Sygn. akt II CSK 627/10 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 28 czerwca 2011 r. Sąd Najwyższy w składzie : SSN Dariusz Zawistowski (przewodniczący) SSN Zbigniew Kwaśniewski SSN Marta Romańsk

§ 1k.c.

stanowi materialną podstawę dochodzenia roszczeń odszkodowawczych za bezprawie normatywne, a wynika z niego, że jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie aktu normatywnego, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności tego aktu 24 z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, a zatem aktem normatywnym według konstytucyjnej systematyki źródeł prawa.

§ 1

k.c., jako podstawa odpowiedzialności odszkodowawczej za szkodę wyrządzoną wydaniem wadliwego aktu normatywnego został wprowadzony do systemu prawnego z dniem 1 września 2004 r. na podstawie ustawy z 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692). Stosownie do art. 5 tej ustawy do zdarzeń i stanów prawnych sprzed daty jej wejścia w życie stosuje się przepisy dotychczasowe. O sposobie wykładni art. 5 ustawy z 17 czerwca 2004 r. Sąd Najwyższy wypowiedział się w uchwale składu siedmiu sędziów z 19 maja 2009 r., III CZP 139/08, OSNC 2009, nr 11, poz. 144, w której wskazał, że przepis ten odwołuje się do dwóch zasad intertemporalnych. Wyraża on - w zakresie dotyczącym zdarzeń prawnych - regułę odpowiadającą podstawowej zasadzie prawa intertemporalnego, że miarodajny dla oceny określonego zdarzenia jest stan prawny obowiązujący w chwili jego zaistnienia (tempus regit actum). Zasada ta dotyczy nie tylko oceny, czy określone zdarzenie rodzi stosunek zobowiązaniowy (np. stanowi czyn niedozwolony), ale także treści powstałego stosunku zobowiązaniowego. Odpowiada on zarazem zasadzie, że nowe przepisy (obowiązujące od 1 września 2004 r.) nie mają mocy wstecznej (art. 3 k.c.). Artykuł 5 ustawy z 17 czerwca 2004 r. wyraża także regułę intertemporalną dotyczącą stanów prawnych, a więc sytuacji trwających (rozciągniętych) w czasie. Wynika z niego wprost, że nowe przepisy nie mają zastosowania do stanów prawnych, które powstały przed 1 września 2004 r. i trwają po tej dacie. Nie przesądza on natomiast, jakie skutki określone zdarzenie prawne lub stan prawny powodowało pod rządem dawnego prawa, należy je zatem ustalać na podstawie przepisów tego dawnego prawa. Dopatrywanie się w art. 5 ustawy z 17 czerwca 2004 r. woli ustawodawcy wyłączenia odpowiedzialności odszkodowawczej za akt normatywny wydany przed 1 września 2004 r. lub zaniechanie normatywne sprzed 1 września 2004 r. mogłoby budzić wątpliwości co do zgodności tego przepisu z art. 77 ust. 1 Konstytucji, a o tym, czy Skarb Państwa odpowiada za szkodę wyrządzoną przez tego rodzaju działania lub zaniechania władzy publicznej podjęte przed wejściem w życie ustawy 25 z 17 czerwca 2004 r. nie decyduje art. 5 tej ustawy, lecz wykładnia art. 417 k.c. w związku z art. 77 ust. 1 Konstytucji i ewentualnie także przepisy szczególne, które mogłyby stanowić podstawę takiej odpowiedzialności. Wydanie przez Radę Miasta K. uchwały o zmianie planu zagospodarowania przestrzennego dla kilku wsi w tej Gminie w związku z planowaną przebudową linii wysokiego napięcia, której inwestorem był powód miało miejsce 25 czerwca 2003 r., a zatem niewątpliwie przed wejściem w życie art. 4171 § 1 k.c., a to oznacza, że – stosownie do art. 5 ustawy z 17 czerwca 2004 r. – przepis art. 4171 § 1 k.c. nie może być uznany za podstawę odpowiedzialności pozwanej za wydanie wadliwego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy K. z 25 czerwca 2003 r. w postępowaniu sądowoadministracyjnym nastąpiło wprawdzie już po wejściu w życie art. 4171 § 1 k.c., ale z wydaniem tego orzeczenia przez sąd administracyjny nie sposób jest wiązać odpowiedzialności deliktowej pozwanej, gdyż wyrok sądu administracyjnego przywracał stan zgodny z prawem i deklaratoryjnie potwierdzał, że Rada Gminy K. wydała sprzeczny z prawem akt normatywny. Wbrew stanowisku Sądu Okręgowego, zaakceptowanemu przez Sąd Apelacyjny, uchwalenia