📄 Tekst ustawy
MONITOR POLSKI
DZIENNIK URZĘDOWY RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Warszawa, dnia 23 marca 2021 r.
Poz. 290
UCHWAŁA NR 28
RADY MINISTRÓW
z dnia 18 lutego 2021 r.
w sprawie Programu otwierania danych na lata 2021–2027
Na podstawie art. 9e ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176)
Rada Ministrów uchwala, co następuje:
§ 1. Przyjmuje się Program otwierania danych na lata 2021–2027, zwany dalej „Programem”, stanowiący załącznik do
uchwały.
§ 2. 1. Program realizują członkowie Rady Ministrów oraz Prezes Głównego Urzędu Statystycznego.
2. Minister właściwy do spraw informatyzacji koordynuje i monitoruje realizację Programu.
3. Członkowie Rady Ministrów oraz Prezes Głównego Urzędu Statystycznego, realizując Program, współpracują z ministrem
właściwym do spraw informatyzacji.
§ 3. 1. Minister właściwy do spraw informatyzacji przedstawia Radzie Ministrów, w terminie do dnia 31 lipca danego
roku, informację o realizacji Programu.
2. Pierwszą informację o realizacji Programu minister właściwy do spraw informatyzacji przedstawi Radzie Ministrów
w terminie do dnia 30 listopada 2021 r.
§ 4. Uchwała wchodzi w życie z dniem ogłoszenia.
Prezes Rady Ministrów: M. Morawiecki
Monitor Polski
–2–
Poz. 290
Załącznik do uchwały nr 28 Rady Ministrów
z dnia 18 lutego 2021 r. (poz. 290)
1
Monitor Polski
–3–
Poz. 290
PROGRAM OTWIERANIA DANYCH NA LATA 2021–2027
Spis treści
Spis treści ................................................................................................................................ 2
Wykaz użytych skrótów i pojęć.......................................................................................... 6
1. Wstęp .............................................................................................................................. 10
2. Krajowy i europejski kontekst strategiczny .......................................................... 12
Strategie europejskie............................................................................................................. 12
Strategie krajowe ................................................................................................................... 12
3. Diagnoza......................................................................................................................... 15
3.1. Obowiązujący stan prawny ........................................................................................... 15
3.2. Użyteczność portalu otwartych danych ...................................................................... 17
3.3. Stan danych udostępnionych w portalu Dane.gov.pl ............................................... 17
3.4. Przegląd prowadzonej polityki otwartych danych ..................................................... 20
Ewaluacja PODP ................................................................................................................... 20
Europejska Strategia w zakresie danych ........................................................................... 21
Podsumowanie ankiety diagnozującej potrzeby użytkowników portalu Dane.gov.pl .. 22
Badanie Głównego Urzędu Statystycznego ...................................................................... 23
3.5. Gospodarczy wpływ otwartych danych ....................................................................... 24
3.6. Przykłady wykorzystania danych przemysłowych i komercyjnych ......................... 26
4. Cel główny Programu otwierania danych na lata 2021–2027 ........................... 29
Cel Programu ......................................................................................................................... 29
Korzyści z realizacji Programu ............................................................................................. 30
5. Cele szczegółowe Programu..................................................................................... 32
5.1. Cel pierwszy – Zwiększenie dostępności danych w portalu Dane.gov.pl .... 32
5.1.1. Dostosowanie otoczenia regulacyjnego do potrzeb rynku ponownego
wykorzystywania .................................................................................................................... 32
5.1.2.
Zwiększenie dystrybucji danych w portalu Dane.gov.pl ................................... 35
5.1.3.
Udostępnianie danych przez API ......................................................................... 38
5.1.4.
Zasady tworzenia danych ...................................................................................... 40
5.1.5.
Konsultacje z interesariuszami ............................................................................. 42
ZALECENIA ............................................................................................................................ 43
5.2. Cel drugi – Poprawa interoperacyjności i jakości danych................................ 44
5.2.1.
Poprawa jakości danych ........................................................................................ 44
2
Monitor Polski
–4–
Poz. 290
5.2.2. Działania wspierające dostęp do danych przez interfejs programowania
aplikacji (API) .......................................................................................................................... 50
5.2.3. Interoperacyjność danych.......................................................................................... 51
5.2.4. Interoperacyjność wymiany danych między europejskimi, krajowymi i lokalnymi
systemami otwartych danych ............................................................................................... 53
ZALECENIA ............................................................................................................................ 54
5.3.
Cel trzeci – Wzrost wykorzystywania i wymiany danych ………………... 55
5.3.1. Wymiana danych między różnymi dostawcami danych ....................................... 55
5.3.2.
Likwidacja barier utrudniających dostęp i wymianę danych............................. 58
5.3.3. System zachęt do stymulowania rozwoju rynku rozwiązań cyfrowych,
aplikacji i usług bazujących na danych ............................................................................... 65
5.3.4.
Bezpieczeństwo danych ........................................................................................ 67
ZALECENIA ............................................................................................................................ 70
5.4. Cel czwarty – Stymulowanie rynku ponownego wykorzystywania zasobów
kultury i danych naukowych ............................................................................................. 71
5.4.1.
Zwiększanie dostępności zasobów kultury ......................................................... 71
5.4.2.
Zwiększenie dostępności zasobów nauki ........................................................... 71
ZALECENIE ............................................................................................................................ 73
5.5. Cel piąty – Wzmocnienie współpracy z krajowymi i zagranicznymi
interesariuszami danych.................................................................................................... 74
5.5.1. Inicjonowanie i wspieranie przedsięwzięć dotyczących współpracy
z interesariuszami .................................................................................................................. 74
5.5.2.
Otwarcie portalu Dane.gov.pl na nowych dostawców danych ......................... 78
5.5.3. Wzmocnienie współpracy z europejskimi interesariuszami danych oraz
prowadzenie aktywnej polityki otwartych danych na arenie międzynarodowej............ 79
ZALECENIA ............................................................................................................................ 80
5.6. Cel szósty – Podnoszenie wiedzy i umiejętności pracowników administracji
publicznej w zakresie otwierania i zarządzania danymi oraz zwiększanie
świadomości społecznej na temat potencjału otwartych danych .......................... 81
5.6.1. Zwiększanie umiejętności pracowników administracji publicznej w celu
poprawy jakości polityk publicznych, dostarczania danych zarządczych i wspierania w
podejmowaniu decyzji. .......................................................................................................... 81
5.6.2. Upowszechnianie informacji na temat otwierania i ponownego wykorzystywania
danych publicznych oraz podnoszenie świadomości społecznej w zakresie korzyści
płynących z otwartych danych ............................................................................................. 82
ZALECENIA ............................................................................................................................ 83
6. System koordynacji i monitorowania Programu ................................................. 85
6.1. Wskaźniki określone dla Programu ............................................................................. 85
6.2. System realizacji Programu .......................................................................................... 87
6.3. Mechanizm monitorowania realizacji Programu ........................................................ 90
3
Monitor Polski
–5–
Poz. 290
7. Finansowanie ................................................................................................................... 92
Załącznik nr 1. Plan działań na rzecz realizacji Programu ........................................ 94
Tabela 1. Plan działań........................................................................................................... 94
Tabela 2. Plan dobudowy API............................................................................................ 114
Załącznik nr 2. Standard techniczny ............................................................................ 118
1. Wstęp ................................................................................................................................ 118
2. Formaty plików ................................................................................................................. 120
3.
Formatowanie danych ................................................................................................. 122
4.
Szczegółowe wymagania dla zasobów w formacie CSV ....................................... 125
5.
Szczegółowe wymagania dla zasobów w formacie JSON .................................... 126
6.
