📄 Tekst ustawy
Elektronicznie
podpisany przez
Grzegorz Paczowski
Data: 2013.08.08
14:35:07 +02'00'
MONITOR POLSKI
v.p
l
DZIENNIK URZĘDOWY RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Warszawa, dnia 8 sierpnia 2013 r.
Poz. 641
UCHWAŁA Nr 121
RADY MINISTRÓW
.go
z dnia 11 lipca 2013 r.
w sprawie przyjęcia zaktualizowanej „Strategii rozwoju społeczno-gospodarczego Polski Wschodniej
do roku 2020”
Na podstawie art. 14a ust. 3 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r.
Nr 84, poz. 712, z późn. zm.1)) Rada Ministrów uchwala, co następuje:
§ 1. Przyjmuje się zaktualizowaną „Strategię rozwoju społeczno-gospodarczego Polski Wschodniej do roku 2020”,
zwaną dalej „Strategią”, stanowiącą załącznik do uchwały.
w.
rcl
§ 2. Koordynowanie i nadzorowanie Strategii powierza się ministrowi właściwemu do spraw rozwoju regionalnego.
§ 3. Traci moc uchwała nr 278/2008 Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2008 r. w sprawie przyjęcia Strategii rozwoju
społeczno-gospodarczego Polski Wschodniej do roku 2020.
ww
§ 4. Uchwała wchodzi w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia.
1)
Prezes Rady Ministrów: D. Tusk
Zmiany tekstu jednolitego wymienionej ustawy zostały ogłoszone w Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241, z 2011 r. Nr 279, poz. 1644,
z 2012 r. poz. 1237 oraz z 2013 r. poz. 714.
Monitor Polski
–2–
Poz. 641
v.p
l
Załącznik do uchwały nr 121 Rady Ministrów
z dnia 11 lipca 2013 r. (poz. 641)
.go
Ministerstwo Rozwoju Regionalnego
ww
w.
rcl
Strategia rozwoju społeczno-gospodarczego Polski Wschodniej do roku 2020.
Aktualizacja
Warszawa, 2013 r.
Monitor Polski
–3–
Poz. 641
v.p
l
SPIS TREŚCI
ww
w.
rcl
.go
WROWADZENIE. Uzasadnienie podjęcia prac aktualizujących Strategię rozwoju społeczno-gospodarczego Polski Wschodniej do roku 2020 i ich kluczowe uwarunkowania................ 5
STRESZCZENIE.................................................................................................................. 12
PRZEBIEG PRAC AKTUALIZACYJNYCH I PROCES KONSULTACJI STRATEGII .......................... 14
1. POZYCJA ROZWOJOWA POLSKI WSCHODNIEJ NA TLE KRAJU ORAZ UNII EUROPEJSKIEJ.
DIAGNOZA I TRENDY ROZWOJOWE ................................................................................. 18
1.1. Pozycja konkurencyjna regionów Polski Wschodniej ................................................... 18
1.2. Przyczyny niskiej pozycji rozwojowej i konkurencyjnej Polski Wschodniej .................. 20
1.3. Podsumowanie.............................................................................................................. 23
2. INNOWACYJNOŚĆ MAKROREGIONU POLSKI WSCHODNIEJ – DIAGNOZA ....................... 24
2.1. Potencjał sektora naukowo-badawczego w Polsce Wschodniej .................................. 27
2.1.1. Działalność badawczo-rozwojowa i kadry ............................................................. 27
2.1.2. Uczestnictwo ośrodków naukowych z Polski Wschodniej w sieciach współpracy 28
2.1.3. Potencjały rozwojowe ośrodków naukowo-badawczych ...................................... 29
2.2. Potencjał innowacyjny sektora przedsiębiorstw w Polsce Wschodniej ....................... 30
2.2.1. Nakłady i aktywność innowacyjna przedsiębiorstw oraz poziom komercjalizacji
innowacji .......................................................................................................................... 30
2.2.2. Bariery dla prowadzenia działalności innowacyjnej przez przedsiębiorstwa
w Polsce Wschodniej ....................................................................................................... 32
2.2.3. Potencjały: wiodące endogeniczne ponadregionalne specjalizacje gospodarcze. 33
2.3. Powiązania nauki z biznesem i współpraca w ramach potrójnej helisy ....................... 35
3. ZASOBY PRACY W MAKROREGIONIE POLSKI WSCHODNIEJ – DIAGNOZA....................... 36
3.1. Jakość zasobów pracy i sytuacja na rynku pracy w makroregionie Polski Wschodniej 38
3.1.1. Aktywność zawodowa ludności Polski Wschodniej ............................................... 38
3.1.2. Poziom wykształcenia ludności Polski Wschodniej ............................................... 39
3.1.3. Poziom przedsiębiorczości w Polsce Wschodniej .................................................. 40
3.1.4. Umiejętności cyfrowe ludności Polski Wschodniej ............................................... 40
3.2. Grupy w szczególnie trudnej sytuacji na makroregionalnym rynku pracy ................... 41
3.2.1. Długotrwale bezrobotni ......................................................................................... 41
3.2.2. Osoby młode .......................................................................................................... 41
3.3.3. Absolwenci ............................................................................................................. 42
3.3.4. Osoby w wieku 55+ i kobiety ................................................................................. 42
4. INFRASTRUKTURA TRANSPORTOWA I ELEKTROENERGETYCZNA W MAKROREGIONIE
POLSKI WSCHODNIEJ – DIAGNOZA................................................................................... 44
4.1. Dostępność transportowa zewnątrzregionalna............................................................ 47
4.2. Dostępność transportowa wewnątrzregionalna ............................................................... 50
4.3. Infrastruktura elektroenergetyczna.............................................................................. 51
5. ANALIZA SWOT ........................................................................................................... 54
6. POLSKA WSCHODNIA W 2020 ROKU – WIZJA STRATEGICZNA, WYZWANIA I SZANSE
ROZWOJOWE .................................................................................................................. 55
7. CEL GŁÓWNY I STRATEGICZNE KIERUNKI DZIAŁAŃ DLA POLSKI WSCHODNIEJ ............... 57
7.1. INNOWACYJNOŚĆ ......................................................................................................... 58
7.1.1. Budowa trwałych przewag konkurencyjnych w oparciu o wiodące endogeniczne
ponadregionalne specjalizacje gospodarcze ................................................................... 58
3
Monitor Polski
–4–
Poz. 641
ww
w.
rcl
.go
v.p
l
7.1.2. Wzmocnienie potencjału sektora nauki i badań ................................................... 59
7.2. ZASOBY PRACY I JAKOŚĆ KAPITAŁU LUDZKIEGO .......................................................... 60
7.2.1. Przeciwdziałanie wykluczeniu na makroregionalnym rynku pracy ....................... 61
7.2.2. Wzmocnienie potencjału nowoczesnych kadr dla gospodarki opartej na wiedzy 62
7.3. INFRASTRUKTURA TRANSPORTOWA I ELEKTROENERGETYCZNA ................................. 63
7.3.1. Przełamywanie barier związanych z peryferyjnym położeniem............................ 63
7.3.2. Wzmocnienie spójności wewnętrznej Polski Wschodniej ..................................... 64
7.3.3. Wzmocnienie bezpieczeństwa elektroenergetycznego Polski Wschodniej .......... 65
8. TABELA WSKAŹNIKÓW................................................................................................. 66
9. SYSTEM REALIZACJI, MONITOROWANIA I EWALUACJI .................................................. 69
9.1. System realizacji ............................................................................................................ 69
9.1.1. Wdrażanie Strategii .................................................................................................. 69
9.1.2. Kontrakt terytorialny ................................................................................................ 70
9.1.3. Strategia wykorzystania Funduszy Europejskich przez Polskę ............................. 71
9.1.4. Programy operacyjne współfinansowane ze środków Unii Europejskiej w ramach
polityki spójności.............................................................................................................. 71
9.1.5. Instytucje zaangażowane we wdrażanie Strategii ................................................. 71
9.2. Monitorowanie ............................................................................................................. 72
9.2.1. Roczny raport monitoringowy Strategii................................................................. 73
9.2.2. Okresowy raport z realizacji Strategii ........................................................................ 73
9.3. Ewaluacja ...................................................................................................................... 73
9.3.1. Instytucje zaangażowane w proces monitorowania i ewaluacji .................................. 74
10. RAMY FINANSOWE .................................................................................................... 74
4
Monitor Polski
–5–
Poz. 641
v.p
l
WROWADZENIE. Uzasadnienie podjęcia prac aktualizujących
Strategię rozwoju społeczno-gospodarczego Polski Wschodniej do
roku 2020 i ich kluczowe uwarunkowania
Makroregion Polski Wschodniej stanowi zwarty obszar o najniższym poziomie rozwoju
gospodarczego w Polsce i jeden z najsłabszych w Unii Europejskiej. Charakter problemów
niekorzystnie wpływających na sytuację społeczno-gospodarczą i perspektywy rozwoju tego obszaru
w znacznej mierze mają wymiar strukturalny, będący konsekwencją historycznych uwarunkowań. Są
one dodatkowo negatywnie wzmacniane skutkami peryferyjnego położenia makroregionu na
zewnętrznej granicy Unii Europejskiej, za którą znajdują się w dużej mierze obszary jeszcze słabiej
rozwinięte.
