Wyrok z dnia 5 listopada 2008 r. III SK 7/08 Przedsiębiorca posiadający koncesję na wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu paliw ciekłych nie ma obowiązku uzyskania dodatkowej koncesji na pro- wadzenie działalności gospodarczej polegającej na wytwarzaniu i wprowadza- niu do obrotu nowego paliwa ciekłego w postaci biopaliwa. Przewodniczący SSN Kazimierz Jaśkowski, Sędziowie SN: Jerzy Kwaśniewski, Andrzej Wróbel (sprawozdawca). Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2008 r. sprawy z powództwa Rafinerii T. SA w T. przeciwko Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki o nałożenie kary pieniężnej, na skutek skargi kasacyjnej strony pozwanej od wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2007 r. [...] u c h y l i ł zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi Apelacyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego. U z a s a d n i e n i e Prezes Urzędu Regulacji Energetyki, dalej jako „pozwany” lub „Prezes URE” decyzją z dnia 8 września 2006 r. stwierdził, że Rafineria T. SA w T. (powódka) naru- szyła warunki udzielonej jej koncesji na wytwarzanie paliw ciekłych w pkt 2.2.5 i 2.2.6, w ten sposób, że w 2006 r. wprowadziła do obrotu na terytorium Rzeczypo- spolitej Polskiej paliwo ciekłe niespełniające wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 19 października 2005 r. w sprawie wymagań jako- ściowych dla paliw ciekłych (Dz.U. Nr 216, poz. 1825 ze zm., zwanym dalej „rozpo- rządzeniem w sprawie wymagań jakościowych dla paliw ciekłych”) i nałożył na po- wódkę karę pieniężną w wysokości 1.000.000, 00 zł. Sąd Okręgowy w Warszawie-Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, dalej jako „Sąd pierwszej instancji”, wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2007 r. [...] zmienił zaskar- 2 żoną odwołaniem powódki powyższą decyzję pozwanego w ten sposób, że umorzył postępowanie administracyjne. Sąd pierwszej instancji ustalił między innymi, że po- wódka prowadzi działalność gospodarczą polegającą na wytwarzaniu paliw ciekłych na podstawie koncesji z dnia 28 listopada 1998 r. Zgodnie z postanowieniami pkt 2.2.5 i 2.2.6 koncesji, powódka była zobowiązana do przeprowadzania kontroli jako- ści wytwarzanych paliw celem sprawdzenia dotrzymywania parametrów jakościo- wych tych paliw, wynikających z zawartych umów lub norm określonych w obowią- zujących przepisach oraz zobowiązana jest do sporządzania i każdorazowego wyda- nia odbiorcy świadectwa wytworzonego paliwa, w szczególności określającego jego parametry fizyko-chemiczne i potwierdzającego zgodność parametrów jakości tego paliwa z parametrami wynikającymi z zawartych umów lub z norm określonych w obowiązujących przepisach. Niesporne jest, że powódka produkowała w okresie od dnia 14 stycznia 2005 r. biopaliwo olej napędowy bio (B,D,F) z dodatkiem 20% bio- komponentów. W ocenie Sądu pierwszej instancji brak jest dowodów na okoliczność, że powódka nie przeprowadziła badań wyprodukowanego paliwa w celu sprawdzenia parametrów jakościowych wynikających z umów lub obowiązujących norm, jak rów- nież niewydawania przez powódkę odbiorcy paliwa stosownego świadectwa. Sąd pierwszej instancji uznał za zasadny zarzut odwołania, że pozwany wadliwe przyjął, iż z warunków koncesji przewidzianych w pkt 2.2.5 i 2.2.6 wynika obowiązek spełnie- nia przez produkt on bio 10 wymagań określonych rozporządzeniem w sprawie wy- magań jakościowych dla paliw ciekłych. Żaden z przepisów tego rozporządzenia nie zakazuje wytwarzania paliw o określonych parametrach, a jedynie statuuje obowią- zek bieżącej kontroli ich jakości i wydawania stosownych certyfikatów. Powyższe warunki koncesji odnoszą się jedynie do zakresu badań a nie uzyskiwanych wyni- ków, a ponadto zarówno badanie, jak