orzekł, jak w sentencji. Apelację od wyroku wywiódł pozwany zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. niewłaściwe zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. , poprzez jego pominięcie i nakazanie organowi rentowemu wszczęcie postępowania w przedmiocie rozpatrzenia wniosku D. B. z dnia 12 stycznia 2015 r. o umorzenie należności na podstawie ustawy abolicyjnej. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie odwołania, względnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko pozwany wskazał, iż w niniejszej sprawie bezspornym jest, że wnioskodawca złożył w organie rentowym wniosek z dnia 12 styczna 2015 r. o umorzenie nieopłaconych należności na ubezpieczenia. W związku z tym, że wnioskodawca nie dostarczył w wyznaczonym terminie brakujących dokumentów rozliczeniowych, które umożliwiłyby prawidłowe ustalenie salda na jego koncie wniosek ten - zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. - pozostawiono bez rozpoznania, o czym poinformowano wnioskodawcę pismem z dnia 17 stycznia 2015 r., które zostało wysłane na adres wskazany przez odwołującego. W konsekwencji wnioskodawca w dniu 22 kwietnia 2015 r. złożył kolejny wniosek o umorzenie należności. Dokonując oceny wniosku z dnia 22 kwietnia 2015 r. Sąd I instancji wskazał, że w piśmie tym „wnioskodawca tłumaczył powody nieodebrania pism pochodzących od organu i ponownie zwrócił się z prośbą o rozpoznanie kwestii umorzenia należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek”. Pomimo takiej oceny pisma ubezpieczonego Sąd doszedł do błędnych wniosków końcowych wskazując, że organ rentowy wydał zaskarżoną decyzję przedwcześnie i nieadekwatnie do żądania strony. Takie stanowisko należało uznać za nieprawidłowe, albowiem organ rentowy w sposób trafny uznał, że wniosek z dnia 22 kwietnia 2015 r. został złożony po terminie, a w związku z tym na podstawie art. 123 i art. 83b ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zw. z art. 61 a § 1 k.p.a. uprawnionym było wydanie decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w przedmiocie jego rozpatrzenia. Sąd jednak pominął wskazane kwestie i uznał, że pierwotny wniosek, tj. wniosek z dnia 12 stycznia 2015 r. został rozpatrzony w sposób nieprawidłowy. Zaskarżony wyrok został zatem wydany w sposób błędny. Pozwany podkreślił, że wbrew ustaleniom Sądu, spór w analizowanej sprawie winien sprowadzać się do merytorycznej oceny wniosku z dnia 22 kwietnia 2015 r. i tylko w tym zakresie sąd powinien rozpoznawać sprawę. Jeśli więc sąd I instancji uznał, że w tym wniosku ubezpieczony „ponownie zwrócił się z prośbą o rozpoznanie kwestii umorzenia należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek”, to należało przyjąć, że z uwagi na przekroczenie terminu, o którym mowa w ustawie z dnia 9 listopada 2012 r. organ rentowy w sposób prawidłowy odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku z dnia 22 kwietnia 2015 r. i w konsekwencji oddalić odwołanie ubezpieczonego. Sąd nie miał żadnych podstaw prawnych do nakazania pozwanemu ponownego wszczęcia postępowania w związku ze złożonym wnioskiem z dnia 12 stycznia 2015 r., ponieważ ta sprawa została zakończona zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. , o czym wnioskodawca został poinformowany. W tym stanie rzeczy pozwany wniósł o uwzględnienie apelacji. Sąd Apelacyjny zważył, co następuje: Apelacja pozwanego skutkowała uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania bezpośrednio organowi rentowemu. Spór w analizowanej sprawie koncentrował się na ocenie, czy pismo D. B. z dnia 22 kwietnia 2015 r. stanowiło - jak przyjął pozwany - nowy wniosek o umorzenie należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą, czy też - jak tłumaczył w toku postępowania wnioskodawca - wyjaśnienie okoliczności, dla