1
Podstawowa charakterystyka makroregionu Polski Wschodniej
• lubelskiego,
• podkarpackiego,
• podlaskiego,
• świętokrzyskiego,
• warmińsko-mazurskiego.
Mapa nr 1: Makroregion Polski Wschodniej
.go
Makroregion Polski Wschodniej składa się z pięciu
województw:
w.
rcl
Wschodnia granica makroregionu jest jednocześnie granicą
państwa polskiego, Unii Europejskiej (UE) oraz strefy
Schengen. Makroregion sąsiaduje z pięcioma państwami - od
północy z Rosją i Litwą, w centralnej części z Białorusią, od
2
południowego-wschodu z Ukrainą, a od południa ze Słowacją ,
co czyni obszar makroregionu obszarem tranzytowym.
Polska Wschodnia obejmuje 31,7% powierzchni kraju
i zamieszkuje go ponad 8 mln osób, co stanowi 21% ludności
kraju. Makroregion jest obszarem o niskiej gęstości
zaludnienia – na każdy kilometr kwadratowy przypada
3
zaledwie 86 osób, wobec średniej krajowej wynoszącej 122 .
Źródło: www.outsourcingportal.pl
Województwa Polski Wschodniej charakteryzuje niski poziom degradacji przyrodniczej, co manifestuje się występowaniem
stosunkowo niewielu terenów zdegradowanych przez przemysł oraz relatywnie niewielkim zanieczyszczeniem powietrza.
Makroregion dysponuje dużym ilościowym i jakościowym potencjałem ziemi rolniczej – prawie 31% krajowych zasobów
użytków rolnych przypada na ten obszar, stanowiąc prawie połowę jego powierzchni.
ww
Polskę Wschodnią cechuje niski stopień urbanizacji. W Polsce średnio 61% ludności zamieszkuje miasta, natomiast
w makroregionie wskaźnik ten kształtuje się na poziomie 49%. Niski poziom urbanizacji analizowanego obszaru jest
2
odzwierciedleniem rzadkiej sieci miejskiej i struktury wielkościowej miast. Na jedno miasto w makroregionie przypada 472 km ,
2
podczas gdy w Polsce wskaźnik ten kształtuje się na poziomie 346 km . W Polsce Wschodniej znajdują się jedynie 3 miasta
zamieszkałe przez ponad 200 tys. mieszkańców każde (Lublin, Białystok, Kielce) oraz 3 ośrodki miejskie z liczbą mieszkańców od
100 do 200 tys. Dominują miasta bardzo małe, do 5 tysięcy mieszkańców. Przeciętna liczba mieszkańców miast
w województwach Polski Wschodniej jest o około ¼ niższa niż średnio w kraju (25,8 tys.)
1
Wszystkie dane zaprezentowane w ramce są danymi za 2010 r.
Zgodnie z danymi Głównego Urzędu Statystycznego, zewnętrzna granica Unii Europejskiej na terenie Polski
liczy 1163 km, co stanowi 33% długości granicy państwowej RP. Najdłuższy odcinek przypada na granicę
z Ukrainą – 535 km (46%), nieco mniejszy z Białorusią – 418 km (36%) i najkrótszy z Federacją Rosyjską
(Obwodem Kaliningradzkim) – 210 km (18%).
3
Wszystkie dane wykorzystane w ramce są danymi za 2010 r.
2
5
Monitor Polski
–6–
Poz. 641
.go
v.p
l
Ze względu na specyfikę sytuacji społeczno-gospodarczej Polska Wschodnia jest obszarem
szczególnego zainteresowania polityki regionalnej wymagającym podejmowania dodatkowych
działań, umożliwiających nadrobienie zapóźnień i zdynamizowanie rozwoju. Skutecznie wdrożone
przyczynią się one do zwiększenia spójności społecznej, gospodarczej i przestrzennej całego kraju.
Przejawem takiego myślenia o makroregionie było przyjęcie przez Radę Ministrów w 2008 r. Strategii
rozwoju społeczno-gospodarczego Polski Wschodniej do roku 2020 – pierwszej i, jak dotąd, jedynej
tego typu rządowej strategii skierowanej do grupy województw. Dodatkowo, w ramach wieloletnich
ram finansowych Unii Europejskiej na lata 2007–2013, makroregion został objęty specjalnym,
dedykowanym ponadregionalnym wsparciem w postaci Programu Operacyjnego Rozwój Polski
Wschodniej 2007–20134, stając się istotnym beneficjentem europejskiej polityki spójności. Jednak
charakter i skala wyzwań stojących przed Polską Wschodnią w kontekście zmieniających się
uwarunkowań krajowych, europejskich i globalnych sprawiły, że niezbędna jest kontynuacja
i intensyfikacja działań publicznych, prowadzących do skutecznego wykorzystania wewnętrznych
potencjałów makroregionu i przełamania barier, utrudniających i spowalniających zachodzące w nim
procesy rozwojowe.
w.
rcl
Strategia rozwojowa dla Polski Wschodniej, adekwatnie identyfikując kluczowe wyzwania
rozwojowe stojące przed makroregionem i sposób ich zaadresowania, powinna wpisywać się w
najważniejsze uwarunkowania krajowe i europejskie, tak aby mogła stanowić podstawę dla
planowania skutecznych działań o charakterze operacyjnym. Od chwili przyjęcia Strategii rozwoju
społeczno-gospodarczego Polski Wschodniej do roku 2020 w grudniu 2008 r. uwarunkowania te
uległy istotnym przeobrażeniom ze względu na uchwalenie nowych unijnych i krajowych
dokumentów o charakterze strategicznym, przesądzających o kierunkach działań rozwojowych
w perspektywie do 2020 r., a nawet 2030 r. (unijna strategia Europa 2020, Krajowa Strategia
Rozwoju Regionalnego 2010–2020, Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 2030,
średniookresowa Strategia Rozwoju Kraju 2020 i Długookresowa Strategia Rozwoju Kraju 2030),
stanowiących w znacznej mierze odpowiedź na zmieniające się uwarunkowania rozwojowe, w tym
znaczące spowolnienie gospodarcze, które dotknęło Europę.
Kierując się dążeniem do skutecznego i trwałego zdynamizowania procesów rozwojowych w Polsce
Wschodniej, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego oraz samorządy województw Polski Wschodniej
podjęły wspólną inicjatywę odnowienia rządowej Strategii rozwoju społeczno-gospodarczego
Polski Wschodniej do roku 2020, czego wyrazem było podpisanie w czerwcu 2011 r. przez Ministra
Rozwoju Regionalnego i marszałków województw Polski Wschodniej wspólnej deklaracji w tej
sprawie5. Wolą wszystkich stron było uwzględnienie w aktualizowanym dokumencie najistotniejszych
nowych uwarunkowań europejskiej polityki spójności i krajowej polityki, w tym uwarunkowań
o charakterze formalno-prawnym6, odnosząc je do specyfiki wyzwań i szans rozwojowych, stojących
przed makroregionem. Sposób myślenia o średniookresowej wizji strategicznej dla Polski Wschodniej
i optymalnym podejściu do jej realizacji był silnie zdeterminowany przyjęciem w deklaracji kilku
kluczowych zasad organizujących i ukierunkowujących proces aktualizacji Strategii, do których należały:
ww
1) zasada partnerstwa i współpracy;
2) zasada subsydiarności;
3) zasada selektywności celów i tematycznej, geograficznej i finansowej koncentracji działań przy
jednoczesnym wsparciu dla endogennych potencjałów;
4) zasada mierzalności strategicznych celów;
5) zasada wieloszczeblowego zarządzania.
4
Więcej informacji na temat programu jest dostępnych pod adresem www.polskawschodnia.gov.pl
Pełen tekst deklaracji jest dostępny pod adresem:
http://www.mrr.gov.pl/rozwoj_regionalny/Polityka_regionalna/Strategia_rozwoju_polski_wschodniej_do_2020
6
Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712, z
późn. zm.) oraz Założenia systemu zarządzania rozwojem przyjęte przez Radę Ministrów w kwietniu 2009 r.