i świadectwo musi odnosić się do parametrów określonych przepisami jak i umowami. Tych warunków nie należy - zdaniem Sądu pierwszej instancji - rozszerzać i stosować ich do biopaliw, ponieważ rozporządzenie w sprawie wymagań jakościowych dla paliw ciekłych dotyczyło jedynie paliw ciekłych, nie dotyczyło zaś biopaliw. Ustawa z dnia 23 stycznia 2004 r. o systemie monitoro- wania i kontrolowania jakości paliw ciekłych i biopaliw ciekłych (Dz.U. Nr 34, poz. 293 ze zm., zwana dalej „ustawą o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw ciekłych i biopaliw ciekłych”) rozróżnia paliwa ciekłe i biopaliwa. Rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 8 września 2006 r. w sprawie wymagań jakościowych dla biopaliw ciekłych (Dz.U. Nr 166, poz. 11182) weszło w życie z dniem 3 października 3 2006 r., a zatem po wydaniu zaskarżonej decyzji pozwanego. Żaden z przepisów ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw ciekłych i biopaliw ciekłych nie zawiera zakazu produkcji paliw i biopaliw ciekłych, jeżeli nie spełniają wymagań jakościowych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4 ust. 2 lub 5 ust. 3 tej ustawy. Ustawa dopuszcza możliwość wytwarzania paliwa lub bio- paliwa niespełniającego norm jakościowych określonych w przepisach oraz groma- dzenia ich w innych miejscach niż stacje zakładowe, w tym także handlu detalicz- nego i hurtowego, poza terytorium Polski. Nałożenie zatem na powódkę kary nastą- piło z naruszeniem art. 56 ust. 1 pkt 12 Prawa energetycznego. Sąd pierwszej in- stancji zważył, że koncesjonowanie określonej działalności nie narusza zasady swo- body prowadzenia działalności gospodarczej i oznacza obowiązek podmiotu, które- mu udzielono koncesji, zgodnego z nią działania. Uprawnienie do kontroli działania podmiotu na podstawie koncesji może się dokonywać jedynie w oparciu o warunki koncesji wykładane w sposób ścisły. Podobnie jest z prowadzeniem działalności na podstawie koncesji. Rozszerzenie działalności może mieć miejsce jedynie przez zmianę warunków koncesji. Sąd Apelacyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 listopada 2007 r. oddalił apelację pozwanego od powyższego wyroku Sądu pierwszej instancji. Sąd Apelacyj- ny ustalił, że powódce udzielona została koncesja w dniu 28 listopada 1998 r., której przedmiotem jest prowadzenie na własny rachunek działalności gospodarczej pole- gającej na wytwarzaniu paliw ciekłych: benzyn silnikowych innych niż lotnicze, olejów napędowych, olejów opałowych w procesie przeróbki ropy naftowej lub procesie komponowania paliw na bazie zakupionych półproduktów. Działalność koncesjono- wana ma być prowadzona na zasadach określonych w Prawie energetycznym i przepisach wykonawczych. W ocenie Sądu Apelacyjnego powódce udzielono konce- sji na prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na wytwarzaniu określo- nego gatunku i rodzaju paliw ciekłych, w określonych warunkach (z ropy naftowej) lub z określonych produktów (komponowanie paliw na bazie zakupionych półpro- duktów). Zgodnie z art. 32 Prawa energetycznego działalność gospodarcza polega- jąca na wytwarzaniu, magazynowaniu, przesyłaniu i dystrybucji, obrocie paliwami i energią wymaga koncesji. Ustawodawca wprawdzie wskazał ustawową definicję wytwarzania, magazynowania, przesyłania i dystrybucji, obrotu paliwami i energią, jednakże nie zdefiniował pojęć wytwarzania i magazynowania paliw i energii, chociaż działalność gospodarczą polegającą na wytwarzaniu i magazynowaniu poddał kon- 4 cesjonowaniu. W ocenie Sądu Apelacyjnego, powódce udzielono koncesji na wytwa- rzanie, które obejmuje także sprzedaż paliw ciekłych. Prawo energetyczne nie defi- niuje paliwa ciekłego. Czyni to ustawa z dnia 10 stycznia 2003 r. o systemie monito- rowania