HOTĂRÂRE nr. 905 din 29 noiembrie 2016

HOTĂRÂRE nr. 905 din 29 noiembrie 2016 pentru aprobarea tezelor prealabile ale proiectului Codului patrimoniului cultural Publicat în MONITORUL OFICIAL nr. 1.047 din 27 decembrie 2016 În temeiul art. 108 din Constituţia României, republicată, şi al art. 28 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, Guvernul României adoptă prezenta hotărâre. Articolul UNIC Se aprobă tezele prealabile ale proiectului Codului patrimoniului cultural, prevăzute în anexa care face parte integrantă din prezenta hotărâre. PRIM-MINISTRU DACIAN JULIEN CIOLOŞ Contrasemnează: --------------- p. Ministrul culturii, Oana Bogdan, secretar de stat Viceprim-ministru, ministrul dezvoltării regionale şi administraţiei publice, Vasile Dîncu Viceprim-ministru, ministrul economiei, comerţului şi relaţiilor cu mediul de afaceri, Costin Grigore Borc Ministrul energiei, Victor Vlad Grigorescu Ministrul educaţiei naţionale şi cercetării ştiinţifice, Mircea Dumitru p. Ministrul mediului, apelor şi pădurilor, Erika Stanciu, secretar de stat Ministrul comunicaţiilor şi pentru societatea informaţională, Delia Popescu Ministrul afacerilor interne, Ioan-Dragoş Tudorache Ministrul apărării naţionale, Mihnea Ioan Motoc Ministrul fondurilor europene, Dragoş Cristian Dinu Ministrul transporturilor, Petru Sorin Buşe Ministrul agriculturii şi dezvoltării rurale, Achim Irimescu p. Ministrul afacerilor externe, Marius Cristian Bădescu, secretar de stat Bucureşti, 29 noiembrie 2016. Nr. 905. Anexă TEZELE PREALABILE ale Codului patrimoniului cultural CUPRINS 1. PATRIMONIUL CULTURAL - ILUSTRARE GRAFICĂ 1.1. Scurt istoric al contextului dezvoltării conceptului Codului 1.2. Probleme de fond pentru care este nevoie de un consens politic larg 1.3. Concluzii privind evoluţia percepţiei patrimoniului cultural în societate 2. REZULTATE ALE ANALIZELOR SITUAŢIEI PREZENTE ÎN DOMENIUL PATRIMONIULUI CULTURAL 2.1. Comisia prezidenţială instituită în 2009 pentru alcătuirea unui raport asupra stării patrimoniului 2.2. Situaţia în sistemul justiţiei 2.3. Disfuncţionalităţi generale privind tehnica legislativă şi reglementările existente 2.3.1. Precizia conţinutului 2.3.2. Vidul legislativ la nivelul legilor şi al normelor de aplicare 2.3.3. Capacitatea scăzută de a putea aplica măsurile legale 2.4. Disfuncţionalităţi ce ţin de fondul reglementărilor 2.4.1. Precizia conceptelor utilizate în prezent 2.4.2. Suprareglementarea sau vidul legislativ 2.4.3. Ineficienţa unor concepte prevăzute de cadrul legal în vigoare 3. DESCRIEREA SOLUŢIILOR LEGISLATIVE PROPUSE ÎN CADRUL CODIFICĂRII 4. STRUCTURA PROPUSĂ Titlul I - DISPOZIŢII GENERALE Titlul II - AUTORITĂŢI, INSTITUŢII ŞI ORGANISME CU ATRIBUŢII ÎN DOMENIUL PATRIMONIULUI CULTURAL NAŢIONAL Titlul III - REGLEMENTĂRI SPECIFICE PATRIMONIULUI CULTURAL IMOBIL Titlul IV - REGLEMENTĂRI SPECIFICE PEISAJULUI CULTURAL ŞI ARIILOR PROTEJATE Titlul V - REGLEMENTĂRI SPECIFICE PATRIMONIULUI CULTURAL MOBIL Titlul VI - REGLEMENTĂRI SPECIFICE PATRIMONIULUI IMATERIAL Titlul VII - CONTROL, RĂSPUNDERI ŞI SANCŢIUNI Titlul VIII - DISPOZIŢII TRANZITORII ŞI FINALE 5. LEGISLAŢIA CARE ESTE SUPUSĂ CODIFICĂRII 6. EFECTELE PRECONIZATE ASUPRA MEDIULUI DE AFACERI, MEDIULUI ÎNCONJURĂTOR, RESPECTIV IMPACTUL SOCIAL AL MĂSURILOR PROPUSE 1. PATRIMONIUL CULTURAL - ILUSTRARE GRAFICĂ*) Patrimoniul Cultural Abordarea integrată a protecţiei patrimoniului imobil**) Etape de elaborare***) 1.1. Scurt istoric al contextului dezvoltării conceptului Codului Intenţia de a elabora un cod al patrimoniului a fost luată în calcul de Ministerul Culturii (şi Cultelor la momentul iniţial) încă din perioada anilor 2005-2008, atunci când acest obiectiv a fost cuprins în strategia patrimoniului cultural, urmând să fie reluat în toate programele de guvernare şi ale miniştrilor culturii de după anul 2008. Originea acestei intenţii poate fi legată de procese de codificare similare ce au avut loc în Franţa, în Italia (ţări latine şi cu o tradiţie administrativă axată pe centralism, la nivel de stat sau de regiuni ale statului) la începutul anului 2004. Ulterior, mai multe alte ţări au adoptat legi unificate privind protecţia patrimoniului cultural, cu concretizări de dată recentă chiar în spaţiul nostru geografic, în ţări precum Bulgaria, Croaţia, Serbia sau Muntenegru. Exista deja un proces de reformă pe domeniul legislaţiei patrimoniului şi în Marea Britanie (mai exact, în Anglia), ca exemplu de stat bazat pe o altă tradiţie administrativă şi juridică decât Franţa sau Italia. Acest proces fusese