STRATEGIA NAȚIONALĂ din 27 octombrie 2015

STRATEGIA NAȚIONALĂ din 27 octombrie 2015 în domeniul achizițiilor publice Publicat în MONITORUL OFICIAL nr. 881 din 25 noiembrie 2015 Notă ... Aprobată prin Hotărârea Guvernului nr. 901 din 27 octombrie 2015, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 881 din 25 noiembrie

1. Cuprins Introducere Structura strategiei Informații generale relevante Cadrul juridic, priorități și politici existente Definirea problemelor A. Cadrul legislativ ... B. Deficiențele sistemului instituțional ... C. Procesul de achiziție publică ... D. Întărirea capacității administrative a autorităților contractante ... E. Monitorizare și supervizare ... Obiective A. Obiectivul general ... B. Obiective specifice ... Principii generale Direcții de acțiune Rezultatele politicilor publice
2. Calitatea cadrului legislativ, inclusiv evaluarea opțiunilor de transpunere a noilor directive în legislația națională ...
3. Coerența globală și eficiența sistemului instituțional ...
4. Regularitatea și calitatea procesului de achiziții publice ...
5. Capacitatea autorităților contractante, cu accent pe profesionalizare și aspecte de integritate ...
6. Funcțiile de monitorizare și supervizare a sistemului de achiziții publice din România ... Rezultatele acțiunilor
7. Calitatea cadrului legislativ, inclusiv evaluarea opțiunilor de transpunere a noilor directive în legislația națională ...
8. Coerența globală și eficiența sistemului instituțional ...
9. Regularitatea și calitatea procesului de achiziții publice ...
10. Capacitatea autorităților contractante, cu accent pe profesionalizare și aspecte de integritate ...
11. Funcțiile de monitorizare și supervizare a sistemului de achiziții publice din România ... Indicatori Implicații pentru buget Implicații juridice Capitolul 1 Capitolele 2 și 3 Capitolul 4 Capitolul 5 Proceduri de monitorizare, evaluare Etape ulterioare și instituții responsabile Capitolul 1 - Calitatea cadrului legislativ, inclusiv evaluarea opțiunilor de transpunere a noilor directive în legislația națională 1.
12. Descrierea situației curente ... 1.
13. Direcții de acțiune A. Adoptarea noului cadru legislativ în materie de achiziții publice, prin transpunerea directivelor Uniunii Europene în domeniu, adoptarea legii privind sistemul remediilor și a legislației secundare aferente ... B. Pregătirea și aplicarea unei metodologii de evaluare a impactului înainte de modificarea legilor din domeniul achizițiilor publice ... C. Implementarea măsurilor operaționale de corectare și prevenire a inconsecvențelor legislative ... D. Dezvoltarea și implementarea unui ghid on-line care va determina o schimbare de paradigmă la nivelul întregului sistem de achiziții publice ... ... 1.
14. Indicatori de impact și de rezultat ... 1.
15. Lista documentelor-suport corespunzătoare cap. 1 ... Capitolul 2 - Coerența globală și eficiența sistemului instituțional 2.
16. Descrierea situației actuale ... 2.
17. Direcții de acțiune A. Consolidarea politicii de achiziții publice la nivel guvernamental central ... B. Asigurarea unei abordări echilibrate și transsectoriale în promovarea politicii de achiziții publice ... C. Aplicarea unui mecanism de cooperare interinstituțională ... D. Reforma și consolidarea funcțiilor centrale în cadrul sistemului de achiziții publice ... E. Asigurarea unui sistem de remedii și căi de atac îmbunătățit și eficient ... ... 2.
18. Indicatori de impact și de rezultat ... 2.
19. Lista documentelor-suport corespunzătoare cap. 2 ... Capitolul 3 - Regularitatea și calitatea procesului de achiziții publice 3.
20. Descrierea situației actuale ... 3.
21. Direcții de acțiune 3.2.
22. Eficientizarea procesului de achiziții publice ... 3.2.
23. Acțiuni pentru a asigura regularitatea și calitatea procesului: domeniul de aplicare și impactul preconizat ... ... 3.
24. Indicatori de impact și de rezultat ... 3.
25. Lista documentelor-suport corespunzătoare cap. 3 ... Capitolul 4 - Capacitatea autorităților contractante, cu accent pe profesionalizare și aspecte de integritate 4.
26. Descrierea situației actuale ... 4.
27. Direcții de acțiune A. Creșterea abilităților tehnice și procedurale la nivelul autorităților contractante prin elaborarea de ghiduri și documentații de atribuire standard ... B. Soluționarea deficiențelor din implementare cu scopul de a sprijini pregătirea și implementarea contractelor de achiziții publice ... C. Profesionalizarea persoanelor responsabile cu achizițiile publice (funcționari publici sau personal contractual ce acționează în domeniul achizițiilor publice) și înființarea unui sistem de premiere ... D. Achiziții centralizate pentru administrația centrală pentru anumite categorii de achiziții publice ... E. Utilizarea unităților centralizate de achiziții publice de către autoritățile contractante din cadrul unei administrații sau de către autoritățile contractante dintr-o zonă geografică ... F. Crearea de consorții de către autoritățile contractante de la nivelul administrației locale ... G. Sporirea capacității autorităților contractante în utilizarea procedurilor on-line ... H. Realizarea unui studiu de fezabilitate pentru a evalua oportunitatea introducerii listei oficiale a operatorilor economici agreați, ca proiect-pilot în domeniul contractelor de lucrări aferente construcției de drumuri și autostrăzi ... ... 4.
28. Indicatori de impact și de rezultat ... Capitolul 5 - Funcțiile de monitorizare și supervizare ale sistemului de achiziții publice din România 5.
29. Descrierea situației actuale ... 5.
30. Direcții de acțiune A. Reorganizarea și redimensionarea funcției de monitorizare ... B. Stabilirea indicatorilor care urmează a fi luați în considerare pentru funcția de monitorizare ... C. Corelarea funcțiilor de monitorizare, elaborare a politicilor publice și supervizare ... D. Dezvoltarea funcției de supervizare ... ... 5.
