III UZP 2/12

Uchwała z dnia 13 lipca 2012 r. III UZP 2/12 Przewodniczący SSN Kazimierz Jaśkowski, Sędziowie SN: Zbigniew Hajn (sprawozdawca), Jerzy Kwaśniewski. Sąd Najwyższy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lipca 2012 r. sprawy z odwołania Ryszarda K. przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych-Oddziałowi w S. o prawo do emerytury, na skutek zagadnienia prawnego przekazanego posta- nowieniem Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z dnia 12 kwietnia 2012 r. […] „Czy w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, w których wniesiono odwołanie od decyzji organu rentowego o przyznaniu (odmowie przyznania) prawa do świadczenia emerytalnego lub rentowego z uwzględnieniem postanowień rozpo- rządzeń wspólnotowych dotyczących koordynacji systemów zabezpieczenia spo- łecznego (Rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najem- nych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się w obrębie Wspólnoty, Dz.U. UE L. nr 149, poz. 2 ze zm. oraz Rozporządzenia Rady (EWG) nr 574/72 z dnia 21 marca 1972 r. ustalającego spo- sób stosowania Rozporządzenia Rady nr 1408/71 i aktualnie obowiązującego Roz- porządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, Dz.U. UE.L. nr 166, poz. 1 ze zm. oraz Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego) właściwy miejscowo jest sąd miejsca siedziby organu rentowego jako jednostki orga- nizacyjnej wyznaczonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do rozpo- znania wniosku o przyznanie prawa (art. 461 § 22 k.p.c.), czy sąd, w którego okręgu ma miejsce zamieszkania strona odwołująca się od decyzji wydanej przez organ rentowy (art. 461 § 2 k.p.c.)?” p o d j ą ł uchwałę: 2 W sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, w których wniesiono odwołanie od decyzji organu rentowego - jednostki organizacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wyznaczonej przez Prezesa Zakładu jako właściwej w sprawach związanych z unijną koordynacją systemów zabezpieczenia spo- łecznego, o odmowie lub przyznaniu prawa do emerytury lub renty właściwy miejscowo jest sąd, w którego okręgu ma miejsce zamieszkania strona odwo- łująca się od tej decyzji (art. 461 § 2 i 22 k.p.c.). U z a s a d n i e n i e Przedstawione Sądowi Najwyższemu zagadnienie prawne wyłoniło się przy rozpoznawaniu zażalenia organu rentowego na postanowienie Sądu Okręgowego - Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Szczecinie z dnia 21 listopada 2011 r. […], którym sprawę przekazano do rozpoznania Sądowi Okręgowemu-Sądowi Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Gdańsku. W sprawie tej ubezpieczony Ryszard K. zło- żył w organie właściwym według swojego miejsca zamieszkania - ZUS Oddziale w G. wniosek o emeryturę. W kwestionariuszu dotyczącym okresów składkowych i nie- składkowych wykazał obok okresów zatrudnienia w Polsce, także okresy zatrudnie- nia w Norwegii. ZUS Oddział w G. przekazał ten wniosek do rozpatrzenia ZUS - Od- działowi w S. Wydziałowi Realizacji Umów Międzynarodowych, który odmówił wnio- skodawcy prawa do emerytury. Ubezpieczony za pośrednictwem ZUS - Oddziału w S. wniósł odwołanie od tej decyzji kierując je do Sądu Okręgowego w Gdańsku. ZUS - Odział w S. przekazał odwołanie do rozpoznania Sądowi Okręgowemu w Szczeci- nie. Sąd Okręgowy w Szczecinie uzasadniając swoje postanowienie o przekazaniu sprawy Sądowi Okręgowemu w Gdańsku jako właściwemu miejscowo wskazał, że wnioskodawca zarówno w dacie złożenia wniosku o przyznanie