iniţiat în cursul anului 2000, iar în 2008, atunci când în România se punea această problemă şi la nivel instituţional, în Marea Britanie era în curs un proces amplu de dezbateri publice prilejuite de o primă schiţă a legii (Draft Heritage Protection Bill). Această dezbatere a dus în 2013 la ceea ce se numeşte Enterprise and Regulatory Reform Act, text legislativ ce pare să adapteze nevoia protejării patrimoniului cultural la presiunile mediului economic, în special în segmentul imobiliar. Dacă în Franţa procesul legislativ a fost unul relativ rapid, practic de colare a legislaţiei deja existente într-un singur pachet normativ, în Italia, ca şi în Anglia, procesul de reformă a fost unul îndelungat, de 7, respectiv 13 ani. Procesul similar din România a fost unul la fel de îndelungat şi anevoios însă din cu totul alte motive faţă de aceste exemple internaţionale. Această decizie de a moderniza şi reforma legislaţia existentă în România poate fi legată şi de creşterea presiunii publice pentru corectarea unor practici administrative defectuoase denunţate de numeroasele organizaţii neguvernamentale care s-au constituit în vederea protejării şi punerii în valoare a patrimoniului cultural din ţara noastră şi care, de la începutul anilor 2000, au început să capete o voce din ce în ce mai puternică în societatea noastră. La rândul său, presiunea publică s-a format ca urmare a unei creşteri a presiunilor dezvoltării infrastructurii (rutiere, feroviare, industriale), uneori cu efecte directe distructive asupra bunurilor de interes arheologic, a unor zone ample urbane sau rurale şi chiar a peisajului unor rezervaţii naturale atunci când au fost omise din planificarea investiţiilor acele servituţi generate de patrimoniul cultural. Majoritatea problemelor care au coagulat această presiune publică se leagă în special de patrimoniul construit, fie în cazul monumentelor istorice, fie în cazul proceselor legate de dezvoltarea urbanistică ce afectează sever zonele protejate, atât cele construite, cât şi cele de mediu. Nu trebuie uitat impactul deosebit produs de acţiunile de braconaj arheologic în zona cetăţilor dacice din Munţii Orăştiei şi emoţia publică produsă de recuperarea spectaculoasă a brăţărilor dacice expuse azi la Muzeul Naţional de Istorie a României. Cazurile notorii ale Roşiei Montane sau ale demolărilor semnificative din Bucureşti, dar şi din alte mari oraşe (Constanţa fiind un exemplu în acest sens), degradarea unor zone tradiţionale rurale, precum satele săseşti ori cele maramureşene, toate acestea au generat luări de poziţie publice chiar şi în mediul internaţional (rezoluţii ICOMOS privind cazul Sighişoarei sau al Roşiei Montane, diverse acţiuni cu mare impact mediatic ale Prinţului Charles al Marii Britanii), precum şi unele poziţii critice ale organizaţiilor neguvernamentale locale care au culminat recent chiar şi cu apariţia unor mişcări politice izvorâte tocmai din aceste demersuri. Scopurile acestei necesare reforme legislative au fost însă relativ vagi în primă instanţă, varianta codului fiind una considerată a fi inutilă de o parte a societăţii, ţinând cont că în România sunt în vigoare legi ce acoperă toate marile domenii cu implicaţii în protecţia patrimoniului cultural şi că majoritatea acestor legi erau de dată foarte recentă la nivelul anului 2008. Astfel, România are în prezent o lege a monumentelor istorice din 2001, o lege privind arheologia iniţiată ca ordonanţă în 2000, o lege a patrimoniului mobil din 2001, o lege a muzeelor şi colecţiilor din anul 2003, o lege a patrimoniului imaterial din anul 2008, o lege a patrimoniului industrial din anul 2008. Legislaţia în domeniul urbanismului, cu trimitere la zonele protejate, se bazează pe o hotărâre a Guvernului din anul 1996, care a adoptat Regulamentul general de urbanism, pe o lege din 2000 privind amenajarea teritoriului naţional, care are o secţiune dedicată zonelor protejate, precum şi pe legea specifică a urbanismului din anul 2001. La fel ca legea autorizării în construcţii care, fiind adoptată în 1991, este una dintre cele mai vechi, legea urbanismului a fost amendată de mai multe ori, ultimele schimbări fiind chiar în curs de adoptare în 2016, în paralel cu eforturile de codificare a legislaţiei acestui domeniu. Deci s-ar putea spune că România nu duce lipsă de legislaţie care să acopere nevoile specifice ale patrimoniului cultural şi că aceasta ar trebui să fie una modernă, niciuna dintre legile esenţiale nefiind mai veche de 20 de ani. Totuşi, multiplele iniţiative de amendare a acestor