5
6
Monitor Polski
–7–
Poz. 641
v.p
l
Proces przygotowania zaktualizowanej Strategii od samego początku przebiegał w pełnym
partnerstwie i w ścisłej współpracy Ministerstwa Rozwoju Regionalnego z samorządami województw
Polski Wschodniej, a ostateczny zakres i zawartość Strategii stanowi wynik wspólnej dyskusji
i uzgodnień obu stron.
.go
Zaktualizowana Strategia wypełnia lukę pomiędzy uniwersalną, horyzontalną polityką wobec
wszystkich polskich regionów sformułowaną w Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego
2010–2020 a polityką rozwoju poszczególnych regionów w Polsce Wschodniej, wyrażoną
w Strategiach Rozwoju Województw. Stanowi odpowiedź na potrzebę zidentyfikowania
dodatkowego, makroregionalnego poziomu potrzeb i celów rozwojowych w perspektywie do 2020
r., komplementarną z krajowymi7 i regionalnymi strategiami rozwoju. Selektywność celów i będąca
jej konsekwencją tematyczna, finansowa i geograficzna koncentracja działań zidentyfikowanych
w makroregionalnej Strategii pozwolą na osiągnięcie masy krytycznej niezbędnej do skutecznego
wzmacniania endogennych potencjałów Polski Wschodniej oraz przełamywania kluczowych barier
dla rozwoju za pomocą zintegrowanych i skoordynowanych przedsięwzięć. Mierzalność
strategicznych celów umożliwi monitorowanie skuteczności prowadzonych działań i ich ewentualne
korekty. Z kolei wdrażanie Strategii zgodnie z zasadą wieloszczeblowego zarządzania przyczyni się
do osiągnięcia niezbędnej komplementarności podejmowanych inicjatyw rozwojowych i wzmocni
efekt synergii.
w.
rcl
Prace nad aktualizacją Strategii rozwoju społeczno-gospodarczego Polski Wschodniej do roku 2020
były systematycznie wspierane przez środowisko eksperckie: eksperta wiodącego – dr Pawła
Sameckiego oraz ekspertów tematycznych. Ich rolą było dostarczenie specjalistycznej wiedzy na
temat procesów zachodzących w makroregionie Polski Wschodniej na tle analogicznych zjawisk
zachodzących w skali całej Polski i Unii Europejskiej8 oraz dbałość o zachowanie logicznej spójności
i metodologicznej poprawności prowadzonych prac.
Niezwykle istotne było również aktywne zaangażowanie przedstawicieli samorządów województw
Polski Wschodniej9, którzy uczestniczyli w procesie aktualizacji przez cały okres jego trwania i swoją
wiedzą merytoryczną na temat specyfiki i kontekstu zjawisk społeczno-gospodarczych
i przestrzennych zachodzących w poszczególnych regionach Polski Wschodniej w znacznym stopniu
przyczynili się do podniesienia jakości ostatecznego dokumentu.
Procesowi aktualizacji dokumentu towarzyszyły również działania informacyjne skierowane do opinii
publicznej, a także aktywna rola partnerów społecznych i gospodarczych w procesie opiniowania
i konsultowania projektu zaktualizowanej Strategii.
Uwarunkowania unijne i krajowe w kontekście aktualizacji Strategii rozwoju społeczno-gospodarczego Polski Wschodniej do roku 2020
ww
Istotną zmianą w kontekście programowania polskiej polityki rozwoju było przyjęcie przez Radę
Europejską w czerwcu 2010 r. dokumentu EUROPA 2020. Strategia na rzecz inteligentnego
7
DSRK 2030, KPZK 2030, SRK 2020, KSRR 2010-2020 oraz pozostałe osiem zintegrowanych strategii rozwoju
(Strategia Innowacyjności i Efektywności Gospodarki, Strategia Rozwoju Transportu, Strategia Rozwoju Kapitału
Ludzkiego, Strategia Rozwoju Kapitału Społecznego, Strategia Bezpieczeństwo Energetyczne i Środowisko,
Strategia Sprawne Państwo, Strategia Rozwoju Systemu Bezpieczeństwa Narodowego RP, Strategia
Zrównoważonego Rozwoju Rolnictwa i Wsi).
8
Wszystkie ekspertyzy przygotowane na potrzeby aktualizacji Strategii są dostępne na stronie
http://www.mrr.gov.pl/rozwoj_regionalny/Polityka_regionalna/Strategia_rozwoju_polski_wschodniej_do_2020
9
Szczegółowe informacje dot. współpracy z przedstawicielami władz samorządowych Polski Wschodniej
w ramach procesu aktualizacji Strategii znajdują się w załączniku nr 1.
7
Monitor Polski
–8–
Poz. 641
v.p
l
i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu10. Dokument ten wytycza ramy
procesów rozwojowych dla całej UE i stanowi nowy, długookresowy program rozwoju społecznogospodarczego Wspólnoty, zastępując obowiązującą w latach 2000–2010 Strategię Lizbońską.
Strategia EUROPA 2020 wyznacza trzy priorytety rozwojowe:
1) wzrost inteligentny, rozumiany jako budowanie gospodarki opartej na wiedzy i innowacjach;
2) wzrost zrównoważony (promocja bardziej efektywnego wykorzystania zasobów do budowania
bardziej konkurencyjnej i „zielonej” gospodarki) oraz
3) wzrost sprzyjający włączeniu społecznemu (zwiększenie aktywności zawodowej, podnoszenie
kwalifikacji i walka z ubóstwem).
.go
W komunikacie Komisji Europejskiej w sprawie przeglądu budżetu UE z czerwca 2011 r.11 politykę spójności
przedstawiono jako politykę o charakterze rozwojowym, przyczyniającą się do wzrostu gospodarczego
i reform strukturalnych we wszystkich regionach UE i zaproponowano koncentrację tematyczną polityki
spójności na wybranych priorytetach, związanych z realizacją celów strategii EUROPA 2020. Europejska
polityka spójności ma niezwykle istotne znaczenie z punktu widzenia Polski ze względu na jej rolę jako
ważnego źródła inwestycji wspierających zmiany strukturalne w polskiej gospodarce oraz wzmacniających
procesy rozwojowe na poziomie regionów. Z tego względu niezbędne było wpisanie strategicznych
kierunków działań dla Polski Wschodniej w szersze cele rozwojowe sformułowane w strategii EUROPA 2020.
w.
rcl
Krajowe uwarunkowania uległy również głębokim zmianom, co było spowodowane przyjęciem przez Radę
Ministrów w 2009 r. nowego systemu zarządzania rozwojem w Polsce12. Motywacją do jego
zaprojektowania był zamiar stworzenia sprawnego mechanizmu programowania strategicznego,
zapewniającego realizację strategicznych celów rozwojowych państwa. Stało się to możliwe dzięki
wzmocnieniu roli polityki rozwoju jako nadrzędnej wobec wszystkich polityk sektorowych, dziedzinowych
i regionalnych oraz wprowadzeniu nowej generacji hierarchicznych długo i średniookresowych
dokumentów strategicznych, integrujących społeczny, gospodarczy i przestrzenny wymiar działań
rozwojowych. Konsekwencją przyjęcia nowego systemu było uporządkowanie katalogu obowiązujących
dokumentów strategicznych i zredukowanie ich liczby. Jesienią 2012 r. Rada Ministrów przyjęła
średniookresową Strategię Rozwoju Kraju 2020, a w lutym 2013 r. – Długookresową Strategię Rozwoju
Kraju. Sukcesywnie zatwierdzono także dziewięć zintegrowanych strategii rozwoju, które zastąpiły
dotychczasowe strategie sektorowe.
Długookresowa Strategia Rozwoju Kraju. Polska 2030 – trzecia fala nowoczesności13 (DSRK 2030)
formułuje długofalowy projekt cywilizacyjny realizowany w Polsce w perspektywie do 2030 r. i wskazuje
obowiązujący model rozwoju kraju. Strategicznym celem jest poprawa jakości życia Polaków, której miarami
będą wzrost wartości PKB per capita, zwiększenie spójności społecznej oraz zmniejszenie
nierównomierności o charakterze terytorialnym. Proponowany model rozwoju opiera się na trzech
zasadniczych filarach:
ww
1) budowaniu podstaw dla innowacyjności kraju (odrabianie zaległości cywilizacyjnych poprzez działania
o charakterze infrastrukturalnym i modernizującym powiązane z budową nowych przewag
konkurencyjnych opartych o szeroko pojęty kapitał intelektualny);
10
Pełen tekst strategii EUROPA 2020 jest dostępny pod adresem: http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:2020:FIN:PL:PDF
11
Tekst komunikatu dostępny pod adresem: http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=SPLIT_COM:2011:0500(01):FIN:PL:PDF
12
Założenia systemu zarządzania rozwojem Polski – dokument przyjęty przez Radę Ministrów w dniu
27 kwietnia 2009 r., Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2009 i ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r.
o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712, z późn. zm.).