Szczegółowe wymagania dla zasobów w formacie XML ....................................... 126
7. Szczegółowe wymagania dla zasobów na 4. (****) i 5. (*****) poziomie otwartości
(RDF/XML, Turtle, N3, JSON-LD, N-tripels, RDFa) ....................................................... 127
8.
Profil aplikacji DCAT-AP ............................................................................................. 129
9.
Lokalizacja źródeł danych publicznych ..................................................................... 130
10. Procedura publikacji danych w portalu Dane.gov.pl ............................................... 130
11. Podsumowanie ............................................................................................................. 132
Załącznik nr 3. Standard API .......................................................................................... 134
1. Kategorie obecnych i potencjalnych odbiorców danych wykorzystujących API . 134
2. Architektura usług sieciowych REST ............................................................................ 135
3. Reguły nazewnictwa zasobów oraz parametry usług API ........................................ 136
4. Opis składni oraz elementów URI ................................................................................. 137
5. Opis dostępu do zasobów powiązanych za pomocą URI ......................................... 137
6. Manipulowanie zasobami – filtrowanie, sortowanie, stronicowanie ........................ 137
7. Metadane .......................................................................................................................... 138
8. Mechanizm linków do nawigacji .................................................................................... 139
9. Wersjonowanie ................................................................................................................ 139
10. Obsługa zdarzeń HTTP ................................................................................................ 139
11. Uwierzytelnienie i autoryzacja ..................................................................................... 141
12. Określenie reguł wprowadzania limitów danych per IP i per API-Key .................. 142
13. Opis standardu dokumentacji usług API.................................................................... 142
14. Odstępstwa od standardu JSON API ......................................................................... 143
Załącznik nr 1 do „Standardu API” .................................................................................... 143
Załącznik nr 2 do „Standardu API” .................................................................................... 145
Załącznik nr 3 do „Standardu API” .................................................................................... 147
Załącznik nr 4 do „Standardu API” .................................................................................... 148
Załącznik nr 5 do „Standardu API” .................................................................................... 150
4
Monitor Polski
–6–
Poz. 290
Załącznik nr 6 do „Standard API” ...................................................................................... 152
Załącznik nr 7 do „Standardu API” .................................................................................... 153
Załącznik nr 8 do „Standardu API” .................................................................................... 154
Załącznik nr 9 do „Standardu API” .................................................................................... 155
5
Monitor Polski
–7–
Poz. 290
Wykaz użytych skrótów i pojęć
Skrót/pojęcie
Objaśnienie
AI
(ang. Artificial Intelligence) sztuczna inteligencja – szeroki obszar
technologii obliczeniowych, umożliwiających zautomatyzowane
rozumowanie, jej głównymi elementami są dane i algorytmy1)
API
zbiór technicznych funkcji umożliwiających połączenie i wzajemną
wymianę danych lub metadanych między programami
komputerowymi lub systemami teleinformatycznymi
dane badawcze
informacje sektora publicznego utrwalone w postaci elektronicznej,
inne niż publikacje naukowe, które zostały wytworzone lub
zgromadzone w ramach działalności naukowej w rozumieniu
art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym i
nauce (Dz. U. z 2021 r. poz. 478) i są wykorzystywane jako dowody
w procesie badawczym lub służą weryfikacji poprawności ustaleń
i wyników badań
dane
dynamiczne
informacje sektora publicznego utrwalone w postaci elektronicznej
podlegające częstym aktualizacjom lub aktualizacjom w czasie
rzeczywistym, w szczególności ze względu na ich zmienność lub
szybką dezaktualizację; za dane dynamiczne w szczególności uznaje
się dane wygenerowane przez czujniki2)
dane otwarte
(open data)
informacje sektora publicznego utrwalone w postaci elektronicznej,
udostępnione w otwartym formacie do ponownego wykorzystywania,
spełniające filary otwartości danych
dane prywatne
każda treść lub jej część, niezależnie od sposobu utrwalenia,
w szczególności w postaci papierowej, elektronicznej, dźwiękowej,
wizualnej lub audiowizualnej, będąca w posiadaniu podmiotu innego
niż podmiot zobowiązany i przez niego wytworzona, z wyjątkiem
danych osobowych
dane publiczne
liczby i pojedyncze wydarzenia lub obiekty na możliwie najniższym
poziomie agregacji, które nie zostały poddane przez administrację
publiczną przetworzeniu do postaci raportów, wykresów itp. oraz nie
został im nadany odpowiedni kontekst lub interpretacja
dane o wysokiej
wartości
informacje sektora publicznego, których ponowne wykorzystywanie
wiąże się z istotnymi korzyściami dla społeczeństwa, środowiska
i gospodarki, w szczególności ze względu na ich przydatność do
tworzenia produktów, usług i zastosowań opartych na wykorzystaniu
tych danych3)
DESI
(ang. The Digital Economy and Society Index) Indeks Gospodarki
Cyfrowej i Społeczeństwa Cyfrowego
dostawca
danych
podmiot udostępniający dane w portalu Dane.gov.pl
dyrektywa reuse/
dyrektywa
dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1024 z dnia
20 czerwca 2019 r. w sprawie otwartych danych i ponownego
1)
Projekt Polityki dla rozwoju Sztucznej Inteligencji w Polsce od roku 2020, https://bip.kprm.gov.pl/kpr/bip-rady-ministrow/pracelegislacyjne-rm-i/prace-legislacyjne-rady/wykaz-prac-legislacyjny/r1758446092,Projekt-uchwaly-Rady-Ministrow-w-sprawieustanowienia-Polityki-dla-rozwoju-Sztuc.html.
2)
Art. 2 pkt 8 dyrektywy reuse.
3)
Art. 2 pkt 10 dyrektywy reuse.
6
Monitor Polski
–8–
2019/1024/UE
wykorzystywania informacji sektora publicznego (Dz. Urz. UE L 172 z
26.06.2019, str. 56)
EDP
(ang. European Data Portal) Europejski Portal Danych
ESD
(ang. A European strategy for data) Europejska strategia w zakresie
danych, komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady,
Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu
Regionów (COM (2020)66)
filary otwartości
danych
wytyczne dotyczące udostępniania danych, których realizacja nadaje
danym przymiot otwartości, opisane w Standardzie prawnym
otwartości danych opracowanym przez Ministerstwo Cyfryzacji4)
format
odczytywany
maszynowo
format pliku ustrukturyzowany tak, aby aplikacje mogły łatwo
zidentyfikować, rozpoznać i pozyskać określone dane, w tym
poszczególne stwierdzenia faktów, i ich wewnętrzną strukturę5
format otwarty
format pliku, który jest niezależny od systemu, udostępniany bez
żadnych ograniczeń, które utrudniałyby ponowne wykorzystywanie
informacja
sektora
publicznego
każda treść lub jej część, niezależnie od sposobu utrwalenia,
w szczególności w postaci papierowej, elektronicznej, dźwiękowej,
wizualnej lub audiowizualnej, będąca w posiadaniu podmiotu
zobowiązanego w rozumieniu upwisp6)
IoT
(ang. Internet of Things) Internet rzeczy – sieć łącząca przewodowo
lub bezprzewodowo urządzenia charakteryzujące się autonomicznym
(niewymagającym zaangażowania człowieka) działaniem w zakresie
pozyskiwania, udostępniania, przetwarzania danych lub wchodzenia
w interakcje z otoczeniem pod wpływem tych danych7)
KRI
rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie
Krajowych Ram Interoperacyjności, minimalnych wymagań dla
rejestrów publicznych i wymiany informacji w postaci elektronicznej
oraz minimalnych wymagań dla systemów teleinformatycznych
(Dz. U. z 2017 r. poz. 2247)
metadane
ustrukturyzowane informacje opisujące, tłumaczące, lokalizujące
i ułatwiające odnalezienie, wykorzystanie lub zarządzanie
informacjami, na które składają się w szczególności elementy,
o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 12 marca
2014 r. w sprawie Centralnego Repozytorium Informacji Publicznej
(Dz. U. poz. 361, z późn. zm.)