i kontroli jakości paliw ciekłych (Dz.U. Nr 17, poz. 154, zwana dalej „ustawą o systemie monitorowania i kontroli paliw ciekłych”), która w art. 3 przez paliwa ciekłe rozumie benzyny silnikowe stosowane w określonych przepisem pojazdach i olej na- pędowy stosowany również w określonych pojazdach samochodowych. W roku 2004 nastąpiło - na podstawie ustawy z dnia 2 października 2003 r. o biokomponentach stosowanych w paliwach ciekłych i biopaliwach ciekłych (Dz.U. Nr 199, poz. 1934 ze zm., zwana dalej „ustawą o biokomponentach stosowanych w paliwach ciekłych i biopaliwach ciekłych”) - rozszerzenie pojęcia paliwa ciekłe na paliwa ciekłe rozumia- ne jak wyżej i biopaliwa, o których mowa w tej ustawie. Ustawa o biokomponentach stosowanych w paliwach, o ciekłych i biopaliwach ciekłych ostatecznie przyjęła po- dział na paliwa ciekłe (art. 2 pkt 7 lit. a i
- b)i biopaliwa (art. 2 pkt 8 lit a, b, i c). W ocenie Sądu Apelacyjnego, powódka uzyskała w 1998 r. koncesję jedynie na wytwarzanie paliw ciekłych, lecz przed wejściem w życie przepisów odróżniają- cych paliwa ciekłe od biopaliw. Sąd Apelacyjny zważył, że koncesjonowaniu podlega tylko taka działalność, która została określona w ustawie i dla prowadzenia której ustawodawca wymaga jej uzyskania. Zatem koncesja na prowadzenie jednej działal- ności nie może być w drodze wykładni rozszerzona. Z art. 16 ustawy o biokompo- nentach stosowanych w paliwach ciekłych i biopaliwach ciekłych wynika, że ustawo- dawca uzależnił wytwarzanie i obrót paliwami ciekłymi i biopaliwami od posiadanej koncesji. Z art. 28 ustawy o systemie monitorowania jakości paliw ciekłych i biopaliw ciekłych wynika, że podmioty prowadzące działalność gospodarczą w zakresie ob- rotu paliwami ciekłymi lub biopaliwami, która na podstawie przepisów dotychczaso- wych nie wymagała uzyskania koncesji, mogą ją wykonywać na dotychczasowych zasadach do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy przez Prezesa Urzędu Re- gulacji Energetyki, pod warunkiem złożenia wniosku o udzielenie koncesji na obrót paliwami ciekłymi lub biopaliwami ciekłymi najpóźniej w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. W ocenie Sądu Apelacyjnego, z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że wytwarzanie i obrót biopaliwami jest działalnością objętą koncesją, a konieczność jej uzyskania rozpoczyna się z datą wejścia w życie przytoczonych wyżej przepisów ustaw. Ponadto, udzielona w 1998 r. koncesja nie obejmowała uprawnienia do wy- 5 twarzania i wprowadzania do obrotu biopaliw. Wejście bowiem w życie wskazanych wyżej przepisów ustawy o biokomponentach stosowanych w paliwach ciekłych i biopaliwach ciekłych oraz ustawy o systemie monitorowania jakości paliw ciekłych i biopaliw ciekłych z 2004 r. nie pociągało za sobą rozszerzenia udzielonych już kon- cesji, a przeciwnie wymagało ich uzyskania. Z materiału dowodowego wynika - zda- niem Sądu Apelacyjnego, że powódka wytwarzała biopaliwo w rozumieniu ustawy o biokomponentach stosowanych w paliwach ciekłych i biopaliwach ciekłych. Na wy- twarzanie biopaliwa powódka nie ma koncesji, nie uzyskała jej bowiem zgodnie z przepisem art. 28 ustawy o systemie monitorowania jakości paliw ciekłych i biopaliw ciekłych, ani też na podstawie art. 16 ustawy o biokomponentach stosowanych w paliwach ciekłych i biopaliwach ciekłych w związku z art. 32 Prawa energetycznego. Materiał dowodowy nie daje podstawy do przyjęcia, że powódka zlekceważyła obo- wiązki wynikające z koncesji. Okoliczność natomiast, że powódka wytwarzała biopa- liwo bez koncesji nie daje jednak Prezesowi URE podstaw do wymierzenia kary pie- niężnej na podstawie art. 56 ust. 1 Prawa energetycznego. Pozwany zaskarżył w całości powyższy wyrok Sądu Apelacyjnego w Warsza- wie skargą