13
Pełen tekst DSRK 2030 w wersji przyjętej przez Radę Ministrów jest dostępny pod adresem:
https://mac.gov.pl/wp-content/uploads/2013/02/Strategia-DSRK-PL2030-RM.pdf
8
Monitor Polski
–9–
Poz. 641
v.p
l
2) terytorialnym równoważeniu rozwoju (tworzenie warunków dla szerokiego promieniowania
i rozprzestrzeniania się korzyści rozwojowych z „biegunów wzrostu”, czyli głównie miast, oraz
stymulowanie potencjałów rozwojowych pozostałych obszarów – ośrodków regionalnych,
lokalnych, obszarów wiejskich);
3) solidarności międzypokoleniowej (pakiet działań będących odpowiedzią na przemiany społecznych
wzorców życia oraz wyzwania związane z trendami demograficznymi).
W DSRK 2030 wiele uwagi poświęcono geografii rozwoju i wyzwaniom związanym ze zmniejszaniem skali
zróżnicowań w jakości życia i potencjale wzrostu występującymi między poszczególnymi częściami kraju, co
stanowi kluczowe zadanie państwa w perspektywie do 2030 r. W tym kontekście wskazano na konieczność
szczególnego uwzględnienia w planowaniu działań rozwojowych sytuacji w Polsce Wschodniej, gdzie
obserwowane zapóźnienia rozwojowe w największym stopniu blokują potencjał tego obszaru.
w.
rcl
.go
Drugim w hierarchii dokumentów strategicznych jest średniookresowa Strategia Rozwoju Kraju 202014
(SRK 2020), która odnosząc się do kluczowych przesądzeń sformułowanych w DSRK 2030, wytycza
strategiczne obszary i interwencje, niezbędne dla osiągania rozwojowych celów w perspektywie do 2020 r.
Szczególny nacisk został położony na działania służące wzmacnianiu regionalnych potencjałów, najbardziej
obiecujących w kontekście zapewnienia trwałości efektu rozwojowego. Z tego względu SRK 2020 nie odnosi
się do całego spektrum działań państwa we wszystkich obszarach jego funkcjonowania, ale koncentruje się
na wybranych. Trzy obszary strategiczne – sprawne i efektywne państwo, konkurencyjna gospodarka oraz
spójność społeczna i terytorialna – stanowią odpowiedź na zidentyfikowane wyzwania rozwojowe.
Kluczowym zadaniem państwa jest zapewnienie wewnętrznej spójności kraju, umożliwiającej uczestniczenie
w rozwoju wszystkim regionom oraz niedopuszczenie do nadmiernych zróżnicowań przestrzennych. Polska
Wschodnia została wskazana – obok peryferyjnych obszarów wiejskich, obszarów przygranicznych
i tracących dotychczasowe funkcje społeczno-gospodarcze – jako obszar koncentracji procesów
marginalizacji, wymagający podjęcia ukierunkowanych działań mających na celu wzmocnienie
mechanizmów dyfuzji oraz pogłębienie przestrzennej integracji.
ww
Kolejnym dokumentem kluczowym dla kreowania strategicznej wizji rozwojowej dla Polski Wschodniej jest
przyjęta przez Radę Ministrów w lipcu 2010 r. jedna ze zintegrowanych strategii rozwoju – Krajowa
Strategia Rozwoju Regionalnego 2010–2020: Regiony, Miasta, Obszary wiejskie15 (KSRR 2020),
wprowadzająca nowy sposób myślenia o polityce regionalnej w Polsce16. Dokument ten wyznacza trzy
zasadnicze cele tej polityki, również wobec obszarów miejskich i wiejskich, i wskazuje instrumenty ich
realizacji. Jednym z celów – obok wspomagania wzrostu konkurencyjności wszystkich polskich regionów
i podnoszenia efektywności realizowanych działań rozwojowych – jest budowanie spójności terytorialnej
i przeciwdziałanie procesom marginalizacji zachodzących na zidentyfikowanych w KSRR 2020 obszarach
problemowych, które charakteryzują się niskim potencjałem rozwojowym, wynikającym z kumulacji
negatywnych zjawisk społeczno-gospodarczych. Ze względu na diagnozowane wyzwania rozwojowe
stworzono typologię obszarów problemowych (strategicznej interwencji polityki regionalnej), wobec
których przewiduje się podejmowanie ukierunkowanych interwencji służących zdynamizowaniu procesów
restrukturyzacyjnych i podniesieniu jakości życia mieszkańców. Makroregion Polski Wschodniej, ze względu
na obserwowane znaczne opóźnienia rozwojowe w stosunku do reszty kraju17, został zidentyfikowany jako
14
Pełen tekst SRK 2020 jest dostępny pod adresem:
http://www.mrr.gov.pl/rozwoj_regionalny/Polityka_rozwoju/SRK_2020/Documents/SRK_2020_112012_1.pdf
15
Pełen tekst KSRR 2020 jest dostępny pod adresem:
http://www.mrr.gov.pl/aktualnosci/polityka_rozwoju/Documents/KSRR_13_07_2010.pdf
16
Nowy paradygmat rozwoju regionalnego zakłada dynamizowanie procesów rozwojowych zachodzących
w poszczególnych regionach i podnoszenie ich konkurencyjności poprzez zróżnicowane terytorialne
i zintegrowane podejście do wspierania regionalnych endogennych potencjałów. Szerzej na ten temat patrz:
KSRR 2020, str. 14–17.
17
Mierzone wartością PKB per capita.
9
Monitor Polski
– 10 –
Poz. 641
v.p
l
jedyny w Polsce obszar problemowy o znaczeniu krajowym, wobec którego ukierunkowana interwencja
rozwojowa powinna być realizowana przy szczególnym, dodatkowym wsparciu z poziomu centralnego.
ww
w.
rcl
.go
Istotnym nowym uwarunkowaniem była również przyjęta przez Radę Ministrów w grudniu 2011 r.
Koncepcja Przestrzennego Zagospodarowania Kraju 203018 (KPZK 2030), stanowiąca najważniejszy
dokument strategiczny dotyczący zagospodarowania przestrzennego terytorium Polski. Dokument ten
wprowadza współzależność celów polityki przestrzennej z celami polityki regionalnej, zrywając
z dotychczasową dychotomią planowania przestrzennego i społeczno-gospodarczego. Zgodnie z przyjętym
w KPZK 2030 zintegrowanym podejściem do rozwoju, przestrzeń kraju postrzegana jest jako obszar
różnicowania przebiegu i efektów zachodzących procesów społeczno-gospodarczych, środowiskowych
i kulturowych, a proponowana wizja rozwoju akcentuje znaczenie uwarunkowań przestrzennych dla
optymalnego wykorzystania endogenicznych potencjałów. Celem polityki zagospodarowania
przestrzennego jest skuteczne wykorzystywanie potencjału całego terytorium Polski dla osiągania celów
rozwojowych, zgodnie z założeniem terytorialnego równoważenia rozwoju. W KPZK 2030 zidentyfikowano
również obszary wymagające szczególnego wsparcia procesów rozwojowych, ze względu na niski
potencjał rozwojowy i niewystarczającą integrację przestrzenną z resztą kraju, negatywnie wpływającą na
perspektywy ich rozwoju. Obszar Polski Wschodniej został wskazany jako jeden z trzech tego typu
obszarów, wobec których niezbędna jest skoordynowana interwencja, wzmacniająca spójność
przestrzenną i endogenne potencjały, realizowana na podstawie makroregionalnej strategii.