(ang. Organisation for Economic Co-operation and Development)
Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju
ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej
(Dz. U. z 2020 r. poz. 2176)
OECD
udip
uksc
ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o krajowym systemie
cyberbezpieczeństwa (Dz.U. z 2020 r. poz. 1369)
upwisp
ustawa z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu
informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1446)
4)
Poz. 290
Zniesione z dniem 6 października 2020 r. na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 października
2020 r. w sprawie zniesienia Ministerstwa Cyfryzacji (Dz. U. poz. 1730).
5)
Art. 2 pkt 13 dyrektywy reuse.
6)
Art. 2 ust. 1 upwisp.
7)
Raport Internet Rzeczy w polskiej gospodarce, Raport grupy roboczej do spraw Internetu rzeczy przy Ministerstwie
Cyfryzacji 2019 r. https://www.gov.pl/web/cyfryzacja/polska-przyszlosci-to-polska-z-internetem-rzeczy.
7
Monitor Polski
–9–
POD
Program otwierania danych na lata 2021–2027
PODP
Program otwierania danych publicznych stanowiący załącznik do
uchwały nr 107/2016 Rady Ministrów z dnia 20 września 2016 r. w
sprawie ustanowienia Programu otwierania danych publicznych na
lata 2016–2020
ponowne
wykorzystywanie przez osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki
wykorzystywanie organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej informacji sektora
publicznego w celach komercyjnych lub niekomercyjnych innych niż
pierwotny cel, dla którego informacja została wytworzona8)
portal
Dane.gov.pl/
portal/ portal
otwartych
danych
serwis realizujący cel Centralnego Repozytorium Informacji
Publicznej, wskazanego w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o
dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176).
Stanowi bezpłatny dostęp do danych z różnych kategorii, takich jak
np. oświata, środowisko, budżet i finanse, umożliwiając ich ponowne
wykorzystywanie
RODO
rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z
dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w
związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie
swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy
95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz. Urz. UE L
119 z 04.05.2016, str. 1, z późn. zm.)
SIST
System Inwentaryzacji Systemów Teleinformatycznych
WRF 2021–2027
wieloletnie ramy finansowe, zwane też perspektywą finansową,
ustanawiające maksymalne roczne kwoty („pułapy”), które UE może
wydać w różnych obszarach polityki („działach”) przez okres nie
krótszy niż 5 lat (art. 312 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej)
1. element zbioru danych, typu: plik, strona internetowa, API;
2. informacja sektora publicznego o szczególnym znaczeniu dla
rozwoju innowacyjności w państwie i rozwoju społeczeństwa
informacyjnego, udostępniana w centralnym repozytorium informacji
publicznej
zasób danych
zbiór danych
8)
informacje sektora publicznego o szczególnym znaczeniu dla rozwoju
innowacyjności w państwie i rozwoju społeczeństwa informacyjnego,
które ze względu na sposób przechowywania i udostępniania
pozwalają na ich ponowne wykorzystywanie w rozumieniu przepisów
ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu
informacji sektora publicznego, udostępniane w centralnym
repozytorium informacji publicznej
Art. 2 ust. 2 upwisp.
8
Poz. 290
Monitor Polski
– 10 –
9
Poz. 290
Monitor Polski
– 11 –
Poz. 290
1. Wstęp
Dane zmieniają nasze życie i tworzą nowe możliwości rozwoju. Dostępność ogromnej liczby
danych, z których wiele pochodzi od maszyn i czujników pomiarowych, ma wpływ na nas
wszystkich. W istocie mało jest obszarów naszego życia, na które nie ma jeszcze wpływu
trwająca rewolucja w dziedzinie danych9). Jak wskazuje Komisja Europejska (dalej także
„KE”), liczba danych generowanych na świecie gwałtownie rośnie – z 33 zettabajtów w
2018 r. do prognozowanych 175 zettabajtów w 2025 r10). Dane są fundamentem cyfrowej
transformacji. To one kształtują sposób, w jaki produkujemy, konsumujemy i żyjemy. Dostęp
do stale rosnącej liczby danych oraz możliwość korzystania z nich mają pierwszorzędne
znaczenie dla innowacji. Innowacyjne rozwiązania wykorzystujące potencjał danych mogą
przynieść ważne, konkretne korzyści11). Bez wartościowych danych dostępnych w otwartych
formatach umożliwiających maszynowy odczyt i przetwarzanie rozwój sztucznej inteligencji i
innych innowacyjnych zastosowań cyfrowych (jak np. IoT) nie jest możliwy12).
Sektor publiczny posiada ogromną liczbę cennych zasobów informacji w wielu obszarach,
m.in. dane o mobilności, dane meteorologiczne, ekonomiczne czy finansowe, które mogą
być następnie wykorzystywane do tworzenia nowych, innowacyjnych produktów i usług z
korzyścią dla społeczeństwa i gospodarki. Nieustające zwiększanie liczby danych sektora
publicznego dostępnych do ponownego wykorzystania, w tym zwiększenie podaży danych
wartościowych, będzie miało szereg pozytywnych skutków dla innowacyjności gospodarki
i jakości życia społeczeństwa.
Europejskie kraje wspierają ideę otwartej administracji/otwartości danych przez
ustawodawstwo oraz tworzenie portali otwartych danych. Stopień zaawansowania inicjatyw
oraz świadomość kwestii związanych z otwartymi danymi są jednak zróżnicowane w
poszczególnych państwach członkowskich. Polska dąży do tego, aby wykorzystać szanse,
jakie niosą otwarte dane, i nieprzerwanie stać na czele państw europejskich, w których
funkcjonują dobrze ugruntowane zasady dotyczące otwartych danych i zarządzania nimi.
W Polsce od lat podejmowane są inicjatywy sprzyjające otwieraniu i wykorzystywaniu
danych. Strategiczny dokument poświęcony otwieraniu danych publicznych – Program
otwierania danych publicznych utracił swoją moc w grudniu 2020 r. Z uwagi na konieczność
zachowania ciągłości działań i kontynuowanie realizowanej polityki otwartości danych
dostosowanej do rozwoju technologii informacyjno-komunikacyjnych uchwala się niniejszy
Program otwierania danych na lata 2021–2027. Dokument określa priorytety administracji
rządowej w otwieraniu dostępu do danych. Zawarta w POD strategia otwartych danych ma
na celu rozwój ekosystemu, w którym duża liczba dobrej jakości danych pozwoli na rozwój
innowacyjnych rozwiązań, zwiększy przejrzystość działań organów administracji oraz
zwiększy jakość realizowanych badań, przyspieszając postęp naukowy.
9)
Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu
Regionów, komunikat „W kierunku wspólnej europejskiej przestrzeni danych”, COM (2018) 232.
Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu
Regionów, Europejska strategia w zakresie danych, za IDC, 2018.
11)
https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/europe-fit-digital-age/european-data-strategy_pl.
12)
Stanowisko Rządu do Komunikatu Komisji do Parlamentu Europejskiego i Rady: Biała Księga „Sztuczna Inteligencja Europejskie podejście do doskonałości i zaufania”, COM (2020)65, dnia 27 kwietnia 2020 r.