wadliwego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie sposób uznać za zdarzenie prawne złożone, które staje się źródłem szkody dopiero wtedy, gdy zaistnieje ostatni element w ciągu składających się na niego zdarzeń jednostkowych, czyli gdy dojdzie do stwierdzenia nieważności tego aktu prawa miejscowego orzeczeniem sądu. Każde ze zdarzeń jednostkowych kwalifikowanych łącznie jako zdarzenie prawne złożone będące źródłem szkody musi mieć bowiem charakter działania lub zaniechania bezprawnego, gdy tymczasem stwierdzenie nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi o legalnym wykonaniu kompetencji przez sąd administracyjny w sposób prowadzący do przywrócenia stanu zgodnego z prawem (por. uzasadnienie uchwały pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z 31 marca 2011 r., III CZP 112/10). Zdarzeniem uzasadniającym odpowiedzialność deliktową pozwanej mogło być wyłącznie wydanie niezgodnego z prawem aktu normatywnego, a stanem prawnym stworzonym przez to zdarzenie – obowiązywanie wadliwego aktu na określonym terenie przez czas do jego 26 wyeliminowania z obrotu prawnego. Tak też powód identyfikował źródło szkody. Ocena prawna tego zdarzenia winna zatem nastąpić w świetle przesłanek ustalonych w art. 417 k.c. lub art. 4201 k.c. w brzmieniu sprzed 1 września 2004 r., względnie na podstawie przepisów szczególnych. Taki szczególny charakter może mieść wyłącznie art. 287 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu sądowoadministracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej - p.s.a.), gdyż wyrok sądu administracyjnego zapadł w okresie jego obowiązywania i to w brzmieniu zmienionym powołaną wyżej ustawą z 17 czerwca 2004 r. Przepis ten w pkt 2 stanowi, że „w przypadku gdy sąd w orzeczeniu stwierdzi nieważność aktu albo ustali przeszkodę prawną uniemożliwiającą stwierdzenie nieważności aktu, stronie, która poniosła szkodę, służy odszkodowanie od organu, który wydał decyzję”. Redakcja art. 287 p.s.a. jest daleka od precyzji, gdyż pierwsza część zdania zawartego w pkt 2 wiąże odpowiedzialność odszkodowawczą ze stwierdzeniem przez sąd administracyjny nieważności kontrolowanego aktu, a takie rozstrzygnięcie może być wydane nie tylko w odniesieniu do aktów indywidualnych, jakimi są decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.s.a.), ale i uchwal organów jednostek samorządu terytorialnego o charakterze generalnym, za to w końcowej części tego zdania za podmiot odpowiadający odszkodowawczo uznany został wyłącznie „organ, który wydał decyzję”. Niewątpliwie jednak art. 287 p.s.a. jest podstawą roszczeń odszkodowawczych na rzecz strony postępowania sądwoadministracyjnego (art. 32 p.s.a.), a Sądy obu instancji nie poczyniły ustaleń co do tego, czy powód występował jako strona w postępowaniach sądowoadministracyjnych wywołanych skargami na uchwałę z 25 czerwca 2003 r. Artykuł 417 § 1 k.c. w brzmieniu sprzed 1 września 2004 r. stanowił, że Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przez funkcjonariusza państwowego przy wykonywaniu powierzonej mu czynności, a sposób jego wykładni ustalony w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 4 grudnia 2001 r., SK 18/00, (OTK 2001, nr 8, poz. 256) zakłada, że przy ocenie odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie funkcjonariusza państwowego przy wykonywaniu powierzonej mu czynności podjęte po 17 października 1997 r. nie ma znaczenia przesłanka winy funkcjonariusza państwowego. Przepis ten nie regulował jednak 27 odpowiedzialności jednostek samorządu terytorialnego za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy samorządowych. Do odpowiedzialności tych jednostek za szkody wyrządzone działaniem ich funkcjonariuszy zastosowanie znajdował obowiązujący od 28 grudnia 1996 r. art. 4201 k.c., który należało wykładać tak samo jak art. 417 k.c. Przyjmowane w doktrynie i judykaturze szerokie rozumienie pojęcia funkcjonariusza państwowego w okresie przed wejściem w życie ustawy z 17 czerwca 2004 r. obejmowało