których nie uzupełnił on braków formalnych wniosku o umorzenie należności składkowych z dnia 12 stycznia 2015 r. Wyjaśnienie powyższej kwestii miało bowiem kluczowe znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji pozwanego z dnia 30 kwietnia 2015 r., którą Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie wniosku ubezpieczonego o umorzenie należności składkowych z uwagi na złożenie go z przekroczeniem terminu, o którym mowa w art. 1 ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. Jak wynika z akt sprawy wnioskodawca w dniu 14 stycznia 2015 r. - tj. z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 1 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. - nadał wypełniony dnia 12 stycznia 2015 r. wniosek o umorzenie należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą. Znamienne jest to, że wniosek ów został wypełniony według szablonu zamieszczonego na oficjalnej stronie internetowej pozwanego i zawierał wszystkie niezbędne dane indentyfikacyjne płatnika, zakres żądania oraz własnoręczny podpis, a skoro tak to trafną wydaje się być konkluzja, że nie zawierał on braków formalnych, które uniemożliwiałyby nadanie mu właściwego biegu. Jak wynika bowiem z art. 63 § 2 k.p.a. podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Wniosek ubezpieczonego bezsprzecznie zawierał wszystkie wskazane wyżej elementy. Pozwany rozpoznając wniosek ubezpieczonego uznał, że dla prawidłowego ustalenia salda na koncie płatnika niezbędne jest dostarczenie dokumentów rozliczeniowych ubezpieczonych: K. K. , D. M. oraz D. J. , o co zwrócił się do D. B. pismem z dnia 9 lutego 2015 r., jednocześnie informując, że zaniechanie powyższego w terminie 7 dni będzie skutkowało pozostawieniem wniosku o umorzenie bez rozpatrzenia, zgodnie z art. 64 k.p.a. Przedmiotowe pismo - pomimo dwukrotnego awizowania - nie zostało przez ubezpieczonego odebrane, w konsekwencji czego pozwany wniosek z dnia 12 stycznia 2015 r. pozostawił bez rozpoznania, o czym poinformował ubezpieczonego pismem z dnia 17 kwietnia 2015 r. Wskazane pismo wnioskodawca odebrał 22 kwietnia 2015 r. i w tym samym dniu wystosował do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych pismo informujące o przyczynach, dla których nie odebrał kierowanej do niego korespondencji, wyjaśniając, iż w „w czasie, kiedy przychodziły do mnie listy polecone z ZUS-u przebywałem za granicą kraju, dlatego poczty nie odbierałem. Po powrocie z zagranicy leżałem w szpitalu, a obecnie przebywam na zwolnieniu lekarskim”. Niniejsze pismo skarżący potraktował, jako kolejny wniosek o umorzenie należności składkowych i zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją odmówił wszczęcia postępowania z uwagi na złożenie wniosku z uchybieniem terminowi, o którym mowa w art. 1 ust. 4 i 5 ustawy abolicyjnej. Stosownie do treści art. 64 § 1 k.p.a. jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania. Jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania ( § 2 ). Jednocześnie - jak wyjaśniał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 września 2016 r., wydanego w sprawie II SAB/Kr 110/16 - powołanie się przez organ administracyjny na treść art. 64 § 2 k.p.a. - co miało miejsce w analizowanej sprawie - powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1996 r., w sprawie II SA 1473/94, OSP 1997/7-8/136; wyrok NSA z dnia 30 września 1999 r., w sprawie I SAB 89/99, niepubl., wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1999 r., w sprawie I SA 1253/98, niepubl.). Nie inaczej we wskazanym zakresie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, wyjaśniając w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lipca 2016 r. (II SA/Op 204/16, LEX nr 2108918), że braki podania uzupełniane na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. dotyczą