10)
10
Monitor Polski
– 12 –
11
Poz. 290
Monitor Polski
– 13 –
Poz. 290
2. Krajowy i europejski kontekst strategiczny
Strategie europejskie
Komisja Europejska opublikowała 19 lutego 2020 r. „Europejską strategię w zakresie
danych” (COM(2020) 66), (dalej zwaną „Strategią”). Celem Strategii jest stworzenie
europejskiej przestrzeni danych, jednolitego rynku danych umożliwiającego swobodny
przepływ danych w Unii Europejskiej (dalej także „UE”) i między sektorami, z korzyścią dla
przedsiębiorstw, naukowców i administracji publicznej. Obywatele, przedsiębiorstwa i
organizacje uzyskają możliwość podejmowania lepszych decyzji na podstawie analizy
„uwolnionych” danych, które powinny być dostępne dla wszystkich niezależnie od statusu,
wielkości czy innych cech. W Strategii wskazano również działania mające na celu
opracowanie przestrzeni danych sektorowych w strategicznych obszarach, takich jak:
produkcja, rolnictwo, zdrowie i mobilność. Zwiększenie dostępnego wolumenu danych jest
postrzegane przez twórców Strategii jako szczególnie istotne z punktu widzenia nowych,
opartych na danych technologiach jak AI czy IoT. Stąd wynika też powiązanie Europejskiej
strategii w zakresie danych z Białą Księgą w sprawie sztucznej inteligencji (COM (2020)65).
Oba komplementarne wobec siebie dokumenty tworzą pierwszy filar szerszej europejskiej
polityki cyfrowej.
W komunikacie KE „BIAŁA KSIĘGA w sprawie sztucznej inteligencji. Europejskie
podejście do doskonałości i zaufania” (COM(2020) 65) Komisja Europejska
zaakcentowała poprawę dostępu do danych i zarządzania nimi jako kwestie o zasadniczym
znaczeniu. Bez danych rozwój sztucznej inteligencji i innych zastosowań cyfrowych nie jest
możliwy. Propagowanie odpowiedzialnych praktyk w zakresie zarządzania danymi i
zgodności danych z zasadami FAIR13 przyczyni się do budowania zaufania i zapewnienia
możliwości ponownego wykorzystywania danych.
W komunikacie KE „W kierunku wspólnej europejskiej przestrzeni danych”
(COM(2018)232) Komisja Europejska przedstawiła środki, które ułatwią przedsiębiorstwom i
sektorowi publicznemu dostęp do danych pochodzących z różnych źródeł, sektorów i
dyscyplin w UE oraz ich ponowne wykorzystywanie. Dokument podkreśla konieczność
działania w celu poprawy efektywnego wykorzystania danych w całej UE.
W komunikacie KE „Europejskie ramy interoperacyjności – strategia wdrażania”
(COM(2017)134) Komisja Europejska przedstawiła zaktualizowane zalecenia dotyczące
interoperacyjności danych, które powinny pomóc w zarządzaniu danymi, aby ułatwić ich
publikowanie w portalach oraz ich łączenie, udostępnianie i ponowne wykorzystywanie.
Niniejszy program jest spójny z prowadzonymi działaniami Komisji Europejskiej.
Strategie krajowe
Program Zintegrowanej Informatyzacji Państwa, w kierunku interwencji 5.1. Reorientacja
administracji publicznej na usługi zorientowane wokół potrzeb obywatela, wskazano na
zasady niezbędne do uwzględnienia w praktyce inwestowania w cyfrowe usługi publiczne
w Polsce, tj. otwartość i przejrzystość oraz domyślną interoperacyjność. Organy administracji
publicznej powinny wymieniać się informacjami i danymi oraz zapewnić obywatelom
13)
Zasady FAIR, zgodnie z którymi dane muszą być możliwe do znalezienia (ang. Findability), dostępne (ang.
Accessibility), interoperacyjne (ang. Interoperability) i możliwe do ponownego wykorzystania (ang. Reusability),
https://www.force11.org/group/fairgroup/fairprinciples.
12
Monitor Polski
– 14 –
Poz. 290
i przedsiębiorcom dostęp do danych, kontrolę nad nimi i możliwość ich korekty, powinny też
umożliwić użytkownikom monitorowanie procesów administracyjnych, które ich dotyczą.
Ponadto cyfrowe usługi publiczne powinny być opracowywane i udostępniane w taki sposób,
aby funkcjonowały bez ograniczeń w ramach jednolitego rynku i między sztywnymi
strukturami organizacyjnymi, w oparciu o swobodny przepływ danych i usług cyfrowych w
UE. Interoperacyjność w warstwie danych dotyczy ich wymiaru semantycznego i
syntaktycznego, co ma istotny wpływ na ponowne wykorzystanie udostępnianych danych.
Strategia Sprawne i Nowoczesne Państwo 203014), w ramach celu III Podniesienie
sprawności realizacji zadań państwa poprzez wykorzystanie technologii cyfrowych strategia
przewiduje działania związane z udostępnianiem danych publicznych, ich ponownym
wykorzystywaniem i promocją. Działania te umieszczono w kierunku interwencji pt. Otwarty
rząd i wspieranie rozwoju społeczeństwa informacyjnego.
Strategia Produktywności 203015), jeden z głównych działów dokumentu o nazwie „Dane”
jest poświęcony tematyce danych publicznych oraz prywatnych, którego celem jest szybki
rozwój algorytmicznej gospodarki opartej na danych. Strategia ta podkreśla znaczenie
danych, które stają się zasobem produkcyjnym tworzącym wartość.
Program rozwoju kompetencji cyfrowych16), zapewniający osobom już korzystającym z
technologii cyfrowych możliwość pogłębiania umiejętności w tym zakresie na każdym etapie
życia, zaś osobom wykluczonym cyfrowo – pomoc w rozpoczęciu korzystania z narzędzi
cyfrowych. Jednym z zadań programu jest podniesienie kompetencji cyfrowych pracowników
instytucji publicznych, w tym w zakresie otwierania i wykorzystywania danych publicznych.
Narzędziem zaplanowanym do wykonania zadania jest Akademia Otwartych Danych,
realizowana w projekcie „Otwarte dane plus”, finansowanym w ramach poddziałania 2.3.1.
Programu Operacyjnego Polska Cyfrowa na lata 2014–2020.
Polityka dla rozwoju Sztucznej Inteligencji w Polsce od roku 202017) kładzie nacisk na
ekosystem AI oraz strategiczne czynniki budowania potencjału polskiej AI, czyli: dane,
wiedza i kompetencje, infrastruktura oraz inwestycje i finansowanie. Strategia ta wskazuje
jako jeden z priorytetów do kontynuacji – otwieranie zbiorów danych administracji publicznej
oraz zachęcanie podmiotów prywatnych do dzielenia się danymi z innych źródeł, w tym z
przemysłu, w formie budowania klubów rozproszonych repozytoriów danych, jak np.
wirtualne składnice danych, powierników danych jak data trusts.
14)
Projekt uchwały Rady Ministrów w sprawie przyjęcia strategii „Sprawne i Nowoczesne Państwo 2030” został wpisany do
Wykazu prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów pod numerem ID63.
15)
Projekt Strategii Produktywności 2030, https://bip.kprm.gov.pl/kpr/bip-rady-ministrow/prace-legislacyjne-rm-i/pracelegislacyjne-rady/wykaz-prac-legislacyjny/r3762474,Projekt-uchwaly-Rady-Ministrow-w-sprawie-Strategii-produktywnosci2030.html.
16)
Projekt Programu Rozwoju Kompetencji Cyfrowych.
17)
Uchwała nr 196 Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia „Polityki dla rozwoju Sztucznej Inteligencji
w Polsce od roku 2020” (M.P. z 2021 r. poz. 23), https://bip.kprm.gov.pl/kpr/bip-rady-ministrow/prace-legislacyjne-rm-i/pracelegislacyjne-rady/wykaz-prac-legislacyjny/r1758446092,Projekt-uchwaly-Rady-Ministrow-w-sprawie-ustanowienia-Polityki-dlarozwoju-Sztuc.html.