18
KPZK 2030 jest aktualnie jedynym dokumentem planistycznym o charakterze rządowym; o ostatecznym
kształcie planowania zagospodarowania przestrzennego na poziomie krajowym zdecyduje reforma systemu
planowania przestrzennego w Polsce, przewidziana w zapisach KPZK 2030 oraz w art. 61 ustawy z dnia
13 lipca 2012 r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U.
poz. 951) oraz art. 47a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U.
z 2012 r. poz. 647, z późn. zm.). Pełen tekst KPZK 2030 jest dostępny pod adresem:
http://www.mrr.gov.pl/rozwoj_regionalny/Polityka_przestrzenna/KPZK/Aktualnosci/Documents/KPZK2030.pdf
10
Monitor Polski
– 11 –
Poz. 641
ww
w.
rcl
.go
v.p
l
Rysunek nr 1: Strategia dla Polski Wschodniej w systemie krajowych dokumentów strategicznych
Źródło: Założenia systemu zarządzania rozwojem Polski. Dokument przyjęty przez Radę Ministrów w dniu
27 kwietnia 2009 r. (zob. również przypis nr 18).
11
Monitor Polski
– 12 –
Poz. 641
STRESZCZENIE
v.p
l
Makroregion Polski Wschodniej, który konstytuują województwa lubelskie, podkarpackie, podlaskie,
świętokrzyskie i warmińsko-mazurskie, należy do najsłabiej gospodarczo rozwiniętych i najmniej
konkurencyjnych regionów w Polsce i Unii Europejskiej. W latach 2002–2009 udział makroregionu w PKB
Polski zmniejszał się i ten trend – dodatkowo wzmacniany niekorzystnymi prognozami demograficznymi,
przewidującymi kurczenie się zasobów pracy – utrzyma się w perspektywie do 2020 r., jeśli nie zostaną
podjęte skuteczne działania dynamizujące procesy rozwojowe na tym obszarze. Biorąc pod uwagę
przewidywane niższe tempo rozwoju krajów unijnych w latach 2009–2020 prognozuje się, że makroregion
zmniejszy dystans rozwojowy w stosunku do średniej unijnej, jednak wartość PKB per capita makroregionu
będzie nadal o prawie połowę niższa od średniej wartości dla UE-27.
.go
Ze względu na specyfikę sytuacji społeczno-gospodarczej Polska Wschodnia jest obszarem szczególnego
zainteresowania polityki regionalnej, czego przejawem było przyjęcie w 2008 r. rządowej Strategii rozwoju
społeczno-gospodarczego Polski Wschodniej do roku 2020 – pierwszej i, jak dotąd, jedynej strategii
skierowanej do grupy województw oraz objęcie makroregionu specjalnym, dedykowanym
ponadregionalnym Programem Operacyjnym Rozwój Polski Wschodniej 2007–2013 współfinansowanym ze
środków unijnej polityki spójności. Charakter i skala wyzwań stojących przed Polską Wschodnią wymagają
kontynuacji działań rozwojowych w warunkach nowych krajowych, europejskich i globalnych wyzwań
w ramach nowego paradygmatu rozwoju, sformułowanego m.in. w ramach unijnej strategii Europa 2020.
W wyniku porozumienia zawartego w 2011 r. między ministrem ds. rozwoju regionalnego i marszałkami
województw Polski Wschodniej zadecydowano – w partnerstwie i ścisłej współpracy z samorządami
województw Polski Wschodniej i przy znaczącym wsparciu środowiska eksperckiego – o przeprowadzeniu
głębokiej aktualizacji dokumentu strategicznego, tak by mógł on stanowić podstawę dla planowania
skutecznych działań o charakterze operacyjnym w perspektywie do 2020 r.
w.
rcl
Zaktualizowana Strategia stanowi odpowiedź na potrzebę zidentyfikowania dodatkowego,
makroregionalnego poziomu potrzeb i celów rozwojowych, komplementarną z krajowymi i regionalnymi
strategiami rozwoju. Selektywność celów i będąca jej konsekwencją tematyczna, finansowa i geograficzna
koncentracja działań zidentyfikowanych w makroregionalnej Strategii pozwolą na osiągnięcie masy
krytycznej niezbędnej do skutecznego wzmacniania endogennych potencjałów Polski Wschodniej oraz
przełamywania kluczowych barier dla rozwoju za pomocą zintegrowanych i skoordynowanych
przedsięwzięć. Mierzalność strategicznych celów umożliwi monitorowanie skuteczności prowadzonych
działań i ich ewentualne korekty. Z kolei wdrażanie Strategii zgodnie z zasadą wieloszczeblowego
zarządzania przyczyni się do osiągnięcia niezbędnej komplementarności podejmowanych inicjatyw
rozwojowych i wzmocni efekt synergii.
ww
Z przeprowadzonych na potrzeby aktualizacji Strategii analiz wynika, że dwa główne czynniki, które
w znacznej mierze odpowiadają za rozmiar luki rozwojowej dzielącej Polskę Wschodnią od bardziej
rozwiniętych regionów w kraju i UE-27 to niska wydajność pracy oraz niewykorzystane zasoby pracy. Niska
wydajność pracy jest efektem specyfiki branżowej gospodarek województw makroregionu i niższej niż
średnio w kraju produktywności poszczególnych sektorów. Makroregion Polski Wschodniej cechuje na tle
kraju bardzo wysokie zaangażowanie zasobów pracy w sektorze rolniczym, charakteryzującym się znacznie
niższą wydajnością pracy niż pozostałe sektory gospodarki. Z kolei niższa wydajność pracy w poszczególnych
sektorach gospodarki jest efektem gorszego wyposażenia województw Polski Wschodniej w kluczowe
regionalne aktywa: potencjał technologiczny i innowacyjny, jakość zasobów pracy oraz wyposażenie
w infrastrukturę.
Diagnoza barier i potencjałów w trzech wskazanych obszarach stała się podstawą do sformułowania wizji
rozwojowej, która koncentruje się na trzech szansach rozwojowych, których właściwe wykorzystanie może
w największym stopniu przyczynić się w średnim okresie do zwiększenia wydajności pracy i poprawy pozycji
rozwojowej makroregionu. Pierwsza z nich to podnoszenie poziomu innowacyjności makroregionalnej
gospodarki, bazujące na ugruntowanych wiodących specjalizacjach gospodarczych, przy jednoczesnym
wzmacnianiu potencjału sektora nauki i badań do kreowania aplikowalnych rozwiązań o charakterze
12
Monitor Polski
– 13 –
Poz. 641
v.p
l
innowacyjnym oraz potencjału sektora przedsiębiorstw do ich absorpcji i komercyjnego wykorzystania.
Drugą szansą jest aktywizacja zasobów pracy i poprawa jakości kapitału ludzkiego, co będzie sprzyjać
większemu włączeniu społecznemu, zwłaszcza grup defaworyzowanych, oraz systematycznemu
podnoszeniu i wzmacnianiu umiejętności i kompetencji kadr, zdolnych do skutecznego działania
w warunkach gospodarki opartej na wiedzy i generowania dodatkowych impulsów rozwojowych. Trzecią
szansą na zdynamizowanie procesów rozwojowych w Polsce Wschodniej jest zbudowanie intensywnych
powiązań społeczno-gospodarczych z lepiej rozwiniętym otoczeniem, dla których warunkiem niezbędnym
jest zintegrowana i efektywna infrastruktura powiązań komunikacyjnych, zarówno zewnętrznych –
z krajowymi biegunami wzrostu, jak i wewnętrznych, wzmacniających terytorialną spójność makroregionu.
Rozwój infrastruktury transportowej i elektroenergetycznej, towarzyszący intensyfikacji procesów
innowacyjnych i wzmocnieniu kapitału ludzkiego, jest niezbędnym środkiem przyczyniającym się do
osiągnięcia tych celów. Szanse te stały się podstawą dla wyznaczenia strategicznych kierunków działań.
w.
rcl
.go
Skoordynowana realizacja zintegrowanych działań zaproponowanych w Strategii w formie menu
i stanowiących odpowiedź na zidentyfikowane bariery i szanse rozwojowe w ramach trzech strategicznych
obszarów: INNOWACYJNOŚĆ – ZASOBY PRACY – INFRASTRUKTURA przyczyni się w dłuższym okresie do
wzrostu wydajności pracy we wszystkich sektorach gospodarki oraz do zmian w strukturze zatrudnienia
(stopniowe zmniejszenie zatrudnienia w rolnictwie i zwiększenie w pozostałych sektorach gospodarki), co
z kolei przełoży się na wzrost dochodów mieszkańców makroregionu. W efekcie zdynamizowane zostaną
procesy restrukturyzacyjne makroregionalnych gospodarek. Działania te, bazujące na endogennych
uwarunkowaniach i wpisujące się w model rozwoju promowany w unijnych i krajowych dokumentach
strategicznych, będą miały również pozytywny wpływ na odwrócenie niekorzystnych trendów związanych
z odpływami migracyjnymi ludności z makroregionu oraz zwiększenie atrakcyjności inwestycyjnej Polski
Wschodniej. W efekcie ich realizacji w 2020 r. Polska Wschodnia będzie makroregionem dynamicznie
rozwijającym się z poszanowaniem zasady zrównoważonego rozwoju, stopniowo i systematycznie
poprawiającym swoją pozycję rozwojową i konkurencyjną w kraju oraz w Unii Europejskiej, który dzięki
ponadregionalnym specjalizacjom gospodarczym skutecznie konkuruje w kraju i za granicą; dysponuje
nowoczesnymi kadrami dla gospodarki opartej na wiedzy i skutecznie przeciwdziała społecznemu
wykluczeniu oraz jest obszarem komunikacyjnie dostępnym oraz wewnętrznie terytorialnie spójnym.