prawa do emerytury, jak i w dacie wniesienia odwołania od decyzji ZUS mieszkał w G., tj. w okręgu Sądu Okręgowego w Gdańsku. Podstawą wydania decyzji odmownej co do jego prawa do emerytury stanowił brak dowodów na wykonywanie przez okres 15 lat pracy w wa- runkach szczególnych. W odwołaniu Ryszard K. wnioskował o przesłuchanie na tę okoliczność dwóch świadków zamieszkałych w R. i G. 3 Sąd Okręgowy podniósł, że zgodnie z art. 461 § 2 k.p.c. w sprawach z za- kresu ubezpieczeń społecznych właściwy do rozpoznania sprawy jest sąd, w którego okręgu ma miejsce zamieszkania strona odwołująca się od decyzji wydanej przez organ rentowy, chyba że przepis odrębny stanowi inaczej. Takim przepisem jest art. 461 § 22 k.p.c. stanowiący, że w sprawach, w których nie można określić właściwości sądu według przepisów paragrafów poprzedzających, jak również w sprawach, w których ubezpieczony zamieszkały na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej otrzymuje świadczenie wypłacane przez wyznaczoną przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jednostkę organizacyjną tego Zakładu, właściwy jest sąd, w którego okręgu ma siedzibę organ rentowy. W ocenie Sądu Okręgowego w niniejszej sprawie brak było jednak podstaw do zastosowania tego przepisu szczególnego, gdyż jako wyjątek od ogólnej zasady nie może on być interpretowany rozszerzająco. Przepis ten zaś odnosi się tylko do spraw, w których istnienie samego prawa do świadczenia zostało już przesądzone i obecnie dana osoba już to świadczenie otrzymuje. Jeśli zaś prawo do świadczenia jest nadal sporne, ewentualny proces powinien się toczyć przed sądem właściwym na zasadach ogólnych. Zdaniem Sądu Okręgowego pogląd ten jest tym bardziej trafny, że istotne problemy wywołujące potrzebę przeprowadze- nia przez sąd dowodów z przesłuchania stron czy też zeznań świadków występują najczęściej wówczas, gdy sporne jest samo prawo do świadczenia, a nie gdy spór dotyczy np. tego jaka powinna być aktualna wysokość już wypłacanego świadczenia. Sąd Apelacyjny, przedstawiając do rozpoznania Sądowi Najwyższemu rozpa- trywane zagadnienie prawne wskazał, że wykładnia semantyczna art. 461 § 22 k.p.c. ustanawiającego wyjątek od ogólnej reguły określania właściwości miejscowej sądu w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych nie pozostawia wątpliwości, że przepis ten odwołuje się wyłącznie do spraw, w których ubezpieczony zamieszkały na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej otrzymuje świadczenie wypłacane przez wy- znaczoną przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jednostkę organizacyjną tego Zakładu, co oznacza, że chodzi tu jedynie o tę kategorię spraw, w których ist- nienie samego prawa do świadczenia zostało już uprzednio przesądzone i obecnie ubezpieczony już to świadczenie otrzymuje. Na korzyść tej wykładni przemawiają także pozostałe regulacje odrębne, do których odwołuje się art. 461 § 2 k.p.c., a które odmienną właściwość miejscową sądu wiążą jedynie z rodzajem sprawy ubezpie- czeniowej, względnie organem wydającym decyzję, nie uzależniając ustalenia wła- ściwości miejscowej sądu od wypłaty świadczenia. I tak, w sprawach z zakresu 4 ubezpieczeń społecznych, w których wniesiono odwołanie od decyzji Zakładu Eme- rytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, wojskowego organu emerytalnego albo organu emerytalnego właściwego w stosunku do funkcjo- nariuszy Służby Więziennej, właściwy jest sąd, w którego okręgu ma siedzibę ten organ (art. 461 § 21 