13
Monitor Polski
– 15 –
14
Poz. 290
Monitor Polski
– 16 –
Poz. 290
3. Diagnoza
3.1. Obowiązujący stan prawny
Ekosystem otwartych danych publicznych tworzą ramy ustawowe, dokumenty strategiczne
i komplementarne wobec nich projekty współfinansowane ze środków UE w ramach
Programu Operacyjnego Polska Cyfrowa.
Ramy prawne ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego w Polsce
wyznacza obecnie ustawa z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji
sektora publicznego18), dokonująca w zakresie swojej regulacji wdrożenia postanowień
dyrektywy 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r.
w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego19), zmienionej
dyrektywą 2013/37/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2013 r.20)
Komisja Europejska w następstwie przeprowadzonego przeglądu dotychczasowych
przepisów regulujących ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego
zainicjowała w 2018 r. prace legislacyjne21), których efektem było przyjęcie, w miejsce
obowiązującej dyrektywy 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada
2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego, nowych
regulacji w zakresie otwartych danych – dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady
2019/1024/UE z dnia 20 czerwca 2019 r. w sprawie otwartych danych i ponownego
wykorzystywania informacji sektora publicznego22) (dalej „dyrektywy 2019/1024/UE” lub
„dyrektywy reuse”). Państwa członkowskie zostały zobowiązane do implementacji
postanowień nowej dyrektywy w terminie do dnia 17 lipca 2021 r. W związku z koniecznością
implementacji dyrektywy 2019/1024/UE urząd obsługujący ministra właściwego do spraw
informatyzacji pracuje nad nowym aktem prawnym w obszarze otwartych danych – ustawą o
otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, która zastąpi
obecnie obowiązującą ustawę z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu
informacji sektora publicznego.
W Polsce informacje publiczne są udostępniane zgodnie z ustawą z dnia 6 września 2001 r.
o dostępie do informacji publicznej23). Istnieją dwa podstawowe tryby udostępniania
informacji: wnioskowy i bezwnioskowy. Centralne Repozytorium Informacji Publicznej
zapewnia szybki dostęp do danych publicznych, bez potrzeby składania wniosków do
urzędu, bez ograniczeń terytorialnych i licencyjnych. Informacje publiczne o szczególnym
znaczeniu dla rozwoju innowacyjności w państwie i rozwoju społeczeństwa informacyjnego,
które ze względu na sposób przechowywania i udostępniania pozwalają na ich ponowne
wykorzystywanie, są udostępniane w portalu Dane.gov.pl. Portal stanowi centralny punkt
dostępu do otwartych danych publicznych w Polsce, a docelowo również danych
gromadzonych i udostępnianych przez sektor prywatny. Dostęp do zasobów informacyjnych
oraz metadanych, w tym komunikowanie się z centralnym repozytorium, jest możliwy przez
portal Dane.gov.pl. Portal został uruchomiony w maju 2014 r., w oparciu o ustawę z dnia
6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
18)
Dz. U. z 2019 r. poz. 1446, z późn. zm.
Dz. Urz. UE L 345 z 31.12.2003, str. 90.
Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/37/UE z dnia 26 czerwca 2013 r. zmieniająca dyrektywę 2003/98/WE w
sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego (Dz. Urz. UE L 175 z 27.06.2013, str. 1).
21)
COM/2018/234 Wniosek Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie ponownego wykorzystywania informacji
sektora publicznego (wersja przekształcona), COM (2018) 234.
22)
Dz. Urz. UE L 172 z 26.06.2019, str. 56.
23)
Dz. U. z 2020 r. poz. 2176.
19)
20)
15
Monitor Polski
– 17 –
Głównym dokumentem strategicznym określającym kierunki realizacji polityki na rzecz
otwierania danych do 2020 r. jest przyjęty przez Radę Ministrów we wrześniu 2016 r.
Program otwierania danych publicznych. Wśród głównych zadań wyznaczonych
w Programie znalazła się poprawa jakości zbieranych i udostępnianych danych publicznych
niezależnie od miejsca przechowywania, zgodnie z filarami otwartości i standardem
udostępniania danych w portalu otwartych danych – Dane.gov.pl.
Poza obszarem regulacji prawnych, krajowych i unijnych ważnymi elementami polityki
otwartych danych są projekty realizowane przez urząd obsługujący ministra właściwego do
spraw informatyzacji, finansowane ze środków Programu Operacyjnego Polska Cyfrowa, tj.
Otwarte dane: dostęp, standard, edukacja (okres realizacji 2017.06.–2020.05.) i Otwarte
dane plus (okres realizacji 2019.03.–2022.05.) oraz Kronik@ – Krajowe Repozytorium
Obiektów Kultury i Nauki (okres realizacji 2018.10.–2021.08.). Projekty dostarczają
systemowych rozwiązań zwiększających dostępność i jakość danych publicznych oraz ich
ponowne wykorzystywanie i są praktycznymi narzędziami służącymi realizacji celów
Programu otwierania danych publicznych (na lata 2016–2020) (dalej także „PODP”).
Ważnym działaniem w ramach projektu Otwarte dane: dostęp, standard, edukacja było
stworzenie standardów otwartości danych w 4 wymiarach: regulacji prawnych,
bezpieczeństwa, technicznym i API. Istotnym komponentem projektów jest sukcesywne
otwieranie za pomocą interfejsu programistycznego API rejestrów publicznych o dużym
potencjale gospodarczym i społecznym oraz znacznym potencjale ponownego
wykorzystania.
Minimalne wytyczne w zakresie formatów danych określa ustawa z dnia 17 lutego 2005 r.
o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne24) oraz wydane na
jej podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie
Krajowych Ram Interoperacyjności, minimalnych wymagań dla rejestrów publicznych
i wymiany informacji w postaci elektronicznej oraz minimalnych wymagań dla systemów
teleinformatycznych25).
Dynamika działań realizowanych w ramach przedstawionych dokumentów i przedsięwzięć
w obszarze otwierania danych publicznych przyczynia się do stopniowego wzrostu
efektywności realizacji polityki otwartych danych, jak również użyteczności portalu
Dane.gov.pl. Od 2015 r. Polska poprawiła swoją pozycję w międzynarodowych rankingach
dotyczących otwierania danych publicznych. W rankingu Organizacji Współpracy
Gospodarczej i Rozwoju (dalej „OECD”) „Open, Useful, Reusable Government Data”,
opublikowanym w raporcie Government at a Glance 2019, Polska znalazła się na
14. miejscu na 32 badane państwa – biorąc pod uwagę dostęp i otwartość danych oraz
rządowe wsparcie dla możliwości ponownego wykorzystywania informacji sektora
publicznego. Jest to awans o 6 miejsc w stosunku do rankingu z 2017 r.
W rankingu Open Data Maturity in Europe 2019, sporządzonym na zlecenie Komisji
Europejskiej, badającym poziom otwartości danych w poszczególnych krajach UE, Polska
zajęła 7. miejsce. Jest to duży awans z 14. miejsca w 2018 r. i 22. miejsca w 2017 r.
Należymy do tzw. grupy „fast – trackers” – szybko awansujących26). W czołówce krajów EU
znajdują się Irlandia, Hiszpania, Francja i Cypr.
24)
25)
26)
Dz. U. z 2020 r. poz. 346, z późn. zm.
Dz. U. z 2017 r. poz. 2247.
Tłumaczenie własne.
16
Poz. 290
Monitor Polski
– 18 –
Poz. 290
Rysunek 1. Grupy wg rankingu Open Data Maturity
Źródło: Raport Open Data Maturity 2019 r.