kasacyjną, w której zarzucił naruszenie: 1. art. 56 ust. 1 pkt 12 Prawa energetycznego w związku z art. 16 ustawy o biokomponentach stosowanych w pa- liwach ciekłych i biopaliwach ciekłych oraz art. 28 ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw ciekłych i biopaliw ciekłych, poprzez błędne przyjęcie, że ustawodawca uzależnił wytwarzanie i obrót paliwami od uzyskania koncesji przez powódkę, a skoro nie posiada ona koncesji na wytwarzanie biopaliw, to Prezes URE nie ma podstaw do nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 12; 2. art. 233 § 1 k.p.c., poprzez błędne przyjęcie, że w świetle zebranego materiału do- wodowego powódka wytwarzał biopaliwo bez koncesji. Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy. W rozpoznawanej sprawie jest niesporne, że powódka uzyskała koncesję na podstawie art. 32 ust. 1 Prawa ener- getycznego, który w dniu udzielenia koncesji miał następujące brzmienie: „uzyskania koncesji wymaga prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie: 1) wytwarzania paliw i energii z wyłączeniem: wytwarzania paliw stałych, wytwarzania energii elek- trycznej w źródłach o mocy poniżej 1 MW, wytwarzania paliw gazowych z gazu płyn- 6 nego, wytwarzania ciepła w źródłach o mocy poniżej 1 MW, 2) magazynowania paliw gazowych i ciekłych z wyłączeniem: lokalnego magazynowania gazu płynnego w in- stalacjach o przepustowości poniżej 1 MJ/s oraz magazynowania paliw ciekłych w obrocie detalicznym, 3) przesyłania i dystrybucji paliw i energii z wyłączeniem: prze- syłania i dystrybucji paliw gazowych w sieci o przepustowości poniżej 1 MJ/s oraz dystrybucji ciepła z węzłów grupowych za pomocą instalacji odbiorczych, 4) obrotu paliwami i energią z wyłączeniem: obrotu paliwami stałymi, obrotu energią elektrycz- ną za pomocą instalacji o napięciu poniżej 1 kV, będącą własnością odbiorcy, obrotu paliwami gazowymi, jeżeli roczna wartość obrotu nie przekracza równowartości 25.000 ECU, obrotu detalicznego paliwami ciekłymi.” Sąd Apelacyjny ustalił, że powódce udzielona została koncesja w dniu 28 lis- topada 1998 r., której przedmiotem jest prowadzenie na własny rachunek działalno- ści gospodarczej polegającej na wytwarzaniu paliw ciekłych: benzyn silnikowych in- nych niż lotnicze, olejów napędowych, olejów opałowych w procesie przeróbki ropy naftowej lub procesie komponowania paliw na bazie zakupionych półproduktów. Działalność koncesjonowana ma być prowadzona na zasadach określonych w Pra- wie energetycznym i przepisach wykonawczych. W ocenie Sądu Apelacyjnego po- wódce udzielono koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na wytwarzaniu określonego gatunku i rodzaju paliw ciekłych, w określonych warunkach (z ropy naftowej) lub z określonych produktów (komponowanie paliw na bazie zaku- pionych półproduktów). Niesporne jest, że powódka produkowała w okresie od dnia 14 stycznia 2005 r. biopaliwo olej napędowy bio (B,D,F) z dodatkiem 20% biokompo- nentów. W rozpoznawanej sprawie jest sporne, czy powódka naruszyła warunki kon- cesji wprowadzając w 2006 r. do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej pa- liwo ciekłe niespełniające wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Gospo- darki i Pracy w sprawie wymagań jakościowych dla paliw ciekłych. Konieczne jest zatem ustalenie, czy wytwarzane i wprowadzane do obrotu przez powódkę biopaliwo powinno spełniać wymagania jakościowe określone w powyższym rozporządzeniu. Prawo energetyczne, na podstawie którego powódka uzyskała koncesję w 1998 r. nie znało i nie zna pojęcia „biopaliwo” lub „biopaliwo ciekłe”. Posługuje się natomiast pojęciem „paliwo ciekłe.” Ustawa o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw ciekłych i biopaliw ciekłych odróżnia paliwa ciekłe od biopaliw ciekłych. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 3 paliwa ciekłe to benzyny silnikowe i oleje napędowe zawierające 7 do 5% bioetanolu oraz benzyny silnikowe zawierające do 15% eterów. Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 4 biopaliwa ciekłe to benzyny i oleje, w których domieszki bioetanolu lub eterów przekraczają wartości, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 (art. 3 ust. 1 pkt 4), biopaliwa ciekłe:
- a)benzyny silnikowe zawierające w swoim składzie powyżej 5 % bioetanolu oraz powyżej 15 % eterów,
- b)olej napędowy zawierający powyżej 5 % estrów. Z powyższego wynika, jak trafnie przyjął Sąd Apelacyjny, że paliwa i biopaliwa są dwoma odrębnymi rodzajami „paliw” ciekłych, zaś jedynym kryterium odróżniającym jeden rodzaj od drugiego jest poziom „domieszki” biokom- ponentów. Zgodzić się należy z Sądem Apelacyjnym, że na podstawie ustawy z dnia 2 października 2003 r. o biokomponentach stosowanych w paliwach ciekłych i biopa- liwach ciekłych, nastąpiło rozszerzenie pojęcia paliwa ciekłe na paliwa ciekłe rozu- miane jak wyżej i biopaliwa, o których mowa w tej ustawie. Ustawa o biokomponen- tach stosowanych w paliwach ciekłych i biopaliwach ciekłych ostatecznie przyjęła podział na paliwa ciekłe (art. 2 pkt 7 lit a i
- b)i biopaliwa ciekłe (art. 2 pkt 8 lit a, b, i c). Można zatem przyjąć, że paliwa ciekłe dzielą się na zwykłe paliwa i biopaliwa. Koncesja udzielona powódce dotyczy działalności gospodarczej polegającej na wytwarzaniu i obrocie paliwami ciekłymi. Ponieważ zarówno paliwa ciekłe jak i biopaliwa ciekłe należą do kategorii paliw ciekłych w rozumieniu Prawa energetycz- nego, więc należy przyjąć, że koncesja upoważnia powódkę do wytwarzania i wpro- wadzania do obrotu zarówno paliw ciekłych w rozumieniu art. 3 ust. 1 i pkt 3 ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw ciekłych i biopaliw ciekłych, jak i biopaliw ciekłych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. To stanowisko ma potwierdzenie w ustawowej definicji producenta zawartej w art. 2 pkt 12 ustawy o biokomponentach stosowanych w paliwach ciekłych i biopaliwach ciekłych, zgodnie z którym jest to przedsiębiorca w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej posiadający koncesję na wytwarzanie lub obrót paliwami ciekłymi wydaną na podstawie przepisów Prawa energetycznego, zajmujący się pro- dukcją, importem lub komponowaniem i wprowadzaniem do obrotu paliw ciekłych lub biopaliw ciekłych. Z ustawowej definicji przedsiębiorcy wynika jasno, że koncesja udzielona na podstawie Prawa energetycznego opiewa na „wytwarzanie lub obrót paliwami ciekłymi” i upoważnia do produkcji, importu lub komponowania i wprowa- dzania do obrotu paliw ciekłych lub biopaliw ciekłych. Ponadto, Minister Rolnictwa w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie K 33/03 stwierdził, że paliwa ciekłe zawierające biokomponenty nie są nowym rodzajem paliw, a ich doda- 8 wanie od wielu lat jest zgodne z prawem, zarówno w Polsce jak i na świecie. Normy jakościowe paliw (w tym dopuszczalna zawartość bioetanolu) określone są w nor- mach PN-EN 228 i PN-EN 590, a paliwa spełniające wymagania jakościowe są bez- pieczne dla wszystkich typów oraz roczników pojazdów poruszających się po pol- skich i europejskich drogach. Do powódki nie ma zastosowania przepis art. 28 ustawy o systemie monitoro- wania i kontrolowania jakości paliw ciekłych i biopaliw ciekłych, który stanowił, że podmioty prowadzące działalność gospodarczą w zakresie obrotu paliwami ciekłymi lub biopaliwami ciekłymi, która na podstawie dotychczasowych przepisów nie wyma- gała uzyskania koncesji, mogą ją wykonywać na dotychczasowych zasadach do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy przez Prezesa Urzędu Regulacji