k.p.c.). Sąd Apelacyjny podkreślił, że gdyby jednak przyjąć taką interpretację, to nale- żałoby dojść do wniosku o dychotomicznej właściwości miejscowej sądu, albowiem sprawy tego samego ubezpieczonego - o przyznanie prawa do świadczenia z ubez- pieczenia społecznego i o jego wysokość podlegałyby rozpoznaniu przez różne miej- scowo sądy. Dla Sądu Apelacyjnego nie jest także w pełni przekonujący argument wskazany przez Sąd Okręgowy, że istotne problemy wywołujące potrzebę przepro- wadzenia przed sądem dowodów osobowych występują najczęściej w związku z ustalaniem prawa do świadczeń, a zdecydowanie rzadziej, gdy spór dotyczy wysoko- ści świadczenia. Sąd Apelacyjny zauważył jednak również, że posiadanie - tak, jak to ma miejsce w analizowanej sprawie - „okresów zagranicznych”, których uwzględnie- nie wymaga analizy przez pryzmat przepisów o wspólnotowej koordynacji zabezpie- czenia społecznego, jest obojętne dla samego ustalenia prawa, wywierając co naj- wyżej wpływ na jego wysokość. Jednocześnie Sąd Apelacyjny podniósł, że w analizowanej sprawie nie można abstrahować od tego, że rozporządzenia wspólnotowe obowiązujące Polskę w związku z członkostwem w Unii Europejskiej w ramach koordynacji systemów zabez- pieczenia społecznego określają zakres różnej rangi działań i konkretnych obowiąz- ków, których wykonanie jest konieczne dla sprawnej realizacji wspólnotowej koordy- nacji. Do podejmowania stosownych działań w tym zakresie zobowiązane są zaś właściwe organy każdego państwa członkowskiego, na których spoczywa obowiązek stosowania ustawodawstwa podlegającego koordynacji. Rozporządzenie Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów za- bezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działal- ność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz.Urz. WE L 149, s. 2 ze zm.), które ze względu na okresy ubezpie- czenia w Norwegii mają zastosowanie w sprawie, zawiera w art. 1 wykładnię auten- tyczną pojęć „właściwa instytucja”. Przepis art. 1 lit. o rozporządzenia 1408/71 sta- nowi, że „określenie "instytucja właściwa" oznacza:

1. i)instytucję, w której zaintereso- wany jest ubezpieczony w chwili składania wniosku o świadczenie; lub
2. ii)instytucję, 5 od której zainteresowany ma prawo uzyskać świadczenia lub miałby prawo do uzy- skania świadczeń, gdyby on sam lub członkowie jego rodziny zamieszkiwali teryto- rium Państwa Członkowskiego, w którym znajduje się ta instytucja; lub iii) instytucję, określoną przez właściwą władzę danego Państwa Członkowskiego; lub
3. iv)w przy- padku systemu dotyczącego obowiązków pracodawcy w zakresie świadczeń okre- ślonych w art. 4 ust. 1, pracodawcę bądź ubezpieczyciela zastępczego bądź, w przy- padku ich braku, organ lub władzę wyznaczoną przez właściwą władzę danego Pań- stwa Członkowskiego”. Załącznik nr 2 do rozporządzenia wykonawczego do rozpo- rządzenia 1408/71 (rozporządzenie Rady (EWG) NR 574/72 z dnia 21 marca 1972 r. w sprawie wykonywania rozporządzenia (EWG) nr 1408/71 w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowa- dzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczają- cych się we Wspólnocie, Dz.Urz. WE L 74, s. 1) pod literą T - Polska wskazuje jed- noznacznie, które oddziały ZUS w poszczególnych miastach są instytucjami właści- wymi. Analogicznie pojęcie instytucji właściwej definiuje rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordy- nacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.Urz. UE L 166, s. 1 ze zm.) - art. 1 lit. q. W wykonaniu rozporządzeń EWG nr 1408/71 i nr 574/72 oraz na podstawie art. 73 ust. 3 pkt 3 ustawy systemowej oraz statutu ZUS Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zarządzeniem nr 20 z dnia 11 lipca 2003 r. wyznaczył jednostki organi- zacyjne ZUS do realizacji wymienionych rozporządzeń. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 4 tego zarządzenia jednostką rozpatrującą wnioski o emerytury i renty podlegające koordynacji wspólnotowej właściwą w odniesieniu do osób zamieszkałych w Polsce lub za granicą, posiadających łączone okresy ubezpieczenia polskie i zagraniczne, w tym ostatnio przebyte w Danii, Estonii, Finlandii, Islandii, Litwie, Łotwie, Norwegii i Szwecji jest Oddział ZUS w S. Wydział Realizacji Umów Międzynarodowych. Uwzględniając powyższe Sąd Apelacyjny skłania się ku poglądowi, że jakkol- wiek semantyczna wykładnia art. 461 § 22 k.p.c. może prowadzić do wniosku o uza- leżnieniu właściwości miejscowej sądu od tego czy świadczenie emerytalno-rentowe zostało przyznane, czy też nie, to jednak nie to było celem ustawodawcy, który zmie- rzał raczej w kierunku powierzenia rozpoznawania sprawy przez sąd, w okręgu któ- rego organ rentowy wydał merytoryczną decyzję z uwzględnieniem regulacji praw- nych związanych z ubezpieczeniem osób migrujących. Skoro sprawy związane z wypłatą świadczenia zostały przekazane do prowadzenia przez wyspecjalizowane 6 jednostki organizacyjne ZUS, to tym bardziej sprawy związane z nabyciem prawa do tych świadczeń winny być prowadzone przed sądem właściwym ze względu na wy- znaczenie jednostki organizacyjnej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecz- nych. Jak podkreślił Sąd Apelacyjny w tym kierunku sprawa ta była dotychczas roz- strzygana przez Sąd zadający pytanie. Sąd Najwyższy zważył, co następuje: Trafny jest pogląd, wyrażony przez Sądy rozpatrujące sprawę w pierwszej i drugiej instancji, że wykładnia językowa art. 461 § 22 k.p.c., prowadzi do wniosku, że wskazany w niej wyjątek od zasady ogólnej rozstrzygającej o właściwości miejscowej sądu w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych dotyczy wyłącznie spraw, w których świadczenie z ubezpieczenia społecznego jest już wypłacane (nie obejmuje on zatem spraw o prawo do tego świadczenia). Ponieważ zaproponowana przez Sąd pytający wykładnia tego przepisu w istocie zmierza do wykazania, że w sprawie za- chodzi wyjątek od zasady pierwszeństwa wykładni językowej, warto wskazać sytua- cje, w których wyjątek taki jest dopuszczany. W tym kontekście należy podkreślić, że ustalony przez zasadę pierwszeństwa wykładni językowej porządek preferencji jest jedynie porządkiem prima facie, a nie porządkiem absolutnym. W pewnych sytua- cjach można zatem od niego odstąpić i przypisać pierwszeństwo wykładni systemo- wej lub funkcjonalnej. Jednakże interpretator może odstąpić od wykładni językowej tylko wtedy, gdy uzasadni to powołaniem się na ważne racje prawne, społeczne, ekonomiczne lub moralne. Nie każde zatem racje, a jedynie szczególnie istotne, upo- ważniają do odstąpienia od literalnego znaczenia przepisu. Wykładnia, w której inter- pretator odchodzi od sensu językowego przepisu, może być tolerowana tylko w wy- jątkowych okolicznościach, bowiem w państwie prawa obywatele mają prawo pole- gać na tym, co ustawodawca w tekście prawnym rzeczywiście powiedział, a nie na tym, co chciał powiedzieć lub co powiedziałby, gdyby znał nowe okoliczności (por. L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów, Toruń 2002, s. 100 - 101; zob. też: np. wyroki Sądu Najwyższego z dnia: 16 sierpnia 2005 r., I UK 378/04, OSNP 2006 nr 13-14, poz. 218; 23 października 2006 r., I UK 128/06, OSNP 2007 nr 23-24, poz. 359; 29 stycznia 2008 r., I UK 239/07, OSNP 2009 nr 7-8, poz. 103; 4 marca 2008 r., II UK 129/07, OSNP 2009 nr 11-12, poz. 155; 19 maja 2009 r., III UK 6/09, LEX nr 509028; 7 lutego 2011 r., I UK 276/11, niepublikowany). 