31. Indicatori de impact și de rezultat ... Documente-suport Documentul-suport nr. 1 - Cadrul legal actual în domeniul achizițiilor publice Documentul-suport nr. 2 - Poziția preliminară a României privind opțiunile din noile directive din domeniul achizițiilor publice Documentul-suport nr. 3 - Cadrul instituțional actual în domeniul achizițiilor publice Documentul-suport nr. 4 - Lista de probleme și soluții Lista abrevierilor și a acronimelor Introducere Prezenta strategie este un document care propune acțiuni ce definesc politica Guvernului cu privire la reformarea sistemului național de achiziții publice în perioada 2015-
32. Dezvoltarea strategiei reprezintă o etapă crucială în vederea reformării sistemului românesc de achiziții publice, deoarece stabilește o viziune comună, într-un moment-cheie în care noile directive în domeniu propun statelor membre trecerea la o nouă paradigmă, în contextul în care achizițiile publice devin instrumentul principal de deblocare a creșterii economice la nivel european. În consecință, achizițiile publice dau măsura bunei guvernanțe întrucât reglementează modul de cheltuire a banului public și trebuie să asigure accesul neîngrădit al operatorilor economici. Sistemul național de achiziții publice actual este rezultatul unui proces greoi de maturizare ca urmare a celor aproape zece ani de aplicare a legislației naționale. Acest sistem s-a confruntat cu lipsa capacității și capabilităților autorităților contractante de a derula proceduri de achiziție publică, coroborată cu o legislație dificil de utilizat și de interpretat într-o manieră unitară, cu schimbări legislative frecvente, lipsa de transparență și eficacitate a investițiilor, contestații numeroase și mai ales lipsa sustenabilității proiectelor. În acest context, Guvernul României a declarat achizițiile publice drept una dintre prioritățile sale și, prin Decizia prim-ministrului nr. 218/2014*1) privind înființarea Comitetului interministerial pentru realizarea reformei cadrului legislativ și instituțional în domeniul achizițiilor publice, a instituit un mod de lucru operativ pentru reformarea sistemului. În acest scop a fost constituit Comitetul interministerial și un grup de lucru la nivel tehnic, cu participarea instituțiilor centrale-cheie în domeniu: Ministerul Fondurilor Europene, Cancelaria Prim-ministrului, Secretariatul General al Guvernului, Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice, Ministerul Finanțelor Publice - Unitatea Centrală pentru Verificarea Achizițiilor Publice, Ministerul pentru Societatea Informațională, Ministerul Justiției și Autoritatea Națională pentru Reglementarea și Monitorizarea Achizițiilor Publice. O contribuție constantă și o implicare activă a avut Consiliul Național pentru Soluționarea Contestațiilor. Cu rol de invitați au participat la dezbateri Curtea de Conturi a României și Autoritatea de Audit, Consiliul Superior al Magistraturii, Agenția Națională pentru Integritate, Consiliul Concurenței. Grupul de lucru tehnic a beneficiat de sprijinul permanent furnizat de către experții Băncii Europene de Investiții și ai Băncii Mondiale. *1) Decizia prim-ministrului nr. 218/2014 a fost abrogată prin Decizia prim-ministrului nr. 236/2015 privind înființarea Comitetului interministerial pentru achiziții publice. Procesul de analiză și identificare a măsurilor adecvate a fost inițiat la nivel european, printr-un dialog structurat cu reprezentanți ai Comisiei Europene, prin intermediul DG Regio și DG Grow, în contextul transpunerii noilor directive în domeniul achizițiilor publice și semnării Acordului de parteneriat 2014-2020 privind utilizarea fondurilor europene structurale și de investiții. Elaborarea strategiei a necesitat o durată considerabilă de timp, precum și consultări constante atât cu instituțiile europene și naționale, cât și cu reprezentanți ai asociațiilor profesionale din domeniul achizițiilor publice și ai unor structuri asociative relevante din mediul de afaceri, interesate de reforma domeniului. Coaliția pentru Dezvoltarea României, partenerul Guvernului României din sectorul privat, a fost un sprijin constant în definirea eforturilor de reformare. Un rol important l-a avut, de asemenea, Unitatea pentru Implementarea Priorităților, de la nivelul Cancelariei Primului-Ministru, care a furnizat asistență tehnică punctuală în elaborarea strategiei. Totodată, au fost luate în considerare și o serie de analize punctuale furnizate de către experții Deloitte în cadrul proiectului de asistență tehnică "Sprijin pentru Ministerul Fondurilor Europene". Documentul final a fost supus consultării publice pe site-ul Guvernului în a doua jumătate a lunii iulie
33. Structura strategiei Prezentul document se construiește pe cinci capitole care cuprind problemele majore identificate, direcțiile de acțiune adecvate pentru reformarea sistemului, precum și o serie de documente-suport care fundamentează situațiile identificate. La nivelul fiecărui capitol se regăsește un plan de acțiune cu termene clare, instituții responsabile, indicatori de performanță și impact preconizat. Cele 5 capitole care constituie și direcțiile de acțiune sunt următoarele: – Capitolul 1: Calitatea cadrului legislativ, inclusiv evaluarea opțiunilor de transpunere a noilor directive în legislația națională; ... – Capitolul 2: Coerența globală și eficiența sistemului instituțional; ... – Capitolul 3: Regularitatea și calitatea procesului de achiziții publice; ... – Capitolul 4: Capacitatea autorităților contractante, cu accent pe profesionalizare și aspecte de integritate; ... – Capitolul 5: Funcțiile de monitorizare și supervizare ale sistemului de achiziții publice din România. ... Capitolele strategiei se completează și se explicitează reciproc, formând un ansamblu coerent. Este de subliniat faptul că îmbunătățirea sistemului de achiziții publice nu depinde de o singură măsură, izolată, ci de implementarea prezentei strategii în ansamblul ei. Informații generale relevante Achizițiile publice reprezintă unul dintre domeniile prioritare ale Guvernului României, care contribuie la dezvoltarea infrastructurii economice și sociale, furnizarea de servicii publice, la sporirea încrederii în instituțiile statului. În 2013, valoarea bunurilor, lucrărilor și serviciilor achiziționate din fonduri publice s-a ridicat la 13,3% din PIB-ul României, din care 9,46% (14.250 milioane euro) de la bugetul de stat și aproximativ 3,87% (5.491 milioane euro) din fonduri UE și alte surse de finanțare. Potrivit analizelor întreprinse, actualele proceduri de atribuire din România sunt ineficiente, îngreunate de bariere birocratice și nu urmăresc o eficiență a utilizării fondurilor, aceasta fiind o cauză a ratei scăzute a absorbției și a corecțiilor aplicate finanțărilor din fondurile UE. Cadrul juridic, priorități și politici existente Prezenta strategie aduce o nouă abordare în domeniul achizițiilor publice, mutând accentul de la procedură la proces, de la valoarea contractului propriu-zis la costul întregului ciclu de viață al unei achiziții, de la o suprareglementare la o legislație suplă, dublată de ghiduri coerente, actualizate, consolidate și validate de Agenția Națională pentru Achiziții Publice. Strategia prevede o reașezare a sistemului pornind de la funcțiile esențiale pentru o bună funcționare: asigurarea legiferării, elaborarea de politici publice, monitorizare și supervizare, sprijin operațional și help-desk, control, remediile și căile de atac. Profesionalizarea personalului din domeniul achizițiilor publice are menirea, pe termen mediu și lung, să contribuie la cheltuirea eficientă a banului public prin creșterea calității procesului de achiziții și, implicit, prin creșterea capacității administrative. Această redimensionare se impune ca o soluție firească de reformare a sistemului, dar și în contextul noilor directive europene în materie, care vor fi transpuse în legislația națională: – Directiva 2014/23/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind atribuirea contractelor de concesiune; ... – Directiva 2014/24/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achizițiile publice și de abrogare a Directivei 2004/18/CE; ... – Directiva 2014/25/UE a Parlamentului European și a Consiliului din 26 februarie 2014 privind achizițiile efectuate de entitățile care își desfășoară activitatea în sectoarele apei, energiei, transporturilor și serviciilor poștale și de abrogare a Directivei 2004/17/CE. ... O detaliere a cadrului legislativ existent, precum și direcțiile de urmat, planul de acțiuni și termenele de realizare sunt prezentate în cap. 1 - Calitatea cadrului legislativ, inclusiv evaluarea opțiunilor de transpunere a noilor directive în legislația națională. Definirea problemelor Analiza sistemului național de achiziții publice a condus la identificarea unui ansamblu de deficiențe care au determinat în timp cheltuirea ineficientă a fondurilor publice, blocaje birocratice, dar și o lipsă a asumării răspunderii, numeroase contestații și prelungirea sau anularea unor proceduri. Lipsa de transparență a procesului de achiziție, corupția, gradul scăzut de utilizare a mijloacelor electronice, corecțiile financiare și absorbția redusă a fondurilor europene sunt probleme majore identificate. Aceste probleme sunt analizate pe larg în cadrul strategiei, aceasta integrând totodată soluții adecvate de remediere. A. Cadrul legislativ Se confruntă cu o multitudine de acte normative în domeniu, în mare parte de nivel secundar și terțiar, care au fost adesea supuse modificărilor legislative. Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 337/2006, cu modificările și completările ulterioare, legislație de nivel primar, transpune directivele europene în domeniul achizițiilor clasice, utilităților și concesiunilor. De la intrarea acesteia în vigoare s-au realizat 20 de modificări legislative. Adițional, alte 52 de acte normative, secundare și terțiare, hotărâri ale Guvernului și ordine emise de ANRMAP reglementează achizițiile publice în România. Inventarul normativ cuprinde legislație emisă și de alte ministere cu impact asupra acestui domeniu, fără a fi fost însă corelate cu cele existente. În acest inventar se regăsesc acte normative care contravin prevederilor legislative europene, prezentând risc de încălcare a dreptului UE (infringement). În elaborarea legislației, potrivit unei culturi administrative consolidate de-a lungul timpului, tendința este de a suprareglementa, prin detalierea unor aspecte specifice. Atenția se concentrează asupra conformării cu aspectele de legalitate în defavoarea aspectelor de fond ale procesului de achiziție. Legislația în acest domeniu nu este interpretată unitar de instituțiile cu rol de auditare și control, dar nici de autoritățile contractante. De asemenea, nu există ghiduri bine documentate, unitar abordate, la care autoritățile contractante și operatorii economici să se raporteze. Numeroase îndrumări au fost publicate, fără valoare adăugată pentru utilizatori, făcându-se doar o trecere în revistă a prevederilor legislative în vigoare, fără o abordare practică, operațională. În momentul de față nu există o analiză sistematică a cazurilor și deciziilor Curții Europene de Justiție pentru fundamentarea unor soluții cu impact asupra interpretării legislației naționale. O analiză detaliată a deficiențelor cadrului legislativ este prevăzută în textul strategiei la cap.
34. ... B. Deficiențele sistemului instituțional Funcțiile centrale ale sistemului de achiziții publice sunt distribuite fragmentat și redundant între următoarele instituții cu competențe-cheie în acest domeniu (situația din aprilie 2015): – ANRMAP - funcții de reglementare, sprijin consultativ și operațional, verificări ex ante ale documentației de atribuire, control ex post parțial, monitorizare și cooperare internațională; ... – UCVAP - control ex ante al procedurii de evaluare a ofertelor; ... – CNSC - organism independent cu activitate administrativ-jurisdicțională, de soluționare a contestațiilor (primul organism de soluționare a contestațiilor); ... – AADR - sistemul electronic de achiziții publice (platformă de e-licitație); ... – Curtea de Conturi a României și Autoritatea de Audit (pentru achiziții din fonduri europene) - activități de audit și control; ... – Consiliul Concurenței - activități de control; ... – curțile de apel - instanțe competente să soluționeze plângerea formulată împotriva deciziei pronunțate de CNSC (al doilea organism de soluționare a contestațiilor). ... În paralel a fost dezvoltat un sistem separat de control ex post al achizițiilor publice, aplicabil fondurilor UE: autoritățile de management și autoritatea de certificare au obligația de a valida cheltuielile eligibile către Comisia Europeană, în timp ce Autoritatea de Audit trebuie să auditeze cheltuielile declarate Comisiei. Se pune un accent puternic pe conformitate, legislație și controale, fără a ține seama de funcțiile strategice esențiale ale unui sistem de achiziții publice, cum ar fi furnizarea concretă de sprijin operațional, monitorizarea pieței, elaborarea de politici și supervizarea sistemului. Lipsește, de asemenea, un mecanism de control și echilibrare a funcțiilor existente, în prezent sistemul confruntându-se cu abordări segregate, care nu comunică și nu se coordonează. Nu există indicatori privind performanța funcțiilor și nicio evaluare cuprinzătoare cu privire la funcționarea sistemului din punctul de vedere al eficienței, eficacității sau gradului de integrare a funcțiilor specifice. Din acest punct de vedere, dezechilibrele din sistem au generat lipsa asumării răspunderii autorităților contractante, tendință care a descurajat utilizarea achizițiilor publice ca instrument de dezvoltare economică. Verificarea ex ante a documentației de atribuire nu vizează decât informațiile incluse în Fișa de date - în special criterii de calificare și atribuire și, în consecință, nu poate identifica clauzele contractuale discriminatorii și nici specificațiile tehnice subiective sau de slabă calitate. Pe de altă parte, este necesară o justificare detaliată pentru utilizarea criteriului de atribuire "oferta cea mai avantajoasă din punct de vedere economic", ceea ce determină încurajarea autorităților contractante să utilizeze criteriul "prețul cel mai scăzut", împiedicând dezvoltarea unor politici de achiziții strategice și accentuând lipsa de responsabilizare a autorităților contractante. Controlul ex ante pentru evaluarea ofertelor nu pune accent pe fazele critice și observațiile nu se axează întotdeauna pe aspectele importante ale procedurii de atribuire sau pe justificarea corectă, din punct de vedere legal, de către comisiile de evaluare a ofertelor respinse/câștigătoare. Controlul ex post este efectuat de diferite instituții, iar lipsa de abordare comună în analiza acelorași documente/proceduri generează o nouă abordare defensivă la nivelul autorităților contractante, care adoptă opțiunea cu risc minim în procedurile de atribuire ulterioare (respectiv criterii de calificare extrem de permisive, anularea procedurilor etc.). Sistemul instituțional nu încurajează cheltuirea eficientă a banului public. Paradigma "valoare pentru bani" nu este înțeleasă și deci nici aplicată, instituțiile punând accent pe aspecte procedurale în detrimentul utilizării eficiente a fondurilor prin raportare la calitate. Cooperarea interinstituțională este precară și reprezintă o sursă de inconsecvență a practicilor și deci a deficiențelor majore din sistem. Inconsecvențe sunt înregistrate atât în cadrul instituțiilor, cât și în relațiile dintre ele. Până în prezent protocoalele de colaborare au fost semnate, dar nu și aplicate. Nu sunt prevăzute inițiative de promovare și armonizare a practicilor de succes. Sistemul nu are capacitatea de a reglementa activitatea economică și de a elabora politici publice pe baza indicatorilor existenți. O analiză detaliată a deficiențelor sistemului este prevăzută în textul strategiei la cap.
35. ... C. Procesul de achiziție publică Un proces de achiziții publice performant presupune o bună funcționare a controalelor, a sistemului de remedii și căi de atac, a sistemului de prevenire a conflictului de interese și a corupției. Sistemele de control administrativ din domeniul achizițiilor publice sunt redundante, cu efecte parțiale și cu accent aproape exclusiv pe legalitatea procesului, lăsând deoparte calitatea acestuia, asigurarea eficienței cheltuielilor prin încurajarea concurenței și transparenței. Numărul mare de contestații este un indicator al disfuncționalității sistemului de achiziții publice. Mai mult, lipsa unei interpretări/jurisprudențe unitare în cadrul CNSC, în cadrul curților de apel, dar și între acestea reprezintă un factor important care generează impredictibilitate în întregul sistem. Controlul intern este slab, în principal ca rezultat al unui sistem ierarhizat, lipsit de forme de echilibrare internă. Acesta se reduce, de obicei, la funcția de control financiar preventiv. În ceea ce privește procesul de achiziții publice, controlul intern este ineficace, în mare parte formal și fragmentat, mai ales la nivel local. Acesta pare exclusiv preocupat de legalitatea aspectelor bugetare, fără a ține seama de aspecte strategice, cum ar fi alocările de buget sau prioritizarea proiectelor. Deși există standarde de control intern managerial aprobate prin Ordinul ministrului finanțelor publice nr. 946/2005*2) pentru aprobarea Codului controlului intern/managerial, cuprinzând standardele de control intern/managerial la entitățile publice și pentru dezvoltarea sistemelor de control intern/managerial, și, mai recent, prin Ordinul secretarului general al Guvernului nr. 400/2015 pentru aprobarea Codului controlului intern/ managerial al entităților publice, acestea au necesitat un timp îndelungat de procedurare, având doar un caracter formal. Mai mult, nu sunt vizate în mod expres aspecte referitoare la achizițiile publice desfășurate de autoritățile contractante. Ca rezultat al controlului intern deficitar, sistemul național pune accent pe controale externe (ex ante și ex post). *2)Ordinul ministrului finanțelor publice nr. 946/2005 a fost abrogat prin Ordinul ministrului finanțelor publice nr. 808/
36. Deficiențele controalelor ex ante și ex post, precum și sistemul căilor de atac sunt abordate și detaliate atât în cadrul cap. 2, cât și în cadrul cap.
37. Sistemul de prevenire a conflictelor de interese se limitează la proiectele cu finanțare UE. Autoritățile contractante nu tratează operatorii economici în mod egal și nediscriminatoriu și nu acționează în mod transparent. În acest sens, utilizarea mijloacelor electronice care ar aduce un plus de eficiență, transparență și obiectivitate în derularea procesului de achiziție este extrem de timidă din rațiuni multiple, de la lipsa de capacitate a autorităților contractante, a infrastructurii necesare, dar mai ales dintr-o reticență care derivă din modul obișnuit de operare. Pentru proceduri peste pragul stabilit pentru achiziții directe, utilizarea achizițiilor electronice rămâne destul de limitată (între 17% și 21,7% anual), numai 26% din valoarea totală a contractelor on-line fiind contractate pentru lucrări. Conflictul de interese este abordat pe larg în cadrul cap.
38. ... D. Întărirea capacității administrative a autorităților contractante În România există în prezent peste 15.000 de autorități contractante, dintre care o medie anuală de 7.300 de autorități au desfășurat achiziții publice în perioada 2007-
39. La nivelul autorităților locale, cu excepția celor mari, personalul efectuează și alte sarcini, implicarea în achiziții publice fiind marginală, activată numai când este absolut necesar. La nivel central și județean, toate autoritățile contractante au o unitate însărcinată cu efectuarea procedurilor de achiziții. Deficiențele cu care se confruntă autoritățile contractante dau măsura calității sistemului de achiziții publice din România. Nu există capacități și abilități tehnice la nivelul autorităților contractante în identificarea necesității, pregătirea documentației de atribuire, evaluarea ofertelor și implementarea proiectelor, ceea ce conduce în mod direct la: – contestații generate de conținutul documentației de atribuire și ulterior de procesul de evaluare; ... – utilizarea unor elemente de referință nepotrivite pentru calcularea valorii estimate; ... – solicitări de clarificări în perioada de ofertare care conduc la prelungirea termenelor sau la anularea procedurilor; ... – dificultăți în timpul evaluării sau lipsa unui element de referință adecvat pentru o evaluare corectă; ... – imposibilitatea ofertanților de a pregăti documente adecvate și de calitate; ... – descurajarea ofertanților serioși de a participa la proceduri; ... – întârzieri în implementarea contractelor; ... – calitate slabă a rezultatelor obținute din implementarea contractului; ... – necesitatea de acte adiționale la contract și de fonduri suplimentare pentru satisfacerea nevoilor reale ale autorității contractante. ... Lipsa de aptitudini la nivelul autorităților contractante este dublată de o expertiză neuniformă în rândul personalului responsabil cu achizițiile publice și de absența instrumentelor metodologice de sprijin adecvate (clauze standardizate pentru contracte, birou de asistență perfect funcțional, îndrumare etc.). Nu există o profesionalizare sau un parcurs profesional în domeniul achizițiilor publice din România. Remunerarea personalului nu este proporțională cu complexitatea muncii și complet necompetitivă în raport cu salariile personalului responsabil cu achiziții în mediul privat. Lipsa unei motivații pozitive este recunoscută ca fiind o problemă de sistem și conduce la fluctuații de personal. Această lipsă de profesionalizare este, de asemenea, în detrimentul integrității în achizițiile publice, o sursă de preocupare constantă și o provocare majoră în România. Acțiuni dedicate sunt planificate în acest sens în cadrul cap.
40. În prezent, în România nu se practică diseminarea sau referirea la bunele practici în domeniul achizițiilor publice, deși există un anumit nivel de conștientizare a responsabilităților funcționarilor implicați în achiziții publice și a dificultăților cu care se confruntă aceștia în exercitarea atribuțiilor. O analiză detaliată a deficiențelor autorităților contractante din România este prezentată la cap.
41. ... E. Monitorizare și supervizare Funcția de monitorizare, așa cum este în prezent realizată, se limitează la furnizarea de seturi de date statistice, precum și la numărul de anunțuri de participare, la tipuri de proceduri sau autorități contractante, care nu construiesc o imagine coerentă a pieței de achiziții publice, ci exprimă doar o dimensiune a ei. În plus, maturitatea practicilor actuale de monitorizare este scăzută, axată pe activitate, și nu pe performanță. Indicatorii de performanță relevanți pentru sistemul de achiziții publice nu sunt încă bine definiți, nu în sens larg/acceptat de comun acord de către părțile interesate, sau cuprind interpretări și puncte de vedere diferite. SEAP nu include câmpuri de date pentru a prelua toate informațiile-cheie care pot fi utilizate de către părțile interesate pentru a corela și analiza forța și calitatea competiției. De exemplu, pe baza datelor SEAP nu se pot produce statistici și indicatori specifici pentru activitatea ofertanților din afara țării. Acest aspect este un indiciu privind lipsa de credibilitate și atractivitate a sistemului de achiziții publice românesc pentru investitorii străini. Adițional deficiențelor de la nivelul funcției de monitorizare, funcția de supervizare este limitată la controalele ex post ale procedurilor de atribuire ca urmare a notificărilor/sesizărilor transmise de către operatorii economici. O analiză detaliată a deficiențelor funcțiilor de monitorizare și supervizare este prezentată la cap.
42. ... Obiective Prezenta strategie propune o reașezare a sistemului achizițiilor publice, în contextul schimbării de paradigmă a domeniului și la nivel european, așa cum reiese din noile directive. Prin implementarea măsurilor propuse în cadrul strategiei se urmărește a se obține eficientă, eficacitate, economie ("value for money"), în condiții de integritate și responsabilitate. A. Obiectivul general Îmbunătățirea sistemului de achiziții publice din România, prin transpunerea noilor directive europene în legislația națională, reformarea cadrului instituțional și asigurarea funcționalității sistemului ... B. Obiective specifice
43. Un nou pachet de acte normative suple și coerente, în vigoare din februarie 2016 ...
44. Consolidarea Agenției Naționale pentru Achiziții Publice, din punct de vedere funcțional și operațional, astfel încât să îndeplinească funcțiile prevăzute în strategie în mod coerent, printr-un sistem implementat de verificare și echilibrare: 2.
45. Reformarea controlului ex ante ... 2.
46. Instituirea și dezvoltarea funcției de sprijin operațional pentru autoritățile contractante prin elaborarea unui ghid operațional interactiv, actualizabil, care să înlocuiască suprareglementarea de nivel terțiar ... 2.
47. Dezvoltarea funcțiilor de monitorizare și supervizare ... ...
48. Consolidarea sistemului de remedii și căi de atac prin legislație dedicată ...
49. Dezvoltarea unei evoluții profesionale în sistem pentru personalul responsabil cu achizițiile publice ...
50. Combaterea corupției prin sporirea utilizării mijloacelor electronice pentru procedurile de achiziții și prin prevenirea conflictului de interese asigurată cu ajutorul sistemului prevenție ... ... Principii generale Prezenta strategie promovează principiile care vor sta la baza politicilor de reformare a achizițiilor publice. Nediscriminarea și tratamentul egal reprezintă asigurarea condițiilor de manifestare a concurenței reale, prin stabilirea și aplicarea, în orice etapă a derulării procedurii de atribuire, de reguli, cerințe și criterii identice pentru toți operatorii economici, inclusiv prin protejarea informațiilor confidențiale atunci când este cazul, pentru ca oricare dintre operatori să poată participa la atribuirea contractului și să beneficieze de șanse egale de a deveni contractanți (furnizori de produse, prestatori de servicii sau executanți de lucrări). Recunoașterea reciprocă constă în acceptarea produselor, serviciilor, lucrărilor oferite în mod licit pe piața Uniunii Europene, a diplomelor, certificatelor, a altor documente, emise de autoritățile competente din alte state, precum și a specificațiilor tehnice, echivalente cu cele solicitate la nivel național. Transparența înseamnă aducerea la cunoștința publicului a tuturor informațiilor referitoare la atribuirea contractului de furnizare de produse, servicii și lucrări. Proporționalitatea reprezintă asigurarea corelației dintre necesitatea beneficiarului, obiectul contractului de achiziție publică și cerințele solicitate a fi îndeplinite. În acest sens, beneficiarul trebuie să se asigure că, în cazul în care sunt stabilite cerințe minime de calificare, acestea nu prezintă relevanță și/sau sunt disproporționate în raport cu natura și complexitatea contractului atribuit. Eficiența utilizării fondurilor reprezintă atribuirea contractelor de achiziție pe baze competiționale și utilizarea unor criterii de atribuire care să reflecte avantajele de natură economică ale ofertelor în vederea obținerii raportului optim între calitate și preț, inclusiv prin luarea în considerare a obiectivelor sociale, etice și de protecție a mediului. Asumarea răspunderii este determinarea clară a sarcinilor și atribuțiilor persoanelor responsabile cu achizițiile publice, urmărindu-se asigurarea profesionalismului, imparțialității și independenței deciziilor adoptate pe parcursul derulării acestui proces. Evitarea conflictului de interese - pe parcursul aplicării procedurilor de atribuire, achizitorul are obligația de a lua toate măsurile necesare pentru a evita situațiile de natură să determine apariția unui conflict de interese și/sau manifestarea concurenței neloiale. Direcții de acțiune Direcțiile de acțiune sunt date de structura strategiei:
51. Calitatea cadrului legislativ, inclusiv evaluarea opțiunilor de transpunere a noilor directive în legislația națională; ...
52. Coerența globală și eficiența sistemului instituțional; ...
53. Regularitatea și calitatea procesului de achiziții publice; ...
54. Capacitatea autorităților contractante, cu accent pe profesionalizare și aspecte de integritate; ...
55. Funcțiile de monitorizare și supervizare a sistemului de achiziții publice din România. ... Cele 5 direcții de acțiune sunt intercondiționate sau derivă una din cealaltă, ceea ce face ca rezultatele politicilor publice și ale acțiunilor să coincidă pentru unele dintre ele. Rezultatele politicilor publice
56. Calitatea cadrului legislativ, inclusiv evaluarea opțiunilor de transpunere a noilor directive în legislația națională Impactul pe termen mediu și lung al acestei strategii vizează îmbunătățirea cadrului legislativ prin instituirea obligativității unor studii de impact, reducerea birocrației și a poverii administrative pentru instituțiile publice și pentru operatorii economici, evitarea modificărilor legislative frecvente, în special la nivelul legislației primare, asanarea inventarului de acte normative de prevederi ce contravin altor legi și directivelor europene în vigoare, introducerea de mecanisme interinstituționale în vederea abordării și interpretării unitare a practicilor și a legislației. În mod evident, o legislație coerentă, suplă și mai puțin birocratică, fundamentată pe bază de studii de impact și consultări publice, va avea efecte și în creșterea ponderii achizițiilor publice din PIB, în scăderea gradului de corupție, în creșterea absorbției fondurilor europene, a încurajării competiției și participării operatorilor economici străini. ...
57. Coerența globală și eficiența sistemului instituțional Reformarea sistemului instituțional va conduce la: – consolidarea politicii de achiziții publice la nivel guvernamental, prin stabilitate pe termen lung; ... – eficiența sistemului instituțional; ... – abordare unitară și evitarea interpretărilor disparate ale instituțiilor din sistem; ... – dezvoltarea și consolidarea funcțiilor centrale în cadrul sistemului de achiziții publice; ... – un sistem de verificare și echilibrare pentru funcțiile existente; ... – aplicarea unui mecanism de cooperare interinstituțională. ... ...
58. Regularitatea și calitatea procesului de achiziții publice Politicile prevăzute vor genera: – un control intern consolidat la nivelul autorităților contractante; ... – simplificarea controlului extern ex ante, înlocuind abordarea sistemică de până acum cu una sistematică; ... – îmbunătățirea și extinderea sistemelor de prevenție a conflictelor de interese; ... – reducerea redundanțelor și simplificarea controlului ex post. ... Impactul preconizat este un grad crescut de responsabilizare a autorităților contractante, o fluidizare a procedurilor și o flexibilitate mai mare a sistemului. ...
59. Capacitatea autorităților contractante, cu accent pe profesionalizare și aspecte de integritate Rezultatele politicilor la acest capitol contribuie în mod evident la atingerea rezultatelor prevăzute pentru fiecare direcție de acțiune menționate anterior: – creșterea capacității tehnice și operaționale la nivelul autorităților contractante prin îndrumare și punerea la dispoziție de documentații standardizate; ... – asigurarea unui cadru legislativ coerent și eficient pentru sprijinirea AC în implementarea contractelor; ... – profesionalizarea personalului responsabil cu achizițiile publice (funcționari publici sau personal contractual), precum și stabilirea unui sistem de premiere bazat pe criterii de performanță; ... – achiziții centralizate pentru administrația guvernamentală pentru anumite categorii de achiziții publice; ... – încurajarea consorțiilor de autorități contractante la nivelul administrației locale; ... – îmbunătățirea capacității autorităților contractante în utilizarea procedurilor electronice; ... – reducerea asimetriilor informaționale prin îmbunătățirea colaborării interinstituționale. ... ...
60. Funcțiile de monitorizare și supervizare a sistemului de achiziții publice din România: – configurarea unei funcții complexe de monitorizare a sistemului; ... – creșterea transparenței, deschiderii și accesului la sistemul de achiziții publice național; ... – utilizarea obligatorie și consecventă a SEAP pentru efectuarea procedurilor on-line; ... – încurajarea flexibilității și simplificării în domeniul achizițiilor; ... – corelarea informațiilor provenite din sistem; ... – încurajarea autorităților contractante să împartă contractele mari în loturi, pentru promovarea competiției locale; ... – împuternicirea ANAP să îndeplinească rolul de "observator al pieței"; ... – întărirea funcției de supraveghere; ... – întărirea funcției de elaborare a politicilor. ... ... Rezultatele acțiunilor
61. Calitatea cadrului legislativ, inclusiv evaluarea opțiunilor de transpunere a noilor directive în legislația națională Rezultatele acțiunilor prevăzute la acest capitol vizează acte normative de transpunere a directivelor europene, de modificare a legislației actuale în vederea abrogării prevederilor contradictorii cu legislația europeană, dezvoltarea unui ghid operațional interactiv, actualizat, ce cuprinde aspecte practice și acoperă întregul ciclu de viață a achiziției. ...
62. Coerența globală și eficiența sistemului instituțional Reforma sistemului instituțional presupune, în primul rând, operaționalizarea ANAP, prin adoptarea unor proceduri de lucru în conformitate cu funcțiile pe care le va îndeplini, elaborarea de metodologii pentru sprijinirea autorităților contractante în derularea de achiziții, crearea mecanismului interministerial și promovarea deciziilor adoptate la nivelul acestui for. Acțiunile prevăzute vizează asigurarea coerenței instituționale în ansamblul ei, prin înființarea Comitetului interministerial pentru politici publice, și semnarea de protocoale de colaborare între actorii implicați în sistem în vederea alinierii interpretărilor (CNSC, CSM). Rezultate concrete ale acestei direcții de acțiune mai sunt instruirile specifice pentru utilizarea SICAP și pentru pregătirea judecătorilor din cadrul curților de apel pe lângă care se vor crea complete specializate. ...
63. Regularitatea și calitatea procesului de achiziții publice Rezultatele acțiunilor prevăzute sub umbrela acestei direcții vizează adaptarea standardelor de control managerial intern pentru domeniul achizițiilor, dezvoltarea unui ghid de îndrumare, instruire și implementarea la nivelul CNADNR și ANAR a acestor standarde. În vederea implementării controlului ex ante, dezvoltarea unei metodologii și a unor liste de verificare, pregătirea și asigurarea resurselor umane necesare reprezintă rezultate așteptate. În privința controlului ex post, se vor prevedea resurse umane, instruire și instrumente, mecanism de cooperare între Curtea de Conturi a României și Autoritatea de Audit, pentru abordare unitară, și elaborarea unei metodologii de identificare a zonelor de risc. Referitor la conflictul de interese în achizițiile publice, se vor îmbunătăți și extinde sistemele pentru a preveni conflictele de interese. ...
64. Capacitatea autorităților contractante, cu accent pe profesionalizare și aspecte de integritate Dezvoltarea ghidului operațional interactiv presupune elaborarea de documentații de atribuire standard (lucrări, bunuri, servicii), publicarea de bune practici, îndrumări metodologice, abordarea achiziției din perspectiva ciclului de viață; alte rezultate concrete sunt următoarele: modificări legislative și adoptarea de clauze contractuale standard, calificare în achiziții publice, promovarea unui curriculum, program de formare specializată pentru personalul responsabil cu achizițiile publice, formarea unei unități centralizate la nivel guvernamental pentru achiziția unor tipuri de bunuri, efectuarea unor studii de impact privind dezvoltarea de unități de achiziții centralizate la nivel regional și introducerea listei operatorilor economici pentru domeniul infrastructură rutieră. ...
65. Funcțiile de monitorizare și supervizare a sistemului de achiziții publice din România Dezvoltarea funcțiilor de monitorizare, supervizare și, ca o consecință firească, de elaborare de politici publice se traduce concret, în organigrama ANAP, prin direcțiile responsabile cu acestea, asigurarea de resurse umane instruite, conceperea unei metodologii care să facă legătura între rezultatele tuturor funcțiilor, generarea și publicarea de rapoarte de monitorizare. De asemenea, se va asigura un grad sporit de transparență prin publicarea contractelor în SICAP și a actelor adiționale prin care prețul este crescut cu cel puțin 5%. ... Indicatori Indicatorii ce urmează a fi monitorizați sunt:
66. indicatorii-cheie de performanță prevăzuți în planurile de acțiune aferente strategiei; ...
67. indicatorii ce măsoară gradul de îndeplinire a obiectivelor strategiei, ce reprezintă, de fapt, rezultatul evaluării performanței sistemului în ansamblu în raport cu obiectivele și scopurile stabilite. ... Implicații pentru buget Sursa de finanțare principală pentru implementarea prezentei strategii și a planurilor de acțiune aferente o reprezintă bugetul național. Fondurile europene reprezintă, de asemenea, o sursă importantă de asigurare a ducerii la îndeplinire a numeroase activități menționate în document, cu precădere Programul operațional Capacitate administrativă, Programul operațional Asistență tehnică, Programul operațional Capital uman. Reformarea sistemului, așa cum a fost concepută în această strategie, presupune cheltuieli de personal, cheltuieli aferente consultanței pentru elaborare de metodologii, dezvoltarea ghidului interactiv, investiții ocazionate de înființarea ANAP ș.a. Implicații juridice Prin prezenta strategie se urmărește instituirea unui cadru juridic mai suplu și înlocuirea suprareglementării și a modificărilor legislative frecvente prin dezvoltarea unui ghid interactiv, actualizat în permanență, care să ofere sprijinul operațional necesar pentru autoritățile contractante și care să suplimenteze legislația terțiară. Cu toate acestea, pentru atingerea acestor obiective este nevoie de o serie de modificări legislative la actualul cadru normativ, așa cum reiese din planurile de acțiune aferente fiecărui capitol al strategiei: Capitolul 1: – Trei legi separate privind achizițiile în sectorul clasic, utilitățile, concesiunile și PPP pentru transpunerea directivelor 2014/24/UE, 2014/25/UE și, respectiv, 2014/23/UE, precum și o lege separată privind remediile și căile de atac; cele 4 legi vor fi însoțite de legislație secundară și terțiară specifică (inclusiv introducerea obligativității condițiilor din contractele FIDIC în gestionarea contractelor de lucrări după cum este menționat la cap. 4); ... – ordonanță de urgență a Guvernului pentru eliminarea prevederilor normative în dezacord cu directivele europene ("Clean the past"). ... Capitolele 2 și 3: – Hotărârea Guvernului pentru organizarea și funcționarea ANAP, înființată prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 13/2015 privind înființarea, organizarea și funcționarea Agenției Naționale pentru Achiziții Publice; ... – act normativ pentru stabilirea de complete specializate pentru achiziții publice la nivelul curților de apel; ... – organizarea controlului intern care să permită un control extern orientat spre aspecte de fond. ... Capitolul 4: – modificarea Legii nr. 188/1999 privind Statutul funcționarilor publici, republicată, cu modificările și completările ulterioare, cu scopul introducerii funcției generale cu denumire specifică aplicabilă funcționarilor publici cu atribuții în domeniul achizițiilor publice, cu denumirea consilier achiziții publice; ... – act normativ care să reglementeze atribuțiile și condițiile specifice funcției generale cu atribuții în domeniul achizițiilor publice; ... – modificarea și completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 13/2015, în vederea stabilirii unei funcții specifice pentru personalul ANAP; ... – act normativ pentru introducerea obligativității cartografierii sistemelor de utilități de către proprietari/operatori cu scopul responsabilizării proprietarilor/operatorilor rețelelor de utilități cu privire la acuratețea informațiilor furnizate autorităților contractante publice înaintea lansării procedurilor de atribuire; ... – modificarea Hotărârii Guvernului nr. 28/2008 privind aprobarea conținutului-cadru al documentației tehnico-economice aferente investițiilor publice, precum și a structurii și metodologiei de elaborare a devizului general pentru obiective de investiții și lucrări de intervenții, cu scopul de a limita influența conținutului studiului de fezabilitate asupra procesului de achiziție publică; ... – act normativ pentru înființarea unei unități centralizate de achiziții la nivelul Ministerul Finanțelor Publice, cu scopul achiziționării centralizate a unor tipuri de bunuri și/sau servicii la nivelul administrației publice centrale. ... Capitolul 5: – urmărirea unor indicatori care să ofere o imagine reală asupra problemelor de sistem. ... Proceduri de monitorizare, evaluare Monitorizarea prezentei strategii va face obiectul activității unei structuri din cadrul Agenției Naționale pentru Achiziții Publice, înființată prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 13/
68. Activitatea structurii va fi reglementată prin regulamentul de organizare și funcționare și prin setul de proceduri instituit la nivelul ANAP. Urmărirea planurilor de acțiune se va face cu ajutorul unui sistem modern de monitorizare tip "tablou de bord", care cuprinde principalii indicatori de performanță, acțiunile prevăzute și un cod de culori menit să descrie vizual evoluția acestora și încadrarea în termenele propuse. Codul de culori va facilita comparația situației curente cu cea de referință și cea de îndeplinit, dar va constitui și un sistem de avertizare în privința întârzierilor care apar în implementare. Ca urmare a acestor semnale de alarmă rezultate în urma monitorizării, ANAP va întreprinde măsurile necesare pentru a preveni neîndeplinirea obiectivelor. Trimestrial sau la cerere se vor elabora rapoarte de progres spre a fi prezentate Comitetului interministerial pentru achiziții publice. Actualizarea strategiei naționale se face în funcție de evoluțiile în plan intern, pe baza rezultatelor procesului de evaluare și monitorizare, precum și de evoluțiile în plan european. Actualul document strategic necesită o revizuire și reactualizare a planurilor de acțiune în
69. Etape ulterioare și instituții responsabile Strategia este rezultatul Deciziei prim-ministrului nr. 218/2014, prin care Ministerul Fondurilor Europene a fost numit coordonator al procesului de reformă în domeniul achizițiilor publice. Prin înființarea ANAP în subordinea MFP, reforma este preluată, la nivel de implementare, de instituția nou-creată. Actorii-cheie prevăzuți drept coordonatori sau instituții contribuitoare își vor îndeplini responsabilitățile conform planurilor de acțiune. Comitetul interministerial pentru achiziții publice va cuprinde instituțiile-cheie relevante, cu rol de membri permanenți și invitați. Capitolul 1 Calitatea cadrului legislativ, inclusiv evaluarea opțiunilor de transpunere a noilor directive în legislația națională Acest capitol conține textul principal (strategia propriu-zisă), un tabel cu acțiuni specifice (plan de acțiune) și documentele-suport. Documentele-suport reprezintă documente complementare care trebuie analizate prin prisma aspectelor menționate în strategie și în planul de acțiune, acestea din urmă neputând fi amendate sau contrazise de prevederi contrare din documentele-suport. Strategia și planul de acțiune prevalează în raport cu documentele-suport. 1.
70. Descrierea situației curente Domeniul achizițiilor publice din România este în prezent reglementat la nivel de legislație primară prin Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 337/2006, cu modificările și completările ulterioare. Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 este actul normativ care a transpus directivele europene din 2004 la nivelul anului
71. În perioada 2006-2015, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 a fost modificată și completată printr-un număr de 20 de acte normative. În prezent, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 include capitole privind achizițiile din sectorul clasic, sectorul utilităților publice și sectorul concesiunilor, capitole distincte privind sistemul de remedii și privind regimul sancțiunilor și contravențiilor aplicabile în domeniu. Din punctul de vedere al sferei de aplicare, Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 34/2006 reglementează achizițiile peste și sub pragurile de publicare în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene. Legislația secundară, adoptată prin hotărâri ale Guvernului, detaliază aplicarea legislației primare, cuprinzând aspecte operaționale ale procedurilor de achiziții din sectorul clasic, din sectorul utilităților, concesiunile, precum și achizițiile electronice. Legislația secundară include, de asemenea, prevederi cu privire la organizarea și funcționarea instituțiilor care fac parte din sistemul achizițiilor publice din România. Totodată, a fost adoptat un număr relativ mare de acte normative de nivel terțiar (ordine emise de președintele ANRMAP - instituție care avea, conform prevederilor legale, atribuții de reglementare la nivel național). O imagine de ansamblu a legislației naționale în vigoare este prezentată în documentul-suport nr. 1 al strategiei. Această imagine de ansamblu arată că există în prezent 52 de acte normative care reglementează direct domeniul achizițiilor publice din România. În graficul de mai jos sunt prezentate modificările legislației din România astfel cum au fost acestea aprobate în perioada 2006-
72. Graficul nr. 1: Dinamica legislației în vigoare în domeniul achizițiilor publice la nivel de legislație primară, secundară și terțiară în perioada 2006-2015 (fără includerea legislației abrogate) În paragrafele următoare sunt prezentate principalele deficiențe ale cadrului legislativ în domeniul achizițiilor publice și practicile aferente în perioada de referință 2006-2015:
73. Cadrul normativ actual este caracterizat de supralegiferare: în loc să se axeze pe principii și pe reglementarea aspectelor esențiale în domeniu, există tendința de a detalia prin prevederi legislative fiecare aspect practic al procesului de achiziții. Motivele sunt parțial legate de cultura administrativă din România. Astfel, în loc să aplice principiile generale într-o formă care presupune analiză profesională și argumente adecvate, autoritățile contractante au preferat să urmeze în mod rigid reguli strict definite în actele normative. Acest fapt reflectă, de asemenea, o deficiență structurală a administrației publice din România - capacitatea administrativă redusă a instituțiilor relevante și a autorităților contractante. ...
74. Această situație conduce la o abordare generală în cadrul procesului de achiziții publice în care accentul cade mai mult pe conformarea cu "litera legii", decât pe fond. În practică, autoritățile contractante arată lipsă de flexibilitate și preferă o abordare legalistă, rigidă și strict formală. Astfel, autoritățile contractante și-au axat atenția pe aplicarea mecanică a reglementărilor în vigoare și nu au urmărit dacă procedura de achiziție reflectă bunele practici, eficiența investiției (value for money) sau a cheltuielilor publice. ...
75. Gradul ridicat de detalii cuprins în normele legislative a determinat un număr mare de modificări ale cadrului legal. Modificările anterioare ale cadrului legislativ nu au fost determinate de o strategie coerentă în domeniu. Practic, modificările au urmărit soluționarea unor aspecte particulare, fără a se baza pe o analiză sistematică și fără a lua în considerare impactul modificărilor pe termen mediu și lung. De aceea, tendința a fost mai curând de a trata consecințele, și nu cauzele profunde ale problemelor identificate*3). Această abordare a condus la o legislație greoaie, excesiv de detaliată. *3) Se prevede că gestionarea serviciilor publice tratate de lege (de exemplu, iluminatul public, colectarea deșeurilor, alimentarea cu apă, sistemele de termoficare etc.) poate fi delegată unui terț printr-un "contract de delegare a activităților de operare". Din perspectiva legislației UE privind achizițiile publice, "contractele de delegare" ar trebui să se încadreze fie în categoria contractelor de achiziții publice, fie în cea a concesiunilor. Cu toate acestea, Legea nr. 51/2006, republicată, cu completările ulterioare, creează un set paralel de reguli privind atribuirea contractelor de utilități publice, sub supravegherea unei autorități distincte (ARNRSC), fapt ce afectează interpretarea și aplicarea uniformă a normelor UE privind achizițiile publice în România. Modificările succesive au adăugat un nivel suplimentar de complexitate și incertitudine în aplicarea legii, cu atât mai mult cu cât modificările aduse nu au fost întotdeauna supuse unui proces riguros de evaluare prealabilă a impactului și nici consultărilor cu factorii interesați. ...
76. Există un număr redus de ghiduri și instrucțiuni care să conțină îndrumări utile pentru autoritățile contractante și operatorii economici. Ghidurile și îndrumările existente au fost adoptate sub forma unor acte normative obligatorii, fapt ce a generat rigiditate și a limitat în mod artificial interpretările și opțiunile autorităților contractante. Situația este agravată de faptul că funcțiile de sprijin operațional și de help-desk sunt deficitare și dispun de resurse insuficiente. ...
77. Au fost identificate acte normative (la nivel de legislație primară) care conțin prevederi ce contravin directivelor UE, generând astfel riscuri de infringement (încălcări ale dreptului comunitar instrumentate în cadrul cazurilor EU Pilot inițiate în prezent de Comisia Europeană). În această situație se află următoarele acte normative: (i) Legea serviciilor comunitare de utilități publice nr. 51/2006*4), republicată, cu completările ulterioare; *4) Stabilește o discriminare pozitivă în favoarea IMM-urilor incompatibilă cu legislația UE privind AP, cărora le acordă un tratament preferențial prin "reducerea" obligațiilor ce trebuie respectate de alți operatori economici ce participă la procedura de achiziții. Aceasta nu se aliniază principiului tratamentului egal prevăzut de TFEU și de directivele UE privind achizițiile publice. ... (ii) Legea nr. 346/2004 privind stimularea înființării și dezvoltării întreprinderilor mici și mijlocii*4), cu modificările și completările ulterioare; *4) Stabilește o discriminare pozitivă în favoarea IMM-urilor incompatibilă cu legislația UE privind AP, cărora le acordă un tratament preferențial prin "reducerea" obligațiilor ce trebuie respectate de alți operatori economici ce participă la procedura de achiziții. Aceasta nu se aliniază principiului tratamentului egal prevăzut de TFEU și de directivele UE privind achizițiile publice. ... (iii) Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 51/2014 pentru modificarea și completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziție publică, a contractelor de concesiune de lucrări publice și a contractelor de concesiune de servicii*5). *5) Stabilirea unei garanții de bună conduită rezultând într-o scădere considerabilă a numărului de contestații fără a stabili o legătură obiectivă directă cu scăderea numărului de contestații abuzive. În plus, reținerea automată a garanției pe baza prejudiciului presupus cauzat autorității contractante a fost declarată neconstituțională prin Decizia Curții Constituționale nr. 5/
78. ... ...
79. Nu există o analiză sistematică și o monitorizare constantă a jurisprudenței Curții Europene de Justiție, precum și a impactului acestei jurisprudențe asupra reglementărilor naționale și interpretării acestora. ...
80. Rolul ANRMAP ca instituție de reglementare și organism de elaborare a legislației a fost limitat sau minimizat*6). Astfel, inițiative legislative din domeniul achizițiilor publice au fost promovate în anumite cazuri de alte instituții, și nu de ANRMAP, fapt care a condus la o insuficientă coordonare între instituțiile participante la consultările prealabile. *6) Deși ANRMAP a fost expres abilitată prin lege ca organism însărcinat cu reglementarea sectorului achizițiilor publice, au fost inițiate și adoptate o serie de legi neconforme, ceea ce a determinat riscuri de încălcare a legii și, în orice caz, o dublare a prevederilor nealiniate cu legislația europeană. Se pare că nici ANRMAP nu a acționat deoarece nu a fost consultată de inițiatorul legilor sau nu s-a ținut întotdeauna seama de punctul său de vedere. ...
81. Nu există o abordare sistematică în ceea ce privește îndrumarea autorităților contractante. Ordinele emise de ANRMAP au ca scop principal soluționarea în mod izolat a unor probleme specifice, fără a avea în vedere o viziune globală, un sistem integrat și instrumente practice care să sprijine autoritățile contractante în aplicarea legislației. Astfel, evaluarea efectuată în cursul pregătirii strategiei a scos în evidență faptul că mare parte a problemelor recurente cu care se confruntă autoritățile contractante sunt generate de lipsa de îndrumare/ghiduri în planificarea și derularea procesului de achiziții publice. În prezent există pe piață o serie de ghiduri care tratează diferite aspecte ale procedurii. Există însă o serie de neajunsuri după cum urmează: a) lipsa unei îndrumări metodologice clare; ... b) lipsa unei abordări cuprinzătoare a întreg ciclului de achiziție publică; ... c) lipsa unor instrumente care să poată fi utilizate direct de personalul implicat în achiziții de la nivelul autorității contractante. ... ... Remedierea acestor probleme necesită resurse substanțiale și o serie de acțiuni corelate, definite în continuare în cadrul strategiei. ... 1.
82. Direcții de acțiune Soluțiile generale pentru a îmbunătăți calitatea legislației sunt definite în contextul "Strategiei pentru o mai bună reglementare", adoptată de Guvernul României prin Hotărârea Guvernului nr. 1.076/2014 pentru aprobarea Strategiei privind mai buna reglementare 2014-
83. Legislația privind achizițiile publice va urma prevederile strategiei cu privire la noile norme și mecanisme de control al calității. Având în vedere experiența acumulată în cadrul exercițiului de transpunere precedent și deficiențele prezentate în secțiunea precedentă, au fost identificate următoarele măsuri pentru a asigura calitatea cadrului legislativ național în materie de achiziții publice: A. Adoptarea noului cadru legislativ în materie de achiziții publice, prin transpunerea directivelor UE în domeniu, adoptarea legii privind sistemul remediilor și a legislației secundare aferente Transpunerea noilor directive UE în legislația națională se va realiza prin promovarea a patru acte normative diferite în legislația primară, după cum urmează: – o lege distinctă privind achizițiile clasice - transpunerea Directivei 2014/24/UE a Parlamentului European și Consiliului din 26 februarie 2014 privind achizițiile publice și de abrogare a Directivei 2004/18/CE (inclusiv achiziții electronice); ... – o lege distinctă privind achizițiile sectoriale (utilitățile) - transpunerea Directivei 2014/25/UE a Parlamentului European și Consiliului din 26 februarie 2014 privind achizițiile realizate de către entitățile ce desfășoară activități relevante în domeniile: apă, energie, transport și poștă și de abrogare a Directivei 2004/17/CE; ... – o lege distinctă privind concesiunile și parteneriatul public-privat (PPP) - transpunerea Directivei 2014/23/UE a Parlamentului European și Consiliului din 26 februarie 2014 privind atribuirea contractelor de concesiune; ... – o lege distinctă privind căile de atac - această lege reprezintă o nouă viziune de transpunere a Directivei 2007/66/CE a Parlamentului European și Consiliului din 11 decembrie 2007 de modificare a Directivelor 89/665/CEE și 92/13/CEE ale Consiliului în ceea ce privește ameliorarea eficacității căilor de atac în materie de atribuire a contractelor de achiziții publice, în sensul îmbunătățirii mecanismului căilor de atac în cadrul procedurilor de atribuire. ... Principalele argumente în favoarea transpunerii prin intermediul a 4 acte normative distincte rezultă din scopul specific al celor 4 directive. De asemenea, transpunerea prin 4 acte normative este motivată și de necesitatea de a asigura instrumente operaționale care să asigure viitoarea stabilitate a cadrului legislativ și de a încuraja dimensiunea utilizării strategice a legislației în fiecare sector, după cum urmează: ● Din punct de vedere strategic, o astfel de măsură va încuraja dezvoltarea de politici publice specifice fiecărui domeniu, în paralel cu deschiderea pieței pentru fiecare dintre sectoare (clasic, utilități, concesiuni). Mai mult, fiecare sector va fi reglementat distinct, în funcție de particularitățile sale. ● Din perspectiva operațională, transpunerea directivelor în acte normative distincte va contribui la creșterea stabilității cadrului legal, prin reducerea posibilității de promovare a unor modificări ulterioare, și va asigura totodată un nivel crescut de flexibilitate în aplicarea legislației pe fiecare sector în parte. ● Actele normative vor avea aplicabilitate diferită: (i) cele 3 directive (achiziții clasice, utilități, concesiuni) se adresează unor entități diferite, reglementate distinct în cadrul directivelor (autorități contractante și entități contractante); ... (ii) entitățile din sectorul clasic și cele din sectorul utilităților funcționează după reguli diferite; majoritatea entităților din sectorul utilităților din România sunt companii private și operează deja într-un mediu concurențial; ... (iii) tipul contractului determină competența instanțelor în cazul litigiilor: contenciosul administrativ în cazul achizițiilor clasice, secția comercială în cazul sectorului de utilități; ... (iv) pragurile pentru publicare JOUE sunt diferite în cele 3 directive și necesită o abordare specifică pentru fiecare sector. ... ● Existența unui act normativ de sine stătător care să reglementeze, în mod exclusiv, sistemul căilor de atac, precum și rolul, atribuțiile și modul de funcționare al CNSC va asigura o mai mare coerență legislativă și implementarea cu celeritate a noului pachet de directive din domeniul achizițiilor publice, prin simplificarea legislației primare: (i) legislația privind căile de atac are un caracter orizontal și se reflectă asupra unor domenii de interes național cum ar fi anumite achiziții în domeniile apărării și securității; ... (ii) activitatea CNSC trebuie să se deruleze pe coordonate clare, stabile și previzibile, care să garanteze stabilitatea, profesionalismul și independența acestei instituții; ... (iii) integrarea prevederilor din directiva aferentă căilor de atac în unul dintre cele 3 acte normative distincte ar putea determina numeroase modificări legislative și incoerențe ulterioare. ... Legea privind achizițiile din domeniul apărării, care transpune Directiva 2009/81/CE a Parlamentului European și Consiliului din 13 iulie 2009 privind coordonarea procedurilor privind atribuirea anumitor contracte de lucrări, de furnizare de bunuri și de prestare de servicii de către autoritățile sau entitățile contractante din domeniile apărării și securității și de modificare a Directivelor 2004/17/CE și 2004/18/CE, rămâne în vigoare. Pentru a asigura o abordare coerentă între actele normative specifice fiecărui sector, în procesul elaborării legislației naționale vor fi luate în considerare următoarele aspecte: – structură generală comună; ... – abordare coerentă privind conținutul legislației primare, legislației secundare și terțiare și al ghidurilor aferente; ... – transpunerea principiilor și conceptelor din legislația UE în materie; ... – definiții. ... Directivele oferă o serie de opțiuni dintre care statele membre pot alege ținând seama de contextul național, de obiectivele și nevoile specifice. Prin urmare, a fost efectuată o analiză a preluării opțiunilor din directive în legislația națională, în baza consultărilor cu partenerii strategici desfășurate în perioada ianuarie-februarie
84. Poziția preliminară a României privind transpunerea acestor opțiuni este prezentată în documentul-suport nr.
85. În cadrul procesului de elaborare și promovare a noului cadru legal vor avea lor consultări publice extinse cu partenerii implicați. Procesul de consultare face parte din planul de măsuri care va oferi oportunitatea actorilor relevanți de a cunoaște problemele supuse dezbaterii, opțiunile propuse și motivele pentru care sunt reținute anumite propuneri. Transpunerea noilor directive în legislația națională presupune stabilirea structurii viitoarei legislații, respectiv clarificarea prevederilor care vor fi reglementate la nivel primar, secundar, terțiar sau prin ghiduri. O viziune clară, încă de la începutul procesului de transpunere, cu privire la modul de reglementare în legislația de nivel primar, secundar și terțiar este esențială pentru a asigura pe viitor stabilitatea cadrului legislativ. Având în vedere faptul că numeroase riscuri de instabilitate derivă în principal din legislația primară și secundară, principiile de bază ale noii structuri legislative trebuie să fie elaborate astfel încât să se asigure că: – legislația primară conține orientările și principiile generale și definiția conceptelor de bază; ... – legislația secundară detaliază aspectele operaționale, clarifică și pune în aplicare legislația primară; ... – legislația terțiară și ghidurile trebuie să asigure clarificarea unor aspecte solicitate de autoritățile contractante și de către operatorii economici. Legislația terțiară trebuie să asigure în activitatea practică valoare adăugată, prin soluționarea unor aspecte de ordin operațional de la nivelul procedurii de atribuire; ... – lecțiile învățate în cadrul exercițiului de transpunere anterior sunt integrate în noul proces (de exemplu, dispozițiile care generează neclarități în legislația secundară să fie incluse în legislația primară pentru a asigura o stabilitate sporită, prevederile de ordin operațional din legislația primară să fie reglementate prin legislația secundară/terțiară). ... Prin urmare, legislația primară va reflecta cu precizie prevederile directivelor, diferențele constând în structurarea diferită a capitolelor și în nepreluarea anumitor prevederi, după cum urmează*7): *7) Exemple din transpunerea Directivei 2014/24/UE. – prevederi existente în legislația actuală (de exemplu, art. 2 - Definiții - referirea la codurile NUTS nu a fost transpusă, fiind reglementată de alt act normativ care transpune legislația UE dedicată, art. 71 - Subcontractarea, alin.