wyłącznie formalnych braków pisma, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie mu biegu. Nie dotyczy natomiast okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy . Zastosowanie tego przepisu nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku. Nie może on być wykładany szeroko i zamykać stronie możliwości rozpatrzenia jej sprawy w sposób merytoryczny z uwagi na stawiane jej coraz wyższe wymagania w zakresie wykazania okoliczności stwierdzonych w podaniu. Instytucja pozostawienia podania bez rozpoznania jest rygorystyczna dla podmiotu, który je kieruje i dlatego powinna być interpretowana ściśle, aby nie naruszać słusznych interesów stron. Stąd należy przyjąć, że istnieją wyłącznie dwa przypadki, w których ZUS będzie miał możliwość pozostawienia wniosku o abolicję, który został do niego skierowany, bez rozpoznania. Pierwszy z nich zaistnieje wówczas, gdy wniosek będzie pozbawiony adresu osoby go wnoszącej i nie ma możliwości jego ustalenia na podstawie posiadanych danych. Z drugim będziemy mieli zaś do czynienia, kiedy składany wniosek o abolicję nie czyni zadość wymaganiom takiego wniosku. Biorąc pod uwagę formularz wniosku dostępny na stronach internetowych ZUS wydaje się, że najbardziej prawdopodobnym błędem przy jego wypełnianiu może być w zasadzie brak określenia okresu, w stosunku do którego wnosi się o umorzenie zaległości. Jednak nawet w tym wypadku organ prowadzący postępowanie abolicyjne powinien wezwać stronę do uzupełnienia takiego braku. Jak wyjaśniają autorzy publikacji „Abolicja w ZUS. Praktyczne aspekty umorzenia zaległości” Grzegorz Gębka i Michał Bochowicz (Difin, Warszawa 2014 r.) trudno wyobrazić sobie sytuację, w której ZUS - chociażby po rozpoznaniu NIP czy PESEL płatnika składek zwracającego się z wnioskiem o abolicję - nie będzie w stanie ustalić adresu podmiotu wnoszącego żądanie. Już sama forma wniosku przygotowana w tym zakresie przez ZUS w zasadzie wymusza podanie informacji, na podstawie których można zweryfikować adres osoby wnoszącej o umorzenie zaległości w oparciu o regulacje u.o.a. Tymczasem powszechną praktyką stosowaną przez ZUS w zakresie postępowań abolicyjnych, gdzie istnieją pewne braki dokumentacyjne dotyczące deklaracji na ubezpieczenia społeczne za poszczególne okresy, jest stosowanie mechanizmu pozostawienia podania bez rozpoznania w przypadku nie uzupełnienia braków wniosku w terminie 7 dni. Jest to działanie nieuprawnione, prowadzące w efekcie do odebrania praw przysługujących danej osobie, które ograniczają możliwość skorzystania z umorzenia zaległości na ubezpieczenia społeczne. Należy stwierdzić, że w sytuacji, w której ZUS nie posiada pełnej dokumentacji w zakresie deklaracji płatnika na ubezpieczenia społeczne, co nawet uniemożliwia ustalenie okresów, w których istnieją zaległości, nie może pozostawiać wniosku o umorzenie bez rozpoznania, jeśli ten jest kompletny. Tak samo powodem do takiego działania nie może być żadna inna okoliczność, jeśli sam wniosek o abolicję (art. 1 ust. 1 u.o.a.) został wypełniony i złożony do ZUS oraz jeśli wynika z niego zakres żądania. Art. 64 § 2 k.p.a. dotyczy wyłącznie formalnych braków pisma, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie temu pismu - wnioskowi biegu. Nie dotyczy natomiast okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Brakiem formalnym pisma nie jest zatem niezałączenie do wniosku o rozłożenie na raty dowodów na okoliczności sytuacji materialnej wnioskodawcy. Brak takich dowodów nie uzasadnia pozostawienia wniosku bez rozpoznania i nie stanowi przeszkody do rozpoznania sprawy. Nieprzedłożenie przez stronę dowodów może spowodować, że organ uzna za nieudowodnione fakty i twierdzenia, na których oparte jest żądanie zawarte we wniosku i podejmie rozstrzygnięcie w oparciu o materiał dowodowy