KC, pozwalające na odstąpienie od zasady nominalizmu i stanowiące podstawę prawną do zastosowania "ilości ziarna żyta" jako instrumentu stałej waloryzacji opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. Zdaniem rewidującego powyższa wykładnia jest nietrafna i prowadzi do rażącego naruszenia wskazanych wyżej przepisów. Argumenty jakie prezes NSA przedstawia za swym stanowiskiem, są następujące: Wprowadzenie waloryzacji jako źródła zobowiązania wymaga wyraźnych podstaw ustawowych. Tymczasem omawiana ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych podstaw takich nie stwarza. Nie stanowią bowiem tych podstaw ani powołane w zaskarżonym wyroku przepisy art. 1 i 3 oraz art. 38-40 ustawy, ani także powołane przepisy § 6 ust. 1, 4 oraz 5 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 1982 r. Wskazany natomiast w zaskarżonym wyroku art. 1 ustawy określa zakres tej ustawy oraz jej cel, polegający wprawdzie na dążeniu do zachowania jak największego obszaru gruntów chronionych, jednak nie tożsamy z waloryzacją, której nie można traktować jako sposo- bu utrzymywania substancji gruntowej. Zdaniem rewidującego z waloryzacją mamy do czynienia wówczas, gdy dany grunt został zgodnie z prawem wyłączony z produkcji rolnej. Oznacza to, iż nie można tej waloryzacji przypisać funkcji prohibicyjnej, na co NSA wskazuje w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Tym bardziej nie można tak zredagowanemu przepisowi (art. 1) przypisywać mocy podstawy prawnej do wprowadzenia w omawianej sferze stosunków, waloryzacji stałej opłaty rocznej. Wspomnianej podstawy nie stanowi także powoływany przez NSA art. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przepis ten określa bowiem jedynie na czym ma polegać ochrona gruntów rolnych i leśnych. Skoro zatem samo wyłączenie gruntów z produkcji rolnej nie jest wyrazem naruszenia prawa, a jest wręcz instytucją przez to prawo przewidzianą (odbywa się na podstawie i zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, który jest prawem i który stanowi o innym niż rolnicze przeznaczeniu terenu), to tym bardziej nie można, powołując się na wykładnię celowościową, poszukiwać w instytucji waloryzacji jej funkcji prewencyjnej. Podstawy prawnej do wprowadzenia waloryzacji, w interesującym nas zakresie, nie stanowią również powołane w wyroku przepisy § 6 ust. 1,4 oraz 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 czerwca 1982 r. Rozporządzenie to zostało wydane [...] w celu określenia wysokości należności i opłat rocznych (art. 22 pkt 1 ustawy). Rada Ministrów uzyskała zatem ustawowe upoważnienie nie tylko do ustalania zasad należności i opłat ale przede wszystkim do określenia wprost wysokości tych należności (opłat). Skoro zatem zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 3 i 5 rozporządzenia decyzja administra- cyjna powinna określać wysokość należności i opłat, a nie poprzestawać na wska- zywaniu sposobu ich obliczania (ten wynika bowiem bezpośrednio z przepisów), to nie ma podstaw do przyjęcia, że celem prawodawcy było ustalenie jako zasady takiego sposobu określania w decyzji stałych opłat rocznych, aby były one praktycznie ustalane poza postępowaniem administracyjnym i w zmienionym w każdym roku stanie faktycznym. Powoływany przez NSA w zaskarżonym wyroku § 6 ust. 4 rozporządzenia również nie jest podstawą do nałożenia na podmiot dokonujący wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, na podstawie dotychczasowych przepisów, obowiązku (obciążenia) waloryzowania stałej opłaty rocznej z tytułu tego wyłączenia. Zdaniem rewidującego jest wręcz przeciwnie. Przepis ten stanowi, że ustalanie wysokości należności w złotych następuje przez pomnożenie ilości ton ziarna żyta przez stosowaną w kontraktacji cenę ziarna konsumpcyjnego o podstawowej jakości . W świetle tej regulacji "wysokość należności" jest zatem wartością wyrażoną w złotówkach, stanowiąc iloczyn wartości (ceny) i ilości ziarna. Skoro zatem powoływany przepis § 5 ust. 2 pkt 3 i 4 nakazuje umieścić w decyzji ową "wysokość należności", to należy przyjąć, że w decyzji