W 2020 r. Polska zajęła 7. miejsce również w rankingu DESI dotyczącym indeksu gospodarki
cyfrowej i społeczeństwa cyfrowego, w kategorii otwartych danych. Jest to awans w stosunku
do 13. miejsca uzyskanego w 2019 r. Polska wykazuje dojrzałość, jeżeli chodzi o dostępność
Źródło: Open
data maturity,
Report
2019 r. znacznie powyżej średniej dla UE.
otwartych
danych,
co jest
wynikiem
Mimo awansów w rankingach, działania Polski w obszarze otwartości danych wymagają
ciągłej intensyfikacji, usystematyzowania i zbliżania się do międzynarodowych, najwyższych
standardów otwartości danych.
3.2. Użyteczność portalu otwartych danych
Europejskie portale otwartych danych były wczesnym i koniecznym krokiem w rozwoju
narracji otwartych danych, ale ich celem nie może być wyłącznie publikowanie danych –
ostatecznie są one środkiem ułatwiającym szerokie wykorzystanie i generowanie
wpływowych zmian27). Obecnie portal Dane.gov.pl zapewnia odwiedzającym oraz
dostawcom danych wiele zaawansowanych funkcjonalności, m.in. wizualizację danych,
podgląd danych, automatyzację dodawania zbiorów danych i metadanych. Funkcje portalu
pomagają również dostawcom danych w śledzeniu popularności danych oraz w rozumieniu
zapotrzebowania na dane. Portal z bogatymi możliwościami może przynieść wiele korzyści.
Dlatego też nieustający rozwój użyteczności portalu jest niezwykle istotną kwestią. Na tle
europejskich portali otwartych danych polski portal w 2019 r. uplasował się na 11. miejscu
w badaniu Komisji Europejskiej „Open Data Maturity 2019”. Jednakże w celu dążenia do
najwyższych standardów portal powinien ewoluować, wymaga dalszych prac, nieustającego
rozwoju funkcjonalności, które będą sprzyjać ponownemu wykorzystywaniu danych.
3.3. Stan danych udostępnionych w portalu Dane.gov.pl
Wykres 1. Liczba zasobów danych w portalu Dane.gov.pl w latach 2016–2020
ROK
2020
ROK
2016
18701
1648
LICZBA ZASOBÓW DANYCH W CRIP
Źródło: Opracowanie własne
27)
Analytical Report 8: The Future of Open Data Portals, EDP, Lipiec 2020 r.,
https://www.europeandataportal.eu/pl/highlights/practical-guide-building-future-proof-open-data-portals.
17
Monitor Polski
– 19 –
Poz. 290
Wykres przedstawia liczbę zasobów danych udostępnionych w portalu Dane.gov.pl w
2016 r., w okresie przyjęcia Programu Otwierania Danych Publicznych (na lata 2016–2020)
oraz liczbę zasobów danych udostępnianych w ostatnim roku obowiązywania ww. programu
– w 2020 r. (stan na grudzień 2020 r.). Biorąc pod uwagę przyrost danych w latach
obowiązywania Programu Otwierania Danych Publicznych, należy podkreślić, że nastąpił
duży postęp w kierunku zwiększenia dostępu do danych. Jednakże, jak wskazują dane
statystyczne innych krajów, dostęp do danych w Polsce jest nadal niewystarczający. Dla
porównania, liczba zasobów danych upublicznionych w najwyżej ocenionych europejskich
portalach otwartych danych (według rankingu Open Data Maturity 2019) wynosi: portal
hiszpański – 137 385 danych, portal francuski – 193 792. Istotne jest zwiększenie wysiłków
zarówno po stronie podmiotów publicznych w kierunku zwiększenia dostępu do danych
publicznych, w tym danych należących do jednostek samorządu terytorialnego, jak i po
stronie podmiotów prywatnych, które są często w posiadaniu danych o dużym znaczeniu dla
realizacji zadań w interesie publicznym (np. w dziedzinie transportu, dostarczania i
wykorzystania energii, ochrony środowiska czy edukacji). Liczba publikowanych zasobów
danych z jednostek samorządu terytorialnego nieznacznie wzrosła w 5-letnim okresie –
z 0 do 640 zasobów danych.
Wykres 2. Liczba dostawców danych w portalu Dane.gov.pl w latach 2016–2020
ROK
2020
ROK
2016
137
35
LICZBA DOSTAWCÓW DANYCH W CRIP
Źródło: Opracowanie własne
Na przestrzeni 5 lat czterokrotnie wzrosła liczba dostawców danych w portalu Dane.gov.pl.
Liczba dostawców danych z administracji samorządowej w 2016 r. wynosiła 0, a w 2020 r.
(stan na grudzień 2020 r.) – 45. Zainteresowanie podmiotów samorządowych
udostępnianiem otwartych danych do ponownego wykorzystywania jest znikome. Od maja
2020 r. możliwość udostępniania danych w portalu Dane.gov.pl posiadają również podmioty
prywatne. Jednakże obecnie żaden z podmiotów prywatnych nie udostępnia na nim swoich
danych. Z uwagi na obecną sytuację jest pożądane zintensyfikowanie współpracy z
jednostkami samorządu terytorialnego oraz zainicjowanie współpracy między administracją
rządową a sektorem prywatnym, organizacjami non profit, organizacjami branżowymi i
pozarządowymi oraz środowiskami naukowymi.
18
Monitor Polski
– 20 –
Poz. 290
Wykres 3. Liczba zasobów danych udostępnianych w portalu Dane.gov.pl przez API w latach
2016–2020
ROK
2020
ROK
2016
305
4
LICZBA ZASOBÓW DANYCH UDOSTĘPNIONYCH
PRZEZ API W CRIP
Źródło: Opracowanie własne
Analizując informacje przedstawione na wykresie, można zauważyć duży wzrost danych
publikowanych przy wykorzystaniu zaawansowanych technicznie narzędzi, jakim jest API –
wzrost z 4 API do 305 API (stan na grudzień 2020 r.). Mimo to, na tle innych państw
członkowskich UE, stan ten nie jest zadowalający. Irlandzki portal publikuje 509 zasobów
danych z wykorzystaniem interfejsu programistycznego aplikacji, co jest znacznie większą
liczbą w stosunku do danych udostępnionych przez API w portalu Dane.gov.pl. Budowanie
przez organy sektora publicznego interfejsów programowania aplikacji do baz/systemów jest
niewystarczające i nie jest powszechne. Powoduje to nieoptymalne wykorzystanie danych
dynamicznych z sektora publicznego do celów tworzenia usług o wartości dodanej.
Wspieranie wykorzystania interfejsów API na rzecz prostszego i bardziej
zautomatyzowanego dostępu do zbiorów danych przyczyni się do większego ponownego ich
wykorzystywania.
Wykres 4. Liczba wybranych formatów zasobów danych udostępnianych w portalu
Dane.gov.pl w latach 2016–2020
ROK
2020
ROK
2016
Format PDF
Rok 2016
293
Rok 2020
573
Format XLS
233
1623
Format CSV
271
8788
Format RDF
0
8
LICZBA ZASOBÓW DANYCH W WYBRANYCH FORMATACH
UDOSTĘPNIONYCH W CRIP
Źródło: Opracowanie własne
Jak pokazują statystki na powyższym wykresie, liczba zasobów danych udostępniona w
formacie o niskim stopniu otwartości jest wciąż nadmiernie stosowana w portalu Dane.gov.pl,
w szczególności format PDF – 573 zasobów danych (stan na grudzień 2020 r.). Porównanie
19
Monitor Polski
– 21 –
Poz. 290
popularności poszczególnych formatów wskazuje format CSV jako najczęściej używany
przez dostawców danych – 8788 zasobów danych (stan na grudzień 2020 r.). W zderzeniu z
innymi portalami UE, liczba zasobów danych w dobrze ustrukturyzowanych plikach, takich
jak CSV na hiszpańskim portalu, wynosi ok. 11 427. W tym kontekście warto nadmienić, że
irlandzki portal otwartych danych publikuje dane wyłącznie od 3 stopnia otwartości (czyli
CSV, JSON, XML itp.). Ponadto małą popularnością w portalu Dane.gov.pl cieszą się
formaty danych w najbardziej zaawansowanej formie, na najwyższych stopniach otwartości,
jak np. RDF – 8 zasobów danych w CRIP.