dotychczas zebrany (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. II SA/Sz 1078/12). Przekładając powyższe rozważania na grunt analizowanej sprawy, Sąd Apelacyjny stanął na stanowisku, że pozwany żądając od wnioskodawcy nadesłania dokumentów rozliczeniowych ubezpieczonych, szczegółowo wymienionych w piśmie z dnia 9 lutego 2015 r., bezsprzecznie zastosował nieprawidłowy rygor, albowiem doręczenie powyższego materiału nie było konieczne do nadania sprawie biegu, a jedynie do ustalenia okoliczności, które organ rentowy uznał za istotne dla poczynienia ustaleń faktycznych – trudności związane z dokonaniem ustaleń faktycznych nie mogą zaś skutkować zaniechaniem nadania sprawie prawidłowego biegu. Jednocześnie organ rentowy - na co trafnie zwrócił uwagę w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji - analizując pismo wnioskodawcy z dnia 22 kwietnia 2015 r., nadesłane w odpowiedzi na informację pozwanego, iż wniosek z 12 stycznia 2015 r. pozostawia bez rozpoznania, w sposób nieprawidłowy uznał je za nowy wniosek o umorzenie należności składkowych. Wnioskodawca w niniejszym piśmie tłumaczył bowiem powody nieodbierania pism pochodzących od organu i zwrócił się z prośbą o rozpoznanie kwestii umorzenia należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek. A skoro tak, to pozwany nie mógł przyjąć własnej interpretacji żądania strony, tylko winien wezwać ją do uzupełnienia braków, tj. precyzyjnego określenia, jaki charakter ma jej pismo, czy jest ono w istocie nowym wnioskiem o umorzenie należności składkowych, wnioskiem o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku z dnia 12 stycznia 2015 r., czy też innego rodzaju pismem, które wymaga od pozwanego podjęcia stosownych decyzji. W tym miejscu zważyć należy, że zgodnie z treścią art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Powyższa regulacja prawna powoduje nie tylko „wyłom w obowiązującej na ogół starej zasadzie ignorantia iuris nocet (nieznajomość prawa szkodzi) [...] lecz właściwie [...] zupełne uchylenie tej zasady w zakresie spraw rozpatrywanych w postępowaniu administracyjnym uregulowanym kodeksem” (Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz , Warszawa 1992, s. 69; por. też T.B. Babiel, Bez pozwolenia , a jednak legalnie , Rzeczpospolita, PCD 2001, nr 9, s. 4; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 października 2013 r., II SA/Wr 497/13, LEX nr 1387535). Organom administracji publicznej nie wolno zajmować w postępowaniu administracyjnym „pozycji przeciwnika strony, który wyczekuje na popełnienie przez stronę błędu w ocenie wpływu pewnych okoliczności na rozstrzygnięcie sprawy i wykorzystuje ten błąd, jako uzasadnienie wydania niekorzystnej dla strony decyzji” (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 marca 2007 r., IV SA/Po 516/06, CBOSA). Komentowany przepis formułuje zasadę informowania stron oraz czuwania nad tym, aby strony i inni uczestnicy postępowania nie ponieśli szkody z powodu nieznajomości prawa. Stosowanie tej zasady powinno sprzyjać zarówno prowadzeniu postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8), jak i realizacji zasady prawdy obiektywnej ( art. 7 ). Z przywołanego art. 7 k.p.a. wynika z kolei, że organ administracji nie może ograniczyć się do oczekiwania na przedstawienie przez stronę dowodów potwierdzających jej żądanie, ale że powinien aktywnie dążyć do wyjaśnienia sprawy (zob. np. tezę pierwszą wyroku NSA z 17 maja 1994 r., SA/Lu 1921/93, Lexis.pl nr 341604; tezę drugą wyroku NSA z 4 czerwca 1998 r., I SA/Kr 1052/97, Lexis.pl nr 338972; wyrok NSA z 25 czerwca 1999 r., I SA 1551/98, Lexis.pl nr 2234085). Nie wyklucza to obowiązku strony współprzyczynienia się do zapewnienia pełnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego - w drodze złożenia wyjaśnień lub przytoczenia innych dowodów w sprawie (wyrok NSA z 4 grudnia 1996 r., SA/Łd 2620/95, SIP nr 27407). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w rozumieniu art. 7 k.p.a. obejmuje także ustalenie treści żądania prezentowanego w postępowaniu administracyjnym przez stronę (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 1986 r., SA/Ka 22/86, Lexis.pl nr 296954, GAP 1988, nr 11, s. 45; wyrok NSA z 7 kwietnia 1992 r., IV SA 1378/91, niepubl.). Mając na uwadze powołane wyżej stanowisko judykatury, Zakład Ubezpieczeń Społecznych, winien - ponownie rozpoznając sprawę - wezwać wnioskodawcę do sprecyzowania, jaki charakter ma nadesłane przez niego pismo z dnia 22 stycznia 2015 r. i dopiero po otrzymaniu odpowiedzi podjąć stosowne kroki zmierzające do jego oceny. Potraktowanie pisma wnioskodawcy z 22 stycznia 2015 r., jako ponownego wniosku o umorzenie należności składkowych, było co najmniej przedwczesne. Powyższa konkluzja bezsprzecznie wynika również z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, albowiem Sąd I instancji dokonując oceny decyzji pozwanego z dnia 30 kwietnia 2015 r. doszedł do prawidłowych wniosków w zakresie wątpliwości, co do charakteru pisma ubezpieczonego z dnia 22 kwietnia 2015 r. oraz konieczności jego ponownej analizy. Pomimo prawidłowych wniosków, Sąd Okręgowy, sformułował wyrok w sposób, który nie pozwala na jego wykonanie. Z ugruntowanego orzecznictwa sądów jak i doktryny wynika, że w sprawach z odwołania od decyzji organu rentowego, jej treść wyznacza przedmiot i zakres rozpoznania oraz orzeczenia sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. W postępowaniu wywołanym odwołaniem do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, zgodnie z systemem orzekania w sprawach z tego zakresu, sąd nie rozstrzyga o zasadności wniosku, lecz o prawidłowości zaskarżonej decyzji. Zgodnie z treścią art.
w przypadku uwzględnienia odwołania sąd zmienia w całości lub w części zaskarżoną decyzję organu rentowego lub zaskarżone orzeczenie wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności i orzeka co do istoty sprawy. Orzeczenie co do istoty sprawy, o którym mowa w art.
polega na sformułowaniu sentencji wyroku w taki sposób, aby zastępowała decyzję organu rentowego (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z dnia 27 września 2016 r., III AUa 2391/15, LEX nr 2157871). Wyrok Sądu Okręgowego - choć podparty trafną argumentacją - nie nadaje się do wykonania. Zgodnie z art.
a k.p.c. sąd drugiej instancji uchylając zaskarżony wyrok i poprzedzającą go decyzję organu rentowego może przekazać sprawę do ponownego rozpoznania bezpośrednio organowi rentowemu. Powyższy przepis ma zasadniczo zastosowanie w sytuacji, gdy istnieją nieprawidłowości lub luki w postępowaniu, w materiale dowodowym, które można uzupełnić w postępowaniu prowadzonym bezpośrednio przed organem rentowym. W sytuacji, w której decyzja wydana w konkretnej sprawie nie jest poprzedzona stosownym postępowaniem wyjaśniającym, opartym na konkretnych ustaleniach i dowodach, i zawiera nadto sprzeczne bądź zbyt mało skonkretyzowane stwierdzenia w danej kwestii, uniemożliwiające ocenę prawidłowości tej decyzji, celowym jest zwrócenie akt organowi rentowemu, na podstawie przepisów art. 467 § 4 k.p.c. , a jeżeli zaś sprawa została przekazana sądowi II instancji zasadnym jest nie tylko uchylenie wyroku sądu I instancji, ale i poprzedzającej go decyzji organu rentowego, od której wniesiono odwołanie i przekazanie sprawy bezpośrednio organowi rentowemu do rozpoznania. Mając na uwadze powyższe, Sąd Apelacyjny na mocy art.
a k.p.c. orzekł jak w sentencji wyroku. SSA Maciej Piankowski SSA Małgorzata Gerszewska SSA Jerzy Andrzejewski
Wyjaśnienie AI na podstawie urzędowego tekstu ustawy. Orientacyjne, nie zastępuje porady prawnej.