administracyjnej winno się znaleźć określenie należności w złotówkach, zaś kontrola takiej decyzji przez organ lub Sąd obejmuje także prawidłowość samego obliczenia należności i opłat. W tym świetle, tym bardziej nie ma - zdaniem rewidującego - podstaw do przyjęcia, że wspomniany w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku § 6 ust. 4 (w związku z § 5 ust. 2 pkt 3 i 5) rozporządzenia stanowi podstawę do wprowadzenia w decyzji administracyjnej instrumentu waloryzacji (w formie dodatkowego obowiązku ekonomicznego nałożonego na podmiot dokonujący wyłączenia). Stosownie do § 6 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 czerwca 1982 r. w sprawie wykonania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych należność za 1 ha gruntu rolnego ustala się jako równowartość ilości ziarna żyta i mnoży tę ilość przez stosowaną w kontraktacji cenę ziarna konsumpcyjnego o jakości podstawowej. Uzyskany wynik będzie zatem wyrażony w złotych. Skoro więc § 5 ust. 2 pkt 3 i 5 omawianego rozporządzenia nakazuje umieścić w decyzji "wysokość" należności i opłat, a owa "wysokość", jest wyrażona w złotych (§ 6 pkt 4 także mówi o "wysokości" należności ,a nie o "należności"), to z powyższego wynika, że zgodnie z wolą prawodawcy, w decyzji administracyjnej w sprawie wyłączenia gruntów należy określić wysokość należności oraz opłat rocznych w złotych. Tak więc prawodawca zawarł w przedstawionym systemie prawnym sposób zabezpieczenia się przed skutkami inflacji w ten sposób, że nie wprowadził stałych stawek w przepisach, lecz - po pierwsze, odesłał do zmieniających się cen żyta, a po drugie - nałożył obowiązek ustalania wysokości omawianych świadczeń w dniu wydania decyzji w każdej indywidualnej sprawie. Bezpodstawne jest zatem poszukiwanie w dotychczasowym systemie prawnym innego systemu zabezpieczenia przed skutkami inflacji. Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Rewizja nadzwyczajna jest słuszna, a argumenty w niej zawarte są przekonu- jące. Zgodzić się bowiem należy z ogólnym poglądem rewidującego, iż waloryzacja [...] wymaga wyraźnych podstaw ustawowych. Odnosi się to do wszelkich obowiązków pieniężnych obywateli (bądź innych podmiotów prawa prywatnego) na rzecz państwa lub osób prawa publicznego (w tym wypadku jednostki samorządu terytorialnego), ustanowionych w formach przewidzianych przez to prawo. Zobowiązania te muszą być wyraźnie określone przepisami prawa, ich źródłem nie może więc być analogia, ani też inne formy interpretacji [...]. W tym zakresie stanowisko zarówno orzecznictwa SN, jak również TK i NSA jest do tej pory jasne i utrwalone. Sąd Najwyższy w obecnym składzie nie widzi żadnych powodów, by od tak utrwalonego stanowiska odstępować. Zwraca zresztą uwagę okoliczność, iż sprawa się toczy na tle interpretacji przepisów nie obowiązującej już ustawy, a w aktualnie obowiązującej ustawie, która ją zastąpiła (ustawa z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Dz. U. Nr 16, poz. 78), znajdują się wyraźne postanowienia uzasadniające stosowanie waloryzacji (art. 4 pkt 13). Przepisy przejściowe tej nowej ustawy (art. 35 ust. 4) stwierdzają również, że stałe opłaty roczne z tytułu przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze ulegają z mocy prawa umorzeniu, jeśli kwota ich jest równa lub niższa od 10 złotych. Jest to również argument przemawiający za stanowiskiem rewizji: gdyby bowiem poprzednia ustawa dopuszczała waloryzację, podobnie niskie kwoty nie mogłyby w ogóle występować w praktyce. Dopuszczalność waloryzacji świadczeń pieniężnych, jako wyjątek od zasady nominalizmu, wprowadziła w tym zakresie nowela do kodeksu cywilnego z 1990 r. Prze- widziała ona dwie formy waloryzacji: umowną (art.
KC) i sądową (art.
Nie przewidziano tu natomiast możliwości wprowadzania waloryzacji przez jednostronne rozstrzygnięcie władcze organu administracji. Nie jest zatem możliwe - w braku innej, wyraźnej podstawy prawnej - wyprowadzanie z art.
KC możliwości waloryzacji należności pieniężnej przez wprowadzenie klauzuli waloryzacyjnej decyzją administracyjną. Wyjątkowe przepisy art.