legi, ineficienţa în protejarea efectivă a patrimoniului semnalată de o parte a societăţii civile, inexistenţa normelor clare de aplicare a unor prevederi legale au pus pe agenda publică ideea de codificare în anul 2008. Procesul de aderare la Uniunea Europeană a evidenţiat, în plus, nevoia de a ajusta cadrul legislativ intern pentru a consacra efectiv în practica internă convenţiile internaţionale deja asumate de România. Procesul a fost sprijinit în anul 2009 prin instituirea unei comisii prezidenţiale de analiză a stării patrimoniului naţional, care a produs un raport în acest sens. În cursul anului 2015 a fost revizuită Strategia naţională de apărare a ţării, aducând patrimoniul cultural între valorile, interesele şi simbolurile care definesc o Românie puternică. Din acest punct de vedere, patrimoniul cultural constituie astăzi unul dintre obiectivele interne de securitate naţională şi o resursă strategică de dezvoltare. La nivel naţional se poate însă spune că persistă o mentalitate de plasare în plan secund, dacă nu chiar de desconsiderare totală a problemelor de protejare a patrimoniului cultural naţional. Aceasta a fost probată în timp de sumele alocate culturii, acestea fiind cele mai mici din Uniunea Europeană (conform unui interviu al ministrului culturii din 2010). În ciuda acestei constatări din 2010, bugetul alocat culturii prin ministerul de resort a fost din ce în ce mai mic, alocările bugetare respective fiind întotdeauna considerate o cheltuială, şi nu o investiţie. Chiar şi în privinţa rolului patrimoniului în atragerea fondurilor europene a existat pentru primul ciclu postaderare o lipsă de interes pentru acest domeniu. În ultimă instanţă, pe când schema-cadru a absorbţiei fondurilor structurale şi de coeziune era deja configurată, Ministerul Culturii a încercat în cursul anului 2006 să introducă prevederi care să permită finanţarea acţiunilor care să vizeze şi reabilitarea patrimoniului cultural. În ciuda faptului că patrimoniul poate să fie un concept integrator, cu implicaţii sociale, în dezvoltarea abilităţilor profesionale, în reabilitarea centrelor urbane şi rurale, cu atingere a sectorului turistic sau al altor servicii, nu s-a reuşit o bună cuprindere a sa. Astfel se face că segmentele de oportunitate pentru finanţarea patrimoniului au fost puţine, asimilate în special dezvoltării rurale, şi nu la o scară mai amplă şi conform importanţei sale, aşa cum alte ţări precum Grecia, Portugalia sau Spania au înţeles să-l dea în raport cu finanţarea europeană. În loc ca România să beneficieze majoritar de bugetele alocate de Uniunea Europeană, chestiunea patrimoniului a fost mult mai intens vizată de fondurile provenite din mecanismul de finanţare SEE rezultat din Memorandumul de înţelegere între ţările asociate Uniunii Europene, anume Regatul Norvegiei, Republica Islanda, Principatul Liechtenstein şi Guvernul Românei pentru perioada 2009-2014, intrat în vigoare în 2012. În actualul ciclu de finanţare (2014-2020) situaţia s-a îmbunătăţit în mod relativ, acum existând o linie distinctă de finanţare pentru tema reabilitării patrimoniului cultural prin Programul operaţional regional. Fondurile disponibile prin Programul Naţional de Dezvoltare Rurală 2014-2020 pentru măsura 7 dedicată serviciilor şi înnoirii satelor au fost deja epuizate, sumele disponibile pentru fiecare proiect de restaurare sau de intervenţie în infrastructură fiind relativ mici. Un impact important în începutul schimbării de mentalitate l-a constituit succesul deosebit în sens economic şi social pe care l-a avut programul Sibiu - Capitală Culturală Europeană 2007. De asemenea, după o lungă perioadă de abandon a centrului istoric al Bucureştiului, în general perceput ca o vastă ruină ce trebuie mai curând asanată şi demolată, aşa cum s-a susţinut că a fost nevoie în cazul Halei Matache, s-a constatat că după investiţiile făcute în perioada 2006-2010 în domeniul public (reabilitarea infrastructurii străzilor), a apărut un interes public deosebit pentru acest spaţiu urban. Coagularea rapidă a investiţiilor private a transformat un spaţiu lipsit iniţial de orice interes într-o zonă ce focalizează o mare parte din activităţile de timp liber şi de turism ale capitalei, în ciuda faptului că majoritatea clădirilor au rămas într-o stare tehnică relativ critică. Aceste exemple foarte vizibile în media au generat un interes din ce în ce mai mare al autorităţilor publice de a profita de oportunităţile de piaţă existente şi insuficient exploatate până în ultimii 5-10 ani, perioadă