Ener- getyki, pod warunkiem złożenia wniosku o udzielenie koncesji na obrót paliwami cie- kłymi lub biopaliwami ciekłymi najpóźniej w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Powódka bowiem wytwarzała i wprowadzała do obrotu paliwo ciekłe wymagające koncesji i posiadała na taką działalność koncesję (od 14 stycznia 2005 r.) obejmującą także wytwarzane i wprowadzane do obrotu biopaliwa ciekłe. Powódka nie była też obowiązana, z mocy art. 16 ustawy o biokomponentach stosowanych w paliwach ciekłych i biopaliwach ciekłych, do uzyskania osobnej kon- cesji na prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na wytwarzaniu i obrocie biopaliwami ciekłymi. Powódka posiadała bowiem koncesję na wytwarzanie i obrót paliwami ciekłymi, którą uzyskała na zasadach określonych w przepisach Prawa energetycznego, a która obejmuje również biopaliwa ciekłe. Przepis art. 16 tej ustawy nie dotyczy przedsiębiorstw, które posiadają koncesję na wytwarzanie paliw ciekłych i obrót tymi paliwami Obowiązek uzyskania koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej określonego rodzaju stanowi, wbrew temu co twierdzi Sąd pierwszej instancji, ogra- niczenie konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej (wyrok TK z dnia 17 grudnia 2003 r., SK 15/02). W związku z tym przepisy Prawa energetycznego okre- ślające warunki uzyskania koncesji na wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu paliw ciekłych powinny być wykładane ściśle. Prawo energetyczne nie nakłada na przed- siębiorcę posiadającego koncesję na wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu paliw ciekłych obowiązku uzyskania dodatkowej koncesji na prowadzenie działalności go- spodarczej polegającej na wytwarzaniu i wprowadzaniu do obrotu nowego paliwa ciekłego w postaci biopaliwa, a - jak wskazano wyżej - powódka posiadała koncesję 9 na wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu paliw ciekłych, która obejmowała także biopaliwa. Przyjęcie, że powódka mimo posiadania takiej koncesji byłaby obowiąza- na do uzyskania dodatkowej koncesji dotyczącej biopaliw, stanowiłoby niedopusz- czalne ograniczenie konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej. Uzy- skania takiej koncesji nie przewidują także przepisy innych ustaw, w tym art. 28 ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw ciekłych i biopaliw ciekłych i art. 16 ustawy o biokomponentach stosowanych w paliwach ciekłych i bio- paliwach ciekłych. Nie można zatem takiego obowiązku konstruować jedynie na pod- stawie wykładni, gdy obowiązku takiego nie przewidują wyraźne przepisy prawa. Należy ponadto wskazać, że ograniczanie wolności działalności gospodarczej po- przez ustanawianie w drodze wykładni obowiązku uzyskania przez podmiot gospo- darczy posiadający koncesję na wytwarzanie paliw ciekłych i obrót tymi paliwami dodatkowej koncesji na wytwarzanie biopaliw ciekłych i obrót tymi paliwami, musia- łoby być usprawiedliwione istnieniem ważnego interesu publicznego, legitymizujące- go te ograniczenia. Tymczasem istnienie takiego kwalifikowanego interesu publicz- nego usprawiedliwiającego nałożenie na podmiot gospodarczy obowiązku uzyskania dodatkowej koncesji na wytwarzanie i obrót biopaliwami ciekłymi jest w najwyższym stopniu wątpliwe. Nie chodzi tu w szczególności o ważny interes bezpieczeństwa i porządku publicznego czy ochronę życia lub zdrowia ludzi. Wymaganie uzyskania osobnej koncesji na wytwarzanie i obrót biopaliwami ciekłymi przez przedsiębiorcę, który ma koncesję na wytwarzanie i obrót paliwami ciekłymi, stoi w sprzeczności z zasadą efektywności prawa wspólnotowego, która wymaga nie tylko ustanowienia przepisów należycie implementujących dyrektywę 2003/30/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 8 maja 2003 r. w sprawie wspierania użycia w transporcie biopaliw lub innych paliw odnawialnych (Dz.Urz. UE L 123 z 17 maja 2003 r., s. 42; Dz.Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 13, t. 31, str. 188), lecz także faktycznego jej urzeczywistnienia w polskim porządku praw- nym. Nie ma wątpliwości, że niemające oparcia w prawie polskim wymaganie uzy- skania osobnej koncesji na obrót biopaliwami ciekłymi niewątpliwie stanowi niedo- puszczalne utrudnienie w prowadzeniu działalności gospodarczej polegającej na wytwarzaniu lub obrocie biopaliwami ciekłymi, a tym samym stanowi przeszkodę w osiągnięciu rezultatu przewidzianego w dyrektywie. „Zasadniczy cel dyrektywy wy- nika już z samego jej tytułu, zawierającego zwrot „w sprawie wspierania użycia” bio- paliw. Poza wątpliwością pozostaje, że w warstwie językowej mamy w dyrektywie do 10 czynienia z promowaniem użycia biopaliw w transporcie. Dyrektywa zawiera w pre- ambule konstatację, że „większe użycie biopaliw” w transporcie (bez wykluczenia innych paliw alternatywnych - samochodowego propanu /LPG/ i gazu ziemnego /CNG/), „jest jednym z narzędzi” zmniejszenia przez Wspólnotę jej zależności od im- portowanej energii i może wpłynąć na rynek paliw oraz bezpieczeństwo dostaw energii „na bliską i dalszą przyszłość” (pkt 7). Europejski prawodawca, zdając sobie sprawę, że „paliwa alternatywne będą mogły dokonać penetracji rynku tylko jeśli będą szeroko dostępne i konkurencyjne” (pkt 18), wyraźnie zaznaczył, iż optymalna metoda zwiększenia „udziału biopaliw na rynkach krajowych zależy od dostępności zasobów i materiałów surowych, od polityki krajowej i polityki Wspólnoty promującej biopaliwa i od uzgodnień podatkowych, oraz od odpowiedniego zaangażowania wszystkich zainteresowanych stron”. Podkreślił jednak, że „polityka poszczególnych krajów promująca użycie biopaliw nie powinna prowadzić do ograniczenia swobod- nego przepływu paliw”, spełniających zharmonizowane normy ekologiczne zawarte w przepisach Wspólnoty (pkt 20 i 21). W myśl art. 3 ust. 1 lit. a wskazanej dyrektywy Państwa Członkowskie - ustanawiając narodowe cele wskaźnikowe - powinny dopil- nować, by minimalna proporcja biopaliw znalazła się na ich rynkach. Wartość odnie- sienia dla tych celów, naliczona na podstawie zawartości energii benzyny i oleju na- pędowego wprowadzanych na ich rynki przed 31 grudnia 2005 r. winna wynosić 2%, a do 31 grudnia 2010 r. - 5,75% (art. 3 ust. 1 lit. b). Ponadto państwa członkowskie powinny monitorować efekt użycia biopaliw „w więcej niż pięcioprocentowych mie- szankach oleju napędowego w pojazdach nieprzystosowanych” oraz „zapewniają, by opinia publiczna została poinformowana co do dostępności biopaliw i innych paliw odnawialnych. Dla procentowego udziału biopaliw w mieszankach w pochodnych olejów mineralnych przekraczającego 5% estru metylowego kwasów tłuszczowych lub 5% bioetanolu zostają nałożone specjalne oznaczenia w punktach sprzedaży” (art. 3 ust. 3 i 5)( por. uzasadnienie wyroku TK ). Należy w związku z tym wskazać, że przepisy powyższej dyrektywy zostały w pełni wdrożone do polskiego porządku prawnego dopiero ustawą z dnia 25 sierpnia 2006 r. o biokomponentach i paliwach ciekłych (Dz.U. Nr 169, poz. 1199 z dniem 1 stycznia 2007 r. Tymczasem zgodnie z art. 7 tej dyrektywy „Państwa Członkowskie wprowadzają w życie, najpóźniej do dnia 31 grudnia 2004 r., przepisy ustawowe, wy- konawcze i administracyjne, niezbędne do wykonania niniejszej dyrektywy, i nie- zwłocznie powiadamiają o tym Komisję.” Nawet gdyby przyjąć, że częściowe wdro- 11 żenie tej dyrektywy nastąpiło ustawą o biokomponentach stosowanych w paliwach ciekłych i biopaliwach ciekłych, to jednakże jest niewątpliwe, że w spornym okresie od 1 stycznia 2006 r. do dnia