Taką zaś interpretacją byłoby założenie, że obok umownego i sądowego źródła waloryzacji dopuszczalne jest - na tle art.
KC - inne, dodatkowe jej źródło, a mianowicie decyzja administracyjna. Przedstawione wyżej rozumowanie dotyczy sytuacji, gdyby w powinności uiszczania należności z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej upatrywać świad- czenia pieniężnego podlegającego reżimowi prawa cywilnego (tak w sprawie III AZP 8/82). Jednakże nawet przy uznaniu wspomnianego świadczenia pieniężnego za daninę publiczną, brak byłoby podstaw dopuszczalności wprowadzenia klauzuli wa- loryzacyjnej w decyzji określającej wysokość opłaty z tytułu wyłączenia. Zasada no- minalizmu jest bowiem zasadą ponadgałęziową polskiego porządku prawnego i ods- tępstwa od niej wymagają wyraźnej podstawy ustawowej. Wymaganie wyraźnej pods- tawy ustawowej wynika także z zasady właściwej prawu administracyjnemu, iż decyzja jako jednostronne władcze rozstrzygnięcie musi mieć podstawę ustawową, nie tylko dotyczącą samej możliwości jej wydania, ale także zawarcia w niej odpowiedniej treści - w tym wypadku zawarcia w decyzji waloryzacyjnej klauzuli zbożowej, określającej wysokość świadczenia z tytułu opłaty wyłączeniowej. Rozumowanie zawarte w zaskarżonym wyroku akcentuje bowiem problem "niezmiennego mechanizmu rocznego naliczania opłaty". Abstrahuje jednak od faktu, iż po to, aby (obojętnie w jaki sposób) odstąpić od nominalizmu, trzeba w tym celu dysponować wyraźną ustawową podstawą. Rozluźnienie reżimu prawnego nominalizmu dokonane dzięki noweli KC z 1990 r. ma jednak wyjątkowy charakter co do swego zakresu, wyznaczonego między innymi rodzajem zdarzeń prawnych, wprowadzających waloryzację. Decyzja administracyjna nie została do nich zaliczona. Dopiero w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wprowadzono mechanizm waloryzacyjny dotyczący opłat z tytułu wyłączenia. Ustawa ta w art. 4 pkt 13 wprowadza dopuszczalność waloryzacji opłat, o których tu mowa. Czyni to jednak w odniesieniu do decyzji ustalających opłaty, które zapadły po jej wejściu w życie (art. 35 ust. 2). W tej sytuacji jest oczywiste, że decyzje wydane przed wejściem w życie tej właśnie ustawy, pod rządem ustawy z 1982 r. nie przewidującej możliwości waloryzacji opłaty, nie mogą zawierać klauzul waloryzacyjnych w obojętnej postaci. Dotyczy to właśnie spornych decyzji w niniejszej sprawie. NSA w uzasadnieniu do zaskarżonego wyroku wyraził pogląd, iż wydane na podstawie ustawy z 26 marca 1982 r. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 czer- wca 1982 r. zawiera przepisy szczególne, pozwalające na odstąpienie w tym konkret- nym przypadku od stosowania zasady nominalizmu. Tak jednak w rzeczywistości nie jest. Przepisy również tego aktu wymagają bowiem wyraźnie, by decyzja właściwego organu administracji konkretnie określała wysokość stałej opłaty rocznej, a nie wska- zywała jedynie sposóbu jej obliczania. Przemawia za tym wykładnia gramatyczna § 5 ust. 2 pkt 3 i 5 rozporządzenia z 28 czerwca 1982 r., w którym jest mowa o wysokości należności i opłat, które powinny być wyrażone kwotowo w złotych. W przeciwnym bowiem wypadku, w razie przyjęcia stanowiska wyrażonego przez NSA, opłaty te byłyby w istocie ustalane poza postępowaniem administracyjnym w zależności od zmiennych czynników gospodarczych. Oznaczałoby to nałożenie - bez stosowania jakiejkolwiek procedury - na stronę dodatkowego, nie przewidzianego przepisami prawa obowiązku, co narusza podstawowe zasady demokratycznego państwa prawnego. W tej sytuacji Sąd Najwyższy biorąc pod uwagę wszystkie powyższe okolicz- ności, orzekł jak w sentencji. ========================================
Wyjaśnienie AI na podstawie urzędowego tekstu ustawy. Orientacyjne, nie zastępuje porady prawnej.