ww
System realizacji Strategii opiera się na instytucjach i mechanizmach ustanowionych dla zarządzania krajową
polityką rozwoju, w szczególności do zarządzania środkami pochodzącymi z Unii Europejskiej
i przeznaczonymi na realizację polityki spójności w latach 2014–2020. Wdrażanie Strategii odbywa się
poprzez programy operacyjne polityki spójności Unii Europejskiej. Najważniejszym elementem
umożliwiającym przejście z poziomu Strategii do poziomu programowania stanowi kontrakt terytorialny,
negocjowany miedzy stroną rządową i samorządową19. Źródłem finansowania przedsięwzięć realizujących
cele Strategii będą środki Unii Europejskiej, budżetu państwa i samorządów wojewódzkich, powiatowych
i gminnych (w ramach współfinansowania lub wkładu własnego do projektów), inne środki publiczne (np.
fundusze celowe) oraz środki prywatne (wkład własny beneficjentów do projektów). Proces wdrażania
Strategii podlega monitorowaniu i ewaluacji, co służy zwiększaniu skuteczności i efektywności działań
przyczyniających się do osiągania jej celów.
19
Zgodnie z KSRR 2020 kontrakt terytorialny „obejmuje, mieszczące się w obszarach strategicznej interwencji,
przedsięwzięcia priorytetowe rozumiane jako najważniejsze z punktu widzenia rządu i samorządów
województw działania, które mają istotne znaczenie rozwojowe dla terytorium, na którym jest realizowana
interwencja oraz służą realizacji celów polityki regionalnej uzgodnionych między stroną rządową
i samorządową w trakcie negocjacji kontraktu” (KSRR 2020, rozdział 7.3.3.).
13
Monitor Polski
– 14 –
Poz. 641
v.p
l
PRZEBIEG PRAC AKTUALIZACYJNYCH I PROCES KONSULTACJI
STRATEGII
1.1. Zaangażowanie samorządów województw Polski Wschodniej i środowiska eksperckiego
w proces aktualizacji Strategii
.go
Prace związane z aktualizacją Strategii toczyły się na forum zespołu roboczego, składającego się
z przedstawicieli Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, wskazanych przez Marszałków przedstawicieli
Urzędów Marszałkowskich województw Polski Wschodniej oraz eksperta wiodącego. W ramach
9 warsztatowych spotkań, w których uczestniczyli również przedstawiciele środowiska eksperckiego
wpierający proces aktualizacji w wybranych obszarach tematycznych, zaprezentowano ekspertyzy zlecone
na potrzeby aktualizacji Strategii20, jak również omówiono i przedyskutowano projekty poszczególnych
części Strategii. Uwagi zgłaszane przez przedstawicieli samorządów województw miały istotny wpływ na
kształt aktualizowanego dokumentu, podnoszący jego jakość i silniej osadzając zarówno część
diagnostyczną, jak i kierunkową w makroregionalnej specyfice społeczno-gospodarczej.
Dodatkowo, projekt Strategii był prezentowany i poddawany pod dyskusję na trzech posiedzeniach Komisji
ds. Polski Wschodniej Związku Województw RP, a uwagi i wnioski zgłaszane przez członków tego gremium
były uwzględniane w toku prowadzonych prac. Projekt Strategii został również skonsultowany na forum
Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego i pozytywnie przez to gremium zaopiniowany.
1.2. Ocena ex ante projektu zaktualizowanej Strategii
w.
rcl
Projekt zaktualizowanej Strategii został poddany kompleksowej ocenie ex ante, którą na zlecenie MRR
przeprowadziła w okresie listopad 2012 r. – luty 2013 r. firma ECORYS Polska sp. z o.o. W wyniku
przeprowadzonego badania, ewaluator sformułował propozycję w zakresie systemu monitorowania
i ewaluacji Strategii oraz szereg zaleceń i rekomendacji odnośnie do ocenianego dokumentu. Raport
końcowy z badania ewaluacyjnego wraz z tabelą rekomendacji był przedmiotem odrębnego spotkania
z przedstawicielami Urzędów.
Większość rekomendacji została przyjęta, a ich uwzględnienie w tekście Strategii skutkowało przede
wszystkim:
przeredagowaniem dokumentu w sposób zwiększający jego przejrzystość i komunikatywność (lepsze
wyeksponowanie logiki podejścia przyjętego w projekcie zaktualizowanej Strategii ze szczególnym
uwzględnieniem kwestii związanych z selektywnością celów i koncentracją działań),
•
wzmocnieniem uzasadnienia dla wyboru trzech strategicznych kierunków działań (innowacyjność,
zasoby pracy, dostępność), w tym z szerszym wykorzystaniem krajowej i zagranicznej literatury
przedmiotu,
•
uzupełnieniem części diagnostycznej (m.in. w zakresie klastrów w Polsce Wschodniej) i uspójnieniem
jej z ramami finansowymi,
•
doprecyzowaniem zapisów systemu realizacji Strategii (m.in. wskazanie listy programów
operacyjnych i określenie, w jakim zakresie będą one realizowały poszczególne kierunki strategiczne
wskazane w Strategii),
ww
•
20
Pełna lista ekspertyz zleconych przez MRR na potrzeby aktualizacji Strategii rozwoju społeczno-gospodarczego Polski
Wschodniej do roku 2020 jest dostępna pod adresem:
http://www.mrr.gov.pl/rozwoj_regionalny/polityka_regionalna/strategia_rozwoju_polski_wschodniej_do_2020/doku
menty/strony/dokumenty_i_ekspertyzy.aspx
14
Monitor Polski
– 15 –
Poz. 641
w projekcie Strategii umieszczono także zaproponowany przez ewaluatora system monitorowania
(w tym tabelę wskaźników monitorowania wraz z szacunkowymi wartościami docelowymi) oraz
ewaluacji.
v.p
l
•
Rekomendacje, które nie zostały uwzględnione dotyczyły przede wszystkim poszerzenia zakresu
tematycznego Strategii o nowe obszary (m.in. transgraniczność, rolnictwo, polityka rodzinna), co z jednej
strony stało w sprzeczności z kompromisem wypracowanym w tym zakresie z województwami Polski
Wschodniej, z drugiej zaś naruszało zasadę selektywności celów i koncentracji działań przyjętą w pracach
aktualizacyjnych.
1.3. Opinia Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w sprawie strategicznej oceny oddziaływania
na środowisko projektu zaktualizowanej Strategii
w.
rcl
.go
Projekt zaktualizowanej Strategii był również konsultowany z Generalną Dyrekcją Ochrony Środowiska
(GDOŚ) w celu stwierdzenia, czy konieczne jest przeprowadzenie dla dokument strategicznej oceny
oddziaływania na środowisko w trybie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji
o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania
na środowisko21. W dniu 10 kwietnia 2013 r. GDOŚ zadecydował o odstąpieniu od przeprowadzania
strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, argumentując swoją decyzję tym, że z punktu widzenia
możliwości znaczącego oddziaływania na środowisko zaktualizowane zapisy Strategii można potraktować
jako mało istotne. Ponadto GDOŚ wskazał, że część działań wskazanych w zaktualizowanym dokumencie
jest zgodna z zapisami Strategii rozwoju społeczno-gospodarczego Polski Wschodniej do roku 2020 w wersji
przyjętej przez Radę Ministrów w grudniu 2008 r., dla której została przeprowadzona strategiczna ocena
oddziaływania na środowisko22. W tym zakresie ważność zachowują zalecenia sformułowane w jej toku.
Z kolei nowe działania wynikające ze zaktualizowanej Strategii są zgodne z zapisami dokumentów
strategicznych wyższego rzędu, które zostały już poddane odpowiedniej ocenie środowiskowej.
Dodatkowym argumentem na rzecz odstąpienia od obowiązku przeprowadzenia oceny był fakt, że
programy operacyjne unijnej polityki spójności, wskazane w Strategii jako główne instrumenty realizacji
wskazanych w niej celów rozwojowych, w przypadku spełnienia określonych kryteriów kwalifikujących
również będą podlegały takiej ocenie. W związku z tym GDOŚ stwierdził, że nie istnieje ryzyko, aby działanie
mogące potencjalnie znacząco wpływać na środowisko nie zostało poddane odpowiedniej ocenie
środowiskowej.
1.4. Konsultacje międzyresortowe projektu zaktualizowanej Strategii
W dniach 12–29 kwietnia 2013 r. zostały przeprowadzone konsultacje międzyresortowe projektu
zaktualizowanej Strategii. W toku konsultacji uwagi i propozycje uzupełnień do dokumentu zgłosiło 12
ministerstw oraz Główny Urząd Statystyczny, który dokonał szerokiej aktualizacji danych statystycznych
wykorzystanych w części diagnostycznej Strategii. MRR uwzględnił ogromną większość zgłoszonych uwag
(116 ze 123 zgłoszonych ogółem), które dotyczyły przede wszystkim:
uściślenia zapisów dotyczących pozycji konkurencyjnej Polski Wschodniej oraz poszerzenia opisu
metody wykorzystanej do zidentyfikowania czynników odpowiadających za dystans dzielący
makroregion od lepiej rozwiniętych regionów w kraju i w UE (dekompozycja WDB per capita),
ww
•
21
Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227, z późn. zm.
Pełen tekst Prognozy oddziaływania na środowisko projektu Strategii rozwoju społeczno–gospodarczego Polski
Wschodniej do roku 2020 zleconej przez MRR na potrzeby opracowania Strategii w 2008 r. jest dostępny pod adresem:
http://www.mrr.gov.pl/rozwoj_regionalny/poziom_regionalny/strategia_rozwoju_polski_wschodniej_do_2020/Docu
ments/Prognoza_POS_do_Strategii_PW.pdf
22
15
Monitor Polski
– 16 –
Poz. 641
zaktualizowania danych i pogłębienia opisów zjawisk społeczno-gospodarczych w części
diagnostycznej (zwłaszcza w obszarach: zasoby pracy i jakość kapitału ludzkiego oraz infrastruktura
transportowa i elektroenergetyczna),
•
doprecyzowania zapisów Strategii w części kierunkowej,
•
lepszego powiązania Strategii z zapisami zintegrowanych strategii rozwoju,
•
v.p
l
•
zweryfikowania szacowanych wartości docelowych wskaźników monitorowania Strategii
i poszerzenia ich zestawu w obszarze dostępności komunikacyjnej i infrastruktury
elektroenergetycznej.
Projekt Strategii został również skonsultowany z Rządowym Centrum Legislacji, czego efektem było
doprecyzowanie zapisów w zakresie systemu realizacji Strategii.
1.5. Konsultacje społeczne projektu zaktualizowanej Strategii
.go
Konsultacje społeczne projektu zaktualizowanej Strategii były zorganizowane i nadzorowane przez
Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach
prowadzenia polityki rozwoju. Konsultacje, które odbyły się w terminie od 10 kwietnia do 15 maja 2013 r.,
miały charakter ogólnopolski i regionalny i były w pełni udokumentowane. Konsultacje zostały
przeprowadzone zgodnie z zasadą jawności, której podstawowym wyznacznikiem jest możliwie swobodny
dostęp do dokumentów i danych. Konsultacje miały charakter publiczny i były oparte o zasady równości
i otwartości. Każda osoba miała możliwość dotarcia do informacji o konsultacjach i wzięcia w nich udziału.
Wszystkie osoby i instytucje, które wzięły udział w procesie konsultacji uzyskały informację zwrotną,
zawierającą ustosunkowanie się Ministerstwa Rozwoju Regionalnego do zgłoszonych uwag. Tabela
zawierająca zestawienie wszystkich zgłoszonych uwag wraz ze stanowiskiem MRR została także
udostępniona na stronie internetowej MRR23.
w.
rcl
W ramach procesu konsultacji społecznych projektu zaktualizowanej Strategii otrzymano łącznie 126 uwag
od 21 interesariuszy, w których gronie znalazły się zarówno osoby fizyczne (2), jak i partnerzy
instytucjonalni (19). Większość otrzymanych uwag pochodziła od gminnych, powiatowych i wojewódzkich
jednostek samorządu terytorialnego z regionów Polski Wschodniej. Wśród podmiotów zgłaszających
uwagi były również agencja rozwoju regionalnego (1), stowarzyszenie (1) oraz lokalne i regionalne
organizacje turystyczne (2). Uwagi do projektu zgłosiły również Urzędy Marszałkowskie dwóch
województw spoza Polski Wschodniej, co może świadczyć o zainteresowaniu dokumentem także poza
makroregionem oraz o dobrym upowszechnieniu informacji o konsultacjach.
ww
Uwagi nadesłane w toku konsultacji zaliczały się do pięciu podstawowych kategorii:
1) propozycje poszerzenia projektu Strategii o nowe obszary działań;
2) propozycje doprecyzowania lub wzmocnienia zapisów już znajdujących się w projekcie Strategii
w celu silniejszego wyeksponowania kwestii, którym podmiot zgłaszający uwagi przypisywał
kluczowe znaczenie;
3) uwagi dotyczące zaktualizowania lub poszerzenia zakresu danych statystycznych wykorzystanych
w części diagnostycznej projektu Strategii;
4) uwagi o charakterze redakcyjnym;
5) uwagi odnoszące się do poziomu instrumentów wdrażania Strategii lub kwestii systemowych
pozostających poza właściwością MRR.
23
Tabela jest dostępna pod adresem:
http://www.mrr.gov.pl/rozwoj_regionalny/polityka_regionalna/strategia_rozwoju_polski_wschodniej_do_
2020/konsultacje/strony/konsultacje.aspx
16
Monitor Polski
– 17 –
Poz. 641
v.p
l
Kilka wypowiedzi zgłoszonych w toku konsultacji społecznych miało charakter szerszej refleksji na temat
zagadnień związanych z działaniami prorozwojowymi w Polsce Wschodniej, bez formułowania konkretnych
uwag skutkujących potrzebą wprowadzenia ewentualnych zmian w projekcie Strategii.
Po przeprowadzeniu analizy wszystkich uwag zgłoszonych w toku konsultacji międzyresortowych MRR
zdecydowało o uwzględnieniu znaczącej większości z nich (kategorie 2, 3 i 4) w formie dodania nowych
zapisów w projekcie Strategii oraz doprecyzowania lub korekty zapisów już istniejących.
Uwagi odnoszące się do instrumentów wsparcia dla Polski Wschodniej (kategoria 5) ze względu na swój
bardzo szczegółowy, operacyjny charakter zostały przekazane do odpowiednich komórek MRR zajmujących
się przygotowywaniem programów operacyjnych polityki spójności UE na lata 2014–2020, tak by możliwe
było rozważenie i ewentualne uwzględnienia proponowanych rozwiązań na poziomie operacjonalizacji
działań. Z kolei uwagi o charakterze systemowym (kategoria 5) dotyczące kwestii pozostających poza
właściwością MRR zostały przekazane do właściwych resortów z wnioskiem o poddanie analizie możliwości
ich implementacji.
.go
Nie zostały uwzględnione uwagi dotyczące dodania do części kierunkowej projektu Strategii nowych
obszarów działań (kategoria 1) ze względu na brak obiektywnych argumentów, opartych o przeprowadzone
na potrzeby aktualizacji Strategii analizy, uzasadniających poszerzenie katalogu wskazanego w dokumencie.
Zakres tematyczny projektu zaktualizowanej Strategii jest wynikiem zastosowanej metody
dekompozycji WDB per capita i kompromisu wypracowanego z samorządami województw Polski
Wschodniej. Strategia – zgodnie z przyjętą na początku prac aktualizacyjnych zasadą selektywności
celów i koncentracji działań – skupia się na kierunkach działań, które w największym stopniu mogą
wpłynąć na poprawę pozycji konkurencyjnej makroregionu w średnim okresie.
Podsumowanie procesu konsultacji projektu zaktualizowanej Strategii
w.
rcl
Projekt zaktualizowanej Strategii został ogólnie pozytywnie przyjęty przez konsultowane środowiska.
Stanowiące trzon dokumentu i zaprezentowanej w nim wizji strategicznej selektywne podejście,
skoncentrowane na realizacji kluczowych działań w ramach trzech strategicznych obszarów,
wykorzystujących wewnętrzny potencjał makroregionu i zgodne z przyjętym dla Polski paradygmatem
rozwoju nie zostało zakwestionowane. Przeprowadzona na potrzeby dokumentu identyfikacja
najważniejszych wyzwań rozwojowych stojących przed makroregionem, uwzględniających uwarunkowania
krajowe i europejskie została generalnie uznana za trafną i poprawną. Doceniono również syntetyczną
formułę Strategii, ułatwiającą odbiór dokumentu i dobrze wpisującą się w nurt nowoczesnego planowania
strategicznego.
ww
Zmiany wprowadzone do projektu Strategii w wyniku przeprowadzonych szerokich konsultacji przyczyniły
się do podniesienia jego jakości, integralności i komunikatywności. Konsultacje umożliwiły również
zgromadzenie szeregu wartościowych uwag i propozycji do wykorzystania w procesie projektowania
instrumentów wsparcia dla województw Polski Wschodniej, przyczyniających się do osiągnięcia celów
rozwojowych sformułowanych w projekcie Strategii.
17
Monitor Polski
– 18 –
Poz. 641
v.p
l
1. POZYCJA ROZWOJOWA POLSKI WSCHODNIEJ NA TLE KRAJU ORAZ
UNII EUROPEJSKIEJ. DIAGNOZA I TRENDY ROZWOJOWE
1.1. Pozycja konkurencyjna regionów Polski Wschodniej
W dyskursie publicznym na temat przestrzennych zróżnicowań utrwalił się obraz Polski Wschodniej jako
obszaru pozostającego daleko w tyle za najlepiej rozwiniętymi regionami w Unii Europejskiej. Dostępne
dane potwierdzają, że taki sposób postrzegania makroregionu jest uzasadniony. W 2010 r., na potrzeby V
Raportu Kohezyjnego Komisji Europejskiej, zostało przygotowane kompleksowe studium24, które na bazie
indeksu konkurencyjności25 w syntetyczny sposób przedstawiło pozycję konkurencyjną wszystkich 271
regionów poziomu NUTS-226 w UE-27.
.go
Z polskich regionów najmniej konkurencyjne okazało się województwo warmińsko-mazurskie, które –
z wartością indeksu 29 (w skali od 0 do 100) – uplasowało się na 233 miejscu wśród wszystkich
analizowanych regionów. Niewiele lepiej wypadły pozostałe województwa Polski Wschodniej, które
uzyskując wartości indeksu od 31 (świętokrzyskie) do 37 (podkarpackie) znalazły się odpowiednio na
pozycjach od 230 do 211.
w.
rcl
Mapa nr 2: Indeks Regionalnej Konkurencyjności (2010)
Źródło: Working Papers n°02/2011: A New Regional Competitiveness Index: Theory, Methods and Findings,
Komisja Europejska, Dyrekcja Generalna ds. Polityki Regionalnej.
24
ww
Wyniki badania zostały przedstawione w dwóch opracowaniach Komisji Europejskiej: 1) Annoni P., Kozowska
K., EU regional competitiveness index (RCI) 2010, Joint Research Centre EC,:2) A New Regional Competitiveness
Index: Theory, Methods and Findings, DG Regio Working Paper, 2/2011.
25
Zaproponowany wskaźnik uwzględnia szeroki zakres kwestii związanych z konkurencyjnością regionalną,
w tym m.in. czynniki związane z innowacyjnością i technologicznymi potencjałami, infrastrukturą transportową
i komunikacyjną, zdrowiem, edukacją, jakościowym potencjałem instytucji. Indeks bierze pod uwagę natężenie
zjawisk istotnych nie tylko dla przedsiębiorstw, ale również dla mieszkańców danego regionu i mających wpływ
na jakość ich życia.
26
Uwzględniając też trzy państwa nadbałtyckie, Maltę, Cypr oraz Luksemburg, w przypadku których cały kraj
stanowi jeden region poziomu NUTS-2.
18
Monitor Polski
– 19 –
Poz. 641
v.p
l
Pozycja konkurencyjna regionów silnie koreluje z ich pozycją rozwojową, charakteryzowaną przez
wielkość Produktu Krajowego Brutto na mieszkańca (PKB per capita): im niższy poziom syntetycznej
regionalnej konkurencyjności, tym niższy poziom rozwoju. W 2009 r. PKB per capita wypracowany
w makroregionie Polski Wschodniej stanowił zaledwie 44% średniej unijnej27. W latach 2002–2009
dystans makroregionu do średniej UE-27 zmniejszył się, m.in. ze względu na wolniejszą dynamikę
rozwoju większości krajów unijnych, co wskazuje na zachodzący proces konwergencji. Niemniej
jednak wszystkie województwa Polski Wschodniej nadal znajdują się wśród dwudziestu
najbiedniejszych regionów Unii (NUTS-2).
Tabela nr 1: Produkt krajowy brutto na 1 mieszkańca wg PPP, UE-27 = 100
2002–2010
POLSKA
MAZOWIECKIE28
LUBELSKIE
PODKARPACKIE
PODLASKIE
ŚWIĘTOKRZYSKIE
WARMIŃSKO-MAZURSKIE
48
74
34
34
37
37
37
2003
2004
2005
2006
2007
%
52
83
35
35
38
39
39
54
87
37
37
40
42
40
2008
2009
2010
.go
2002
49
76
35
35
37
38
39
51
77
35
35
38
39
39
51
81
35
36
38
38
39
56
89
39
39
41
45
42
61
97
41
42
45
47
45
62
102
42
42
45
47
46
zmiana w
punktach
procentowych
14
28
8
8
8
10
9
Źródło: obliczenia własne na podstawie danych Eurostat.
w.
rcl
Wielkość PKB wytworzonego w Polsce w 2009 r. była wyższa w porównaniu z 2002 r. o 37%29, co
w wartościach bezwzględnych przekłada się na przyrost rzędu 302 mld zł. Realny wzrost PKB
w Polsce Wschodniej w tym okresie był nieznacznie niższy i wyniósł ponad 32%. W stosunku do
średniej dla Polski, makroregion pogłębiał lukę rozwojową, a więc na poziomie krajowym zachodził
proces dywergencji.
Udział makroregionu w kreowaniu krajowego PKB w 2010 r. wyniósł 15,1% i była to wartość o 0,8 pp
niższa niż w 2002 r. Prognozowane PKB30 pokazuje, że obecne niekorzystne trendy utrzymają się.
Jeśli nie zostaną podjęte skuteczne działania dynamizujące procesy rozwojowe, to mimo
prognozowanego wzrostu PKB per capita makroregion do 2020 r. powiększy swój dystans
rozwojowy do wartości krajowych. PKB Polski Wschodniej wzrośnie w stosunku do 2009 r. o 38%,
osiągając poziom blisko 282 mld zł31, przy czym jedynie w województwie świętokrzyskim dynamika
zmian będzie zbliżona do poziomu tempa wzrostu PKB, który według prognoz będzie osiągał cały kraj
(45,9%). W rezultacie PKB Polski Wschodniej będzie stanowić w 2020 r. 14,4% wielkości krajowej
27
ww
Pozycja rozwojowa regionów Polski Wschodniej została określona na podstawie wskaźników PKB per capita
(z uwzględnieniem parytetu siły nabywczej poszczególnych walut narodowych) w relacji do średniej krajowej
i w odniesieniu do średniej UE-27, źródło: Eurostat.
28
Województwo mazowieckie zostało wyróżnione ze względów porównawczych w celu zwrócenia uwagi na
pozycję tego regionu jako elementu odstającego statystycznie (outlier), zawyżającego średnią krajową.
29
Uwzględniając ruch cen, tj. w cenach z 2009 r.
30
Na potrzeby analizy przyszłych trendów ekonomicznych przyjęto założenia wynikające ze scenariusza
umiarkowanego rozwoju Polski: przewidywane średnie roczne tempo wzrostu PKB w Polsce na poziomie
3,45%; przewidywane tempo wzrostu PKB per capita w UE-27 na poziomie 2,0% por. Kusideł E., LewandowskaGwarda K., Ekspertyza dotycząca projekcji PKB per capita (wg PPS) na poziomie województw (NUTS-2) oraz
wybranych podregionów (NUTS-3) do 2020 roku wraz z analizą konsekwencji ewentualnych zmian klasyfikacji
NUTS dla polityki spójności po 2020 roku. Na zlecenie MRR, 2012.
31
W cenach z 2009 r.
19
Monitor Polski
– 20 –
Poz. 641
v.p
l
PKB, co oznacza, że prognozowany udział ma …
Wyjaśnienie AI na podstawie urzędowego tekstu ustawy. Orientacyjne, nie zastępuje porady prawnej.