również osoby powołane w drodze wyboru (por. uchwała pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z 15 lutego 1971 r., III CZP 33/70). Treść art. 4201 k.c., w rozumieniu nadanym mu wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 4 grudnia 2001 r., SK 18/00, wskazuje, że jest on dostatecznie pojemny, aby - interpretowany w zgodzie z art. 77 ust. 1 Konstytucji - mógł objąć swym zakresem zastosowania odpowiedzialność jednostki samorządu za szkodę wyrządzoną niewydaniem przewidzianego przepisem aktu normatywnego (por. uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 19 maja 2009 r., III CZP 139/08, OSNC 2009, nr 11, poz. 144), ale także wydaniem niezgodnego z prawem aktu normatywnego. Konstrukcja odpowiedzialności odszkodowawczej za szkodę spowodowaną wydaniem wadliwego aktu normatywnego przewidziana w przyjętym przez Sądy obu instancji za podstawę subsumcji ustalonego stanu faktycznego art. 4171 § 1 k.c. o tyle odbiega od konstrukcji odpowiedzialności za takie zdarzenie według art. 4201 k.c. w brzmieniu sprzed 1 września 2004 r., że według art. 4171 § 1 k.c. skuteczność dochodzenia odpowiedzialności odszkodowawczej uzależniona jest od uzyskania we właściwym postępowaniu prejudykatu potwierdzającego niezgodność z prawem aktu normatywnego. Artykuł 4201 k.c. wymagał ustalenia bezprawności działania funkcjonariuszy samorządowych polegającego na wydaniu aktu normatywnego bez odesłania na drogę jakiegoś innego postępowania, a zatem - co do zasady - w postępowaniu przed sądem powszechnym prowadzącym postępowanie w sprawie o odszkodowanie. Wątpliwości, jakie w związku z takim zakresem kognicji mogłyby powstawać są w niniejszej sprawie bez znaczenia, bo powód dysponuje orzeczeniem sądu administracyjnego stwierdzającym nieważność uchwały Rady Miasta K. z 25 czerwca 2003 r., którego skutki – na podstawie art. 170 p.s.a. – muszą być uwzględnione przez inne sądy, także 28 w sprawach o odszkodowanie. Ostatecznie zatem różnice w konstrukcji odpowiedzialności odszkodowawczej dotyczącej naprawienia szkody wynikłej z wydania wadliwego aktu normatywnego według art. 4201 k.c. i według przepisu zastosowanego przez Sądy obu instancji, nie są na tyle istotne, by wynik subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod jeden lub pod drugi przepis mógł być inny.

1. Skarżący zarzuca, że Sąd Apelacyjny naruszył art. 4171 § 1 k.c. w zw. z art. 417 § 1 k.c. i art. 361 § 1 i 2 k.c. przez błędną wykładnię i wprowadzenie dodatkowej przesłanki odpowiedzialności gminy za tzw. bezprawie normatywne w postaci obowiązku uzyskania decyzji administracyjnej (pozwolenia na budowę) na podstawie wadliwych przepisów (planu zagospodarowania przestrzennego). Zarzut ten ma związek z przyjętą przez Sąd Apelacyjny koncepcją oceny związku przyczynowego pomiędzy wydaniem wadliwego aktu prawa miejscowego a szkodą, której naprawienia powód żąda. Wbrew stanowisku skarżącego w drugoinstancyjnym postępowaniu nie doszło do niewłaściwego zastosowania art. 361 § 1 k.c., gdy chodzi o ocenę relacji pomiędzy wydaniem wadliwego aktu prawa miejscowego a szkodą, na którą powoływał się powód. Przewidziany w tym przepisie zakres odpowiedzialności zobowiązanego do odszkodowania ograniczony jest do normalnych powiązań kauzalnych pomiędzy bezprawnym działaniem lub zaniechaniem a szkodą. Kryterium normalnego następstwa konkretnego zdarzenia spełnia skutek, który zazwyczaj, w zwykłym porządku rzeczy, jest konsekwencją tego zdarzenia (por. wyrok Sądu Najwyższego z 6 listopada 2008 r., III CSK 130/08, nie publ.). Ustalenie, czy skutek w postaci szkody jest normalnym następstwem zdarzenia, opiera się na całokształcie okoliczności sprawy oraz zasadach doświadczenia życiowego. Zdarzeniem, z którym powód wiązał odpowiedzialność pozwanej było między innymi wydanie wadliwego i następnie wzruszonego planu zagospodarowania przestrzennego, a skutkiem, według twierdzeń powoda, niemożność rozpoczęcia i zrealizowania inwestycji w założonym czasie oraz nieuzyskanie korzyści spodziewanych w związku z zakończeniem inwestycji. 29 Sąd Apelacyjny przyjął, że plan zagospodarowania przestrzennego z 25 czerwca 2003 r. nie odnosił się bezpośrednio do powoda, a jedynie przez przedmiot normowania kształtował jego sytuację faktyczną, otwierając mu drogę do wystąpienia o pozwolenie na budowę. Konkretne prawa i obowiązki powoda mogły mieć źródło w akcie indywidualnym skierowanym do niego, co oznacza, że z samego wzruszenia aktu generalnego nie mogła wyniknąć szkoda, której naprawienia powód żąda. Podobne stanowisko wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z 21 listopada 2003 r., I CK 323/02, OSNC 2004, nr 6, poz. 103, w sprawie dotyczącej odszkodowania za szkodę spowodowaną aktem normatywnym. W orzeczeniu tym Sąd Najwyższy stwierdził, że samo stwierdzenie niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją nie jest jeszcze wystarczające do skutecznego dochodzenia roszczenia odszkodowawczego. Tworzenie norm prawnych nie jest bowiem powiązane z konkretnymi aktami władzy publicznej wobec danej osoby, a zatem nie można przyjąć, aby w ten sposób przejawiło się działanie władzy publicznej skierowane przeciwko konkretnej osobie. Skuteczne dochodzenie odszkodowania za szkodę spowodowaną wadliwością aktu normatywnego wymaga zatem wykazania, że na podstawie tego aktu nastąpiły konkretne działania władzy publicznej, skierowane wobec określonej osoby, która przez ich podjęcie poniosła szkodę. Stanowisko przytoczone wyżej jest trafne w odniesieniu do typowych aktów normatywnych, ale miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego szczególnego rodzaju. Stopień szczegółowości postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest bowiem różny. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zawiera jednocześnie normy generalne, ustalenia indywidualne, a nawet treści niemające charakteru wiążącego. Należy odróżnić te wszystkie treści planu, które odnoszone są do ogółu adresatów od tych, które wpływają na sytuację prawną konkretnej nieruchomości (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2009 r. II OSK 181/09). Niektóre z norm zapisanych w planie są na tyle szczegółowe, że bezpośrednio kształtują sytuację prawną zamkniętych obszarów w terenie lub konkretnych nieruchomości, bo decydują o możliwym sposobie ich wykorzystania. O tym, że ustawodawca dostrzega takie oddziaływanie norm zapisanych w planie 30 zagospodarowania przestrzennego najlepiej świadczą przepisy art. 36 i 37 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717; dalej – u.p.z.p.), dotyczące roszczeń, jakie powstają na rzecz właścicieli nieruchomości lub w stosunku do nich w związku z wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powód nie był jednak właścicielem nieruchomości w strefie oddziaływania norm miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a postanowienia tego planu miały dla niego znaczenie wyłącznie z punktu widzenia jego zamierzeń inwestycyjnych na terenach objętych działaniem planu. Określone przeznaczenie gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego decyduje o tym, czy i jakie inwestycje powstaną na terenie objętym regulacją planu, ale nie wystarczy dla zrealizowania tych przedsięwzięć, które wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Z tej przyczyny plan uchwalony przez Radę Miasta Kórnik kształtował sytuację prawną (nie zaś tylko faktyczną) powoda co do inwestycji, którą warunkowała taka a nie inna treść planu. Budowa obiektów, które wymagają uzyskania pozwolenia na budowę może być rozpoczęta dopiero po uzyskaniu przez inwestora takiego pozwolenia. Powód zabiegał o wydanie mu pozwolenia na przebudowę linii energetycznej wysokiego napięcia i uzyskał je w związku z określoną treścią planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego 25 czerwca 2003 r. Wydane powodowi pozwolenie na budowę okazało się wadliwe w sposób, który nie miał związku z wadliwością miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pozwanej nie sposób zatem przypisać odpowiedzialności za to, że akt będący podstawą konkretnych działań inwestycyjnych powoda został wyeliminowany z obrotu prawnego. Do wzruszenia wydanego powodowi pozwolenia na budowę doszło, gdy powód wykonał już znaczną część robót budowlanych związanych z przebudową linii energetycznej. Ma rację powód, że uchylenie pozwolenia na budowę z przyczyn niezwiązanych z unieważnieniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego już po zakończeniu budowy nie pozwala na zakwalifikowanie wzniesionego obiektu jako samowoli budowlanej, ale też nie oznacza, że obiekt ten może być oddany do użytkowania bez jakiegokolwiek postępowania naprawczego. Przepisy prawa budowlanego bezwzględnie wymagają doprowadzenia wykonanych już robót do stanu zgodnego z prawem (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu 31 Administracyjnego z 18 czerwca 1998 r., IV SA 1399/96, OSP 2000, nr 4, poz. 60; z 5 września 2001 r., SA/Sz 2652/00, OSP 2002, nr 12, poz. 155; z 13 marca 2008 r., II OSK 228/07, nie publ.). Takie czynności zostały podjęte także w stosunku do tej części linii wysokiego napięcia, którą powód zbudował na podstawie wydanego mu, a następnie wzruszonego, pozwolenia na budowę. Usuwanie skutków prowadzenia inwestycji na podstawie wadliwego pozwolenia na budowę wydanego powodowi było rozciągnięte w czasie, a wywołane z tej przyczyny opóźnienie procesu inwestycyjnego realizowanego przez powoda nie pozostawało w związku z uchwaleniem przez organy pozwanej wadliwego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przyczyny wznowienia postępowania, uchylenia decyzji o zezwoleniu powodowi na użytkowanie obiektu wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę z 24 czerwca 2005 r. i odmowy wydania mu takiego zezwolenia w postępowaniu toczącym się niewątpliwie od 2006 r. aż do 13 lipca 2009 r. nie miały związku z uchyleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 25 czerwca 2003 r., co Sąd ustalił na podstawie motywów decyzji wydawanych w tej sprawie. Bez zezwolenia na użytkowanie przebudowanej linii powód nie mógłby z niej korzystać. Nie sposób zatem uznać zasadności zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 361 § 1 i 2 k.c. w zw. z art. 48 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 51 ust. 3 pkt 1, art. 51 ust. 7 i art. 50 pr. bud. Z uzasadnienia wyroku Sądu Apelacyjnego wynika, że Sąd ten zaakceptował ustalenia Sądu Okręgowego, w tym i te, które dotyczyły postępowań sądowoadministracyjnych wywołanych skargami na uchwałę Rady Miasta K. w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 25 czerwca 2003 r. Sąd Okręgowy ustalił, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2006 r., plan zagospodarowania przestrzennego został unieważniony w części, a następnie – po uchyleniu tego wyroku w toku instancji i ponownym rozpoznaniu sprawy – doszło do stwierdzenia nieważności uchwały z 25 czerwca 2003 r. Jeśli nawet przy czynieniu ustaleń Sąd Okręgowy odwołał się do wyroku wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny 22 marca 2006 r., którym orzeczono o częściowej nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie skargi osoby, której 32 nieruchomość nie była położona w strefie lokalizacji inwestycji powoda, a nie powołał wyroku wydanego w tej samej dacie na podstawie skargi osoby, której nieruchomość zlokalizowana była w sąsiedztwie inwestycji powoda, to ten brak ustaleń nie ma istotnego wpływu na wynik postępowania w sprawie. Skarżący przyznaje, że okoliczność ta nie była sporna, data wydanego orzeczenia jest tożsama, a związanie, o jakim mowa w art. 170 p.s.a. dotyczy prawomocnego wyroku sądu administracyjnego, nie zaś wyroku sądu pierwszej instancji już od chwili jego wydania, chociażby sąd administracyjny – tak jak to miało miejsce w sprawach ze skarg na uchwałę – orzekł, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się jego wyroku. W okresie od 24 czerwca 2005 r. (wydanie pozwolenia na budowę) do 3 lipca 2007 r. (prawomocność wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchylającego pozwolenie na budowę, które zgodnie z wyrokiem tego Sądu nie mogło być wykonywane od 14 września 2006 r.) powód nie prowadził przebudowy linii wysokiego napięcia na całej jej trasie w Gminie K., bowiem cofnął wniosek o wydanie mu pozwolenia na budowę co do odcinka linii przebiegającego przez osiedle D. między słupami 52 i
2. Wystąpienie z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie o pozwolenie na budowę jest aktem woli tego podmiotu, który chce zabiegać o zezwolenie mu na drodze administracyjnej na realizowanie uprawnień wymagających wydania decyzji. Nie sposób obarczać osoby trzeciej odpowiedzialnością za to, że powód, jako podmiot określonych uprawnień procesowych i materialnoprawnych w toczącym się postępowaniu administracyjnym zdecydował o tym, że z uprawnień tych uczyni określony użytek. Organy pozwanej nie prowadziły postępowania o wydanie powodowi pozwolenia na budowę i w związku z przebiegiem tego postępowania nie miały wobec powoda żadnych obowiązków informacyjnych. Trafnie zatem Sąd Apelacyjny przyjął, że motywy, którymi kierował się powód cofając wniosek o wydanie pozwolenia na budowę nie mogą obciążać pozwanej, zwłaszcza, że w rozmowach z władzami Gminy powód ubiegał się o zagwarantowanie mu, że o ile alternatywna trasa dla linii wysokiego napięcia nie zostanie wytyczona, to będzie mógł przebudować stosownie do swoich potrzeb linię już istniejącą. Uzyskanie pozwolenia na budowę na odcinku, którego dotyczyły konflikty społeczne wcale nie 33 obligowałoby powoda do niezwłocznego rozpoczęcia tam prac budowlanych. Uzyskanie pozwolenia stawiałoby powoda w takiej sytuacji, że w każdym momencie (do czasu wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę w związku z niewykonywaniem przyznanego nią uprawnienia) powód mógłby przystąpić do realizowania swoich zamierzeń inwestycyjnych. Gdyby jednak powód objął wnioskiem o wydanie mu pozwolenia na budowę także odcinek linii energetycznej pomiędzy słupami nr 52 i 58 na osiedlu D., to można zasadnie zakładać, że wydane powodowi pozwolenie objęłoby także ten odcinek linii (postępowanie administracyjne o jego wydanie w związku z protestami społecznymi mogłoby jednak trwać znacznie dłużej), a powód wybudowałby także ten fragment linii i jego także dotyczyłby jednak wyrok sądu administracyjnego uchylający pozwolenie na budowę i wreszcie - kolejne decyzje uchylające zezwolenie na użytkowanie wybudowanego obiektu, wydawane w postępowaniu wznowionym w związku z wadami pozwolenia na budowę, aż do 8 września 2009 r. Wycofując wniosek o wydanie pozwolenia na budowę na odcinku przebiegającym przez osiedle D. powód przynajmniej czasowo pozbawił się możliwości wykonania linii energetycznej na całej trasie jej przebiegu przez Gminę K. Skoro jednak obowiązywała uchwała Rady Gminy K. z 25 czerwca 2003 r. ustalająca lokalizację planowanej linii energetycznej zgodnie z trasą linii już istniejącej, to powód mógł zakładać, że w dowolnym momencie po upływie terminu, w którym miało dojść do wypracowania innej koncepcji przebiegu linii wysokiego napięcia, wystąpi do organu budowlanego i uzyska pozwolenie na wybudowanie linii także na odcinku pomiędzy słupami nr 52 i
3. Uchwała Rady Gminy K. z 25 czerwca 2003 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została wyeliminowana z obrotu prawnego wyrokiem sądu administracyjnego. Po stwierdzeniu nieważności uchwały Rady Gminy K. z 25 czerwca 2003 r. w przedmiocie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla osiedla D. zamierzenia inwestycyjne powoda rzeczywiście straciły podstawę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ale wiązało się z przywróceniem stanu zgodnego z prawem przez orzeczenie sądowe, a obowiązujące przepisy nie tworzyły po stronie powoda jako inwestora jakiegoś roszczenia o uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania 34 przestrzennego z takimi postanowieniami, które by gwarantowały mu możliwość zakończenia inwestycji. 6.

§ 4k.c.

stanowi, że jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie aktu normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa, to niezgodność z prawem niewydania tego aktu stwierdza sąd rozpoznający sprawę o naprawienie szkody. Zaniechaniem normatywnym rodzącym odpowiedzialność odszkodowawczą jest zatem sytuacja spowodowana niewykonaniem nałożonego przepisem prawa obowiązku wydania aktu normatywnego przez organ, któremu przyznana została kompetencja do stanowienia aktów normatywnych. Kompetencja taka nie może wynikać z zaciągnięcia zobowiązania o charakterze cywilnym. Do stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 25 czerwca 2003 r. doszło w okresie obowiązywania ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a ta ustawa nie nakłada na organy gmin obowiązku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po stwierdzeniu nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 25 czerwca 2003 r. sposób zagospodarowania terenu na obszarze, którego dotyczyła wynikał z planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego dla tego obszaru w 2000 r. i ze sposobu wykorzystywania nieruchomości na tym terenie. Z żadnego obowiązującego przepisu prawa nie wynikał obowiązek Rady Miasta K. zastąpienia uchwały z 25 czerwca 2003 r., zmieniającej plan zagospodarowania przestrzennego z 2000 r. uchwałą o innej treści, czy też uchwałą o takiej treści, która by gwarantowała powodowi możliwość realizacji jego zamierzeń inwestycyjnych. Na taki przepis prawa nie wskazał zresztą także powód, a tylko wówczas sformułowany przez niego zarzut naruszenia art. 4171 § 4 k.c. mógłby odnieść skutek. Gdyby powód po stwierdzeniu nieważności uchwały z 25 czerwca 2003 r. nie mógł zakończyć swojego zamierzenia inwestycyjnego, to niewątpliwie nakłady, jakie poniósł w związku z tym, że w związku z treścią wzruszonego planu liczył 35 na zrealizowanie przedsięwzięcia, którego wykonać nie może, stanowiłyby szkodę pozostająca w związku z wydaniem nielegalnego aktu prawa miejscowego. Powód inwestycję ukończył i wydatków na samo przebudowanie linii nie traktuje jako szkody. 7. Trzecim identyfikowanym przez powoda zdarzeniem uzasadniającym jego roszczenie odszkodowawcze był czyn niedozwolony organu pozwanej polegający na składaniu mu „zapewnień i obietnic”, które wpływały na proces decyzyjny powoda, a nie zostały zrealizowane. Powód wiąże przy tym odpowiedzialność odszkodowawczą z działaniami podejmowanymi za pozwaną przez Burmistrza przed 1 września 2004 r., jak i po tej dacie. Jak już powiedziano, podstawy odpowiedzialności pozwanej w stosunku do powoda w odniesieniu do działań i zaniechań jej funkcjonariuszy podjętych przed 1 września 2004 r. tworzył art. 4201 k.c., nie zaś art. 417 k.c. w brzmieniu obowiązującym przed tą datą. Działania podejmowane przez organy pozwanej po 1 września 2004 r. podlegają ocenie na podstawie art. 417 k.c. w obecnym brzmieniu. Wzorca powinnego zachowania organów pozwanej Gminy powód upatrywał w art. 2 Konstytucji, a to z uwagi na zasadę bezpośredniego stosowania jej przepisów (art. 8 ust. 2 Konstytucji). W wyroku z 4 grudnia 2001 r., SK 18/00, Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że działanie niezgodne z prawem w rozumieniu art. 417 k.c. oznacza - w kontekście regulacji konstytucyjnej - zaprzeczenie zachowania uwzględniającego nakazy i zakazy wynikające z normy prawnej. W świetle art. 77 ust. 1 Konstytucji niezgodność z prawem działania funkcjonariuszy publicznych powinna być rozumiana ściśle, zgodnie z konstytucyjnym ujęciem źródeł prawa (art. 87-97 Konstytucji). Pojęcie to jest więc węższe niż tradycyjne ujęcie bezprawności na gruncie prawa cywilnego, obejmujące obok naruszenia przepisów prawa również naruszenie norm moralnych i obyczajowych, określanych mianem zasad współżycia społecznego lub dobrych obyczajów. Trybunał Konstytucyjny dostrzegł jednak, że nie ma przeszkód konstytucyjnych dla związania w ramach ustawodawstwa zwykłego konstrukcji odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej z tradycyjną koncepcją bezprawności ustaloną w płaszczyźnie prawa cywilnego. 