III SZP 5/05

Uchwała z dnia 12 stycznia 2006 r. III SZP 5/05 Przewodniczący SSN Zbigniew Hajn (sprawozdawca), Sędziowie SN: Zbigniew Myszka, Andrzej Wasilewski. Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2006 r. sprawy z odwołania P. SA w W. przeciwko Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów o uznanie pozycji na rynku, na skutek zagadnienia prawnego przeka- zanego postanowieniem Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2005 r. [...] „Czy rozstrzygnięcie przez Sąd kwestii zasadności zażalenia na postanowie- nie Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, wydane w trybie art. 106 § 1 i 5 k.p.a. następuje w formie wyroku czy też postanowienia ?” p o d j ą ł uchwałę: Rozstrzygnięcie przez sąd o zasadności zażalenia na postanowienie Pre- zesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, wydane w trybie art. 106 § 1 i 5 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 57 ust. 2 oraz art. 57 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 21 lipca 2000r. - Prawo Telekomunikacyjne Dz.U. Nr 73, poz. 852 ze zm.) następuje w formie wyroku. U z a s a d n i e n i e Sąd Apelacyjny w Warszawie postanowieniem z 22 czerwca 2005 r. w sprawie z powództwa P. SA w W. przeciwko Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Kon- sumentów w Warszawie o uznanie pozycji na rynku, na skutek zażalenia powoda od postanowienia Sądu Okręgowego w Warszawie, Sądu Ochrony Konkurencji i Kon- sumentów z 14 marca 2005 r., przedstawił do rozstrzygnięcia Sądowi Najwyższemu, na podstawie art. 390 § 1 k.p.c., ujęte w sentencji uchwały zagadnienie prawne. 2 W uzasadnieniu postanowienia Sąd Apelacyjny wskazał, że postanowieniem z 22 grudnia 2003 r. Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów stwierdził, że P. SA z siedzibą w W. jest operatorem o znaczącej pozycji rynkowej na krajowym rynku połączeń międzyoperatorskich, w tym połączeń wewnętrznych. Rozstrzygnię- cie to zapadło w wyniku współdziałania Prezesa UOKiK z Prezesem Urzędu Regula- cji Telekomunikacji i Poczty w ramach prowadzonego przez ten ostatni organ postę- powania w sprawie ustalenia pozycji Spółki P. SA we wskazanej wyżej dziedzinie i znalazło oparcie w art. 106 § 5 k.p.a. w związku z art. 57 ust. 2 oraz art. 57 ust. 4 pkt 4 ustawy z 21 lipca 2000 r. Prawo Telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 73, poz. 852 ze zm.). Wniesione przez P. SA zażalenie na wymienione wyżej postanowienie Preze- sa UOKiK zostało oddalone 9 grudnia 2004 r. przez Sąd Ochrony Konkurencji i Kon- sumentów w Warszawie. Rozstrzygnięcie Sądu zapadło na posiedzeniu niejawnym w formie postanowienia. Sąd Okręgowy ograniczył się do oceny materiału dowodo- wego zebranego w postępowaniu administracyjnym nie zajmując stanowiska odno- śnie dowodów zgłoszonych przez skarżącego - P. SA. Od wydanego przez Sąd Okręgowy orzeczenia powód wywiódł dwa niezależ- ne od siebie środki odwoławcze: zażalenie [...] oraz apelację [...]. W apelacji skarżący zarzucił, między innymi, że Sąd pierwszej instancji błęd- nie przyjął, iż w tego rodzaju sprawach nie zachodzi potrzeba wyznaczania rozprawy, podczas gdy postępowanie to powinno przebiegać w trybie właściwym dla pozwu z uwagi na fakt, że postanowienie Prezesa UOKiK dotyczyło de facto zagadnienia materialnoprawnego. W takiej sytuacji, zdaniem skarżącego, Sąd Okręgowy powi- nien był rozstrzygnąć powstały spór w formie wyroku. Powód wskazał jednocześnie, że powyższe uchybienie nie może mieć wpływu na dobór środka zaskarżenia. Postanowieniem z 14 marca 2005 r. Sąd Okręgowy w Warszawie odrzucił apelację powoda przyjmując, że jest ona w istocie zażaleniem, któremu nadano błędną nazwę („apelacja"). Sąd wskazał, że doszło do uchybienia 7-dniowego termi- nu, przewidzianego na złożenie zażalenia (art. 394 § 1 k.p.c.). Na to postanowienie powód wniósł kolejne zażalenie zarzucając naruszenie art. 367 i 368 k.p.c. i błędne ustalenie faktyczne, poprzez przyjęcie, iż odrzucone pi- smo powoda (z dnia 3 lutego 2005 r.) jest zażaleniem a nie apelacją oraz naruszenie art. 369 § 1 k.p.c. wskutek przyjęcia, że pismo to zostało złożone po terminie. W konkluzji zażalenia powód wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia. 3 Rozpoznając powyższe zażalenie Sąd Apelacyjny doszedł do wniosku, że sposób jego rozstrzygnięcia uzależniony jest od wyjaśnienia, jaki w rzeczywistości charakter ma rozstrzygnięcie Sądu, które zapada w wyniku merytorycznego rozpo- znania zażalenia, wniesionego na postanowienie Prezesa UOKiK, wydanego w trybie art. 106 § 1 i 5 k.p.a., co jednocześnie będzie przesądzać o formie tego orzeczenia. Zdaniem Sądu oczywiście trafny jest zarzut skarżącego, że Sąd pierwszej instancji niewłaściwie określił rodzaj wniesionego środka odwoławczego, przypisując mu inny charakter niż w rzeczywistości wynikało to z woli strony powodowej. Tym niemniej sama ta okoliczność nie ma decydującego znaczenia dla wyniku postępowania za- żaleniowego. Gdyby bowiem okazało się, że Sąd Okręgowy nie musiał rozstrzygać o istocie sprawy i we właściwej formie ustosunkował się do zarzutów zażalenia, to w ostatecznym wyniku zaskarżone orzeczenie z 14 marca 2005 r. odpowiadałoby prawu, albowiem wniesiona przez powoda apelacja byłaby niedopuszczalna. Na- stępnie Sąd Apelacyjny przypomniał, że odnośnie do charakteru postanowienia, jakie organ współdziałający wydaje w trybie art. 106 § 1 i 5 k.p.a., wypowiedział się Na- czelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 maja 1998 r., II S.A. 356/98, podnosząc, że wyrażone przez ten organ stanowisko nie rozstrzyga o istocie sprawy ani też nie kończy jej w instancji administracyjnej. Podobny pogląd NSA wyraził w wyroku z 7 marca 2001 r., NSA 519/00, wskazując dodatkowo, że przedmiotowe postępowanie ma charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwionej przez inny organ w drodze decyzji administracyjnej, co oznacza, że ani przedmiot tego postę- powania, ani też rozstrzygnięcie w nim podjęte nie mają samodzielnego bytu prawne- go. Pomimo to, zdaniem Sądu Apelacyjnego, trudno odmówić racji skarżącemu, gdy argumentuje, że postanowienie Prezesa UOKiK dotyczy w istocie rzeczy kwestii merytorycznych. Organ ten dokonuje bowiem analizy sprawy w aspekcie problemów objętych zakresem jego działania (ochrony konkurencji i konsumentów). Wskazanie przez ustawodawcę, że Prezes UOKiK wyraża swoje stanowisko w formie postano- wienia, na które służy stronie zażalenie, nie przesądza jeszcze, że również orzecze- nie Sądu rozpoznającego przedmiotowe zażalenie powinno przybrać postać posta- nowienia. Zażalenie inicjuje bowiem postępowanie sądowe, które toczy się według przepisów Kodeksu postępowania cywilnego w sprawach gospodarczych i podobnie jak odwołanie od decyzji Prezesa Urzędu odpowiada konstrukcji pozwu w ogólnym postępowaniu cywilnym (vide: postanowienie SN z dnia 25 lutego 2004 r., III SN 4 42/04). Trafność takiego stanowiska potwierdził również Sąd Najwyższy w uzasad- nieniu postanowienia składu siedmiu sędziów z 5 października 2004 r., III SZP 1/04, podkreślając, że wniesienie zażalenia do Sądu Okręgowego otwiera możliwość pro- wadzenia kontradyktoryjnego postępowania sądowego w sprawie, która uprzednio była przedmiotem rozstrzygnięcia w administracyjnym. Kierując się tą argumentacją należałoby dojść do wniosku, że konieczne staje się wówczas wyznaczenie rozprawy i zajęcie przez sąd stanowiska co do wnioskowanych przez stronę skarżącą dowo- dów. Wypada również przytoczyć pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w wyroku z dnia 24 października 