3.4. Przegląd prowadzonej polityki otwartych danych
Ewaluacja PODP
W 2019 r. na zlecenie Ministra Cyfryzacji przeprowadzono badanie jakościowe wśród
realizatorów i beneficjentów Programu otwierania danych publicznych (na lata 2016–2020)
w celu oceny jakości realizacji oraz dotychczasowych jego efektów. Badaniem objęci byli
pełnomocnicy do spraw otwartości danych, przedsiębiorcy, przedstawiciele organizacji
pozarządowych i środowiska naukowego. Analiza zgromadzonego materiału badawczego
pozwala stwierdzić, że założone cele Programu zostały osiągnięte – zarówno cel główny, jak
i cele szczegółowe. W czasie trwania Programu zauważalne było zarówno zwiększenie
liczby dostępnych danych, jak i poprawa ich jakości. Jednocześnie badanie ewaluacyjne
zdiagnozowało zbyt niską wiedzę na temat otwartych danych wśród ich potencjalnych
odbiorców, a także zbyt niską świadomość o korzyściach z otwierania danych wśród
urzędników, co utrudnia i przedłuża proces upubliczniania kolejnych zbiorów danych.
Diagnoza pozwoliła też na wskazanie tych rozwiązań POPD, które dowiodły swojej
skuteczności i powinny być kontynuowane:
a) szkolenia, w ramach których pełnomocnicy do spraw otwartości danych oraz inni
pracownicy ministerstw i podległych jednostek, pracujący z danymi, mogli zyskać
i poszerzyć swoją wiedzę i umiejętności techniczne oraz prawne, związane
z otwieraniem danych publicznych. Szkolenia cieszą się bardzo dużym
zainteresowaniem i są pozytywnie oceniane przez uczestników, zarówno w zakresie
ich użyteczności, jak i trafności,
b) sposób koordynacji PODP przez urząd obsługujący ministra właściwego do spraw
informatyzacji – zarówno organizacji Programu, jak i działań podejmowanych w celu
jego realizacji.
Drugą kategorią rozwiązań wyodrębnioną w wyniku ewaluacji POPD są te działania, które
wymagają szczególnej uwagi:
a) jakość, kompletność oraz aktualność zasobów danych – nie wszystkie publikowane
dane są odpowiedniej jakości. Zasoby danych są publikowane w formatach
otwartych, ale na najniższym poziomie otwartości. Kwestiami, które należy poprawić
poza dążeniem do publikowania, w możliwie najwyższych poziomach otwartości, jest
wciąż kompletność oraz aktualność otwieranych danych. Konieczne jest tu wsparcie
urzędów centralnych w kwestiach technicznych związanych z przygotowywaniem
danych w formatach otwartych,
b) promocja idei otwierania danych, która jest jednym z głównych czynników
wpływających na skuteczność i użyteczność PODP. Działania promocyjne powinny
koncentrować się na podkreślaniu roli otwartych danych w rozwoju gospodarczym;
powinny prezentować przykłady dobrych praktyk z krajów, które są liderami
w otwieraniu danych. Promocja powinna być prowadzona głównie przez spotkania,
20
Monitor Polski
– 22 –
Poz. 290
warsztaty, konferencje skierowane nie tyle do pełnomocników do spraw otwartości
danych i ich współpracowników, ale do osób zajmujących wyższe stanowiska,
podejmujących ostateczne decyzje w kwestii danych, które mogą zostać
upublicznione. Ponadto istotne jest również prowadzenie kampanii
informacyjno-promocyjnych, których celem będzie dotarcie do potencjalnych
odbiorców danych i stałe podnoszenie poziomu świadomości dotyczącej korzyści
płynących z otwartych danych, głównie wśród przedsiębiorców,
c) zmiany w dotychczasowym zakresie pełnienia funkcji pełnomocnika do spraw
otwartości danych – miejsca, roli i znaczenia w strukturze.
Raport Ministerstwa Rozwoju
Według raportu Ministerstwa Rozwoju „Nowy surowiec danych, otwarte zasoby danych dla
polskiej gospodarki” 28), mimo bardzo dużych wysiłków i rozwiązań również w
prawodawstwie, czy to krajowym czy międzynarodowym, dane ciągle nie są udostępniane
przez rządy w stopniu zadowalającym. W oparciu o badania „Barometru Otwartych
Danych”29) jako główny problem wskazano, że tylko 1 na 10 zbiorów rządowych jest otwarty.
Kolejnym czynnikiem do wzięcia pod uwagę jest jakość danych – dane rządowe są często
niekompletne i słabej jakości. Portale danych wprawdzie już istnieją, ale proces ich
aktualizacji jest ręczny. Raport również wskazuje, że w szczególności dla przedsiębiorców
dużo istotniejszy jest dostęp do danych dynamicznych. Oznacza to, że z punktu widzenia
przedsiębiorcy cenniejsze jest źródło, które udostępnia dane bieżące przez API, niż źródło,
które udostępnia dane archiwalne w postaci pliku. Przedsiębiorcy powinni nie tylko
otrzymywać dostęp do danych, ale również konserwować swoje dane przez dołączanie
danych skojarzonych, jak np. koncepcja linked data. Ponadto raport przedstawia
rekomendacje dla administracji, do których należy m.in. rozszerzenie serwisu Dane.gov.pl
o katalog API i usług udostępnianych dynamicznie30).
Europejska Strategia w zakresie danych
Jak wskazuje Europejska Strategia w zakresie danych (dalej „ESD”), zwiększenie wymiany
różnego rodzajów danych między różnymi interesariuszami jest czynnikiem niezbędnym do
tworzenia nowych produktów i usług, poprawy świadczonych usług publicznych oraz
budowania konkurencyjnej gospodarki i poprawy jakości życia obywateli. Kluczowym
czynnikiem jest nie tylko intensyfikacja wymiany danych, ale też włączenie do tego procesu
jak największej liczby różnorodnych podmiotów. Wartościowe wyniki osiąga się, analizując
dane różnorodne, ale również te odnoszące się do tej samej tematyki, ale gromadzone przez
kilka podmiotów. Dlatego jest konieczne wzmocnienie działań w obszarze wymiany danych
na linii Administracja – Biznes (government to business data sharing, G2B) oraz
Administracja – Administracja (government to government data sharing, G2G) oraz podjęcie
aktywności w celu stworzenia linii współpracy na linii Biznes – Administracja (business to
government data shearing B2G) oraz Biznes – Biznes (business to business data sharing,
B2B).
ESD dostrzega również wartość danych naukowych, wyodrębniając ten temat jako osobną
przestrzeń danych, która ma na celu zapewnienie dostępu do danych naukowych w celu ich
ponownego wykorzystywania.
28)
29)
30)
Nowy surowiec danych, otwarte zasoby danych dla polskiej gospodarki, raport Ministerstwa Rozwoju, 2019 r.
https://opendatabarometer.org/4thedition/report/.
Nowy surowiec danych, otwarte zasoby danych dla polskiej gospodarki, raport Ministerstwa Rozwoju, 2019 r.
21
Monitor Polski
– 23 –
Poz. 290
Podsumowanie ankiety diagnozującej potrzeby użytkowników portalu Dane.gov.pl
W maju 2020 r. Ministerstwo Cyfryzacji w portalu Dane.gov.pl udostępniło ankietę
diagnozującą potrzeby i oczekiwania społeczne w zakresie otwierania danych. Analizowane
dane pochodzą z badania on-line, przeprowadzonego w dniach 22 maja – 30 września
2020 r. W okresie tym ankietę umieszczoną w portalu Dane.gov.pl wypełniło
108 użytkowników.
W zakresie celu korzystania z portalu: Najczęstszym powodem, dla którego użytkownicy
sięgają po dane publiczne, jest chęć zdobycia lub pogłębienia wiedzy. Czynnik ten wskazało
dwie piąte respondentów. Niemal o połowę mniej badanych stwierdziło, że powodem, dla
którego wykorzystują dane publiczne, jest zwykła ciekawość i chęć sprawdzenia, jakie
możliwości drzemią w tych danych. Ponad jedna dziesiąta użytkowników wykorzystuje dane
publiczne do tworzenia aplikacji, zaś blisko jedna dziesiąta – do badań naukowych.
Na pytania dotyczące zawartości portalu: Za najbardziej przydatne dla siebie użytkownicy
portalu uznają znajdujące się na nim dane dotyczące biznesu i gospodarki, zdrowia,
środowiska, a także budżetu i finansów publicznych. Dla ponad jednej trzeciej respondentów
najbardziej przydatnymi są dane dotyczące nauki i oświaty, a dla blisko jednej trzeciej – dane
z obszaru transportu. Ponad jedna piąta badanych wskazała dane z dziedziny kultury, zaś
niemal jedna piąta – dane dotyczące sportu i turystyki – dane z obszaru kultury. Podobny
poziom wskazań uzyskały dane z zakresu sportu i turystyki. Wśród innych danych badani
wymieniali np. dane z obszaru demografii, informatyki, energetyki, sektora budowlanego,
motoryzacyjnego czy też nieruchomości.
W odpowiedzi na pytanie o formaty danych: Za najbardziej przydatne formaty danych
użytkownicy uznają XLS, XLSX, CSV, PDF. Blisko jedna trzecia badanych wskazała format
JSON. Ponad jedna czwarta – XML, a jedna czwarta wymieniła jako przydatne formaty:
DOC, DOCX oraz JPEG, PNG. Nieco ponad jedną dziesiątą wskazań uzyskał format HTML.
Co dwudziesty badany za najbardziej przydatny format uznał RDF. Podobny poziom
wskazań uzyskał ODS. Inne wskazane formaty GML, SWDE, SHP, TIFF.
Na pytanie o znaczenie udostępniania danych przez interfejs API: Blisko dwie trzecie
użytkowników portalu przypisuje duże znaczenie udostępnianiu danych przez interfejs API,
uznając je za ważne lub bardzo ważne. Co ósmy badany jest zdania, że udostępnianie
danych przez API jest mało istotne, choć jednocześnie przyznaje, że zdarza mu się pobierać
dane w taki sposób. Dla jednej czwartej respondentów udostępnianie danych przez API w
ogóle nie jest ważne, ponieważ nie pobierają oni danych w ten sposób.
Ankieta badała również oczekiwania użytkowników w odniesieniu do danych, których nie
ma w portalu Dane.gov.pl, będących w posiadaniu instytucji publicznych. Odpowiedzi
koncentrowały się przede wszystkim na następujących obszarach: zdrowie, transport
publiczny i komunikacja, środowisko, dane geodezyjno-kartograficzne, lokalizacyjne, dane
społeczno-demograficzne, nauka i oświata, jak również dane będące w dyspozycji jednostek
samorządu terytorialnego (dalej „JST”), badania ze statystyki publicznej z gospodarki
paliwowo-materiałowej oraz górnictwa węgla kamiennego; dane o podmiotach według sekcji
i działów PKD; dane z Ministerstwa Sprawiedliwości dotyczące wpływu załatwień i liczby
kadry orzeczniczej w poszczególnych sądach rejonowych dla wybranych repozytoriów – dla
badania efektywności załatwiania spraw.
Oczekiwania użytkowników w odniesieniu do danych, których nie ma w portalu Dane.gov.pl,
będących w posiadaniu sektora prywatnego dotyczyły m.in. danych z taksówek
(na podobieństwo Nowego Jorku), hulajnóg elektrycznych/skuterów do wypożyczenia.
22
Monitor Polski
– 24 –
Poz. 290
W zakresie funkcjonowania portalu: Respondenci postulują o kwestie rozbudowywania
zasobów danych oraz ich aktualizacji.
Kategorie danych, jakimi dysponuje administracja rządowa
Wśród danych administracji rządowej, w tym jednostek podległych i nadzorowanych,
wyróżnia się w szczególności następujące kategorie: dane z obszaru budżetu i finansów,
biznesu i gospodarki, bezpieczeństwa, administracji publicznej, kultury, nauki i oświaty, pracy
i pomocy społecznej, miast i regionów, rolnictwa, społeczeństwa, sportu i turystyki,
środowiska oraz zdrowia. Wśród tych danych szczególną kategorię stanowią dane
o wysokiej wartości, do których to zbiorów należą: dane geoprzestrzenne, dane dotyczące
obserwacji Ziemi i środowiska, dane meteorologiczne, dane statystyczne, dane dotyczące
przedsiębiorstw i ich własności oraz dane dotyczące mobilności.
Badanie Głównego Urzędu Statystycznego
Jak pokazuje badanie GUS31), w roku 2018 firmy, które wykorzystywały dane publiczne
stanowiły 1/6 ogółu przedsiębiorstw w Polsce (16,9%). Ze względu na wielkość, najczęściej
użytkownikami danych publicznych były firmy duże (38,4%), rzadziej średnie (25,6%), a
zdecydowanie najmniejszą grupą były firmy małe (14,3%). W porównaniu do roku 2017
odsetek podmiotów ogółem korzystających z danych publicznych wzrósł jedynie nieznacznie
– o 0,5 punktu procentowego (p.p.), przy czym wzrost ten dotyczył przede wszystkim firm
dużych (+7,6 p.p.). W przypadku firm średnich jest on nieznaczny (+2,1 p.p.), zaś wśród
podmiotów małych notujemy nawet minimalny spadek (-0,1 p.p.).
Warto dodać, że 2,3% firm podkreśla, że są takie dane publiczne, które mogłyby być
wykorzystane w celach biznesowych, lecz wciąż nie zostały udostępnione w ramach
otwartych danych publicznych. Największy popyt na dane, które nie zostały jeszcze otwarte,
obserwujemy w firmach dużych (5,9%).
Analiza stopnia wykorzystywania danych publicznych ze względu na branże pokazuje,
że najczęściej z danych tych korzystały firmy działające w obszarach: wytwarzania
i zaopatrywania w energię elektryczną, gaz, parę wodną i gorącą wodę (40,6%), informacji
i komunikacji (32,4%) oraz dostaw wody, gospodarowania ściekami i odpadami (29,1%).
W dalszej kolejności są to firmy prowadzące działalność w obszarze nauki i techniki (23,1%),
naprawy i konserwacji komputerów i sprzętu komunikacyjnego (22,2%), a także zajmujące
się administrowaniem i działalnością wspierającą (19,8%) oraz obsługą rynku nieruchomości
(19,7%). Korzystanie z otwartych danych publicznych jest najmniej popularne wśród
podmiotów działających w branży zakwaterowania i gastronomii (9,0%).
Warto odnotować, że branże, w których obserwujemy obecnie najwyższy wskaźnik
wykorzystywania otwartych danych publicznych – czyli wytwarzanie i zaopatrywanie w
energię elektryczną, gaz, parę wodną i gorącą wodę oraz informacja i komunikacja – są
jednocześnie branżami, w których notujemy największą dynamikę wzros …
Wyjaśnienie AI na podstawie urzędowego tekstu ustawy. Orientacyjne, nie zastępuje porady prawnej.