III RN 179/01

Wyrok z dnia 8 października 2002 r. III RN 179/01 Wybudowanie obiektu budowlanego z przekroczeniem linii zabudowy określonej w miejscowym, szczegółowym planie zagospodarowania prze- strzennego, uchwalonym zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (jednolity tekst: Dz.U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 ze zm.), uzasadniało wydanie decyzji o przymusowej rozbiórce tego obiektu na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo bu- dowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Przewodniczący SSN Kazimierz Jaśkowski, SSN Katarzyna Gonera (spra- wozdawca), Andrzej Wasilewski. Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2002 r. sprawy ze skargi Marii K. i Zbigniewa K. na decyzję Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w przedmiocie nakazu rozbiórki garażu, na skutek rewi- zji nadzwyczajnej Rzecznika Praw Obywatelskich [...] od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie z dnia 21 grudnia 2000 r. [...] o d d a l i ł rewizję nadzwyczajną. U z a s a d n i e n i e Prezydent Miasta S. decyzją z dnia 30 grudnia 1998 r. [...], wydaną na pod- stawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, nakazał rozbiórkę garażu blaszanego, zlokalizowanego na posesji położonej w S. przy ul. T., wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę przez Marię i Zbi- gniewa K., użytkowników wieczystych nieruchomości przy ul. T. Sporny obiekt został wybudowany w 1987 r. i początkowo stanowił zaplecze prowadzonej przez małżon- ków K. budowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego, a po zakończeniu budowy 2 przystosowano go do pełnienia funkcji garażu. Jako podstawę faktyczną nakazu roz- biórki wskazano okoliczność usytuowania obiektu z naruszeniem ustalonej w obo- wiązującym planie zagospodarowania przestrzennego linii zabudowy. Niezgodność wybudowanego obiektu z planem zagospodarowania przestrzennego miasta S. po- legała na przekroczeniu przez blaszany garaż nieprzekraczalnej linii zabudowy, wy- znaczonej w oparciu o linię zabudowy budynków wzniesionych w bezpośrednim są- siedztwie. Od tej decyzji Maria i Zbigniew K. wnieśli odwołanie. W wyniku rozpoznania odwołania Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowla- nego w S. decyzją z dnia 22 czerwca 1999 r. [...] utrzymał w mocy decyzję Prezy- denta Miasta S. Organ odwoławczy potwierdził fakt naruszenia przez inwestorów linii zabudowy, co zgodnie z przepisami Prawa budowlanego z 1974 r. uzasadniało wy- danie decyzji nakazującej rozbiórkę garażu. Ponieważ samowolę budowlaną popeł- niono przed rokiem 1994, przy rozpatrywaniu sprawy organ odwoławczy uwzględnił plan zagospodarowania terenu obowiązujący w tamtym czasie. W tym celu organ wystąpił do Urzędu Miejskiego w S. o informację dotyczącą przeznaczenia terenu, wraz ze szczegółowym określeniem linii zabudowy na posesji Marii i Zbigniewa K. przy ul. T., według planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. obowiązują- cego przed 1994 r. Zgodnie z ustaleniami organu odwoławczego, według tego planu teren przy ul. T. jest opisany jako: „Teren zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej istniejącej i projektowanej. Zabudowa istniejąca - do adaptacji. Wysokość zabudowy projektowanej 1,5 - 2 kondygnacji, strome ukształtowanie dachów o pokryciu cera- micznym.”. Na załączonej mapie sytuacyjnej wykreślono niebieską linią przerywaną nieprzekraczalne linie zabudowy obowiązujące od 1986 r. Przedmiotowy garaż bla- szany, użytkowany początkowo w 1987 r. jako magazyn na zapleczu budowy, naru- sza nieprzekraczalną linię zabudowy. Decyzję tę Maria i Zbigniew K. zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyj- nego-Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 grudnia 2000 r. [...] oddalił skargę. Po przeprowadzeniu analizy stanu prawnego i faktycznego sprawy Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z pra- wem, a w toku postępowania nie naruszono przepisów proceduralnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy prawidłowo dokonał kontroli decyzji organu pierwszej instancji, wskazując, że zasadnie przyjęto podstawę mate- 3 rialnoprawną, a mianowicie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., ponieważ przedmiotowy garaż wybudowano przed wejściem w życie przepisów nowego Prawa budowlanego z 1994 r. W związku z tym, że skarżący dopuścili się samowoli bu- dowlanej przed 1994 r., zasadnie organy administracji publicznej odniosły się przy rozpatrywaniu sprawy do planu zagospodarowania terenu obowiązującego w tym okresie. Uwzględniając postanowienia tego planu, słusznie organy uznały, że posta- wiony przez skarżących garaż narusza nieprzekraczalną linię zabudowy, wykreśloną na mapie sytuacyjnej niebieską przerywaną linią. Ustalenia i oceny zawarte w za- skarżonej decyzji są zatem zgodne ze stanem faktycznym i prawem. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił podnoszonych przez skarżących zarzutów dotyczą- cych wzajemnych stosunków sąsiedzkich, ponieważ do kognicji tego Sądu nie należy badanie okoliczności pozaprawnych, dotyczących m.in. przestrzegania zasad współ- życia społecznego. Rewizję nadzwyczajną od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Rzecznik Praw Obywatelskich. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił rażące naruszenie prawa - art. 37 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (jednolity tekst: Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz.1126 ze zm.) oraz art. 22 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyj- nym. Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i prze- kazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu-Ośrodkowi Zamiejscowemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rewizji nadzwyczajnej Rzecznik Praw Obywatelskich stwier- dził, że nie kwestionuje ustaleń zawartych w decyzjach administracyjnych jako zgod- nych ze stanem faktycznym. Podniósł jednocześnie, że przekroczenie linii zabudowy nie może być podstawą wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego i w związku z tym rozstrzygnięcia organów administracji publicznej oraz sankcjonu- jący je wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są zgodne z prawem. Pod- stawa prawna decyzji Prezydenta Miasta S. wskazuje ogólnie przepis art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 29 października 1974 r. - Prawo budowlane, nie precyzując, czy chodzi o pkt 1, czy pkt 2 tego przepisu. Wnoszący rewizję nadzwyczajną przyjął, że w spra- wie zastosowano art. 37 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r. W związku z tym podstawowe znaczenie ma - wedle wymogu tego przepisu - ustalenie, czy sporny obiekt „znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzen- 4 nym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego ro- dzaju zabudowę”. Rzecznik Praw Obywatelskich zauważył, że z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, iż działka położona przy ul. T. w S., na której zlokali- zowano garaż, znajduje się według ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą [...] Miejskiej Rady Narodowej w S. z dnia 31 stycznia 1986 r. na terenie zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej istniejącej i projektowanej. Na- tomiast z treści pisma z dnia 12 marca 1997 r. [...] (załączonego do rewizji nadzwy- czajnej), stanowiącego wewnętrzną korespondencję pomiędzy merytorycznymi ko- mórkami Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miej- skiego w S. - na którym to piśmie oparł swoje rozstrzygnięcie organ pierwszej instan- cji - stosownie do ustaleń planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta S., zatwierdzonego Uchwałą [...] Rady Miejskiej S. z dnia 16 maja 1994 r., działka ta znajduje się w strefie oznaczonej symbolem MJ.2 - mieszkalnictwo. Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił w związku z tym uwagę na to, że garaże są obiektami kom- plementarnymi w stosunku do obiektów mieszkalnych położonych na obszarach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i służą zaspokojeniu potrzeb byto- wych zamieszkujących tam osób. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 marca 1985 r., II SA 602/84 (ONSA 1985 r. nr 1, poz. 13) uznał, że garaże i parkingi w osiedlach mieszkaniowych są częścią tych osiedli jako urządzenia związane z za- spokojeniem potrzeb mieszkańców, wobec czego ich usytuowanie w osiedlu nie jest sprzeczne z planowym przeznaczeniem terenu na cele budownictwa mieszkaniowe- go i nie może powodować skutków, o jakich mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Według wnoszącego rewizję nad- zwyczajną należy uznać, że położony na działce przy ul. T. w S. garaż znajduje się na terenie do tego przeznaczonym. W związku z tym, zdaniem Rzecznika, w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. We- dług zaś art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., w wypadku wybudowania obiektu bu- dowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej (obecnie: właściwy organ administracji publicznej) wyda właścicielowi decyzję nakazującą wykonanie w ozna- czonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu bu- dowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepi- sami. Zdaniem wnoszącego rewizję nadzwyczajną, „nakaz rozbiórki obiektu budow- 5 lanego jako najsurowszy sposób likwidacji skutków samowoli budowlanej powinien mieć zastosowanie jedynie w sytuacji uzasadnionej i w pełni zgodnej prawem”. Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Rewizja nadzwyczajna nie jest uzasadniona. W postępowaniu administracyj- nym o nakazanie przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego, którego budowa lub przebudowa została zakończona bez wymaganego prawem pozwolenia budowla- nego przed dniem 1 stycznia 1995 r., należy według art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane odpowiednio stosować przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 lub 2 i art. 39 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1997 r., III RN 33/97, OSNAPiUS 1998 nr 6, poz. 168). W rozpoznawanej sprawie bezsporne było, że obiekt budowlany (garaż bla- szany), którego rozbiórkę nakazano, został wzniesiony bez pozwolenia na budowę w 1987 r. (czyli przed dniem 1 stycznia 1995 r.) na terenie, dla którego obowiązywał w tym czasie plan zagospodarowania przestrzennego - miejscowy plan szczegółowy (uchwalony uchwałą [...] Miejskiej Rady Narodowej w S. z dnia 31 stycznia 1986 r. [...]). Przepis art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane przewidywał, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudo- wane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, gdy organ administracji publicznej stwierdzi, że obiekt bu- dowlany lub jego część: