GHID din 16 iulie 2009 (**actualizat**)

GHID din 16 iulie 2009 (**actualizat**) pentru implementarea proiectelor de concesiune de lucrări publice şi servicii în România*) - Ediţia I, 2009 (actualizat până la data de 7 august 2009**) ------------- *) Ghidul a fost aprobat de Ordinul nr. 1.517/9.574/2009, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 512 din 27 iulie 2009. ---------- **) Textul iniţial a fost publicat în MONITORUL OFICIAL nr. 512 bis din 27 iulie 2009. Aceasta este forma actualizată de S.C. "Centrul Teritorial de Calcul Electronic" S.A. Piatra-Neamţ până la data de 7 august 2009, cu modificările şi completările aduse de RECTIFICAREA nr. 1.517 din 27 mai 2009. Material rezultat în urma implementării proiectului de Asistenţă Tehnică PHARE nr. 2005/017.553.05.01 pentru "Întărirea capacităţii administrative şi manageriale privind dezvoltarea, promovarea, implementarea şi monitorizarea eficientă a proiectelor de parteneriat public privat", cu participarea unui consorţiu internaţional format din firmele Deloitte Consultanţă SRL (România), Deloitte & Touche (UK), Deloitte Financial Advisory Services B.V. (Olanda) şi Louis Berger SAS (Franţa) Toate drepturile asupra acestuia revin beneficiarului final, Ministerul Finanţelor Publice, reproducerea integrală sau parţială a textului sau ilustraţiilor fiind posibilă numai cu acordul prealabil scris al acestuia. Introducere 1. Contextul şi scopul Ghidului În contextul angajamentelor asumate de România în procesul de aderare la Uniunea Europeană în cadrul Capitolului 1 "Libera circulaţie a mărfurilor", respectiv Capitolul 21 "Politica regională şi coordonarea instrumentelor structurale" precum şi al recomandărilor Comisiei Europene, a fost adoptat un nou cadru legislativ în domeniul achiziţiilor publice, Concesiunilor de lucrări publice şi a Concesiunilor de servicii, cu scopul declarat de a: - promova concurenţa între operatorii economici; - garanta tratamentul egal şi nediscriminatoriu între operatorii economici; - asigura transparenţa şi integritatea procesului de achiziţie publică; - asigura utilizarea eficientă a fondurilor publice prin aplicarea procedurilor de atribuire. Prin noua reglementare s-a ales înlocuirea noţiunii de "parteneriat public-privat" (denumit în continuare PPP) cu cele de "concesiune de lucrări publice" şi "concesiune de servicii", ca forme particulare ale acestui concept, definite mult mai concret la nivelul acquis-ului comunitar (Directivele 17/2004/EC şi 18/2004/EC), dar care nu acoperă toate modalităţile de realizare a unui parteneriat între o entitate publică şi una privată. Conceptul de PPP rămâne însă valabil pentru reprezentarea oricărei tranzacţii care transferă responsabilitatea generală pentru furnizarea unui serviciu public sau pentru realizarea unei investiţii cu scop comercial către o companie privată, în timp ce autoritatea publică competentă îşi păstrează responsabilitatea politică, devenind partener la profit şi pierderi, putând fi incluse aici structuri precum contractele de asociere în participaţiune, contractele de închiriere, contractele de leasing, contractele de joint-venture, contracte de proiectare şi construcţie etc. PPP-urile sunt mijloace prin care sectorul public realizează proiecte de interes general utilizând aptitudinile şi experienţa sectorului privat. În multe cazuri, acestea pot de asemenea implica finanţarea proiectelor de către sectorul privat. În acest context şi având în vedere prevederile art. 136 - Proprietatea din Constituţia României, republicată, precum şi cele ale art. 11 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, cu modificările şi completările ulterioare, legiuitorul român a ales să reglementeze Contractele de concesiune ca modalităţi specifice de înstrăinare a bunurilor care aparţin domeniului public al statului sau unităţilor administrativ-teritoriale şi de delegare a serviciilor ce sunt apanajul său. Toate celelalte forme ale conceptului de PPP sunt reglementate de alte legi speciale şi de dreptul comun. Prezentul Ghid a fost dedicat exclusiv Concesiunilor de lucrări publice şi servicii, aşa cum sunt acestea definite în legislaţia română. De asemenea, prevederile acestuia pot fi extinse la orice contracte care se supun prevederilor legislaţiei naţionale în domeniu (ex. contractele de delegare a gestiunii serviciilor de utilităţi publice în domenii precum salubrizarea localităţilor, iluminatul public, administrarea domeniului public şi privat al unităţilor administrativ-teritoriale, precum şi altele asemenea, conform prevederilor art. 30 din Legea serviciilor comunitare de utilităţi publice nr. 51/2006, cu modificările şi completările ulterioare). Există un interes general al diferitelor autorităţi publice din România de a iniţia proiecte de concesiune de lucrări publice şi servicii. Cu toate acestea, experienţa relevantă din sectorul public din România este încă limitată. Prezentul Ghid de aplicare a legislaţiei privind atribuirea Contractelor de concesiune de lucrări publice sau servicii reprezintă un instrument ajutător pentru o aplicare corectă şi în acord cu bunele practici europene a prevederilor legislaţiei în vigoare. Acest material trebuie utilizat de Autorităţile contractante ca recomandare, prin corelarea permanentă cu legislaţia relevantă în domeniu. De asemenea, interpretarea dispoziţiilor legale în domeniu revine autorităţilor române cu atribuţii în acest sens. Prin urmare, recomandăm cooperarea cu toate instituţiile competente în vederea dezvoltării unor proiecte de concesiune de lucrări publice sau servicii de succes. Toate exemplele de proiecte folosite în cuprinsul Ghidului au la bază o vastă experinţă internaţională în domeniul concesiunilor/parteneriatului public-privat şi pot fi transpuse în România numai cu respectarea prevederilor legale în vigoare care reglementează sectoarele respective de activitate (utilităţi publice, energie, infrastructură de transport etc.).Tabelul 1: Cadrul legal relevant referitor la Contractele de concesiune de lucrări publice şi servicii Cadrul legal în vigoare Ordonanţa de Urgenţă a Guvernului nr. 34 din 19/04/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, aprobată prin Legea nr. 337/2006, cu modificările şi completările ulterioare, denumită în continuare OUG nr. 34/2006. Hotărârea Guvernului nr. 71/2007 pentru aprobarea normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii prevăzute în OUG nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, denumită în continuare HG nr. 71/2007. Hotărârea Guvernului nr. 925/2006 pentru aprobarea normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achiziţii publice prevăzute în OUG nr. 34/2006. privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii cu modificările şi completările ulterioare, denumită în continuare HG nr. 925/2006. Hotărârea Guvernului nr. 1660/2006 pentru aprobarea Normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achiziţie publică prin mijloace electronice din Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, cu modificările şi completările ulterioare, denumită în continuare HG nr. 1660/2006. Cadrul legal abrogat Ordonanţa Guvernului nr. 16/2002 privind contractele de PPP, aprobată prin Legea nr. 470/2002, cu modificările şi completările ulterioare. Hotărârea Guvernului nr. 90/2006 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Ordonanţei Guvernului nr. 16/2002. Legea nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor, cu modificările şi completările ulterioare. Hotărârea Guvernului nr. 216/1999 pentru aprobarea Normelor metodologice-cadru de aplicare a Legii nr. 219/1998. Acquis comunitar Directiva 2004/17/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 31 martie 2004 de coordonare a procedurilor de atribuire a contractelor de achiziţii în sectoarele apei, energiei, transporturilor şi serviciilor poştale Directiva 2004/18/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 31 martie 2004 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziţii publice de lucrări, de produse şi de servicii Directiva 89/665/CEE a Parlamentului European şi a Consiliului din 21 decembrie1989 privind coordonarea actelor cu putere de lege şi a actelor administrative privind aplicarea procedurilor privind căile de atac faţă de atribuirea contractelor de achiziţii publice de produse şi a contractelor publice de lucrări Directiva 92/13/CEE a Consiliului din 25 februarie 1992 privind coordonarea actelor cu putere de lege şi a actelor administrative referitoare la aplicarea normelor comunitare cu privire la procedurile de achiziţii publice ale entităţilor care desfăşoară activităţi în sectoarele apei, energiei, transporturilor şi telecomunicaţiilor Directiva 2007/66/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 11 decembrie 2007 de modificare a Directivelor 89/665/CEE şi 92/13/CEE ale Consiliului în ceea ce priveşte ameliorarea eficacităţii căilor de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziţii publice Regulamentul (CE) nr. 1564/2005 al Comisiei din 7 septembrie 2005 de stabilire a formularelor standard pentru publicarea anunţurilor în cadrul procedurilor de atribuire a contractelor de achiziţii publice în conformitate cu Directivele 2004/17/CE şi 2004/18/CE ale Parlamentului European şi Consiliului. Figura 1: Posibile scheme PPP (exemplificativ) ------- NOTĂ (CTCE) Figura 1: Posibile scheme PPP (exemplificativ), se găseşte în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 512 bis din 27 iulie 2009, la pagina 7, (a se vedea imaginea asociată). Derularea unor proiecte de concesiune de la stadiul de idee iniţială până la momentul în care proiectul devine operaţional presupune de obicei patru etape: Figura 2: Principalele faze ale derulării unor proiecte de concesiune ------- NOTĂ (CTCE) Figura 2: Principalele faze ale derulării unor proiecte de concesiune, se găseşte în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 512 bis din 27 iulie 2009, la pagina 7, (a se vedea imaginea asociată). Scopul prezentului Ghid îl reprezintă furnizarea unor linii directoare în vederea derulării în bune condiţiuni şi în conformitate cu prevederile legale în vigoare a etapelor de pregătire şi atribuire a proiectelor de concesiune: Titlul 1 prezintă în mod detaliat activităţile din timpul pregătirii proiectului; procedurile specifice atribuirii Contractelor de concesiune de lucrări publice şi servicii sunt detaliate în Titlul 2; Titlurile 3, 4 şi 5 se ocupă de metodologii specifice, relevante atât în etapa de pregătire cât şi în cea de atribuire a unui Contract de concesiune de lucrări publice şi servicii. Detalierea etapelor de construcţie şi de operare specifice unui astfel de proiect nu reprezintă obiectul prezentului Ghid. Cu toate acestea, specialiştii care se ocupă de implementarea proiectelor de concesiune trebuie să realizeze că proiectul nu se termină odată cu semnarea Contractului de concesiune, ci dimpotrivă, se poate afirma că proiectul abia atunci începe, dat fiind faptul că durata contractelor de acest fel depăşeşte în mod obişnuit 15 ani. Acest tip de parteneriat pe termen lung implică faptul că, în cazul unui proiect de concesiune, etapele de pregătire şi atribuire sunt mai complexe şi durează mai mult decât în cazul unui proiect de achiziţie publică tradiţională. De calitatea etapelor de pregătire şi atribuire a Contractului de concesiune depinde şi succesul implementării proiectului. Având în vedere cele prezentate, Ghidul şi-a propus ca principal obiectiv să contribuie la calitatea pregătirii şi atribuirii Contractelor de concesiune de lucrări publice şi servicii în România, furnizând liniile directoare pentru Autorităţile contractante interesate în demararea unor astfel de proiecte. În acest sens, Ghidul intenţionează să oferă informaţii cât mai clare şi complete despre cerinţele legale care trebuie respectate în pregătirea şi atribuirea unui astfel de contract, dar şi cât mai multe elemente şi sugestii practice. Proiectele de concesiune sunt complexe, iar caracteristicile şi aspectele lor specifice pot diferi foarte mult de la caz la caz. Pentru fiecare proiect vor exista aspecte neprevăzute de ordin tehnic, juridic sau financiar, care nu sunt în mod expres acoperite de prezentul Ghid, acest lucru fiind inevitabil. Ajutorul unor consultanţi cu expertiză în domeniu poate fi un factor cheie pentru succesul proiectelor de concesiune. În acest sens, Ghidul îşi propune să ajute reprezentanţii Autorităţilor contractante să îşi coordoneze mai bine consultanţii. Pe lângă acest Ghid, a fost elaborat şi un Manual care oferă informaţii teoretice şi bune practici internaţionale despre implementarea proiectelor de concesiune în diverse sectoare, consideraţii privind structurarea proiectelor, aspecte referitoare la planificarea timpului, aspecte contabile, structuri de finanţare a proiectului etc., şi care va fi lansat în perioada următoare. 2. Structura şi conţinutul Ghidului Prezentul Ghid este structurat pe 5 titluri distincte, care acoperă atât etapa de pregătire cât şi cea de atribuire a Contractelor de concesiune de lucrări publice şi a Contractelor de concesiune de servicii în România. Titlul 1 - Pregătirea proiectelor de concesiune Primul titlu detaliază activităţile care trebuie efectuate de către Autorităţile contractante din România înainte de demararea efectivă a procedurii de atribuire a unui Contract de concesiune. Structura acestui titlu transpune în ordine cronologică prevederile specifice din cuprinsul legislaţiei în vigoare. Conţinutul titlului include informaţii referitoare la realizarea Studiului de fezabilitate şi a Studiului de fundamentare a deciziei de concesionare, constituirea Colectivului de coordonare şi supervizare şi atribuţiile acestuia. Titlul 2 - Atribuirea Contractelor de concesiune de lucrări publice şi servicii Legislaţia în vigoare prevede patru proceduri diferite de atribuire a Contractelor de concesiune de lucrări publice şi servicii. Acest titlu expune cerinţele legale referitoare la atribuirea Contractelor de concesiune, incluzând detalii referitoare la elemente de organizare şi modalităţi de redactare a Documentaţiei de atribuire. În plus, titlul respectiv conţine recomandări referitoare la modalitatea de alegere a celei mai adecvate proceduri de atribuire, detaliază caracteristicile şi etapele obligatorii ale fiecărei proceduri de atribuire conform prevederilor legislaţiei în vigoare. Titlul 3 - Analiza economico-financiară ("Value for money") şi Costul comparativ de referinţă Realizarea unei analize economico-financiare, împreună cu o cuantificare financiară a riscurilor, este obligatorie pentru stabilirea fezabilităţii proiectului şi luarea deciziei de realizare a sa în regim de concesiune. Pentru a determina acest "Value for money" sunt utilizate metodologii specifice. Acest titlu furnizează linii directoare pentru metodologiile care pot fi utilizate pentru a determina ex ante raportul dintre costuri şi beneficii în cadrul unui proiect de concesiune. Titlul 4 - Modelare financiară Un instrument cheie, cu o natură complexă, utilizat pe tot parcursul execuţiei unui proiect de concesiune este Modelul financiar. Acesta are diverse scopuri cum ar fi evaluarea fezabilităţii proiectului, a costurilor proiectului şi a raportului cost-beneficiu. Elaborarea unui Model financiar este deosebit de complexă. Acest titlu conţine explicaţii referitoare la caracteristicile principale ale Modelului financiar, scopul şi rezultatele acestuia. Titlul 5 - Mecanisme de plată Un proiect de concesiune implică de obicei finanţarea obiectivului de investiţii de către sectorul privat. Recuperarea investiţiei realizate de către acesta se face, în general, direct prin taxe percepute de la utilizatorii finali sau de la Autoritatea contractantă, prin intermediul Plăţilor de disponibilitate realizate în concordanţă cu îndeplinirea unor criterii de performanţă relaţionate calităţii serviciilor prestate. De asemenea, pot exista sisteme de plată mixte prin combinarea celor două enunţate anterior. Structura plăţii diferă în mod semnificativ de proiectele de achiziţii publice tradiţionale. Un mecanism de plată trebuie conceput astfel încât să stimuleze Concesionarul în furnizarea unor servicii de calitate în conformitate cu cerinţele impuse de Autoritatea contractantă. Acest titlu îşi propune detalierea liniilor directoare în conformitate cu care se recomandă structurarea unor mecanisme de plată specifice Contractelor de concesiune de lucrări publice şi servicii. Titlul 1 Pregătirea proiectului de concesiune Prezentul Titlu descrie principalele activităţi care trebuie efectuate înainte de demararea procedurii de atribuire a unui Contract de concesiune de lucrări publice şi servicii, în conformitate cu prevederile legale în vigoare. Titlul 1 este structurat astfel: Capitolul 1.1 descrie pe scurt realizarea unui Studiu de fezabilitate Capitolul 1.2 detaliază elementele principale ale Analizei preliminare ce trebuie realizată pentru fundamentarea iniţială a deciziei de a realiza proiectul respectiv în regim de concesiune. Capitolul 1.3 detaliază aspectele organizatorice ale etapei de pregătire, inclusiv înfiinţarea Colectivului de coordonare şi supervizare. Capitolul 1.4 explică detaliat conţinutul Studiului de fundamentare a deciziei de concesionare, care este documentul-suport în luarea deciziei de realizare a proiectului în regim de concesiune. Capitolul 1.1 Studiul de fezabilitate Legislaţia relevantă - Legea nr. 10/1995 privind calitatea în construcţii, cu modificările şi completările ulterioare. - Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, cu modificările ulterioare. - Legea nr. 273/2006 privind finanţele publice locale, cu modificările şi completările ulterioare. - OUG nr. 195/2005 privind protecţia mediului, cu modificările şi completările ulterioare. - Hotărârea Guvernului nr. 28/2008 privind aprobarea conţinutului-cadru al documentaţiei tehnico-economice aferente investiţiilor publice, precum şi a structurii şi metodologiei de elaborare a devizului general pentru obiective de investiţii şi lucrări de intervenţii. - HG nr. 1213/2006 privind stabilirea procedurii cadru de evaluare a impactului asupra mediului pentru anumite proiecte publice şi private, care va fi abrogată, începând cu 11.09.2009, de HG nr. 445/2009 privind evaluarea impactului anumitor proiecte publice şi private asupra mediului. - Ordinul MDLPL nr. 863/2008 pentru aprobarea Instrucţiunilor de aplicare a unor prevederi din HG nr. 28/2008 privind conţinutul cadru al documentatiei tehnico-economice aferente investiţiilor publice, precum şi a structurii şi metodologiei de elaborare a devizului general, pentru obiective de investiţii şi lucrari de intervenţie, cu modificările şi completările ulterioare. În conformitate cu legislaţia naţională în vigoare, pentru orice proiect de investiţii publice trebuie efectuat un Studiu de fezabilitate - indiferent dacă se ia în considerare sau nu realizarea acestuia în regim de concesiune. Pentru obiectivele de investiţii noi, inclusiv extinderi, ale căror documentaţii tehnico-economice intră în competenţa de aprobare a Guvernului, Studiul de fezabilitate trebuie precedat de un Studiu de pre-fezabilitate. Studiul de pre-Fezabilitate conţine activităţi cum ar fi definirea scenariilor tehnice propuse şi estimarea costurilor, activităţi care fac de asemenea parte din Studiul de fezabilitate. Prin urmare, conţinutul exact al Studiului de pre-Fezabilitate nu va fi detaliat suplimentar în prezentul Ghid. Studiul de fezabilitate trebuie să conţină principalele caracteristici ale proiectului, în baza unei analize tehnice, economice şi financiare a investiţiei planificate. Prin Studiul de fezabilitate trebuie să se asigure o utilizare raţională şi eficientă a banului public, astfel încât să se respecte cerinţele economice, financiare şi sociale aplicabile în domeniul respectiv. Legislaţia prevede în detaliu conţinutul cadru al Studiului de fezabilitate. Acesta constă într-o analiză tehnică, economică şi financiară. În următoarele paragrafe va fi detaliat conţinutul Studiului de fezabilitate relevant pentru pregătirea unei concesiuni. Secţiunea 1.1.1 Analiza tehnică Analiza tehnică constă în prezentarea informaţiilor generale referitoare la investiţia previzionată cum ar fi: denumirea proiectului, locaţia acestuia, obiectivele şi beneficiarii, o descriere a lucrărilor care se vor executa, o analiză a situaţiei terenului, standardele tehnice necesare, starea utilităţilor relevante, aspecte legate de mediu, un proiect preliminar şi o primă estimare a costurilor investiţiei. Proiectarea lucrărilor de construcţii pentru intervenţii la construcţii existente, inclusiv instalaţiile aferente, se elaborează în următoarele faze: expertiză tehnică şi, după caz, audit energetic; documentaţie de avizare a lucrărilor de intervenţii; proiect tehnic; detalii de execuţie. Paragraful 1.1.1.1 Lucrări de construcţie şi standardele tehnice la care trebuie realizate Principalele caracteristici ale lucrărilor care urmează a fi executate trebuie descrise. Natura caracteristicilor acestora depinde de tipul construcţiei: - Pentru clădiri, acestea pot implica suprafaţa construită, suprafaţa desfăşurată şi numărul de etaje. Pentru platforme industriale şi clădiri ar trebui detaliate tipurile de facilităţi care se vor realiza, cum ar fi cazanul cu abur sau cazanul cu apă fierbinte, hidroforul, lifturile etc. - Pentru reţele, acestea se pot referi la lungimi şi diametre, staţie de epurare şi alte facilităţi. - Pentru drumuri, se fac referiri de obicei la lungimea, lăţimea părţii carosabile, numărul şi lăţimea benzilor pe sensul de mers, sistemele de informare, ghişeele de plată a taxei de drum etc. Conţinutul relevant al descrierii lucrărilor ce urmează a fi executate - Locaţie, - Topografie, - Amplasarea şantierului, scurtă descriere, lucrări de demolare, relocarea utilităţilor, etc., - Drumuri de acces temporare, - Acces şi telecomunicaţii, etc., - Organizarea de şantier, - Eliberarea amplasamentului. În cadrul Studiului de fezabilitate, ar trebui prezentată o listă a standardelor tehnice relevante care se vor utiliza. Fără a aduce atingere reglementărilor tehnice naţionale obligatorii, în măsura în care acestea sunt compatibile cu dreptul comunitar, Autoritatea contractantă are obligaţia de a defini specificaţiile tehnice:

1. a)fie, prin referire, de regulă în următoarea ordine de prioritate, la standarde naţionale care adoptă standarde europene, la omologări tehnice europene, la standarde internaţionale sau la alte referinţe de natură tehnică elaborate de organisme de standardizare europene; în cazul în care acestea nu există, atunci specificaţiile tehnice se definesc prin referire la alte standarde, omologări sau reglementări tehnice naţionale privind utilizarea produselor sau proiectarea, calculul şi execuţia lucrărilor. Orice astfel de referire trebuie să fie însoţită de menţiunea "sau echivalent"; ...
2. b)fie, prin precizarea performanţelor şi/sau cerinţelor funcţionale solicitate, care trebuie să fie suficient de precis descrise încât să permită Ofertanţilor să determine obiectul contractului de achiziţie publică, iar Autorităţii contractante să atribuie contractul respectiv; ...
3. c)fie, atât prin precizarea performanţelor şi/sau cerinţelor funcţionale solicitate, astfel cum sunt acestea prevăzute la lit. b), cât şi prin referirea la standardele, omologările tehnice, specificaţiile tehnice comune, prevăzute la lit. a), ca mijloc de prezumţie a conformităţii cu nivelul de performanţă şi cu cerinţele funcţionale respective; ...
4. d)fie, prin precizarea performanţelor şi/sau cerinţelor funcţionale solicitate astfel cum sunt acestea prevăzute la lit. b), pentru anumite caracteristici şi prin referirea la standardele sau omologările tehnice, prevăzute la lit. a), pentru alte caracteristici. ... Paragraful 1.1.1.2 Situaţia terenului Studiul de fezabilitate trebuie să includă informaţii cum ar fi suprafaţa exactă pe care urmează a se realiza proiectul şi situaţia juridică a terenului (proprietarii terenului, terenul care se va achiziţiona etc). Caracteristicile geo-fizice ale terenului ar trebui evaluate (zona seismică de calcul, natura solului pe care este amplasată fundaţia, presiunea convenţională şi nivelul maxim al pânzei freatice). Paragraful 1.1.1.3 Situaţia actuală a utilităţilor Trebuie descrise utilităţile existente sau care traversează locaţia proiectului, cum ar fi conductele de gaz, conductele de apă, reţelele electrice, etc. Evaluarea necesităţii de a le proteja, reloca sau diversifica ar trebui prezentată pe scurt. Aceste utilităţi sunt de obicei deţinute sau administrate de o terţă parte care va trebui să aprobe toate lucrările de proiectare şi intervenţie. Orice utilităţi noi necesare, împreună cu solicitarea de noi utilităţi, trebuie analizate în mod clar. Paragraful 1.1.1.4 Evaluarea impactului asupra mediului Trebuie analizate efectele proiectului de investiţie asupra mediului. Ar trebui evaluate posibilele efecte asupra mediului, precum şi consecinţele acestora. Paragraful 1.1.1.5 Piese desenate Studiul de fezabilitate trebuie să includă cel puţin următoarele piese desenate: plan de amplasare în zonă, un plan general, planuri şi secţiuni generale de arhitectură, rezistenţă, instalaţii, inclusiv planuri de coordonare a tuturor specialităţilor ce concură la realizarea proiectului şi planuri speciale, profile longitudinale, profile transversale. Aceste desene vor fi suficient de complete şi detaliate pentru a permite o estimare preliminară a costurilor de construcţie. Paragraful 1.1.1.6 Estimarea costurilor de construcţie În baza analizei tehnice, se va prezenta calendarul estimativ pentru realizarea investiţiei, iar pentru fiecare fază a proiectului se vor estima costurile. Valoarea totală a investiţiei, inclusiv TVA-ul, se stabileşte prin devizul general, anexă la Studiul de fezabilitate. Ar trebui de asemenea incluse estimări pentru principalele capitole de cheltuieli cum ar fi costurile de construcţie, cu materialele, de consultanţă şi proiectare. Secţiunea 1.1.2 Analiza economică şi financiară Ca parte a analizei economice şi financiare a proiectului, ar trebui efectuat un studiu de opţiuni, împreună cu o evaluare a principalilor parametri economici, o analiză de risc şi o analiză de senzitivitate. Ar trebui analizate şi efectele asupra pieţei muncii şi ar trebui prezentate opţiunile de finanţare pentru proiect. Paragraful 1.1.2.1 Analiza opţiunilor Pot fi analizate efectele a cel puţin trei opţiuni: - Opţiunea 0 în care nu se fac investiţii şi se menţine situaţia actuală. - Opţiunea în care se fac investiţii maxime (aceasta este în general opţiunea în conformitate cu costurile şi lucrările de construcţie evaluate). - O opţiune medie în care se fac investiţii reduse prin restrângerea dimensiunilor proiectului sau schimbarea modului de implementare. Studiul de fezabilitate trebuie să includă cel puţin două scenarii tehnico-economice prin care obiectivele proiectului pot fi atinse precum şi scenariul recomandat de elaborator, urmând a fi aleasă una dintre cele trei opţiuni. Autoritatea contractantă trebuie să stabilească criterii clare pentru selectarea celei mai adecvate opţiuni pentru proiect. Aceste criterii se pot grupa în categorii cum ar fi: siguranţa, calitatea tehnică, efecte economice, finanţare necesară, efecte asupra mediului, în funcţie de scopurile specifice ale autorităţii. Fiecare criteriu ar trebui să aibă o pondere, deoarece un criteriu ar putea fi mai important decât altul. După punctarea fiecărui criteriu pentru fiecare dintre cele trei opţiuni, autoritatea poate evalua care este cea mai avantajoasă opţiune. Analiza economică şi financiară se poate face numai pentru opţiunea astfel selectată. Paragraful 1.1.2.2 Parametrii financiari Pentru a evalua fezabilitatea economico-financiară a proiectului, trebuie luaţi în considerare următorii parametrii: - Previzionarea fluxurilor de numerar (estimarea tuturor veniturilor şi cheltuielilor înregistrate pe parcursul fazei de pregătire şi construcţie.) - Valoarea actualizată netă a proiectului (a se vedea Capitolul 4.7) - Rata internă de rentabilitate (a se vedea Secţiunea 4.7.1) - Raportul cost-beneficiu. Aceşti parametri oferă Autorităţii contractante indicii referitoare la accesibilitatea proiectului, precum şi la nevoile de finanţare. De asemenea, se vor furniza date pe baza cărora se va determina dacă efectele economice ale proiectului sunt acceptabile. Pentru calcularea acestor parametri, ar trebui realizat un Model financiar preliminar (a se vedea Titlul 4). Paragraful 1.1.2.3 Analiza riscurilor şi senzitivităţii Riscurile cheie trebuie identificate sub forma unor parametri cuantificabili. De asemenea, trebuie stabilite valorile de bază ale acestor parametri şi dezvoltat un scenariu de bază pentru proiect - unul nu foarte detaliat în acest stadiu incipient. Apoi, ar trebui aplicată o analiză de senzitivitate pentru a determina cât de "vulnerabil" este modelul la schimbările valorii parametrilor şi la schimbările structurii preliminare a acestuia. Paragraful 1.1.2.4 Efectele asupra pieţei muncii La evaluarea efectelor asupra pieţei muncii, trebuie să se facă deosebirea între efectele înregistrate în timpul etapei de construcţie şi cele din timpul etapei de operare. În general, în etapa de construcţie sunt resimţite efecte pozitive asupra pieţei muncii locale întrucât se va mări cererea de ingineri şi muncitori în construcţii. Proiectele similare din alte zone ale ţării pot servi drept referinţă pentru estimarea efectelor proiectului în timpul etapei de construcţie. Efectele în timpul etapei de operare a proiectului sunt legate de numărul estimat de angajaţi necesari. Din nou, proiecte similare din alte zone pot servi drept referinţă. În cazul creării unei noi facilităţi, efectele asupra pieţei muncii în timpul fazei de operare sunt în general pozitive. În cazul unui proiect care utilizează o facilitate existentă numărul viitorilor angajaţi trebuie comparat cu numărul actual al angajaţilor. Paragraful 1.1.2.5 Surse de finanţare Autoritatea contractantă trebuie să declare explicit în Studiul de fezabilitate modalitatea în care intenţionează să finanţeze proiectul. Legislaţia prevede următoarele opţiuni: - Fonduri proprii (bugetul autorităţii); - Credite bancare; - Fonduri de la bugetul de stat/bugetul local; - Credite garantate sau contractate de stat; - Fonduri externe nerambursabile (de exemplu finanţare din partea UE); - Orice alte surse de finanţare legal constituite. În cazul în care Autoritatea contractantă ia în calcul şi alternativa realizării proiectului în regim de concesiune, ar trebui să declare că intenţionează inclusiv să finanţeze proiectul cu "orice alte surse de finanţare legal constituite" întrucât Concesiunile pentru proiectele de investiţii publice implică de regulă finanţare privată din partea Concesionarului. Secţiunea 1.1.3 Luarea deciziilor În general, Studiul de fezabilitate este supus analizării şi aprobării Comisiei tehnice de specialitate constituită în cadrul Autorităţii contractante, conform prevederilor Legii nr. 500/2002 privind finanţele publice. În anumite cazuri, pot exista şi alte autorităţi implicate în procesul de analizare şi aprobare a Studiului de fezabilitate. Luând în considerare rezultatele Studiului de fezabilitate, Autoritatea contractantă trebuie să decidă: 1. Dacă doreşte realizarea obiectivului de investiţii; 2. Dacă doreşte să evalueze eventualele avantaje ale unei Concesiuni. Dacă ambele răspunsuri sunt pozitive, următorul pas este efectuarea Studiului de fundamentare a deciziei de concesionare în conformitate cu legislaţia română în vigoare. Cu toate acestea, se recomandă efectuarea în prealabil a unei Analize preliminare pentru a lua în considerare o eventuală realizare a proiectului în regim de concesiune. Capitolul 1.2 Analiză preliminară Elaborarea Studiului de fundamentare a deciziei de concesionare este o activitate costisitoare şi de durată. Deşi nu este obligatorie, se recomandă demararea procedurilor specifice structurării unui proiect de concesiune doar după o aşa-numită "Analiză preliminară". Rezultatele Analizei preliminare ar putea indica dacă proiectul este într-adevăr adecvat realizării lui în regim de concesiune. Principalul scop al acestui exerciţiu este să prevină efectuarea de către Autoritatea contractantă a unui Studiu de fundamentare pentru un proiect total neadecvat a fi realizat în regim de concesiune. În cazul în care proiectul nu implică investiţii publice, ci presupune doar delegarea furnizării unui serviciu public către un operator privat, atunci Analiza preliminară devine efectiv primul pas în demararea proiectului, întrucât în acest caz nu este obligatorie realizarea unui Studiu de fezabilitate. Secţiunea 1.2.1 Caracteristicile juridice ale unui Contract de concesiune În conformitate cu legislaţia română, Autoritatea contractantă trebuie să aleagă între a realiza proiectul în sistemul tradiţional de achiziţie publică sau în regim de concesiune. Între acestea există câteva diferenţe cheie. În cazul unei Concesiuni, dreptul de exploatare a rezultatului lucrărilor executate sau a serviciilor prestate se acordă Concesionarului care, în acelaşi timp, preia majoritatea riscurilor aferente executării şi exploatării lucrărilor sau serviciilor. Mai exact, Concesionarul va prelua neapărat cea mai mare parte a riscurilor de exploatare aferente Contractului de concesiune. Riscurile de exploatare sunt formate din: i. Riscul de disponibilitate, respectiv nerespectarea unor parametri de performanţă şi calitate ai construcţiei/serviciului prestat, clar determinaţi şi măsurabili pe întreaga durată de viaţă a proiectului; îi. Riscul de piaţă, respectiv neîntrebuinţarea de către utilizatorii finali a rezultatelor lucrărilor executate/serviciilor puse la dispoziţia acestora, în condiţiile în care parametrii de performanţă şi calitatea sunt integral respectaţi. Concedentul nu se obligă la plata niciunei sume de bani dacă prin contract se stabileşte faptul că riscul de exploatare este preluat integral de Concesionar. În cazul în care contractul conţine clauze în acest sens, Concedentul are dreptul de a primi şi o redevenţă care poate fi stabilită la un nivel fix sau într-un anumit procent din cuantumul veniturilor încasate de Concesionar de la beneficiarii finali ca urmare a activităţii realizate. În cazul în care riscul de exploatare este distribuit între Concedent şi Concesionar, prin Contractul de concesiune trebuie să se stabilească în mod explicit contribuţia financiară a Concedentului pe parcursul derulării contractului, nivelul plăţilor de disponibilitate precum şi alte angajamente ale acestuia ca sprijin complementar. În acest caz, obţinerea unei redevenţe din partea Concesionarului nu se mai justifică. Secţiunea 1.2.2 Realizarea Analizei preliminare Pentru a identifica rapid dacă proiectul poate fi realizat în regim de concesiune, acesta ar trebui să îndeplinească în mod cumulativ cele cinci condiţii prezentate mai jos: 1. Este Autoritatea contractantă pregătită să delege pe termen lung prestarea unui serviciu public unui operator privat? Şi astfel, este Autoritatea contractantă într-adevăr dispusă să acorde dreptul de exploatare a rezultatului lucrărilor sau serviciilor unui operator privat pe un termen mai lung împreună cu cea mai mare parte a riscurilor de exploatare, descrise în cadrul secţiunii precedente? 2. Poate Autoritatea contractantă să definească clar şi să stabilească productivitatea serviciului care va fi prestat pe termen lung? Productivitatea serviciului prestat trebuie să fie măsurabilă, plătibilă şi cuantificabilă. De exemplu, experienţa internaţională a demonstrat că, în multe cazuri, proiectele de IT nu întrunesc acest criteriu. 3. În cazul în care proiectul constă în execuţia de lucrări împreună cu operarea şi întreţinerea pe termen lung a lucrărilor executate, iar singura sursă de venituri pentru Concesionar vor fi taxele percepute de la utilizatorii finali sau plăţile periodice pe termen lung din partea Autorităţii contractante, atunci valoarea investiţiei ar trebui să atingă sau să depăşească un anumit nivel minim. Experienţa internaţională a arătat că proiectele cu o valoare de investiţie mai mică de 20 - 25 milioane EURO sunt în general nerentabile. Acestea nu oferă un raport cost-beneficiu pozitiv din cauza costurilor de pregătire relativ ridicate, atât pentru Autoritatea contractantă cât şi pentru Ofertanţi. Ocazional, există posibilitatea grupării mai multor proiecte similare de valori mai mici pentru a atinge şi depăşi limita valorică enunţată. În cazul în care proiectul nu implică decât delegarea unui serviciu public cu utilizarea facilităţilor existente, care nu au nevoie de renovări semnificative, atunci acest criteriu nu este relevant. 4. În cazul în care proiectul constă în execuţia de lucrări, este posibilă demararea lucrărilor în termen de maxim 18-24 luni? Experienţa a arătat că în cazul multor proiecte de concesiune este nevoie de o perioadă mai îndelungată înainte de începerea lucrărilor de construcţie, din cauza procedurii de atribuire mult mai complicate. Prin urmare, dacă acest termen nu poate fi respectat, o Concesiune nu poate fi o opţiune adecvată. Din nou, în cazul în care proiectul implică doar delegarea unui serviciu public cu utilizarea facilităţilor existente, care nu au nevoie de renovări semnificative, atunci acest criteriu nu este relevant. 5. Există modele de proiecte similare realizate în regim de concesiune, cu valoare apropiată, în acest sector de activitate şi în circumstanţe economice asemănătoare, implementate la nivel internaţional în ultimii ani? Precedentele furnizează informaţii utile despre aspectele şi problemele cu care se pot confrunta Concesionarii, Concedenţii şi finanţatorii. Dacă nu există precedente, nici în România nici în practica internaţională, se recomandă reanalizarea utilizării unei Concesiuni întrucât aceasta s-ar putea să nu fie posibilă. În cazul în care proiectul nu îndeplineşte una sau mai multe dintre aceste condiţii, Autoritatea contractantă ar trebui să reanalizeze opţiunea de realizare a proiectului în regim de concesiune. În acest caz mai adecvată ar putea fi o schemă tradiţională de achiziţie publică. Secţiunea 1.2.3 Concesiunea de lucrări publice şi Concesiunea de servicii Legislaţie relevantă - Anexa 1 la OUG nr. 34/2006 prevede tipurile de lucrări publice care sunt relevante pentru a stabili dacă contractul poate fi considerat un Contract de concesiune de lucrări publice - Anexa 2B la OUG nr. 34/2006 prevede tipurile de servicii care sunt relevante pentru a evalua dacă contractul poate fi considerat un Contract de concesiune de servicii. OUG nr. 34/2006 prevede două tipuri de Contracte de concesiune: Contractele de concesiune de lucrări publice şi Contracte de concesiune de servicii. Mai există şi un al treilea tip - contractele de concesiune de bunuri proprietate publică, reglementate de Ordonanţa de urgenţă a Guvernului nr. 54/2006 privind regimul contractelor de concesiune de bunuri proprietate publică, dar acestea nu fac obiectul prezentului Ghid. La atribuirea unui Contract de concesiune, Autoritatea contractantă trebuie să stabilească natura juridică a acestuia (Contract de concesiune de lucrări publice sau de concesiune de servicii) întrucât un Contract de concesiune nu poate fi în acelaşi timp un Contract de concesiune de lucrări publice şi de servicii. Prin urmare, trebuie stabilite atât natura, cât şi scopul Contractului de concesiune vizat de Autoritatea contractantă. Această alegere se bazează pe scopul principal al Contractului de concesiune. Un Contract de concesiune de lucrări publice ar trebui ales în cazul în care scopul Concesiunii vizează în special executarea de lucrări, aşa cum sunt acestea definite în lege, chiar dacă contractul include şi prestarea unor servicii care devin necesare pentru derularea activităţilor respective. Cu alte cuvinte, dacă serviciile respective sunt auxiliare şi reprezintă o completare a obiectului principal al contractului, ele nu vor determina încadrarea Contractului de concesiune de lucrări publice într-un Contract de concesiune de servicii. Un Contract de concesiune de servicii ar trebui ales cu condiţia ca obiectul său să vizeze în principal prestarea unuia sau mai multor servicii, chiar dacă contractul respectiv poate include de asemenea anumite lucrări aferente uneia sau mai multor activităţi necesare pentru prestarea serviciilor respective. Cu alte cuvinte, dacă lucrările respective sunt auxiliare şi reprezintă o completare a obiectului principal al contractului, ele nu vor determina încadrarea Contractului de concesiune de servicii într-un Contract de concesiune de lucrări publice. Regula de bază pentru alegerea corectă a tipului de Contract de concesiune În practică, proiectele de concesiune implică destul de des atât realizarea de lucrări cât şi furnizarea de servicii pe termen lung. Odată cu prestarea de servicii pe termen lung, Concesionarul va trebui să returneze împrumuturile şi să amortizeze investiţia de capital. Ca şi regulă de bază, proiectele care necesită investiţii semnificative în execuţia de lucrări la începutul Contractului de concesiune în vederea furnizării serviciilor solicitate pot fi interpretate a fi Concesiuni de lucrări publice, în timp ce proiectele unde facilităţile deja existente se pot utiliza pentru prestarea serviciului fără a necesita investiţii semnificative în renovări sau reabilitări, pot fi considerate Concesiuni de servicii. Secţiunea 1.2.4 Luarea deciziilor Stabilirea cu exactitate a naturii juridice a contractului se va face în cuprinsul deciziei de concesionare. Această decizie este luată pe baza rezultatelor Studiului de fundamentare a deciziei de concesionare. Capitolul 1.3 Responsabilităţi în pregătirea proiectului de concesiune Legislaţie relevantă - OUG nr. 34/2006, - HG nr. 71/2007, - HG nr. 925/2006. Atunci când Autoritatea contractantă hotărăşte să evalueze fezabilitatea şi avantajele realizării proiectului în regim de concesiune, legislaţia din România prevede înfiinţarea Colectivului de coordonare şi supervizare (CCS). Acesta se ocupă de pregătirea şi atribuirea Contractului de concesiune. Prezentul capitol detaliază atribuţiile şi responsabilităţile CCS şi ale (conducătorului) Autorităţii contractante precum şi rolurile pe care le pot avea experţii externi cooptaţi în pregătirea şi atribuirea Contractului de concesiune. Secţiunea 1.3.1 Înfiinţarea Colectivului de coordonare şi supervizare Conducătorul Autorităţii contractante are obligaţia de a numi Colectivul de coordonare şi supervizare (CCS) în vederea pregătirii atribuirii oricărui tip de Contract de concesiune. Membrii CCS sunt numiţi din cadrul specialiştilor Autorităţii contractante. Se recomandă ca în cadrul CCS să existe specialişti din cadrul Autorităţii contractante cu diferite pregătiri; de exemplu expertiză juridică, tehnică şi financiară. Profilul exact al specialiştilor depinde de caracteristicile şi complexitatea proiectului. În completare, pot fi numiţi şi experţi externi cooptaţi. Numărul minim al membrilor CCS nu este expres prevăzut în cuprinsul legislaţiei. De asemenea, trebuie să se ţină cont de faptul că în etapa atribuirii Contractului de concesiune, membrii CCS pot fi numiţi în cadrul Comisiei de evaluare (a se vedea Secţiunea 2.1.1). În acest sens, componenţa Comisiei de evaluare, în conformitate cu prevederile legale, va conţine minim 5 membri, numiţi de regulă din cadrul CCS. Secţiunea 1.3.2 Responsabilităţile Colectivului de coordonare şi supervizare CCS are un rol deosebit de important în pregătirea proiectului de concesiune. Principalele responsabilităţi ale Colectivului de coordonare şi supervizare - Elaborarea Studiului de fundamentare a deciziei de concesionare (a se vedea Capitolul 1.4 ), - Întocmirea Documentaţiei de atribuire (a se vedea Capitolul 2.3), - Stabilirea procedurii de atribuire a Contractului de concesiune (a se vedea Capitolul 2.2), - Coordonarea consultanţilor externi ai Autorităţii contractante implicaţi în pregătirea proiectului de concesiune (a se vedea Secţiunea 1.3.3). Autoritatea contractantă are dreptul de a achiziţiona servicii de consultanţă, conform prevederilor legale, în scopul elaborării Studiului şi analizelor necesare fundamentării deciziei de concesionare. În acest caz, Autoritatea contractantă, prin intermediul CCS, are obligaţia de a lua toate măsurile prin care să se asigure că elaborarea Studiului de fundamentare a deciziei de concesionare se realizează la un nivel corespunzător şi că reflectă în totalitate cerinţele şi condiţiile solicitate. În realizarea acestui obiectiv, principalele atribuţii ale CCS sunt următoarele: - facilitarea accesului la documente, rapoarte, baze de date, măsurători şi, în general, la orice informaţie disponibilă care ar putea servi la elaborarea Studiului de fundamentare a deciziei de concesionare; - facilitarea contactelor consultantului cu alte autorităţi publice şi/sau cu persoane de drept privat; - analizarea fiecărui raport intermediar şi a raportului final, precum şi formularea observaţiilor şi propunerilor de modificare; - avizarea îndeplinirii de către consultant a activităţilor desfăşurate în fiecare fază; - elaborarea unui raport de avizare a finalizării Studiului de fundamentare a deciziei de concesionare şi prezentarea acestuia conducătorului Autorităţii contractante în vederea aprobării. Secţiunea 1.3.3 Consultanţi externi Proiectele de concesiune implică structuri complexe ce necesită expertiză specifică, regăsită cu preponderenţă în sectorul privat. Orice Autoritate contractantă care demarează un proiect de concesiune trebuie să-şi evalueze în mod realist capacitatea instituţională pentru pregătirea şi atribuirea contractului. Acest lucru înseamnă nu numai ca Autoritatea contractantă să deţină suficiente resurse umane, ci şi ca persoanele implicate în proiect să aibă aptitudinile specifice necesare implementării acestuia. Realizarea cu succes a proiectului necesită expertiză în domeniul achiziţiilor publice, o înţelegere aprofundată a legislaţiei din România, experienţă în negocieri, în structurarea unor contracte complexe, în întocmirea specificaţiilor tehnice de calitate, în estimarea costurilor, în analiza riscurilor, în modelare financiară, în managementul de proiect, etc. Prezentul Ghid descrie etapele care trebuie urmate în pregătirea şi atribuirea cu succes a Contractelor de concesiune. Se recomandă analizarea, pentru fiecare dintre aceste etape, a măsurii în care Autoritatea contractată dispune de resursele şi experienţa necesare. Autorităţile publice din întreaga lume apelează, de obicei, la consultanţi externi specializaţi pentru implementarea cu succes a proiectelor de concesiune. Autorităţile din România pot apela la expertiza membrilor Unităţii Centrale pentru Coordonarea Parteneriatului Public-Privat din cadrul Ministerului Finanţelor Publice, precum şi la servicii de consultanţă specializată. Rolul cheie al Unităţii Centrale pentru Coordonarea Parteneriatului Public-Privat din cadrul Ministerului Finanţelor Publice este de a susţine dezvoltarea şi coordonarea iniţiativelor de realizare a unor parteneriate între sectorul public şi cel privat în vederea realizării unor proiecte publice. Aceasta nu poate însă să preia sarcinile Autorităţii contractante sau ale consultanţilor externi specializaţi, dar poate acorda consultanţă generală, de exemplu, în legătură cu aspecte privind legislaţia naţională. Serviciile de consultanţă externă ar trebui contractate pentru aducerea la îndeplinire a sarcinilor pe care Autoritatea contractantă nu le poate realiza cu experţii proprii. Atunci când este necesară expertiză în domenii diferite, se recomandă contractarea unui consorţiu; respectiv încheierea unui contract de servicii cu un grup de firme de consultanţă. Acest lucru facilitează o mai bună coordonare a consultanţilor de către Autoritatea contractantă. În acest sens, este recomandabil să fie angajate numai companii de consultanţă cu experienţă similară dovedită. Asistenţă tehnică de specialitate în pregătirea, atribuirea şi implementarea Contractelor de concesiune Există pe piaţă diverse companii care deţin cunoştinţe şi expertiză specifice în vederea furnizării de asistenţă tehnică în pregătirea, atribuirea şi implementarea Contractelor de concesiune. Consultanţă financiară Există firme specializate de consultanţă financiară active pe piaţă care pot acorda asistenţă pe probleme precum modelarea financiară, analiza şi cuantificarea riscurilor, structurarea proiectelor, analiza economico-financiară (Value for Money), realizarea Documentaţiei de atribuire, asistenţa pe perioada procedurii de atribuire, evaluarea Ofertelor financiare etc. Consultanţă tehnică Există firme de consultanţă tehnică active pe piaţă care pot acorda asistenţă pe probleme precum definirea specificaţiilor tehnice de calitate, estimări ale costurilor de construcţie şi operare, analiza riscurilor, estimări de venituri, evaluarea Ofertelor tehnice etc. Consultanţă juridică Există pe piaţă firme de avocatură specializate care pot acorda asistenţă juridică vizând probleme precum organizarea procedurii de atribuire, definirea structurii juridice a proiectului, structurarea Contractului de concesiune, asistenţă pe perioada procedurii de atribuire etc. Gestionarea pregătirii unui proiect de concesiune este de cele mai multe ori neglijată. Autoritatea contractantă trebuie să ţină cont de faptul că încheierea unui Contract de concesiune poate dura peste doi ani. Aceasta implică multiple sarcini efectuate de mulţi specialişti proprii şi experţi externi, deseori simultan. Acest proces trebuie gestionat eficient, de către un manager de proiect desemnat în acest scop. Gestionarea procesului se poate face de către Autoritatea contractantă, de exemplu de preşedintele CCS. Experţii externi cooptaţi se pot implica de asemenea în ducerea la bun sfârşit a acestor atribuţii. În cazul în care Autoritatea contractantă decide să contracteze consultanţi externi, legea prevede derularea unei proceduri de achiziţie publică pentru selectarea acestora, în conformitate cu prevederile legale în vigoare. Sarcinile exacte ale consultanţilor trebuie clar definite, iar planificarea termenelor pentru activităţile ce se vor desfăşura trebuie să fie realistă. Consultanţii externi vor colecta şi furniza pentru Autoritatea contractantă informaţii care au o natură confidenţială, întrucât pot influenţa rezultatele procesului de atribuire a Contractului de concesiune. Prin urmare, se recomandă să existe clauze adecvate referitoare la tratamentul informaţiilor confidenţiale în cadrul contractelor de servicii încheiate cu echipele de consultanţi. Este recomandat ca în obiectul contractelor de asistenţă tehnică să fie incluse prevederi exprese privind oferirea suportului necesar atât în faza de pregătire cât şi în cea de atribuire a Contractului de concesiune. Acest lucru previne situaţia în care Autoritatea contractantă trebuie să efectueze două achiziţii de servicii de consultanţă pentru realizarea aceluiaşi proiect. Cu toate acestea, trebuie subliniat faptul că, după finalizarea Studiului de fundamentare a deciziei de concesionare, există un moment în care, pe baza rezultatelor acestuia, trebuie să se decidă modalitatea de continuare a proiectului. Autoritatea contractantă are posibilitatea de a renunţa la realizarea proiectului în regim de concesiune în cazul în care rezultatele Analizei economico-financiare (Value for Money) nu sunt pozitive. Utilizarea unei asistenţe tehnice de specialitate poate oferi diferite avantaje: durata necesară pentru pregătirea şi atribuirea contractului se poate reduce, iar calitatea proiectului poate creşte. În general, implicarea unor experţi externi cu experienţă întăreşte încrederea sectorului privat, ceea ce poate conduce la o creştere a competiţiei şi a fezabilităţii proiectului. Cu toate acestea, consultanţii externi pot fi costisitori şi trebuie gestionaţi în mod eficient, iar Autoritatea contractantă va avea întotdeauna răspunderea generală pentru proiect. Secţiunea 1.3.4 Responsabilităţile Autorităţii contractante Autoritatea contractantă - prin conducătorul acesteia - rămâne în întregime responsabilă pentru atribuirea Contractului de concesiune. Principalele responsabilităţi ale conducătorului Autorităţii contractante În cadrul pregătirii procedurii de atribuire a Contractului de concesiune, conducătorul Autorităţii contractante are următoarele obligaţii: a. Stabilirea obiectului Contractului de concesiune (detalierea obiectivelor pe care Autoritatea contractantă doreşte să le atingă prin realizarea Concesiunii), b. Evaluarea propriilor resurse (în cazul în care consideră că nu are suficient personal calificat, acesta are dreptul să contracteze servicii de consultanţă specializată pentru pregătirea şi atribuirea Contractului de concesiune), c. Numirea Colectivului de coordonare şi supervizare, respectiv desemnarea membrilor acestuia şi a experţilor externi cooptaţi (dacă este cazul), d. Aprobarea Studiului de fundamentare a deciziei de concesionare, e. Asumarea prin act administrativ a duratei maxime a Contractului de concesiune ce urmează a fi atribuit în conformitate cu prevederile legale în vigoare, f. Aprobarea Documentaţiei de atribuire, precum şi a notelor justificative privind valoarea estimată a Contractului de concesiune, respectiv privind criteriile de calificare/ selecţie şi atribuire, g. Numirea Comisiei de evaluare pentru atribuirea Contractului de concesiune, a membrilor de rezervă şi a experţilor externi cooptaţi în cadrul Comisiei de evaluare, propuşi de preşedintele Comisiei de evaluare, h. Emiterea mandatului acordat Comisiei de evaluare în limita căruia aceasta va derula dialogul cu Candidaţii (în cazul procedurii de Dialog competitiv) sau va purta negocierile (în cazul procedurii de Negociere cu publicarea prealabilă a unui Anunţ de participare), i. Aprobarea notei justificative întocmite în cazul aplicării procedurii de Negociere cu publicarea prealabilă a unui anunţ de participare, j. Aprobarea raportului procedurii de atribuire, precum şi, după caz, a rapoartelor elaborate pentru etapele sau fazele intermediare ale procedurii de atribuire aplicate, k. Aprobarea notelor privind prelungirea perioadei de atribuire, atunci când este cazul, l. Încheierea Contractului de concesiune. Capitolul 1.4 Studiul de fundamentare a deciziei de concesionare Legislaţia relevantă - OUG nr. 34/2006; - HG nr. 71/2007; - HG nr. 925/2006; - OUG nr. 30/2006 privind funcţia de verificare a aspectelor procedurale aferente procesului de atribuire a contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii, aprobată cu modificări prin Legea nr. 228/2007, cu modificările şi completările ulterioare; - HG nr. 942/2006 pentru aprobarea Normelor de aplicare a Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 30/2006 privind funcţia de verificare a aspectelor procedurale aferente procesului de atribuire a contractelor de achiziţie publică; - Ordinul ministrului economiei şi finanţelor nr. 2181/2007 pentru aprobarea Manualului operaţional pentru activitatea de observare şi verificare a atribuirii contractelor de achiziţie publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice şi a contractelor de concesiune de servicii. Realizarea Studiului de fundamentare a deciziei de concesionare reprezintă o cerinţă obligatorie, conform prevederilor legale. Acesta este un studiu cuprinzător care realizează baza pentru luarea deciziilor ulterioare ale Autorităţii contractante. Calitatea studiului are un impact direct asupra şanselor de realizare ale unui proiect de succes. Conţinutul cadru al Studiului este prezentat în legislaţie. Studiul este utilizat de Autoritatea contractantă pentru a verifica corectitudinea calificării contractului drept un Contract de concesiune. În cazul în care proiectul implică şi realizarea de lucrări publice, Studiul de fundamentare se va baza pe rezultatele Studiului de fezabilitate, în conformitate cu prevederile Capitolului 1.1. În prezentul Capitol sunt explicitate şi detaliate scopul şi conţinutul Studiului de fundamentare a deciziei de concesionare. Secţiunea 1.4.1 Conţinutul cadru al Studiului de fundamentare a deciziei de concesionare Studiul de fundamentare a deciziei de concesionare trebuie să se axeze pe analiza elementelor tehnice, juridice şi financiare specifice proiectului, după cum urmează: a. Aspecte generale (a se vedea Secţiunea 1.4.3). b. Fezabilitate tehnică (a se vedea Secţiunea 1.4.4). c. Fezabilitate economică şi financiară (a se vedea Secţiunea 1.4.6 şi Secţiunea 1.4.7). d. Matricea preliminară de repartiţie a riscurilor (a se vedea Secţiunea 3.3.1) e. Aspecte de mediu (a se vedea Secţiunea 1.4.9). f. Aspecte sociale şi aspecte instituţionale (a se vedea Secţiunea 1.4.10 şi Secţiunea 1.4.11). Un cuprins exemplificativ al Studiului de fundamentare aferent unui proiect de concesiune de lucrări publice este prezentat mai jos. Cuprins exemplificativ al unui Studiu de fundamentare a deciziei de concesionare pentru un proiect de concesiune de lucrări publice 1. Introducere 1.1 Scopul Studiului de fundamentare 1.2 Procesul de luare a deciziilor 1.3 Structură şi conţinut 2. Aspecte generale ale proiectului 2.1 Obiectivele şi cerinţele proiectului 2.2 Descrierea proiectului 2.3 Analiza părţilor interesate 2.4 Relaţia proiectului cu politicile publice relevante 3. Fezabilitatea tehnică a proiectului 3.1 Informaţii tehnice generale 3.2 Standarde de performanţă tehnică şi specificaţii tehnice de calitate 3.3 Starea tehnică a facilităţilor existente (dacă este relevantă) 3.4 Utilităţi disponibile şi necesare 4. Fezabilitatea economică a Concesiunii 4.1 Costurile şi veniturile previzionate pe durata ciclului de viaţă a proiectului 4.2 Matricea riscurilor pentru Costul comparativ de referinţă (CCR) 4.3 Cuantificarea financiară a riscurilor 4.4 Costul comparativ de referinţă (CCR) 4.5 Prezentarea structurii concesiunii şi a Mecanismelor de plată 4.6 Matricea riscurilor pentru Concesiune 4.7 Analiza economico-financiară (Value for Money) 5. Fezabilitatea financiară a Concesiunii 5.1 Accesibilitatea Concesiunii 5.2 Previzionarea tratamentului contabil 5.3 Bancabilitatea Concesiunii 5.4 Durata Concesiunii 6. Aspecte referitoare la mediu 7. Aspecte sociale 8. Aspecte instituţionale 8.1 Tipul Concesiunii 8.2 Structura juridică a Concesiunii 9. Concluzii 9.1 Fezabilitatea Concesiunii 9.2 Specificaţiile tehnice de calitate ale proiectului în raport de obiectivele şi cerinţele Autorităţii contractante 9.3 Rezultatele evaluării alternativelor de realizare a proiectului luate în considerare 9.4 Analiza economico-financiară (Value for Money) pentru Concesiune 9.5 Mecanismul de plată Secţiunea 1.4.2 Importanţa Studiului de fundamentare a deciziei de concesionare Importanţa Studiului de fundamentare a deciziei de concesionare rezidă în rezultatele pe care trebuie să le producă acesta. Pe baza acestora urmează să se justifice nevoia şi oportunitatea realizării proiectului în regim de concesiune. Rezultatele Studiului de fundamentare a deciziei de concesionare: a. demonstrează fezabilitatea proiectului, din punct de vedere tehnic şi financiar, pentru a fi implementat în regim de concesiune. b. indică modul în care proiectul răspunde cerinţelor şi politicilor Autorităţii contractante. c. descrie şi analizează mai multe alternative pentru realizarea proiectului (în general se face o comparaţie între realizarea proiectului în regim de achiziţie publică şi în regim de concesiune). d. demonstrează faptul că alternativa prin care proiectul este realizat în regim de concesiune este mai avantajoasă pentru Autoritatea contractantă decât cea de achiziţie publică tradiţională. e. indică în mod explicit tipul de suport financiar de care beneficiază proiectul, inclusiv orice contribuţii posibile ale Autorităţii contractante. Secţiunea 1.4.3 Aspecte generale ale proiectului Cu toate că legislaţia în vigoare nu prevede un conţinut obligatoriu al capitolului privind "Aspectele generale" ale proiectului, se recomandă ca în cadrul acestuia să se efectueze o descriere suficient de detaliată a proiectului pentru a se înţelege clar obiectivele acestuia, contextul relevant şi modalitatea prin care obiectivele Autorităţii Contractante pot fi realizate prin intermediul acestuia. Aspecte generale Se recomandă includerea cel puţin a următoarelor elemente în descrierea aspectelor generale ale proiectului: - analiza cerinţelor şi obiectivelor Autorităţii contractante şi/sau a factorilor decizionali cheie; - analiza situaţiei din sector şi o descriere detaliată a proiectului; - identificarea beneficiarilor/părţilor interesate, a rolurilor şi atitudinilor lor faţă de proiect; - cadrul strategic aferent. Se recomandă detalierea obiectivelor pe care proiectul trebuie să le atingă pentru Autoritatea contractantă. Spre deosebire de contractele de achiziţie publică, care se axează în principal pe intrări (inputuri), Autoritatea contractantă ar trebui să definească serviciul care urmează a fi prestat de către Concesionar. Prin urmare, de exemplu, în loc să se prevadă că rezultatul proiectului trebuie să fie "o clădire cu trei etaje pentru 500 de deţinuţi", obiectivul proiectului de concesiune ar trebui să se constituie în "furnizarea unei capacităţi suplimentare de detenţie pentru 500 de deţinuţi, pentru 30 de ani, în conformitate cu anumite standarde, pentru a acoperi lipsa capacităţii închisorilor din ţară sau din regiune". O descriere completă a proiectului permite tuturor părţilor interesate să obţină o imagine de ansamblu asupra acestuia. Descrierea ar trebui bine structurată şi este recomandabil să fie axată pe furnizarea de răspunsuri pentru întrebări de bază, cum ar fi: ce? de ce? cum? şi când? Descrierea se poate plasa în contextul unei analize a situaţiei actuale a sectorului relevant. Conţinutul analizei situaţiei corespunzătoare proiectului sau sectorului va fi diferit în funcţie de evoluţiile acestora. Atât părţile interesate cât şi beneficiarii unui proiect pot fi instituţii publice sau private, cetăţeni sau comunităţi. Se recomandă nu numai identificarea părţilor interesate relevante şi a rolurilor lor, dar şi evaluarea atitudinii lor faţă de proiect (susţinere sau opoziţie) şi a capacităţii acestora de a influenţa buna derulare a proiectului. Exemple de eventuale părţi interesate şi beneficiari ai proiectelor de concesiune - Utilizatorii - Autoritatea contractantă - Regiunea care cuprinde comunitatea din vecinătatea proiectului şi autorităţile acesteia - Ministerul Finanţelor Publice - Autorităţile de reglementare - Angajaţii - în cazul în care proiectul implică facilităţi existente sau furnizarea serviciilor publice - Antreprenorii generali şi furnizorii lor pentru proiect - Organizaţiile de mediu - Alţi operatori publici ai infrastructurilor similare - Populaţia din regiune sau din ţară - Finanţatorii - Organizaţii internaţionale (ex. UE) Cel mai probabil, realizarea oricărui proiect de concesiune va fi practic legat de strategia specifică sectorului respectiv. Politicile relevante pot fi realizate la nivel comunitar, naţional, regional şi local. Un proiect naţional pentru construirea unei autostrăzi, de exemplu, poate fi poziţionat în contextul politicii de transport naţionale şi a UE. Un proiect pentru un nou sistem de colectare a deşeurilor poate fi o măsură care face parte dintr-o strategie regională. În acest sens, ar trebui evaluate şi descrise politicile relevante corespunzătoare proiectului, precum şi modalitatea în care proiectul respectă aceste politici. Secţiunea 1.4.4 Fezabilitatea tehnică Pentru un proiect de concesiune de lucrări publice, fezabilitatea tehnică a proiectului a fost deja evaluată în cadrul Studiului de fezabilitate (a se vedea Secţiunea 1.1.1). Părţi semnificative ale acestei analize pot fi incluse (sau poate actualizate) în Studiul de fundamentare. Secţiunea 1.4.5 Specificaţii tehnice de calitate Pentru un proiect de concesiune, Autoritatea contractantă trebuie să formuleze cerinţele tehnice referitoare la proiectarea, construcţia şi operarea proiectului (sau, în cazul unei Concesiuni de servicii, doar pentru operarea şi întreţinerea infrastructurii existente). Atunci când se atribuie un Contract de concesiune, Autoritatea contractantă nu trebuie să detalieze atât de mult rezultatul lucrărilor care trebuie realizate cât standardele tehnice de calitate la care trebuie prestat serviciul relaţionat obiectului contractului. Aceasta este o diferenţă cheie faţă de un proiect de achiziţie publică. Definirea specificaţiilor tehnice relaţionate serviciilor acordă operatorilor economici oportunitatea de a-şi utiliza cel mai bine cunoştinţele, experienţa şi ideile inovatoare, fiind prin urmare un element esenţial pentru obţinerea unui raport cost-beneficiu pozitiv. O descriere mult prea detaliată a produsului restrânge libertatea operatorilor economici interesaţi de a veni cu propriile lor idei şi soluţii inovatoare, astfel încât, în final, valoarea adăugată de către operatorii economici nu este semnificativă. În acelaşi timp, este vital ca Autoritatea contractantă să îşi definească în mod cât mai exact obiectivele - obiective care urmează a fi realizate prin intermediul proiectului -, astfel încât Ofertanţii să cunoască aşteptările şi cerinţele pe care vor trebui să le îndeplinească. Acest lucru este descris adeseori ca o abordare orientată spre rezultat. Nu numai că trebuie să fie clar care sunt obiectivele imediate, dar nu ar trebui să existe nicio îndoială în ceea ce priveşte efectele secundare ce ar putea surveni. Acest lucru necesită o viziune de ansamblu. Dacă este necesar, descrierea proiectului trebuie să includă şi o declaraţie referitoare la obiectivele privind politica viitoare ce trebuie promovată sau nu trebuie obstrucţionată prin realizarea proiectului. Este la fel de important ca toate constrângerile referitoare la proiect, care afectează interesul public general, cum ar fi aspectele de mediu, sănătatea şi siguranţa cetăţenilor să fie identificate cât mai clar. Acelaşi lucru se aplică standardelor şi normativelor tehnice şi de calitate. Şi aici depinde de Autoritatea contractantă să stabilească standardele pe care proiectul trebuie să le respecte, şi nu soluţia tehnică prin care acestea trebuie îndeplinite. Cu condiţia ca standardele să rămână în limitele indicate, Ofertanţii trebuie să aibă destulă libertate să decidă singuri modalitatea în care vor elabora Ofertele tehnice. Există două modalităţi prin care Autoritatea contractantă poate monitoriza dacă proiectarea, construcţia, întreţinerea şi operarea proiectului respectă standardele de calitate cerute. Pe de o parte, se pot include clauze în cuprinsul Contractului de concesiune care să prevadă obligaţia Concesionarului de a preda proiectul tehnic şi detaliile de execuţie în vederea aprobării, în stadiile cheie ale proiectului. În acest caz, Ofertanţii au iniţiativa stabilirii detaliilor tehnice referitoare la proiectare, construcţie, întreţinere şi operare, iar Autoritatea contractantă are obligaţia de a analiza şi aproba propunerile prezentate. Cea de a doua opţiune este ca Autoritatea contractantă să detalieze specificaţiile tehnice de calitate pentru diferitele faze ale proiectului, astfel încât să fie clar Ofertanţilor care dintre aceste specificaţii sunt cerinţe imperative (cerinţe principale) şi care pot fi interpretate ca plafoane minime ale standardelor sau normativelor tehnice la care va fi necesară raportarea (cerinţe minime relevante). Aceste cerinţe ar trebui să facă parte integrantă din cadrul Contractului de concesiune. În cazurile în care Ofertanţii pot demonstra că soluţiile tehnice propuse de ei sunt echivalente sau depăşesc cerinţele minime relevante, Autoritatea contractantă este obligată să le accepte. Secţiunea 1.4.6 Fezabilitate economică Fezabilitatea economică a proiectului implică estimarea costurilor şi veniturilor pe întreaga durată de viaţă a proiectului, inclusiv identificarea şi cuantificarea financiară a riscurilor proiectului, a celei mai adecvate structuri a Concesiunii şi a analizei economico-financiare (Value for Money) corespunzătoare structurii Concesiunii respective în comparaţie cu opţiunea realizării proiectului în regim de achiziţie publică. Această analiză reprezintă un exerciţiu relativ complex, explicat în detaliu în cuprinsul Titlului 3. Secţiunea 1.4.7 Fezabilitate financiară Fezabilitatea financiară a proiectului prezintă elemente distincte faţă de fezabilitatea economică. Chiar dacă o Concesiune poate genera un rezultat pozitiv al analizei economico-financiare (Value for Money), aceasta trebuie să fie de asemenea accesibilă din punct de vedere financiar pentru Autoritatea contractantă. În cazul unei Concesiuni de lucrări publice, atât instituţiile finanţatoare, cât şi investitorii, trebuie să fie dispuşi să furnizeze finanţarea adecvată pentru proiect. Această cerinţă este denumită generic Bancabilitate. Paragraful 1.4.7.1 Accesibilitatea proiectului pentru Autoritatea contractantă Costurile proiectului pentru Autoritatea contractantă pot rezultă în mod direct din Costul comparativ de referinţă întrucât acest instrument prezintă o estimare a costurilor şi veniturilor pe întreaga durată de viaţă a unui proiect atribuit prin procedură de achiziţie publică tradiţională (a se vedea Capitolul 3.2). În cazul în care Autoritatea contractantă achită (parţial) serviciile care vor fi furnizate de către Concesionar, ar trebui evaluat dacă aceasta îşi poate într-adevăr permite plăţile pe termen lung ale Concesiunii. Nivelul estimat al plăţilor ar trebui analizat din următoarele perspective: a. Planificarea pe termen scurt, mediu şi lung: alocările bugetare mulţi-anuale previzionate pentru sectorul relevant. b. Identificarea posibilelor surse de finanţare/acoperire a plăţilor. c. Capacitatea de a realiza alte proiecte de Concesiune în viitor. Chiar dacă abordarea ar fi ca plăţile să fie generate în mod direct şi complet de către utilizatorii finali, accesibilitatea trebuie luată în calcul. Dacă taxa de utilizare este prea mică, structura economică a proiectului nu va funcţiona. În acel moment este relevant să se analizeze dacă Autoritatea contractantă va interveni şi va susţine financiar proiectul. Un astfel de aranjament trebuie să fie accesibil. Concesiunile sunt rareori gratuite Există o concepţie generală eronată conform căreia proiectele de concesiune sunt gratuite pentru Autorităţile contractante. De cele mai multe ori, Autoritatea contractantă este cea care realizează plăţi către Concesionar pentru prestarea serviciilor ce fac obiectul contractului. Cu toate acestea, costurile sunt ulterior eşalonate pe toată durata derulării Concesiunii. Prin urmare, impactul bugetar pe termen lung trebuie evaluat cu atenţie pentru a preveni o situaţie în care plăţile aferente contractului depăşeşc alocările bugetare previzionate. În acest context, pentru proiectele de concesiune de lucrări publice sau concesiune de servicii în care sunt implicate fonduri publice, aşa cum sunt definite acestea de Legea nr. 500/2002 privind finanţele publice, cu modificările şi completările ulterioare, considerăm că se impune consultarea Ministerului Finanţelor Publice anterior momentului încheierii contractului. Paragraful 1.4.7.2 Tratamentul contabil aplicabil Concesiunilor Structura unei Concesiuni poate permite Autorităţilor contractante să îşi eşaloneze costurile pe întreaga durată a contractului. Autorităţile publice au de obicei resurse financiare limitate care pot fi alocate investiţiilor sau îmbunătăţirii serviciilor publice. De asemenea, capacitatea lor de a acumula datorii este limitată, în special din cauza normelor UE. Un factor principal care determină utilizarea concesiunilor ca modalitate alternativă de realizare a proiectelor de interes public este că aceste proiecte să nu determine efecte asupra deficitului bugetar şi asupra datoriei publice a statului. Acest lucru presupune analiza riscurilor aferente Contractului de concesiune şi implicit a modalităţii de finanţare a contractului (inclusiv prin garanţii de stat, dacă este cazul), cu determinarea clasificării activului implicat în Contractul de concesiune ca fiind guvernamental sau înregistrat ca extra-bilanţier de către stat. De regulă, activul implicat în proiectele de concesiune ar trebui înregistrat extra-bilanţier dacă: - riscul construcţiei şi - oricare dintre riscul de piaţă sau riscul de disponibilitate sunt asumate de Concesionar. În plus faţă de această alocare a riscurilor de bază, trebuie efectuată o analiză detaliată a principalelor caracteristici ale proiectului în ceea ce priveşte alocarea tuturor categoriilor de riscuri, principiile mecanismului de plată şi aranjamentele financiare aferente, clauzele de reziliere a contractului şi cele privind alocarea, la finalul contractului, a activului implicat în contract. Este posibil ca după o astfel de analiză să fie necesar să se efectueze ajustările necesare pentru ca proiectul să dobândească acest statut extra-bilanţier pentru stat. Autorităţile contractante trebuie să consulte UCCPPP din cadrul Ministerului Finanţelor Publice în timpul pregătirii şi atribuirii Contractelor de concesiune. UCCPPP din cadrul Ministerului Finanţelor Publice va coordona activitatea de analiză a tuturor elementelor cu impact asupra deficitului bugetar şi datoriei publice, specifice proiectului, şi va consulta Institutul Naţional de Statistică, în calitate de organ de specialitate al administraţiei publice centrale cu responsabilităţi în domeniul statisticii (şi, totodată, instituţie responsabilă cu analiza riscurilor aferente contractelor PPP în baza Deciziei Eurostat nr. 18/2004 privind Tratamentul proiectelor de PPP). În cazul în care autorităţile naţionale sunt nesigure în legătură cu clasificarea contractelor, documentele pot fi trimise spre analiză EUROSTAT, biroul statistic al Uniunii Europene. Cu toate acestea, se recomandă ca de îndată ce s-a definitivat structura financiară şi juridică a proiectului propus, tratamentul contabil al acestuia să fie reconfirmat de către EUROSTAT pe baza datelor transmise de Institutul Naţional de Statistică. Cu alte cuvinte, analiza proiectului de contract corespunzător deciziei Eurostat 18/2004 privind Tratamentul proiectelor PPP este obligatorie şi determinantă din perspectiva implicaţiilor contractului asupra deficitului bugetar şi al datoriei publice, având în vedere că atunci când activul implicat în Contractul de concesiune este clasificat ca fiind activ guvernamental, întreaga valoare a contractului afectează negativ deficitul bugetar şi datoria guvernamentală. Determinarea tratamentului contabil aplicabil unui proiect de concesiune reprezintă un exerciţiu complex Determinarea tratamentului contabil nu este o analiză statică şi fixă. Există diverse aspecte care trebuie luate în considerare iar delimitarea dintre clasificarea bilanţieră şi extra-bilanţieră a activelor poate fi extrem de dificil de realizat în practică. În plus, politica UE în domeniu s-ar putea modifica în viitor. UCCPPP din cadrul MFP va actualiza în permanenţă informaţiile referitoare la normele comunitare relevante. Se recomandă consultarea Manualului PPP atunci când se evaluează tratamentul contabil al activelor relaţionate proiectelor de concesiune. Paragraful 1.4.7.3. Bancabilitate: testarea pieţei Deşi nu reprezintă o cerinţă legală imperativă, evaluarea bancabilităţii unui proiect de concesiune prin testarea pieţei este o modalitate recomandată pentru a stabili fezabilitatea finală şi atribuirea cu succes a Contractului de concesiune. Acest exerciţiu de "testare a pieţei" ar trebui efectuat atunci când s-a stabilit structura iniţială a proiectului (a se vedea Capitolul 3.3). Rezultatele testării pieţei ar trebui luate în calcul la definitivarea structurii acestuia. Fiecare investitor interesat îşi va urmări propriile obiective comerciale în cadrul proiectului, acest lucru generând un grad diferit de acceptare a riscurilor şi, implicit, solicitarea unei rentabilităţi aferente capitalului investit. Prin urmare, este important ca proiectul să fie discutat cu potenţiali finanţatori interesaţi de pe piaţă în vederea obţinerii unui punct de vedere asupra structurii proiectului şi repartiţiei riscurilor. Dacă proiectul avut în vedere implică riscuri specifice, care ar putea avea un impact semnificativ asupra succesului financiar al proiectului, se recomandă ca alocarea acestor riscuri să se discute în mod explicit cu operatorii economici interesaţi şi cu finanţatorii. Acest lucru are scopul de a evita consecinţe negative în etapele ulterioare, de atribuire a contractului. Acest exerciţiu se efectuează de obicei de către consultanţii juridici şi financiari în perioada de structurare a proiectului printr-un proces de contactare a potenţialilor investitori şi finanţatori în vederea obţinerii opiniilor constructiv relaţionate proiectului respectiv. Iniţial, se întocmeşte o listă cu jucătorii relevanţi de pe piaţă care vor fi abordaţi. Acestora li se transmite un chestionar prin care li se solicită punctul de vedere în legătură cu principalele elemente ale proiectului. Lista ilustrativă a aspectelor care pot fi luate în discuţie cu potenţialii investitori şi finanţatori pentru a testa bancabilitatea proiectului 1. Valoarea Concesiunii, măsurată în termenii costurilor de capital estimate, la valorile lor prezente; spre exemplu, mărimea proiectului ar trebui să fie suficient de atractivă pentru jucătorii cu o bună reputaţie pe piaţă, dar în acelaşi timp nu ar trebui să depăşească un anumit prag pentru a nu face finanţarea problematică sau imposibilă. 2. Capacitatea totală de finanţare prin împrumut, disponibilă la momentul respectiv pentru un proiect de concesiune (în special dacă proiectul face parte dintr-un program de investiţii mai amplu), luând în calcul preţurile, moneda, scadenţa, garanţia şi perspectiva de timp a aranjamentului financiar. 3. Finanţatorii vor dori să fie asiguraţi că există un cadru legislativ clar înainte de începerea procedurii de atribuire şi că aceasta va fi bine structurată şi gestionată. 4. Bonitatea Autorităţii contractante (în special atunci când Concesiunea se bazează pe plăţi de disponibilitate suportate de către Autoritatea contractantă, investitorii şi finanţatorii trebuie să aibă încredere că aceasta îşi poate îndeplini obligaţiile financiare pe termen lung). 5. Poate fi testat nivelul până la care investitorii şi finanţatorii sunt pregătiţi să îşi asume riscul comercial sau dacă proiectul ar trebui structurat astfel încât numai riscul de disponibilitate să fie transferat. 6. Clauzele contractuale referitoare la reziliere vor trebui să identifice măsurile speciale care se vor lua, în special în legătură cu împrumutul contractat de Concesionar, în cazul rezilierii contractului. 7. Prevederile Contractului de concesiune stabilite în conformitate cu standardele pieţei (inclusiv Matricea alocării riscurilor şi Mecanismul de plată) ar trebui să se constituie într-o garanţie pentru realizarea unui proces de atribuire a contractului în mod rapid şi corect. 8. Calendarul Autorităţii contractante prin care se stabileşte momentul lansării proiectului pe piaţă şi momentul demarării construcţiei: este util să se clarifice acest aspect pentru a se asigura că apetitul pieţei nu este distras de prea multe alte proiecte similare care sunt promovate pe piaţă în acelaşi timp, ceea ce ar putea avea un impact negativ asupra întregii concurenţe. De asemenea, un program prea ambiţios sau chiar nerealist referitor la etapele procedurii de atribuire şi realizare a construcţiei ar putea duce la primirea unor Oferte mai puţin atractive. Punctele de vedere referitoare la caracteristicile cheie ale proiectului colectate de pe piaţă ar trebui analizate cu atenţie. Dacă este necesar, Autoritatea contractantă ar trebui să ia în considerare chiar modificarea anumitor aspecte ale proiectului (de exemplu alocarea riscurilor) pentru a preveni eşecul procedurii de atribuire. Un exerciţiu de testare a pieţei nu ar trebui să fie o comunicare unidirecţională, ci ar trebui să transmită un mesaj credibil investitorilor şi finanţatorilor şi să atragă interesul acestora în legătură cu proiectul respectiv. Paragraful 1.4.7.4 Bancabilitatea unui proiect de concesiune de lucrări publice: parametri financiari Chiar dacă investitorii şi finanţatorii acceptă structura generală a proiectului propusă de Autoritatea contractantă, ei vor avea în mod evident cerinţe specifice de natură financiară. Investitorii vor solicita o Rată de rentabilitate a capitalului investit iar finanţatorii vor solicita dobândă pentru împrumuturile acordate. În cazul în care Autoritatea contractantă alocă plăţi de disponibilitate periodice pentru serviciile ce fac obiectul contractului, subiectul nu mai prezintă un interes atât de aparte. În acest caz, Ofertanţii îşi pot include în Oferta financiară cu care se prezintă în procedura de atribuire toate costurile pentru îndeplinirea obiectivelor financiare. În cazul în care (doar) utilizatorii finali achită contravaloarea serviciilor prestate, acest lucru influenţează bancabilitatea. Realizarea obiectivelor economico-financiare ale proiectului depind în acel moment de numărul estimat de utilizatori, de utilizarea efectivă a serviciului de către aceştia şi de disponibilitatea acestora de a achita contravaloarea serviciilor prestate. În timpul procesului de testare a pieţei din punctul de vedere al bancabilităţii, potenţialii investitori şi finanţatori nu deţin încă aceste informaţii. Prin urmare, în acest caz, Autoritatea contractantă este cea care trebuie să evalueze dacă proiectul este fezabil din punct de vedere financiar. În timpul procedurii de atribuire a Contractului de concesiune, Ofertanţii îşi fac propriul Model financiar (a se vedea Titlul 4) cu ajutorul căruia calculează parametrii financiari cheie. Principalii parametri sunt: Rata internă de rentabilitate (RIR), Valoarea actualizată netă (VAN) şi Rata de acoperire a serviciului datoriei. Toate valorile alocate acestor parametrii nu trebuie să atingă sau să depăşească nivelele minime prevăzute în cadrul Documentaţiei de atribuire. Parametrii şi nivelele lor utilizate în general în practică sunt detaliate în cadrul Capitolului 4.7. Pentru a evalua bancabilitatea proiectului, Autoritatea contractantă ar trebui să calculeze parametrii cu ajutorul Modelului comparativ şi să determine dacă aceştia ating într-adevăr sau depăşesc nivelele minime pe care investitorii şi finanţatorii previzionează să le folosească. Dacă nu este cazul, este posibil ca structura proiectului de concesiune să necesite ajustări. În cazul în care aceste ajustări nu satisfac obiectivele şi necesităţile Autorităţii contractante, poate rezultă că proiectul nu este bancabil. Secţiunea 1.4.8 Durata Concesiunii Durata Concesiunii este stabilită în cadrul Contractului de concesiune şi reprezintă perioada în care Concesionarul va realiza lucrările şi va presta serviciile ce fac obiectul dreptului său de exploatare. Bunurile publice rezultate în cadrul proiectului de concesiune se transferă cu titlu gratuit Autorităţii contractante, în bună stare şi libere de orice sarcină sau obligaţie, în conformitate cu standardele tehnice de calitate prevăzute în contract, la sfârşitul perioadei de concesionare. Atunci când se stabileşte o durată a Concesiunii adecvată, trebuie luaţi în calcul câţiva factori cheie. Există prevederi legale exprese care prevăd că durata unui Contract de concesiune se stabileşte astfel încât să se evite restricţionarea artificială a accesului la competiţie, să se asigure un nivel minim de profit ca urmare a exploatării într-o perioadă dată, să se asigure un nivel rezonabil al preţurilor pentru prestaţiile care vor fi efectuate pe durata contractului şi a altor costuri ce urmează a fi suportate de către utilizatorii finali. Durata maximă a Concesiunii trebuie stabilită pe baza elementelor prezentate în cadrul Studiului de fundamentare a deciziei de concesionare şi va fi aprobată de către conducătorul Autorităţii contractante prin act administrativ. În plus, durata Concesiunii ar trebui să fie cel puţin egală cu durata celui mai lung contract de împrumut contractat de către Concesionar. În caz contrar, la finalizarea perioadei de concesionare ar rămâne credite neplătite legate de proiect, fapt ce poate complica returnarea obiectului Concesiunii către Autoritatea contractantă. În mod normal, Concesiunea se poate încheia la 3-5 ani de la ultima rambursare anticipată a împrumuturilor; totodată, perioada cuprinsă între rambursarea finală şi încheierea perioadei de concesiune se numeşte "perioadă reziduală". Nu există o "durată standard recomandată în cazul tuturor proiectele de concesiune". Durata va fi diferită în funcţie de sectoare (infrastructură rutieră, utilităţi publice, educaţie, sănătate etc.) şi chiar şi în cadrul aceluiaşi sector, fiind determinată în principal de scopul proiectului. În general, în sectoare precum infrastructura rutieră şi utilităţile publice se regăsesc cele mai lungi durate de concesiune, depăşind adesea 20 de ani. Acesta este un aspect inerent al relaţiei dintre valoarea investiţiei, gradul implicării sectorului privat şi perioada necesară pentru a asigura rentabilitatea adecvată a capitalului propriu angajat şi a refinanţa investiţiile viitoare. În aceşti parametri, durata maximă a Concesiunii poate fi analizată evaluând rezultatele Analizei economico-financiare (Value for Money) realizate pentru durate diferite de concesionare în cadrul Modelului financiar. În general, durata maximă a Concesiunii se bazează pe stabilirea "celei mai economice durate a concesiunii", respectiv durata Concesiunii estimată să ofere cel mai bun Raport cost - beneficiu pentru Autoritatea contractantă. Pentru a evalua cea mai economică durată a Concesiunii, parametrii economici cum ar fi RIR şi VAN se pot calcula pentru durate diferite ale Concesiunii. Cu toate acestea, contribuţia experţilor tehnici este vitală întrucât costurile de întreţinere pot creşte disproporţionat de îndată ce perioada de viaţă a facilităţilor a expirat. În cazul taxelor plătite de utilizatorii finali, efectele mai multor perioade alternative de concesionare estimate în funcţie de diferite nivele ale taxelor directe ar trebui de asemenea evaluate, aceasta reprezentând şi o cerinţă legală. Pentru a determina durata maximă a Concesiunii, Autoritatea contractantă poate aplica două metode: 1. Durata maximă a Concesiunii este fixă şi este egală cu cea mai economică durată a Concesiunii, cu condiţia ca această durată să determine şi nivele acceptabile ale taxelor de utilizare, după caz; 2. Durata Concesiunii este variabilă. Operatorilor economici le este solicitată depunerea unei Oferte pe baza (celei mai economice) durate 'standard' a Concesiunii. Durata maximă a Concesiunii este stabilită ca fiind cu câţiva (de exemplu cinci) ani mai mare decât cea mai economică durată a Concesiunii. Ofertanţilor li se acordă posibilitatea depunerii unei Oferte alternative în baza unei durate alternative a Concesiunii (care nu va fi mai mare decât durata maximă a Concesiunii). În cazul în care o durată alternativă a Concesiunii pare să genereze un raport cost - beneficiu mai bun şi/sau nivele mai accesibile ale taxelor pentru utilizatorii finali decât durata 'standard' a Concesiunii, atunci Autoritatea contractantă poate decide să semneze contractul pentru durata alternativă a Concesiunii. Secţiunea 1.4.9 Aspecte de mediu În cazul în care Concesiunea implică realizarea de lucrări publice, Concesionarul va solicita autorizaţiile necesare. Pentru a obţine aceste autorizaţii, legislaţia română prevede luarea în considerare a aspectelor de mediu. Eventualul impact al proiectului asupra mediului este calculat în cadrul unui Studiu de evaluare a impactului asupra mediului (SEIM). SEIM conţine măsuri de monitorizare a impactului proiectului asupra mediului atât în timpul perioadei de construcţie cât şi în timpul întregii perioade de viaţă a proiectului. Acesta conţine de asemenea soluţii de atenuare a oricăror efecte negative asupra mediului, minimalizând astfel impactul estimat. SEIM va fi prezentat Ministerului Mediului sau autorităţilor locale cu atribuţii în domeniu pentru analiză şi pentru emiterea Autorizaţiei de Mediu pentru proiect. Deseori proiectele de concesiune implică investiţii ample care sunt finanţate în principal de consorţii bancare. Riscurile sociale şi de mediu antrenate de un proiect de dezvoltare sunt o problemă principală pentru instituţiile finanţatoare. Norme care abordează probleme de mediu şi sociale au fost adoptate de acestea şi pot fi studiate în vederea structurării proiectului în mod corespunzător. De exemplu, Equator Principles (realizat în baza liniilor directoare şi a politicilor de salvgardare ale Băncii Mondiale şi IFC) a devenit standardul de evaluare şi gestionare a riscurilor de mediu şi sociale în finanţarea proiectelor, acest lucru ajutând la accelerarea luării unor decizii în domenii ce vizează asumarea riscurilor de mediu şi a celor sociale de către instituţiile financiare. Instituţiile financiare care au adoptat sistemul Equator Principles (IFEP) au acţionat astfel pentru a se asigura că proiectele pe care le finanţează sunt dezvoltate într-o manieră responsabilă din punct de vedere social şi reflectă practici constructive, de protejare a mediului. Conform acestora, efectele negative asupra ecosistemelor şi comunităţilor afectate de proiect ar trebui evitate acolo unde este posibil, iar dacă acest impact nu poate fi evitat, acestea ar trebui reduse, atenuate şi/sau compensate corespunzător. Aceste principii sunt menite să servească drept linie directoare şi cadru general pentru implementarea, de către fiecare instituţie finanţatoare, a propriilor politici, proceduri şi standarde interne sociale şi de mediu în legătură cu activităţile de finanţare a proiectelor. Efecte potenţiale asupra mediului O Concesiune în general şi un Contract de concesiune de lucrări publice în special, pot avea efecte variate asupra mediului, efecte ce trebuie evidenţiate în cadrul Studiului de evaluare a impactului asupra mediului. Mai jos vă prezentăm un cadru minim de referinţă util în realizarea unui astfel de Studiu. Această listă nu intenţionează a fi una exhaustivă. Efecte asupra populaţiei Efectele asupra vieţii sociale şi economice a populaţiei trebuie minimizate, ceea ce poate implica inclusiv relocarea oamenilor care locuiesc în vecinătatea proiectului în noi aşezări adecvate, schimbări ale fluxului de trafic în preajma şantierului de construcţie, luarea de măsuri pentru asigurarea colectării şi transportului deşeurilor aferente construcţiei, în mod corespunzător, etc. Efecte asupra apei Eventualele efecte (poluarea) ale construcţiei asupra resurselor de apă subterane vor trebui evitate sau minimizate, ceea ce poate necesita diverse măsuri. Efecte asupra aerului Orice poluare a aerului, de exemplu din cauza emisiilor sau transportului de materiale fine va trebui evitată sau minimizată, ceea ce poate necesita diverse măsuri. Efecte asupra solului Evitarea oricăror efecte negative asupra solului, de exemplu poluarea sau eroziunea, poate necesita diverse măsuri. Efecte asupra florei şi faunei Pentru a evita sau minimiza orice efecte negative asupra florei şi faunei, pot fi necesare diverse măsuri; pot fi afectate în special speciile pe cale de dispariţie sau coridoarele naturale pentru deplasarea animalelor. Efecte asupra peisajului Pentru a preveni sau minimiza efectele negative asupra peisajului, utilizarea gropilor de gunoi temporare poate fi limitată iar pe aceste amplasamente se pot realiza proiecte speciale de reîmpădurire. Efecte asupra patrimoniului istoric şi cultural natural Măsurile generale de ocrotire a zonelor protejate sau, eventual, a noilor situri arheologice pot genera conservarea permanentă în timpul lucrărilor de construcţie. În caz de descoperire a unor noi situri arheologice, pot fi necesare măsuri pentru examinarea şi înregistrarea acestora. Efecte ale zgomotului, vibraţiei şi luminilor Pot fi necesare măsuri pentru reducerea oricăror efecte negative ale zgomotului, vibraţiei şi luminii asupra mediului, ceea ce ar putea implica tehnici de construcţie specifice şi restricţii de folosire a anumitor echipamente. Efecte asupra infrastructurilor existente Pentru a împiedica contactul cu instalaţiile electrice existente (reţelele de transport energie) poate fi necesară relocarea liniilor specifice. Pentru a împiedica deteriorarea infrastructurii rutiere şi feroviare existente sau perturbarea traficului pe aceste rute, poate fi necesară executarea de lucrări protectoare temporare cu scopul de a separa circulaţia de zona lucrărilor. Secţiunea 1.4.10 Aspecte sociale Considerente de ordin social impun tuturor proiectelor de investiţii luarea unor măsuri pentru reducerea impactului negativ asupra populaţiei şi adaptarea acestora culturii comunităţilor locale şi beneficiarilor proiectelor. În cazurile în care efectele negative nu pot fi evitate, ar trebui să se facă eforturi pentru atenuarea acestora cu scopul asigurării că populaţia afectată îşi poate reface sau îmbunătăţi standardul de viaţă, în condiţii similare celor existente anterior implementării proiectului. Referitor la obiectul evaluării efective a impactului social, există puţine referiri la nivel de recomandare. Cu toate acestea, Autoritatea contractantă ar trebui să încerce identificarea, în cadrul Studiului de fundamentare a deciziei de concesionare, a cetăţenilor sau comunităţilor care sunt sau ar putea fi afectate de realizarea proiectului şi în ce mod. Pe de o parte, piaţa (locală) a muncii ar putea fi afectată, pe de altă parte populaţia ar putea fi afectată în existenţa cotidiană. În orice caz, se recomandă rezumarea consecinţelor estimate ale proiectului pentru piaţa (locală) a muncii în raport cu numărul de locuri de muncă ce urmează fi create şi/sau desfiinţate. Evaluarea impactului social În Statele Unite ale Americii, unde există o experienţă relevantă în evaluarea impactului social a proiectelor de investiţie, a fost publicat un set de linii directoare care prezintă o gamă largă de factori sociali care ar trebui luaţi în considerare la realizarea unor astfel de studii. Aşa-numita Evaluare a impactului social (EIS) se efectuează adesea ca parte a Studiului de evaluare a impactului asupra mediului sau în plus faţă de aceasta. În conformitate cu practicile utilizate în realizarea EIS, o modalitate convenabilă de conceptualizare a impactului social este reprezentată de modificările ce survin în structura unuia sau mai multora dintre elementele de mai jos: - modul de viaţă al oamenilor - adică cum trăiesc, muncesc, îşi petrec timpul liber şi interacţionează unii cu alţii în fiecare zi; - cultura acestora - cu alte cuvinte, convingerile, convenţiile, valorile lor comune, limba şi dialectul lor; - comunitatea acestora - coeziunea, stabilitatea, caracterul, serviciile şi facilităţile acesteia; - sistemele lor politice - măsura în care oamenii pot participa la decizii care le afectează viaţa, nivelul de democratizare implementat şi resursele mobilizate în acest scop; - mediul în care trăiesc - calitatea aerului şi apei utilizate de oameni, disponibilitatea şi calitatea hranei pe care o consumă, nivelul de pericol sau risc, praf şi zgomot la care sunt expuşi, raportarea sistemului de canalizare la nevoile acestora, siguranţa lor fizică precum şi accesul la resurse şi controlul acestora; - sănătatea şi bunăstarea cetăţenilor - sănătatea reprezintă o stare de bunăstare completă fizică, mentală, socială şi spirituală şi nu doar absenţa bolii sau infirmităţii; - drepturi personale şi de proprietate - în special dacă oamenii sunt afectaţi din punct de vedere economic sau experimentează un dezavantaj personal care poate include o violare a libertăţilor lor civile; - temerile şi aspiraţiile lor - percepţiile lor referitoare la siguranţa propriei persoane, temerile referitoare la viitorul comunităţii lor şi aspiraţiile privind viitorul lor şi al copiilor lor. Secţiunea 1.4.11 Aspecte instituţionale Aspectele instituţionale ale Concesiunii se referă la structura juridică a Concesiunii. Se recomandă să se stabilească exact în cadrul Studiului de fundamentare a deciziei de concesionare natura juridică a contractului care a fost ales, fie Contract de concesiune de lucrări publice, fie Contract de concesiune de servicii, împreună cu o scurtă fundamentare a acestei alegeri (a se vedea Secţiunea 1.2.3). În plus, se recomandă includerea în descrierea structurii juridice a Concesiunii a tuturor aspectelor instituţionale specifice entităţilor care sunt implicate direct sau indirect în proiect. Ar trebui să se detalieze în mod explicit caracteristicile Autorităţii contractante sau asocierii de Autorităţi contractante care va încheia Contractul de concesiune, structura contractuală în care acestea vor fi implicate şi, după caz, autorităţile publice care vor fi direct implicate în derularea proiectului, precum şi rolul acestora. Paragraful 1.4.11.1 Părţile contractante Principalele părţi contractante într-un Contract de concesiune sunt, pe de o parte, Concedentul (Autoritatea contractantă) şi pe de altă parte Concesionarul, care poate fi orice persoană fizică sau juridică de drept privat, română sau străină, sau un grup de astfel de persoane. Calitatea de Concesionar o poate avea şi o societate comercială înfiinţată special pentru realizarea obiectului Concesiunii (SPV - a se vedea Paragraful 1.4.11.2). Statutul juridic al Autorităţii contractante (Concedentului) În orice Contract de concesiune, poate avea calitatea de Autoritate contractantă (Concedent) doar una dintre următoarele entităţi:
5. a)oricare organism al statului - autoritate publică sau instituţie publică - care acţionează la nivel central ori la nivel regional sau local; ...
6. b)oricare organism de drept public, altul decât unul dintre cele prevăzute la lit. a), cu personalitate juridică, care a fost înfiinţat pentru a satisface nevoi de interes general fără caracter comercial sau industrial şi care se află cel puţin în una dintre următoarele situaţii: ... - este finanţat, în majoritate, de către o Autoritate contractantă, astfel cum este definită la lit. a), sau de către un alt organism de drept public; - se află în subordinea sau este supusă controlului unei Autorităţi contractante, astfel cum este definită la lit. a), sau unui alt organism de drept public; - în componenţa consiliului de administraţie/organului de conducere sau de supervizare mai mult de jumătate din numărul membrilor acestuia sunt numiţi de către o Autoritate contractantă, astfel cum este definită la lit. a), sau de către un alt organism de drept public;
7. c)oricare asociere formată din una sau mai multe Autorităţi contractante dintre cele prevăzute la lit.
8. a)sau b). ... Paragraful 1.4.11.2 Compania de proiect (SPV) Prin Companie de proiect (SPV) se înţelege o societate comercială rezidentă în România, constituită de Concedent, prin unităţi aflate în subordinea sau sub autoritatea sa, şi Concesionar, funcţionând în baza legii şi având ca unic scop realizarea obiectivelor Concesiunii de lucrări publice sau de servicii. Figura 3: Structura de bază proprie unei Companii de proiect NOTĂ(CTCE) Figura 3 se găseşte în Monitorul Oficial al României, Partea I, Nr. 512 bis din 27 iulie 2009, la pagina 32 (a se vedea imaginea asociată). Există şi situaţii în care Concedentul alege să nu participe alături de Concesionar la constituirea Companiei de proiect. În acest caz, Compania de proiect (SPV) poate fi finanţată din două surse principale de capital: - capitalul propriu investit sau capitalul acţionarilor, provenit de la Concesionarul care îşi asumă riscurile Concesiunii în schimbul obţinerii unui profit rezonabil; - împrumuturile din partea instituţiilor finanţatoare (organizaţii financiare internaţionale, bănci comerciale etc) care asigură finanţarea în schimbul unor plăţi periodice regulate ale împrumutului principal, dobânzilor şi comisioanelor aferente. Aşadar, în practică, Compania de proiect va finanţa realizarea investiţiilor care fac obiectul contractului. Pe durata Concesiunii, aceasta va folosi venituri din proiect pentru a plăti împrumutul principal, dobânzile şi comisioanele aferente, precum şi pentru a realiza rambursarea capitalului propriu investit de acţionari la o Rată internă de rentabilitate (RIR) stabilită prin contract. Paragraful 1.4.11.3 Alte autorităţi publice indirect implicate în proiect Deseori, alte autorităţi publice care nu sunt parte a Contractului de concesiune pot influenţa succesul proiectului. În anumite cazuri trebuie obţinute anumite avize (autorizaţii/aprobări) de la Autorităţile de reglementare ale diferitelor sectoarelor de activitate. Aceste autorităţi, precum şi obiectul şi procedura exactă de emitere a acestor avize (autorizaţii/aprobări) trebuie menţionate în cuprinsul Studiului de fundamentare a deciziei de concesionare. În alte cazuri poate fi necesară cooperarea cu alte autorităţi publice. În cazul unui proiect pentru construcţia şi operarea unui aeroport, de exemplu, buna colaborare dintre reprezentanţii autorităţilor locale, vamă, servicii secrete şi alte autorităţi publice ar putea fi benefică pentru implementarea cu succes a proiectului. Autoritatea contractantă poate aşadar să pună bazele unui acord cu alte autorităţi publice care să statueze colaborarea dintre acestea. Acest lucru poate creşte încrederea Ofertanţilor în proiect şi în implementarea cu succes a acestuia. Se recomandă detalierea în cuprinsul Studiului de fundamentare a deciziei de concesionare a modului în care Autoritatea contractantă intenţionează să coopereze cu celelalte autorităţi publice pentru bunul mers al proiectului. Secţiunea 1.4.12 Procesul decizional După finalizarea Studiului de fundamentare a deciziei de concesionare, Autoritatea contractantă ar trebui să înceapă pregătirea procedurii de atribuire în cazul în care Studiul de fundamentare a deciziei de concesionare arată că: 1. Realizarea proiectului în regim de concesiune va genera un raport cost-beneficiu pozitiv în comparaţie cu realizarea proiectului în regim de achiziţie publică tradiţională; 2. A fost demonstrată bancabilitatea proiectului; 3. A fost fundamentată accesibilitatea proiectului pentru Autoritatea contractantă. În cazul în care proiectul nu întruneşte unul dintre aceste criterii, atribuirea proiectului în regim de concesiune poate eşua. În acest caz se recomandă reanalizarea oportunităţii realizării proiectului în regim de achiziţie publică. Studiul de fundamentare a deciziei de concesionare trebuie aprobat de conducătorul Autorităţii contractante printr-o hotărâre, ordin sau decizie, după caz. Titlul 2 Atribuirea Contractelor de concesiune de lucrări publice sau servicii Titlul 2 al prezentului Ghid prezintă toate etapele derulării unei proceduri de atribuire a unui Contract de concesiune de lucrări publice sau servicii, descriind strategiile de atribuire, caracteristicile procedurilor de atribuire aplicabile şi liniile directoare în vederea alegerii celei mai adecvate proceduri de atribuire. Titlul conţine detalierea conţinutului cadru al Documentaţiei de atribuire şi explicitează prevederile legale relevante pe care orice Autoritate contractantă trebuie să le respecte. Capitolul 2.1 analizează limitele răspunderii Autorităţii contractante şi a Comisiei de evaluare în cadrul unei proceduri de atribuire Capitolul 2.2 cuprinde recomandări în vederea alegerii celei mai adecvate proceduri de atribuire Capitolul 2.3 prezintă modalităţile de publicitate corespunzătoare lansării procedurii de atribuire a Contractului de concesiune Capitolul 2.4 descrie conţinutul standard al unei Documentaţiei de atribuire Capitolul 2.5 detaliază calendarul derulării procedurilor specifice atribuirii Contractelor de concesiune Capitolul 2.6 se axează pe prevederile legale specifice în materia evaluării Ofertelor Capitolul 2.7 conţine detalierea procedurilor referitoare la contestaţii. Legislaţia relevantă - OUG nr. 34/2006 - HG nr. 71/2007 - HG nr. 925/2006 - HG nr. 1660/2006 Capitolul 2.1 Responsabilitatea în cadrul procedurii de atribuire În cadrul procedurii de atribuire sunt implicate diverse entităţi. La nivelul Autorităţii contractante, cele mai importante sunt Colectivul de coordonare şi supervizare (CCS), Comisia de evaluare, compartimentul intern specializat în domeniul achiziţiilor publice şi/sau concesiunilor, precum şi conducătorul Autorităţii contractante. În afara Autorităţii contractante, instituţii şi autorităţi precum Autoritatea Naţională pentru Reglementarea şi Monitorizarea Achiziţiilor Publice (ANRMAP) şi Unitatea pentru Coordonarea şi Verificarea Achiziţiilor Publice (UCVAP), Unitatea Centrală pentru Coordonarea Parteneriatului Public-Privat (UCCPPP), Consiliul Naţional de Soluţionare a Contestaţiilor (CNSC), precum şi instanţa judecătorească competentă au roluri şi responsabilităţi specifice. Colectivul de coordonare şi supervizare (CCS) are un rol important în pregătirea procedurii de atribuire a Contractului de concesiune. Principalele sale responsabilităţi sunt: - fundamentarea deciziei de concesionare şi stabilirea duratei maxime a Concesiunii; - elaborarea Documentaţiei de atribuire (a se vedea Capitolul 2.3); - stabilirea procedurii de atribuire a Contractului de concesiune (a se vedea Capitolul 2.2). Rolul CCS se încheie, în funcţie de tipul procedurii de atribuire alese: - la data depunerii Ofertelor în cazul aplicării procedurii de Licitaţie deschisă - la data depunerii Candidaturilor în cazul aplicării procedurilor de Licitaţie restrânsă şi Negociere cu publicarea prealabilă a unui anunţ de participare; - la data depunerii Ofertelor finale, în cazul aplicării procedurii de Dialog competitiv. Comisia de evaluare îşi începe activitatea odată cu depunerea Candidaturilor (în cazul Licitaţiei restrânse, Dialogului competitiv sau Negocierii cu publicarea prealabilă a unui anunţ de participare) sau deschiderea Ofertelor (în cazul Licitaţiei deschise). Se recomandă ca toţi sau măcar o parte a membrilor CCS să fie numiţi ca membri ai Comisiei de evaluare, pentru asigurarea continuităţii procesului. De asemenea, conducătorul Autorităţii contractante are un rol cheie pe parcursul derulării procedurii de atribuire a Contractului de concesiune. Pe perioada organizării şi derulării procedurii de atribuire, acesta are următoarele responsabilităţi (a se vedea Secţiunea 1.3.4): - numirea Comisiei de evaluare pentru atribuirea Contractului de concesiune, a membrilor de rezervă şi a experţilor externi cooptaţi în cadrul comisiei de evaluare, propuşi de preşedintele Comisiei de evaluare; - emiterea mandatului acordat Comisiei de evaluare în limita căruia aceasta va derula dialogul cu Candidaţii (în cazul procedurii de Dialog competitiv) sau va purta negocierile (în cazul procedurii de Negociere cu publicarea prealabilă a unui anunţ de participare); aprobarea notei justificative întocmite în cazul aplicării procedurii de Negociere cu publicarea prealabilă a unui anunţ de participare; - aprobarea raportului procedurii de atribuire, precum şi, după caz, a rapoartelor elaborate pentru etapele sau fazele intermediare ale procedurii de atribuire aplicate; - aprobarea notelor justificative privind prelungirea perioadei de atribuire, atunci când este cazul. Autoritatea contractantă este cea care, conform prevederilor legale, îşi asumă întreaga responsabilitate pentru derularea procedurii de atribuire a Contractelor de concesiune şi are obligaţia finalizării acesteia prin încheierea Contractului de concesiune, cu excepţia cazurilor în care are dreptul anulării acesteia, cazuri expres prevăzute de lege. Secţiunea 2.1.1 Comisia de evaluare Autoritatea contractantă are obligaţia de a desemna, pentru atribuirea fiecărui Contract de concesiune de lucrări publice sau concesiune de servicii, persoanele responsabile pentru evaluarea Ofertelor, care se constituie într-o Comisie de evaluare. Membrii Comisiei de evaluare trebuie să fie în număr de minimum 5 şi se nominalizează, de regulă, din cadrul CCS. Se recomandă ca aceştia să fie specialişti cu experienţă în domeniu şi probitate profesională recunoscută. Autoritatea contractantă desemnează, prin hotărâre, ordin sau decizie, preşedintele Comisiei de evaluare dintre membrii acesteia. De asemenea, Autoritatea contractantă are obligaţia de a nominaliza membri de rezervă pentru membrii Comisiei de evaluare. Autoritatea contractantă are dreptul de a înlocui un membru al Comisiei de evaluare cu un membru de rezervă numai dacă persoana care urmează să fie înlocuită nu are posibilitatea, din motive obiective, de a-şi îndeplini atribuţiile care rezultă din calitatea de membru al Comisiei de evaluare. După producerea înlocuirii, calitatea de membru al Comisiei de evaluare este preluată de către membrul de rezervă care îşi va exercita atribuţiile aferente până la finalizarea procedurii de atribuire. Se recomandă cât mai puţine fluctuaţii posibile în componenţa Comisiei de evaluare pe parcursul derulării procedurii de atribuire. Preşedintele Comisiei de evaluare are dreptul de a propune conducerii Autorităţii contractante cooptarea în cadrul Comisiei de evaluare a unor experţi externi cu precizarea expresă a atribuţiilor şi responsabilităţilor specifice acestora şi cu justificarea necesităţii participării lor la procesul de evaluare. În cazul în care sunt numiţi experţi externi cooptaţi, aceştia ar trebui să primească instrucţiuni clare în legătură cu rolul lor în cadrul Comisiei de evaluare şi documentele pe care urmează să le redacteze. Experţii externi cooptaţi pot fi nominalizaţi odată cu numirea Comisiei de evaluare sau ulterior, în funcţie de problemele specifice (de natură tehnică, financiară şi/sau juridică) care ar putea impune expertiza acestora. Aceştia sunt numiţi în calitate de persoane fizice. Astfel, în cazul în care Autoritatea contractantă a contractat firme de consultanţă în vederea asigurării asistenţei tehnice necesare pe parcursul derulării procedurii de atribuire, consultanţii acestor firme vor fi numiţi în calitate de experţi externi cooptaţi. Experţii externi cooptaţi pentru probleme specifice nu au drept de vot în cadrul Comisiei de evaluare, însă au obligaţia de a elabora un raport de specialitate cu privire la aspectele tehnice, financiare sau juridice, asupra cărora îşi exprimă punctul de vedere. Raportul de specialitate este destinat să faciliteze Comisiei de evaluare adoptarea deciziilor în cadrul procesului de analiză a Ofertelor şi de stabilire a Ofertei/Ofertelor câştigătoare. Raportul de specialitate se ataşează la raportul de atribuire şi devine parte a dosarului de concesiune. Dosarul Concesiunii este un document public care trebuie să cuprindă documentele întocmite/primite de Autoritatea contractantă în cadrul procedurii de atribuire, cum ar fi, dar fără a se limita la următoarele:
9. a)nota privind determinarea valorii estimate a Contractului de concesiune; ...
10. b)anunţul de intenţie şi dovada transmiterii acestuia spre publicare, dacă este cazul; ...
11. c)Anunţul de participare şi dovada transmiterii acestuia spre publicare şi/sau, după caz, invitaţia de participare; ...
12. d)Documentaţia de atribuire; ...
13. e)nota justificativă privind alegerea procedurii de atribuire, în cazul în care procedura aplicată a fost cea de Dialog competitiv şi Negociere cu publicarea prealabilă a unui anunţ de participare; ...
14. f)procesul-verbal al şedinţei de deschidere a Ofertelor; ...
15. g)formularele de Ofertă depuse în cadrul procedurii de atribuire; ...
16. h)solicitările de clarificări, precum şi clarificările transmise/primite de Autoritatea contractantă; ...
17. i)raportul procedurii de atribuire; ...
18. j)dovada comunicărilor privind rezultatul procedurii; ...
19. k)Contractul de concesiune semnat; ...
20. l)anunţul de atribuire şi dovada transmiterii acestuia spre publicare; ...
21. m)contestaţiile formulate în cadrul procedurii de atribuire, dacă este cazul; ...
22. n)avizul consultativ emis în conformitate cu prevederile legale, referitor la funcţia de verificare a aspectelor procedurale aferente procesului de atribuire a contractelor de achiziţie publică, dacă este cazul; ...
23. o)raportul de activitate şi, după caz, notele intermediare şi avizul consultativ emis în conformitate cu prevederile legale, referitor la funcţia de verificare a aspectelor procedurale aferente procesului de atribuire, dacă este cazul. ... Deşi nu este expres prevăzut în legislaţie, dosarul Concesiunii poate conţine şi documentele doveditoare ale încheierii cu succes de către Concesionar a contractelor de finanţare cu băncile în vederea obţinerii resurselor financiare necesare realizării proiectului. Paragraful 2.1.1.1 Asigurarea integrităţii şi confidenţialităţii Legislaţia relevantă - art. 67-70 din OUG nr. 34/2006 - art. 2, alin.