Sygn. akt I CSK 657/10 POSTANOWIENIE Dnia 9 września 2011 r. Sąd Najwyższy w składzie : SSN Krzysztof Strzelczyk (przewodniczący) SSN Marta Romańska (sprawozdawca) SSA Marek Machnij w sprawie z wniosk

§ 3k.c.

oraz w zw. z art. 140 k.c. w związku z uznaniem, że ustanowienie służebności drogi koniecznej na działce nr 1509 prowadziłoby do wyłączenia pasa ziemi objętego służebnością z parku narodowego, a nawet do zmiany granic parku narodowego; - art. 15 ust. 1 pkt 15 i pkt 18, art. 15 ust. 3 oraz art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochr. przyr. w zw. z art. 145 § 1, § 2 zd.

§ 3k.c.

oraz w zw. z art. 140 k.c. w związku z uznaniem, że ustanowienie służebności drogi koniecznej na działce nr 1509 objętej ochroną częściową oznacza w praktyce pozbawienie jej takiej ochrony i prowadzi do utraty władzy dyrektora parku narodowego nad częścią parku, jak również stanowi obejście konieczności uzyskania odstępstwa od zakazów, o których mowa w art. 15 ust 1 ustawy o ochr. przyr. w drodze decyzji Ministra Środowiska; - 7 art. 145 §

§ 2zd.

1 k.c. w związku z przyjęciem, iż ustanowienie służebności drogi koniecznej na działce nr 1509 nie jest możliwe ze względu na konieczność dokonania wycinki drzew na szlaku służebnym; - art. 145 § 1, § 2 zd. 1 oraz § 3 k.c. oraz art. 140 k.c. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji w związku z uznaniem, iż odmowa ustanowienia służebności drogi koniecznej na działce nr 1509 nie stawia skarżącego w gorszej sytuacji prawnej w stosunku do osób dysponujących dostępem do drogi koniecznej wytyczonej na działce nr 1509; - art. 145 § 2 zd. 1 k.c. w związku z uznaniem, że proponowany przez skarżącego przebieg drogi koniecznej nie wiąże się z najmniejszym obciążeniem działki nr 1509, przez którą droga ma przechodzić; - art. 145 § 3 k.c. w związku z uznaniem, iż przeprowadzenie drogi koniecznej zgodnie z wnioskiem skarżącego nie następuje z uwzględnieniem interesu społeczno-gospodarczego stron. Wnioskodawca zarzucił nadto, że postanowienie zapadło z naruszeniem prawa procesowego, to jest art. 233 k.p.c., w związku z tym, że Sąd drugiej instancji zaakceptował ustalenia faktyczne Sądu Rejonowego. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi Okręgowemu do ponownego rozpoznania albo o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i orzeczenie co do istoty sprawy przy zasądzeniu na jego rzecz kosztów postępowania. Uczestnik Skarb Państwa wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Sąd Najwyższy zważył, co następuje: 1. Art. 233 § 1 k.p.c., którego naruszenie zarzuca skarżący w ramach drugiej podstawy kasacyjnej upoważnia sąd prowadzący postępowanie w sprawie do dokonania oceny zebranych w sprawie dowodów. Zgodnie z art. 3983 § 3 k.p.c. podstawą skargi kasacyjnej nie mogą być zarzuty dotyczące ustalenia faktów lub oceny dowodów. Sformułowany przez skarżącego zarzut naruszenia art. 233 § 1 k.p.c. in fine, poprzez dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie mógł być zatem oceniony merytorycznie w postępowaniu kasacyjnym. 2. Zgodnie z art. 145 § 1 k.c., jeżeli nieruchomość nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej właściciel może żądać od właścicieli gruntów sąsiednich ustanowienia za wynagrodzeniem potrzebnej służebności gruntowej. 8 W orzecznictwie przesądzone jest, że przepis ten może być wykorzystany także w celu stworzenia dla nieruchomości dostępu do sieci elektrycznej, gazowej, wodociągowej, kanalizacyjnej, telekomunikacyjnej. W świetle zacytowanej regulacji, roszczenie o ustanowienie służebności drogi koniecznej przysługuje, gdy:

1. a)nieruchomość nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej,
2. b)nieruchomość ma wprawdzie bezpośredni dostęp do drogi publicznej, ale jest on nieodpowiedni. Odpowiedni dostęp do drogi publicznej musi stwarzać rzeczywistą, bezpieczną możliwość swobodnego przedostawania się z nieruchomości do takiej drogi (por. postanowienie z 7 lipca 1999, II CKN 786/98, OSNC 2000, nr 2, poz. 34); możliwość ta musi dotyczyć drogi prawidłowo funkcjonującej w systemie dróg publicznych i istnieć trwale, a nie tylko w pewnych okresach roku (por. uchwałę Sądu Najwyższego z 14 sierpnia 1985 r., III CZP 44/85, OSNCP 1986, nr 7-8, poz. 106). Drogą publiczną, do której dostęp ma być zapewniony właścicielowi nieruchomości przy wykorzystaniu instytucji służebności drogi koniecznej jest droga publiczna w rozumieniu ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, tj. taka, z której na określonych zasadach może korzystać każdy; należąca do:
3. a)dróg krajowych,
4. b)dróg wojewódzkich,
5. c)dróg powiatowych lub
6. d)dróg gminnych. Wymieniona ustawa wskazuje, jakie drogi zalicza się do danej kategorii dróg publicznych, oraz kto i w jakim trybie o tym decyduje. Według tej ustawy, ulice leżące w ciągu określonej kategorii dróg należą do tej samej co one kategorii. 3. Nieruchomość wnioskodawcy położona jest na terenie K. Parku Narodowego. Wyznaczając granice tego Parku w taki sposób, że w jego obrębie znalazły się także nieruchomości osób fizycznych i prawnych innych niż Skarb Państwa organ tworzący park musiał liczyć się z tym, że nieruchomości te muszą mieć zapewniony dostęp do dróg publicznych. Taki status mają ulice P. i P., a wnioskodawcy ubiegają się o zapewnienie dostępu ich nieruchomości do tych właśnie dróg. Istotą odpowiedniego dostępu z nieruchomości do drogi publicznej jest zgodność z celem jakiemu dostęp taki służy. Nie jest nim zatem sama możliwość wjazdu na taką drogę bezpośrednio z nieruchomości lecz uzyskanie w ten sposób 9 sprawnego połączenia z siecią drogową jako całością. Zgodnie z powołanym przez Sądy meriti art. 15 pkt 18 ustawy o ochr. przyr. ruch pojazdów na terenie parku narodowego jest możliwy tylko po drogach publicznych, o ile takie drogi przebiegają przez teren parku oraz po drogach pozostających w trwałym zarządzie parku, wskazanych przez dyrektora parku. Wskazanie przez dyrektora parku mającego status organu administracji publicznej, dróg na nieruchomościach pozostających w trwałym zarządzie parku, po których możliwy jest ruch kołowy wymaga formy administracyjnego aktu generalnego. Ustawa o ochronie przyrody nie tworzy podstaw do orzekania indywidualnymi aktami administracyjnymi (decyzjami administracyjnymi) o zezwoleniu na korzystanie z gruntu pozostającego w zarządzie parku w celach przejazdów po nim czy o zakazaniu takich przejazdów konkretnej osobie. Dostęp położonej na terenie K. Parku Narodowego nieruchomości wnioskodawców do drogi publicznej mógłby być zapewniony, co do zasady, przez wyznaczone na podstawie art. 15 pkt 18 ustawy o ochr. przyr. drogi pozostające w trwałym zarządzie parku, wskazane przez dyrektora parku, ale z ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia przez Sądy meriti nie wynika, żeby Dyrektor Parku Narodowego wydał akt generalny o wyznaczeniu takich dróg. Sądy ustaliły bowiem, że działka nr 1509 w zarządzie K. Parku Narodowego jest wykorzystywana zwyczajowo przez właścicieli nieruchomości położonych na terenie Parku na cele dojazdów do tych nieruchomości. W orzecznictwie przyjęty został pogląd, że gdy nieruchomość nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, ustanowienia dla niej służebności drogi koniecznej nie wyklucza możliwość dojścia lub dojazdu do drogi publicznej przez nieruchomość sąsiednią, oparta na grzecznościowym zezwoleniu właściciela lub tolerowaniu przez niego korzystania z jego nieruchomości. W art. 145 § 1 k.c. chodzi bowiem o prawną gwarancję dostępu nieruchomości do drogi publicznej (zob. orzeczenia SN z 7 lutego 1958 r., 4 CR 1021/57, OSN 1959, nr 11, poz. 51; postanowienie SN z 28 kwietnia 2000 r., II CKN 257/00, nie publ.). Jeżeli nieruchomość wnioskodawców położona na terenie K. Parku Narodowego nie ma dostępu do drogi publicznej zagwarantowanego prawnie przez drogę wyznaczoną aktem generalnym Dyrektora Parku Narodowego, to dostęp taki 10 musi być dla tej nieruchomości zapewniony przy wykorzystaniu instytucji przewidzianych prawem cywilnym. 4. Ocena, czy w danych okolicznościach dostęp do drogi publicznej jest odpowiedni, należy zawsze do sfery faktów. W tym zakresie Sąd Najwyższy jest związany ustaleniami faktycznymi, które stanowią podstawę faktyczną zaskarżonego orzeczenia (art. 39813 § 2 k.p.c.). Nieruchomości wnioskodawców i uczestnika są położone na terenie parku narodowego, który w świetle art. 6 ust. 1 ustawy o ochr. przyr. stanowi formę ochrony przyrody. Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o ochr. przyr. utworzenie parku narodowego, zmiana jego granic lub likwidacja następuje w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, które określa jego nazwę obszar, przebieg granicy, otulinę i nieruchomości Skarbu Państwa nieprzechodzące w trwały zarząd parku narodowego. Przy wykorzystaniu tego trybu utworzony został K. Park Narodowy. Trzeba zgodzić się ze skarżącym, że samo obciążenie nieruchomości Skarbu Państwa pozostającej w zarządzie K. Parku Narodowego służebnością drogi koniecznej nie prowadzi do zmiany granic parku narodowego, a o tym, czy takie obciążenie może doprowadzić do wyłączenia pasa ziemi obciążonego służebnością z eksploatacji zgodnej z celami utworzenia parku narodowego decyduje treść ustanowionej służebności. Określenie treści służebności, która zagwarantowałaby dostęp nieruchomości wnioskodawców do drogi publicznej z uwzględnieniem charakteru działki nr 1509 może stanowić gwarancję, że nie utraci ona właściwości jakie posiada na terenie Parku. Sądy, ale i skarżący, zdają się przyjmować, że o ile doszłoby do ustanowienia na rzecz właścicieli działki nr 431/2 służebności drogi koniecznej obciążającej działkę nr 1509, to korzystanie z tego ograniczonego prawa rzeczowego miałoby zwalniać właścicieli działki nr 431/2 z obowiązku podporządkowania się zarządzeniom dyrektora parku narodowego zakazującym wstępu do lasu lub nakazującym inne zachowania, konieczne z uwagi na potrzebę ochrony parku w stanach zagrożenia. Tego rodzaju założenie jest oczywiście błędne. Zarządzeniom porządkowym wydawanym przez upoważniony do tego organ administracji w stanach zagrożenia ma obowiązek podporządkować się 11 każda osoba znajdująca się na terenie, którego dotyczy wydane zarządzenie, niezależnie od tego, jaki jest jej tytuł prawny do korzystania z gruntów położonych na tym terenie. 5. Ustawodawca stworzył warunki do powiększenia zasobu gruntów Skarbu Państwa na terenie parku narodowego o nieruchomości stanowiące własność innych osób przez zagwarantowanie Skarbowi Państwa pierwokupu w przypadku zbywania takich nieruchomości. Niewykonanie prawa pierwokupu przez Skarb Państwa nie oznacza, że nabywca nieruchomości na terenie parku narodowego nie musi liczyć się z żadnymi ograniczeniami w wykonywaniu przysługującego mu prawa. Właściciele gruntów położonych na terenie parku narodowego mogą z nich korzystać na zasadach oznaczonych w art. 140 k.c., bo do tych zasad odsyła ustawodawca w art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochr. przyr. Ograniczenia te wynikają przede wszystkim z przepisów prawa publicznego, których stosowanie należy do organów administracji. Odrębną kwestią jest odpowiedź na pytanie, czy ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości położonych na terenie parku narodowego, których Skarb Państwa nie wykupił powinny być w jakiejś formie kompensowane ich właścicielom. Rozważanie tego problemu wykracza poza przedmiot postępowania w niniejszej sprawie. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro teren K. Parku Narodowego nie został objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to wnioskodawcy na ich nieruchomości położonej na terenie Parku mogą zrealizować inwestycję polegającą na budowie domu i zabudowań gospodarczych. Sąd drugiej instancji stanowisko to zaakceptował. Tymczasem zasady realizowania tego rodzaju inwestycji reguluje ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym i prawo budowlane. Sądy pominęły, że jeśli inwestycja budowlana ma powstać na terenie nieobjętym planem zagospodarowania przestrzennego, to warunkiem ubiegania się o pozwolenie na budowę jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Decyzje te wydają organy administracji, a do sądów powszechnych nie należy wypowiadanie się o tym, jakie zamierzenia inwestycyjne może zrealizować na nieruchomości jej właściciel. Formułowanie takich wypowiedzi narusza ustalony przez ustawodawcę podział kompetencji pomiędzy władzą wykonawczą i sądami powszechnymi. 12 „Odpowiedni dostęp” do drogi publicznej zapewniany nieruchomości przy wykorzystaniu instytucji ustanowienia służebności gruntowej na podstawie art. 145 k.c., determinowany jest przez sposób korzystania z nieruchomości pozbawionej tego dostępu. Wnioskodawcy kupili działkę nr 431/2 już po wydaniu rozporządzenia o ustanowieniu K. Parku Narodowego, a zatem wiedzieli o ograniczeniach w wykorzystywaniu nieruchomości, jakie są konsekwencją jej położenia na terenie parku narodowego. Wnioskodawcy nie uzyskali decyzji o warunkach zabudowy umożliwiającej realizację ich zamierzeń inwestycyjnych, a to oznacza, że ich nieruchomość nie może być traktowana tak, jakoby była nieruchomością przeznaczoną pod inwestycję budowlaną. W efekcie, dotychczasowy sposób wykorzystania nieruchomości wnioskodawców powinien decydować o tym, jaką formę dostępu do drogi publicznej należy uznać za odpowiednią dla tej nieruchomości. W świetle ustaleń dokonanych wyżej, zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 ustawy o ochr. przyr. w zw. z art. 145 § 1, § 2 zd.

§ 3k.c.

oraz w zw. z art. 140 k.c. uznać trzeba za tylko częściowo uzasadniony. Skoro zasadne okazały się niektóre zarzuty skargi kasacyjnej, to na podstawie art. 39815 § 1 k.p.c. oraz art. 108 § 2 k.p.c. w zw. z art. 39821 k.p.c., Sąd Najwyższy orzekł, jak w sentencji.