ce coincide şi cu procesul de elaborare a Codului patrimoniului. Din păcate, se poate constata că în ultimii ani, pe fondul descoperirii acestui potenţial de finanţare existent, o serie de proiecte au fost dezvoltate având ca ţintă în special această oportunitate de atragere a unor fonduri pentru lucrări la monumente istorice, lăsând chestiunile legate direct de calitatea intervenţiilor într-un plan mai mult decât secundar. Efectele unor astfel de politici de finanţare au fost devastatoare pentru unele obiective monumente istorice prin denaturarea autenticităţii acestor imobile sau chiar prin distrugeri ireversibile ale substanţei originale. Din păcate, multe efecte negative sunt generate de un aport financiar important constituit de finanţarea europeană. Chestiunea denaturării mărturiilor istorice autentice nu este însă una specifică României, reuniunea preşedinţilor de comitete naţionale ICOMOS din Europa, desfăşurată la Atena în iunie 2016, a evidenţiat îngrijorări pentru acest aspect în special din ţările est-europene, adică cele cu nevoile de investiţii cele mai mari pe acest sector. Prin urmare, Codul patrimoniului cultural are în vedere anticiparea acestei presiuni economice astfel încât nevoile protejării şi punerii în valoare a patrimoniului să nu fie în conflict cu procedurile financiare şi cu rezultatele urmărite preponderent sub aspectul rentabilităţii sau al corectitudinii desfăşurării programelor de finanţare. De aceea, s-ar putea constata că programele dedicate în mod special patrimoniului probabil nu sunt eficiente şi că, pe viitor, ar trebui regândit sistemul astfel încât să se recunoască rolul integrator pe care patrimoniul îl are în dezvoltarea durabilă. Ca urmare, în toate liniile de finanţare existente pe marile programe operaţionale ar fi poate mai eficient să existe clauze de prioritizare a acelor proiecte care conţin o componentă de patrimoniu cultural, componentă ce ar putea fi prezentă în absolut toate cele 9 programe operaţionale existente în prezent (http://www.fonduri-structurale.ro). Pentru acest motiv este necesară acceptarea principiului fundamental, enunţat ca atare, care constată că unul dintre cei 4 piloni ai dezvoltării durabile este păstrarea şi afirmarea diversităţii culturale (UNESCO, The Universal Declaration on Cultural Diversity, 2001; UN, Johannesburg World Summit on Sustainable Development, 2002; UNESCO, The Paris Declaration "On Heritage as a driver for development", 2011). Un alt aspect legat de importanţa patrimoniului în cadrul dezvoltării durabile este cel al peisajelor. Deşi România este una dintre primele ţări ce a ratificat Convenţia europeană a peisajului adoptată la Florenţa la 20 octombrie 2000, nu a luat nicio măsură ce decurgea din această convenţie. Ignorarea problemei peisajului ca element fundamental al patrimoniului cultural naţional, dar şi ca mecanism esenţial al dezvoltării durabile a determinat distrugerea multor areale unice. În acest sens, peisajul poate reprezenta instrumentul integrator al politicilor de protejare a patrimoniului cultural şi natural cu politicile de dezvoltare. Cu toate acestea, importanţa acestuia a rămas până în acest moment doar la nivel declarativ, nefiind prevăzute mecanisme de operaţionalizare în teritoriu. Astfel, Strategia naţională şi Planul de acţiune pentru conservarea biodiversităţii 2014-2020 pun accent pe importanţa peisajului atât ca parte a patrimoniului naţional, cât şi ca element de planificare a dezvoltării echilibrate, dar nu reuşesc să determine niciun instrument specific. Contextul introducerii peisajului ca parte componentă esenţială a patrimoniului este legat de Strategia de dezvoltare teritorială a României, tendinţele şi provocările teritoriale majore incluzând reliefarea importanţei ecosistemelor şi peisajelor la nivel european şi, implicit, creşterea importanţei acestora la nivel naţional. Pe de altă parte, se constată augmentarea intervenţiilor antropice în zonele protejate, manifestate mai ales prin acţiuni contrare măsurilor de protecţie şi ignorarea problemelor peisajului şi ale vieţii rurale în procesul de dezvoltare. Acest fapt determină necesitatea abordării integrate a problemei peisajului ca element integrator al politicilor sectoriale ce includ şi protejarea patrimoniului, mai ales a peisajelor culturale. 1.2. Probleme de fond pentru care este nevoie de un consens politic larg Pentru o abordare coerentă şi previzibilă a problemelor patrimoniului cultural este absolută nevoie a se atinge un oarecare consens naţional în ceea ce priveşte principiile ce ar trebui să guverneze politicile publice vizând protejarea şi punerea în valoare a patrimoniului cultural. În mod evident, chestiunea protejării patrimoniului cultural implică inevitabil servituţi asupra drepturilor de proprietate în raport cu bunurile culturale vizate de legislaţia specifică, presupune costuri, în general mai mari, privind întreţinerea sau utilizarea curentă a respectivelor bunuri, impune necesităţi speciale de selectare a materialelor sau a manoperei care rezultă din nevoile tehnice speciale în cazul lucrărilor de întreţinere sau de restaurare. Toate aceste aspecte conduc la măsuri ce presupun o mai mare sau mai mică pondere a implicării statului prin: facilităţi fiscale, subvenţii sau finanţări directe, intervenţii directe prin instituţiile proprii specializate, precum şi un sistem de coerciţie. De aceea, trasarea limitelor între care acţiunea politicilor publice s-ar putea desfăşura conform noului cadru legislativ ar trebui să aibă o acceptare cât mai largă în cadrul societăţii în general - fie ea reprezentată politic, în Parlament, fie prin diversele organizaţii neguvernamentale. Cele mai importante aspecte ce nu pot fi clarificate pe termen lung decât în condiţii de consens politic sunt:

1. a)nivelurile la care poate fi reglementat exerciţiul dreptului de proprietate asupra bunurilor culturale protejate; ...
2. b)gradul în care proprietarii privaţi pot fi sprijiniţi prin bugetele publice pentru a proteja şi pune în valoare bunurile care fac parte din patrimoniul cultural; ...
3. c)asprimea sau toleranţa sistemului de sancţiuni atât în formele infracţionale, cât şi în cele contravenţionale; ...
4. d)opţiunea sau obligaţia statului de a interveni în situaţii speciale ce ar putea fi identificate într-o paletă restrânsă sau, dimpotrivă, extinsă; ...
5. e)preeminenţa interesului public asupra interesului privat, precum şi faptul că protecţia patrimoniului (cultural sau natural) este o activitate de interes public; ...
6. f)nivelul descentralizării, astfel încât să existe un echilibru între competenţele administraţiei locale şi cele ale administraţiei centrale; ...
7. g)determinarea sistemului de finanţare cel mai potrivit pentru protejarea şi punerea în valoare a patrimoniului cultural, în condiţiile în care este evident că sistemul de alocări bugetare directe este unul nesatisfăcător. Problema timbrului monumentelor istorice a ilustrat foarte bine această nevoie atunci când finanţarea a fost cuplată şi apoi desprinsă de colectările bugetare legate de jocurile de noroc; ...
8. h)oportunitatea de a decide dacă modelul financiar sau fiscal care va fi instituit prin Codul patrimoniului cultural va merge în continuare pe abordarea deficitară a subvenţiilor de stat sau dacă acesta va fi reformat pentru a utiliza fie o redirecţionare clară a unor procentaje din încasările fluctuante ale Loteriei Naţionale, fie de a institui o formă de fond de investiţii suveran care să finanţeze programe multianuale în mod independent. ... 1.3. Concluzii privind evoluţia percepţiei patrimoniului cultural în societate Există o creştere accentuată a interesului public pentru situaţia patrimoniului cultural şi, în acelaşi timp, o capacitate administrativă redusă a factorilor de decizie, care poate conduce la alterarea sensului acţiunilor de protejare şi punere în valoare a patrimoniului prin excese în acţiunile de modernizare, reabilitare sau de presupusă punere în valoare. Se mai poate spune că a existat şi există în continuare o lipsă de apreciere a potenţialului economic şi social pe care patrimoniul îl poartă şi că în ultimii ani a apărut tendinţa periculoasă ca, prin intermediul unor programe de finanţare insuficient controlate din punct de vedere al calităţii intervenţiilor, să existe mai curând efecte negative şi chiar ireversibile asupra patrimoniului cultural, cu precădere asupra celui imobil. Această temă a fost menţionată explicit şi în Parlamentul European ca fiind o temă comună europeană, identificarea sa fiind cuprinsă în raportul vicepreşedintelui Comisiei pentru cultură şi educaţie, raportor pentru această chestiune ce a fost prezentată public în plenul adunării parlamentare în septembrie 2015, cu titlul "Spre o abordare integrată a patrimoniului cultural european" [cod de identificare: 2014/2149(INI)]. Prin urmare, propunerea de codificare a legislaţiei patrimoniului cultural vizează prioritar:
9. a)clarificarea definirii patrimoniului şi a scopurilor pentru care se iau măsurile administrative care se referă la acest patrimoniu; ...
10. b)simplificarea şi transparentizarea mecanismelor care guvernează activităţile de protejare şi de punere în valoare a patrimoniului cultural; ...
11. c)introducerea de măsuri care ar aduce completări unui cadru legislativ mult mai larg decât cel deja enunţat explicit, dat fiind gradul mare de interferenţă a problemelor de protejare şi punere în valoare a patrimoniului cultural cu alte domenii (cum ar fi educaţia, în general, şi pregătirea profesională, în particular; alte chestiuni reglementate prin alte coduri, precum cele privind dreptul muncii ori regimul fiscal); ...
12. d)consacrarea unui set de reguli majore, văzute drept un "decalog al patrimoniului", astfel încât acestea să poată sta la baza oricăror politici publice din acest domeniu. ... 2. REZULTATE ALE ANALIZELOR SITUAŢIEI PREZENTE ÎN DOMENIUL PATRIMONIULUI CULTURAL 2.1. Comisia prezidenţială instituită în 2009 pentru alcătuirea unui raport asupra stării patrimoniului Raportul Comisiei prezidenţiale pentru patrimoniul construit, siturile istorice şi naturale reprezintă un moment important datorită nivelului ridicat de interes politic acordat problematicii patrimoniului cultural prin patronajul Preşedintelui României şi prin vizibilitatea mediatică obţinută în consecinţă. Problema majoră a raportului este una constantă în acest domeniu, lipsa datelor statistice consistente şi relevante. Se poate spune că rezultatul analizei făcute de această comisie se constituie într-o prezentare destul de cuprinzătoare a problemelor patrimoniului cultural naţional, preponderent sub aspectul simptomelor acestora. Valoarea raportului constă, în special, în sinteza prezentată în anexa sa, care reliefează problemele constatate şi măsurile sugerate grupate pe categorii distincte. Tabelul anexei respective grupează problemele constatate pe următoarele categorii: cadrul strategic, cadrul legal, relaţia cu comisia naţională de specialitate, intervenţiile asupra construcţiilor protejate (ca monumente istorice sau ca părţi ale zonelor construite protejate), monitorizarea şi controlul, problema sancţiunilor, inventarierea şi evidenţa monumentelor şi clarificarea relaţiilor cu Institutul Naţional al Patrimoniului, finanţarea în domeniu, cercetarea, formarea personalului calificat, atestarea specialiştilor şi autorizarea agenţilor economici, cooperarea şi relaţiile cu societatea civilă, probleme specifice de gestiune prin măsuri de concesionare sau de exercitare a drepturilor de preempţiune ori de expropriere pentru cauză de utilitate publică. În mare măsură, deficienţele constatate de această sinteză se referă nu la chestiuni care să fie structurale, ci, mai curând, la origini ce ţin de politicile publice sau de aplicarea defectuoasă a cadrului legal existent pentru patrimoniul imobil. Pe lângă acestea sunt identificate totuşi şi cauze legislative sau de proastă configurare a instituţiilor menite să protejeze şi să pună în valoare acest patrimoniu. Raportul constituie o sursă pentru soluţiile vizate de proiectul Codului patrimoniului cultural. 2.2. Situaţia în sistemul justiţiei În ceea ce priveşte situaţia constatării şi sancţionării încălcărilor prevederilor actuale ale tuturor actelor normative din domeniul patrimoniului cultural, din păcate nu există date statistice publicate şi nici informaţii detaliate care să arate amploarea şi natura exactă a fenomenului infracţional sau contravenţional. Cu titlu de exemplificare, pentru primele 6 luni ale anului 2016, Inspectoratul General al Poliţiei a anunţat constatarea a 323 de infracţiuni (faţă de 194 în primele 4 luni) având ca obiect material patrimoniul cultural, dintre care 56% au privit încălcarea regimului de autorizare a construcţiilor, 12,5% au fost furturi - majoritatea din lăcaşe de cult. Au fost recuperate 7.446 de bunuri culturale mobile, aproximativ 53% dintre acestea provenind din situri arheologice. În primele 4 luni ale anului, s-a dispus începerea urmării penale pentru 109 persoane. 2.3. Disfuncţionalităţi generale privind tehnica legislativă şi reglementările existente Disfuncţionalităţi legate de cadrul legal existent se referă la 3 tipuri de aspecte ce pot fi invocate atât în raport cu tehnica legislativă, cât şi cu fondul operativ al prevederilor legale curente:
13. a)imprecizia conţinutului, definirile inadecvate ori contradictorii în legi complementare; ...
14. b)vidul legislativ; ...
15. c)ineficienţa prevederilor legale şi capacitatea instituţională scăzută de a putea aplica măsurile legale. ... 2.3.1. Precizia conţinutului În acest sens, fundamentală este decizia de a revizui definiţiile pentru toate speciile patrimoniului cultural, astfel încât acestea să genereze o interpretare unitară la nivelul întregului domeniu. Există vicii de definire a monumentului istoric din categoria "ansamblu" sau "sit" în raport cu zonele construite protejate din legislaţia specifică domeniului urbanism, astfel încât s-au generat confuzii de interpretare a statutului corect pe care unele monumente sau zone protejate îl au. Din actuala lege a muzeelor şi colecţiilor se nasc mai multe confuzii legate de caracterul public în ce priveşte accesul la patrimoniu versus caracterul public din punct de vedere al naturii proprietăţii. În aceeaşi lege, colecţiile sunt definite ca instituţii de sine stătătoare, deşi o astfel de interpretare ar duce la o serie de aberaţii administrative sau manageriale. În legislaţia domeniului arheologiei sunt definite o serie de concepte care nu sunt utilizate în cuprinsul reglementărilor, făcându-le astfel inutile şi generând confuzie referitoare la încadrarea unor acţiuni de cercetare. De exemplu, noţiunile de "zone arheologice de interes prioritar" sau "sit arheologic declarat de interes naţional" nu sunt însoţite de descrierea modului în care acestea se instituie sau a consecinţelor directe ce ar rezulta din acest statut. O practică similară se remarcă în legea referitoare la patrimoniul industrial, în această lege definirile nefiind însoţite de nicio consecinţă concretă şi, cu atât mai puţin de măsuri de sancţionare ori stimulare, după caz. La nivel normativ se resimte nevoia revizuirii procedurilor implicate în clasarea monumentelor istorice. Aici descrierile metodologice de evaluare se referă la aspecte ce nu pot fi în mod real aplicate decât construcţiilor, nu şi siturilor arheologice, deşi acestea se clasează prin aceeaşi metodologie. În fapt, majoritatea textelor de lege din domeniul patrimoniului necesită o reluare atentă pentru simplificarea şi clarificarea acestora în sensul aşezării lor într-o formă care să fie mai puţin centrată pe precizia ştiinţifică a unor definiţii, ci să fie aplicată scopurilor administrative. 2.3.2. Vidul legislativ la nivelul legilor şi al normelor de aplicare Mai multe aspecte care ţin de insuficienţa unor prevederi legale pot fi menţionate aici. La nivel de lege s-a făcut simţită lipsa reglementării domeniului peisajului cultural astfel încât să fie preluate în legislaţia internă obligaţiile internaţionale asumate de România. Nu se poate spune că România are alte tipuri de vid legislativ, însă în cadrul unora dintre prevederile legale în vigoare lipsesc prevederi punctuale. Una dintre aceste lipsuri este legată de arheologia subacvatică unde, ca şi în cazul peisajului, deşi România a aderat la o convenţie internaţională dedicată acestui subiect, nu există niciun fel de definire a contextului arheologiei subacvatice şi nici a procedurilor speciale pe care le-ar implica această ramură a arheologiei, în ciuda menţionării în lege a existenţei ramurii cu practicile şi nevoile ei distincte. O situaţie similară în ceea ce priveşte patrimoniul arheologic este lipsa procedurilor pentru mediul rupestru, care nu poate fi accesibil pentru identificare şi cercetare decât în cadrul unor proiecte pluridisciplinare, cu componentă speologică şi arheologică. În plus, se resimte lipsa normativelor în unele situaţii speciale care presupun derogarea de la normele curente, aplicabile bunurilor comune. Această nevoie este descrisă ca decurgând din principiul esenţial legat de asigurarea transmiterii patrimoniului cultural în forma sa autentică generaţiilor viitoare. Dacă pentru unele cazuri problema poate fi rezolvată prin simpla precizare într-un articol de lege a exceptării bunurilor din patrimoniul cultural naţional clasate de la unele rigori tehnice, pentru alte cazuri este imperios necesar să se emită norme care să determine soluţiile de asigurare alterative. Cu alte cuvinte, dacă poate fi acceptabil ca pentru cazuri extrem de puţine, chiar punctuale, să se poată face derogări de la normele de poluare (de exemplu, punerea