7 W ocenie Sądu Najwyższego w niniejszej sprawie nie ma ważkich racji, które mogłyby jednoznacznie przesądzić o konieczności odstąpienia od wyników wykładni językowej. W szczególności Sąd Apelacyjny, przedstawiając argumenty przemawia- jące za wyspecjalizowaniem wyodrębnionych jednostek ZUS do załatwiania spraw z uwzględnieniem regulacji unijnych w zakresie zabezpieczenia społecznego, nie wskazał przekonujących powodów, które mogłyby przemawiać za koniecznością wy- specjalizowania się konkretnych sądów w zakresie rozstrzygania spornych spraw z tej dziedziny. Gdyby ustawodawcy zależało na takiej specjalizacji, to art. 461 § 22 k.p.c. w interesującym nas fragmencie powinien zredagować tak, jak to uczynił w art. 461 § 21 k.p.c., w którym wyjątek od generalnej zasady właściwości miejscowej sądu w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych dopuścił w odniesieniu do wszyst- kich decyzji (z tego zakresu) organów w nim wskazanych, na rzecz właściwości sądu, w którego okręgu ma siedzibę ten organ. Z art. 461 § 22 k.p.c. wynika zaś za- wężenie tego przepisu jedynie do spraw, w których ubezpieczony otrzymuje świad- czenie. Z zakazu wykładni synonimicznej, czyli zakazu przyjmowania, że normodaw- ca nadaje różnym zwrotom to samo znaczenie wynika, że działania art. 461 § 22 k.p.c. nie można rozciągać na wszystkie decyzje wydawane przez wyspecjalizowany oddział ZUS, lecz jedynie na te, które są wydawane już po przyznaniu świadczenia. Należy także podnieść, że wszelkie regulacje prawa unijnego, w tym wskazane przez Sąd Apelacyjny, odnoszą się do właściwości miejscowej organu rentowego, a nie sądu, który ma rozpoznawać ewentualną sprawę z elementem unijnym. Brak również uzasadnienia dla tezy, że sprawy o przyznanie świadczenia i sprawy wynikłe już po jego przyznaniu nie mogą być rozpoznawane przez różne miejscowo sądy. W spra- wach tych zapadają osobne decyzje stanowiące osobny przedmiot odwołania do sądu i nie ma przeszkód, także funkcjonalnych, aby nie mogły być rozpoznawane przez różne miejscowo sądy. Warto także podkreślić, że nie tylko nie można się do- szukać ważnych racji, które mogłyby przemawiać za odejściem od rezultatów wy- kładni językowej, ale na rzecz przyjęcia wyniku tej wykładni przemawiają względy systemowe i funkcjonalne. Ustawodawca ustanawiając w art. 461 § 2 k.p.c. gene- ralną regułę, że właściwy w sprawach z zakresu ubezpieczenia społecznego jest sąd, w którego okręgu ma miejsce zamieszkania strona odwołująca się od tej decyzji uznał, że elementem decydującym jest ułatwienie ubezpieczonym załatwiania ich spraw. Zważywszy, że są to często osoby mające z powodu wieku, stanu zdrowia, sytuacji rodzinnej lub stanu majątkowego ograniczoną mobilność, umożliwienie im 8 załatwiania spraw w sądzie właściwym ze względu na miejsce zamieszkania ubez- pieczonego jest w pełni uzasadnione. Za zakazem rozszerzania ustalonego w art. 461 § 22 k.p.c. wyjątku od tej reguły przemawiają zatem istotne względy społeczne. Z powyższych względów Sąd Najwyższy na podstawie art. 390 § 1 k.p.c. roz- strzygnął jak w sentencji uchwały. ========================================