2002 r., I CKN 1465/00, w myśl którego, charakter poprzedza- jącego postępowanie cywilne postępowania administracyjnego wyklucza możliwość oparcia orzeczenia sądu na ustaleniach organu administracyjnego i zachodzi potrze- ba osądzenia sprawy od początku. Dotyczy to wprawdzie odwołania, ale sama na- zwa środka wszczynającego postępowanie sądowe nie ma tu decydującego znacze- nia. W przytoczonej wyżej uchwale siedmiu sędziów Sądu Najwyższego wskazano, że zażalenie na postanowienie Prezesa UOKiK powinno spełniać wymaganie for- malne (art. 47928 § 1 pkt 2 i art. 47932 k.p.c.) zbliżone do wymagań, jakim odpowia- dać powinien pozew. Odrzucenie takiego zażalenia jest rozstrzygnięciem odpowia- dającym postanowieniu o odrzuceniu pozwu (postanowienie Sądu Najwyższego z 25 lutego 2004 r., III C 442 04). Zupełnie inny charakter ma jednak rozstrzygnięcie sądu podjęte w wyniku merytorycznego rozpoznania zażalenia. Przyjęcie poglądu, że również w tym przypadku powinno zostać wydane postanowienie kłóciłoby się z ogólnie przyjętą zasadą, że w procesie rozstrzyga się w tej formie jedynie kwestie proceduralne. Natomiast orzekanie o istocie sprawy może być jedynie zawarte w wyroku (Komentarz do Kodeksu postępowania cywilnego, pod red. T. Erecińskiego Część pierwsza. Postępowanie rozpoznawcze tom I, Warszawa 1997, s. 508). W tej sytuacji wydanie przez sąd postanowienia zamiast wyroku nie stoi na przeszkodzie w złożeniu przez stronę właściwego środka zaskarżenia. W piśmie z 9 stycznia 2006 r. powód P. SA podniósł, że rozpoznając zażale- nie na postanowienie, w którym Prezes UOKiK, w ramach współdziałania organów (w porozumieniu z Prezesem URTiP), stwierdził, że powód zajmuje znaczącą pozy- cje rynkową, Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów orzekł o istocie sprawy. W tej sytuacji Sąd powinien zatem wydać wyrok, a nie postanowienie. Sąd Najwyższy zważył, co następuje: 5 Postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z 22 grudnia 2003 roku, stwierdzające, że P. SA posiada znaczącą pozycję rynkową na krajowym rynku połączeń międzyoperatorskich jest postanowieniem wydanym w toku postępowania administracyjnego - współdziałania organów administracji publicznej przy wydawaniu decyzji administracyjnej, którego zasady i tryb reguluje art. 106 k.p.a. Podstawę prawną zażalenia od tego postanowienia stanowi art. 42928 § 1 pkt 2 k.p.c. w związku z art. 57 ust. 7 ustawy z 20 lipca 2000 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 73, poz. 852), zgodnie z którym na postanowienia Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w sprawach, o których mowa w ust. 1-3 oraz ust. 6, przysługuje zażalenie do Sądu Okręgowego w Warszawie-Sądu Antymono- polowego. Zażalenie na postanowienie Prezesa UOKiK jest szczególnym środkiem prawnym. Nie jest to bowiem zażalenie w rozumieniu art. 141 k.p.a., ponieważ nie otwiera drogi do odwoławczego postępowania administracyjnego. Nie jest to również zażalenie w rozumieniu 394 § 1 k.p.c., ponieważ nie służy na postanowienie sądu pierwszej instancji. Zgodnie z ukształtowanym orzecznictwem Sądu Najwyższego zażalenie to, jak i odwołanie od decyzji Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Kon- sumentów, jest szczególnym środkiem prawnym, który należy traktować jak wniosek o wszczęcie postępowania sądowego w sprawach gospodarczych i zmianę w całości lub w części decyzji (postanowienia). Dlatego też w nauce dominuje pogląd, że pi- sma te mają charakter analogiczny do pozwu. Z kolei postępowanie sądowe jest pierwszoinstancyjnym postępowaniem rozpoznawczym, a nie postępowaniem od- woławczym w stosunku do postępowania administracyjnego (zob. między innymi orzeczenie SN z dnia 19 stycznia 2001 r., I CKN 1036/98, niepublikowane, P. Telen- ga: Komentarz do art. 479