wydania zaskarżonej decyzji, tj. do dnia 8 września 2006 r., minister właściwy do spraw gospodarki nie określił, w drodze rozporządze- nia, wymagań jakościowych dla biopaliw ciekłych, biorąc pod uwagę stan wiedzy technicznej w tym zakresie wynikający z badań tych paliw, a także doświadczeń w stosowaniu biopaliw ciekłych, a zatem nie zrealizował konstytucyjnego obowiązku wykonania upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 3 ustawy o systemie monitorowa- nia i kontrolowania jakości paliw ciekłych i biopaliw ciekłych. Rozporządzenie takie zostało wydane dopiero 8 września 2006 r., i weszło w życie z dniem 3 października 2006 r., a zatem po upływie dwóch i pół lat od wejścia w życie wspomnianej ustawy. Oznacza to, że po pierwsze - niewykonanie przez ministra właściwego do spraw go- spodarki obowiązku wynikającego z kompetencji do wydania rozporządzenia zapew- niającego prawidłowe wykonanie ustawy narusza konstytucyjne zasady funkcjono- wania demokratycznego państwa prawnego, a tym samym może stanowić delikt konstytucyjny (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 stycznia 1999 r., III RN 108/98; OSNAPiUS 1999 nr 20 poz. 639), po drugie - niewykonanie przez ministra właściwe- go do spraw gospodarki obowiązku wydania rozporządzenia, o którym mowa w art. 4 ust. 3 ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw ciekłych i bio- paliw ciekłych, stanowiło przeszkodę w realizacji celu określonego w dyrektywie 2003/30/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 8 maja 2003 r. w sprawie wspierania użycia w transporcie biopaliw lub innych paliw odnawialnych. Z tego względu nie można zgodzić się z poglądem, że w okresie od dnia 1 stycznia 2006 r. do dnia wydania zaskarżonej decyzji powódka nie mogła wytwarzać i wprowadzać do obrotu biopaliw ciekłych, ponieważ nie obowiązywało w tym okresie rozporządzenie w sprawie wymagań jakościowych dla biopaliw ciekłych, lecz mogła wytwarzać i wprowadzać do obrotu jedynie paliwa ciekłe spełniające wymagania ja- kościowe określone rozporządzeniem w sprawie wymagań jakościowych dla paliw ciekłych. W sytuacji, gdy obowiązujące w tym czasie ustawodawstwo nie tylko nie zakazuje wytwarzania i wprowadzania do obrotu biopaliw ciekłych, lecz przeciwnie, „wspiera” tego rodzaju działalność gospodarczą, nie można przyjąć, że z zaniechania wydania stosownych rozporządzeń wykonawczych, państwo może wywodzić nieko- rzystne skutki dla przedsiębiorców posiadających koncesję na prowadzenie działal- ności gospodarczej obejmującej wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu paliw cie- 12 kłych, która obejmuje także biopaliwa ciekłe, polegające na zobowiązywaniu tych przedsiębiorców do uzyskiwania dodatkowych koncesji na wytwarzanie i wprowa- dzanie do obrotu biopaliw ciekłych lub na wytwarzaniu i wprowadzaniu do obrotu wyłącznie paliw ciekłych spełniających wymagania jakościowe określone rozporzą- dzeniem w sprawie wymagań jakościowych dla paliw ciekłych, co oznacza de facto zakaz wytwarzania i wprowadzania do obrotu biopaliw ciekłych. Niewątpliwie jednak powódka wprowadzając do obrotu w 2006 r. nowe paliwo ciekłe, takie jak biopaliwo ciekłe, była obowiązana do przestrzegania określonych wymagań jakościowych dla biopaliw ciekłych, co wymaga ustaleń faktycznych - od- nośnie do jakości wprowadzanego do obrotu biopaliwa ciekłego - jak i prawnych - odnośnie do wymagań jakościowych - których nie określają przepisy rozporządzenia z 2005 r. w sprawie wymagań jakościowych dla paliw ciekłych; rozporządzenie to nie ma zastosowania do wytwarzanego i wprowadzonego przez powódkę do obrotu w 2006 r. biopaliwa ciekłego. Biorąc powyższe pod rozwagę, Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji. ========================================