. Wprowadzeniem zatem aktem podustawowym (rozporządzeniem ) terminu zawitego pozostaje w jaskrawej sprzeczności cytowaną regulacją ustawową. W wymiarze praktycznym wprowadzenie terminu zawitego do dochodzenia roszczenia o wypłatę zasiłku macierzyńskiego ( za okres dodatkowego urlopu macierzyńskiego oraz urlopu rodzicielskiego ) czyni instytucje przedawnienia zbędną ( sankcją za niedopełnienie terminu będzie przecież utrata roszczenia a nie rozpoczęcie biegu przedawnienia ). Należy też stwierdzić, iż w takiej sytuacji akt podstawowy jakim jest rozporządzenie inaczej niż ustawa regulowałoby przesłanki dochodzenia świadczenia ubezpieczeniowego co jest niedopuszczalne. Reasumując powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, iż wskazany w spornym rozporządzeniu termin wykracza poza delegację ustawową a nadto jest sprzeczny z zasadami ustawowymi regulującymi kwestię dochodzenia świadczeń w niej wymienionych Gdyby zatem nawet dopuścić możliwość wskazania w rozporządzeniu spornego terminu, to aby być w zgodzie z wyżej opisanymi zasadami należy go traktować jedynie w kategoriach terminu instrukcyjnego z którym nie wiążą się żadne sankcje. Jedynie na marginesie należy się odnieść do stanowiska Sądu Okręgowego w Olsztynie zawartego w sprawie o sygn. akt. IV Ua 20/14 z którego wynika, iż jakoby art. 31 ust.3 pkt 2 regulował w przypadku osób nie będących pracownikami termin do złożenia wniosku o wypłatę zasiłku macierzyńskiego za okres dodatkowego urlopu macierzyńskiego i urlopu dodatkowego. W tym miejscu należy przypomnieć, iż zgodnie z art. 29 ust. 5 z dnia 25 czerwca 1999 r. ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa „ zasiłek macierzyński przysługuje przez okres ustalony przepisami Kodeksu pracy jako okres urlopu macierzyńskiego, okres dodatkowego urlopu macierzyńskiego, okres urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego, okres dodatkowego urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego oraz okres urlopu rodzicielskiego, z zastrzeżeniem ust. 6.” W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż przepisy Kodeksu pracy przewidują dwa tryby uzyskiwania i korzystania z urlopów macierzyńskiego i rodzicielskiego. Zgodnie z art. 179 1 k.p. pracownica, nie później niż 14 dni po porodzie, może złożyć pisemny wniosek o udzielenie jej, bezpośrednio po urlopie macierzyńskim, dodatkowego urlopu macierzyńskiego w pełnym wymiarze wynikającym z art. 182 1 § 1, a bezpośrednio po takim urlopie - urlopu rodzicielskiego w pełnym wymiarze wynikającym z art. 182 1a § 1; pracodawca jest obowiązany uwzględnić wniosek pracownicy. Jednocześnie art. 182 1 § 1 przewiduje, iż bezpośrednio po wykorzystaniu urlopu macierzyńskiego pracownik ma prawo do dodatkowego urlopu macierzyńskiego. Zgodnie z art. 182 1 § 3 k.p. „ dodatkowego urlopu macierzyńskiego udziela się na pisemny wniosek pracownicy, składany w terminie nie krótszym niż 7 dni przed rozpoczęciem korzystania z tego urlopu” . Art. 182 1a § 1 wskazuje natomiast, iż bezpośrednio po wykorzystaniu dodatkowego urlopu macierzyńskiego w pełnym wymiarze określonym w art. 182