36 Artykuł 2 Konstytucji, do którego odwoływał się powód, stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z tej deklaracji ustrojowej wyprowadzany jest obowiązek działania organów wykonujących władzę publiczną w sposób budujący zaufanie pomiędzy nimi a podmiotami poddanymi ich władzy. Powód oczekiwał, że działanie Burmistrza pozwanej zostanie uznane za naruszające standard wyznaczony tym przepisem. Stwierdzenie, czy zachowanie organu zarządzającego pozwanej rzeczywiście naruszało ten standard, względnie, czy było sprzeczne z innymi obowiązującymi przepisami prawa, powinno być poprzedzone dokonaniem ustaleń, na czym konkretnie polegały działania Burmistrza pozwanej podejmowane w reakcji na wnioski powoda dążącego do zrealizowania swoich planów inwestycyjnych na terenie pozwanej Gminy. Powód nazywał te działania „obietnicami i zapewnieniami”, a Sądy obu instancji rozważyły możliwość przypisania pozwanej odpowiedzialności za szkody, do naprawienia których powód zmierza przy przyjęciu, że Burmistrz pozwanej składał osobom reprezentującym powoda bliżej nieokreślone obietnice i zapewnienia, co do zasad współdziałania stron w procesie inwestycyjnym. Rozważania Sądów obu instancji odnoszące się do roszczenia odszkodowawczego powoda zgłoszonego ze wskazaniem na popełnienie przez organy Gminy czynu niedozwolonego polegającego na składaniu powodowi „obietnic i zapewnień” co do zasad współpracy stron wpływających na proces decyzyjny powoda mają charakter wyłącznie abstrakcyjny. Zastosowanie w rozpoznawanej sprawie prawa materialnego wymaga uprzedniego ustalenia faktów, których ma dotyczyć subsumpcja. Rozstrzygnięcie sprawy cywilnej nie może bowiem podlegać na prowadzeniu abstrakcyjnych rozważań na temat prawnego znaczenia twierdzeń pozwu. Rozstrzygnięcie sądu musi być odniesione do faktów, a te w sprawie nie zostały prawidłowo ustalone, a to w związku z pominięciem wniosków dowodowych powoda dotyczących samej zasady odpowiedzialności odszkodowawczej dotyczącej działań funkcjonariuszy pozwanej polegających na składaniu powodowi „obietnic i zapewnień”, mających wpływać na jego proces decyzyjny. Trafnie zatem powód zarzuca, że zaskarżony wyrok zapadł z naruszeniem prawa procesowego, to jest art. 217 § 1 i 2 k.p.c., art. 227 k.p.c. w zw. z art. 391 § 1 k.p.c. 37 Po ustaleniu na czym polegało zachowanie Burmistrza pozwanej można dokonać oceny tego zachowania w świetle ustalonego przez ustawodawcę normatywnego wzorca postępowania funkcjonariuszy publicznych, a następnie rozważać, czy zachowanie to - gdyby okazało się sprzeczne z prawem - pozostaje w adekwatnym związku przyczynowym z tą postacią szkody, której naprawienia żąda powód. Trafnie przy tym zarzuca skarżący, że stanowisko Sądów obu instancji o pominięciu dowodów zgłoszonych przez powoda dla wykazania, że ukończenie budowy linii elektroenergetycznej na terenie Gminy M. było niemożliwe z przyczyn zawinionych także przez tę Gminę prowadzi do naruszenia art. 217 § 1 i 2 k.p.c. w zw. z art. 236 k.p.c. w zw. z art. 391 § 1 k.p.c. Powód zgłosił wniosek dowodowy zmierzający do wykazania zasadności jego twierdzeń co do tej okoliczności, a były to wnioski o dopuszczenie dowodu z zeznań czterech świadków. Zaprezentowana w motywach zaskarżonego wyroku ocena, że twierdzenia powoda co do popełnienia przez Gminę M. czynu niedozwolonego oraz zaoferowany dla ich wykazania materiał dowodowy są dalece niewystarczające dla wykazania okoliczności, na które powołuje się powód, bo powinien je wykazywać raczej dokumentami, ma charakter arbitralny. Skoro teza dowodowa sformułowana przez powoda wraz ze zgłoszeniem wniosku o przesłuchanie świadków dotyczyła okoliczności istotnych w sprawie, to uznanie dowodów za niewystarczające dla jej wykazania mogłoby nastąpić po ich przeprowadzeniu, a nie – zamiast ich przeprowadzenia. Reasumując wskazać trzeba, że skoro częściowo zasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej powoda, to na podstawie art. 39815 § 1 k.p.c. oraz art. 108 § 2 k.p.c. w zw. z art. 39821 k.p.c., Sąd Najwyższy orzekł, jak w sentencji. 38