în circulaţie a unui tren tras de o locomotivă cu aburi de secol XIX) sau de la normele privind dotarea cu anumite elemente de siguranţă (menţinerea în circulaţie a unui autoturism antebelic ce nu ar avea lămpi de semnalizare sau centuri de siguranţă), acest lucru nu se poate aplica în cazul construcţiilor decât cu definirea soluţiilor alternative. În acest caz, vidul legislativ la nivel de norme se explică prin faptul că nu au fost niciodată publicate în Monitorul Oficial al României norme aplicate cazului monumentelor istorice, în completarea codului de proiectare seismică. Din această cauză, inginerii structurişti sunt constrânşi să prevadă soluţii tehnice care, prin integrarea monumentelor istorice în structuri suplimentare din beton armat, distrug elementele purtătoare de valoare culturală ale clădirilor prin chiar metodele de consolidare a acestora. Aceste constrângeri decurg direct din coeficienţii de siguranţă suplimentară, din subestimarea caracteristicilor materialelor şi structurilor istorice, din variaţia lungimii de calcul pentru intervalele de recurenţă a marilor seisme şi referirile la clasele de importanţă şi de expunere ale clădirilor. Comisia Naţională a Monumentelor Istorice a semnalat problema ministrului culturii într-un studiu adoptat la începutul anului 2016 privind necesitatea diferenţierii în cadrul legii (ca principiu enunţat) şi a actelor normative subsecvente a intervenţiilor pe bunurile culturale imobile faţă de cele pe restul clădirilor existente, în scopul prezervării valorilor culturale. Factorii de calcul pot fi ajustaţi în funcţie de schimbarea soluţiilor de utilizare a clădirilor şi de asumare a unor alte grade de risc acceptabil ce ar putea folosi coeficienţi de siguranţă corespunzător mai mici pot genera un compromis între nevoile de siguranţă acceptabile şi menţinerea autenticităţii unui monument istoric. Aceste norme vor fi prevăzute în articolele ce fac referire la menţinerea autenticităţii, în cuprinsul titlului IV, în capitolul privind imobilele şi grupurile de imobile, ca fiind obligatoriu a se elabora. 2.3.3. Capacitatea scăzută de a putea aplica măsurile legale Formulări defectuoase se regăsesc în actuala lege privind monumentele istorice în ceea ce priveşte posibilitatea strămutării unui monument istoric. Astfel, măsura de a împiedica separarea unui monument de contextul său ar putea fi ocolită oricând cineva ar căuta să o forţeze (a se vedea exemplul mult mediatizat al Halei Matache, monument istoric, demolat în vederea presupusei relocări, la data demontării sale aceasta fiind cea mai veche hală comercială din capitală). Lipseşte detalierea necesară în legea exproprierii pentru cauză de utilitate publică pentru a putea explica modul în care este interpretat interesul public în executarea unor lucrări de salvare a monumentelor istorice. Acest interes şi obiectivul precis de salvare a unui bun protejat de la distrugere sunt motivaţii prezente în ambele legi, cea privind protejarea monumentelor istorice şi cea a exproprierii pentru cauză de utilitate publică. Modul de exprimare a posibilităţii statului de a interveni pentru a salva un monument istoric de la distrugere este însă defectuos exprimat. Această măsură nu a fost aplicată niciodată din cauza interpretărilor diferite şi, mai ales, a reticenţei juriştilor să avizeze hotărârile de declarare a interesului public şi de declanşare a procedurilor de expropriere. De asemenea, activitatea distinctă a Comisiei Naţionale a Monumentelor Istorice în raport cu cea a comisiilor zonale ale monumentelor istorice are unele aspecte legate de competenţe ce sunt formulate defectuos. 2.4. Disfuncţionalităţi ce ţin de fondul reglementărilor În general, conţinutul textelor de lege de la noi este mult mai detaliat decât cel al legilor ce servesc aceloraşi scopuri în alte ţări europene. Pe de altă parte, cel puţin teoretic, spectrul de probleme ale patrimoniului cultural este acoperit, cu unele lacune locale. În ceea ce priveşte dificultăţile de aplicare, în unele cazuri s-ar putea spune că nu este vorba în special de disfuncţii provenite direct din fondul reglementărilor, ci mai ales din capacitatea din ce în ce mai scăzută a aparatului administrativ ori a politicilor publice defectuos concepute din punct de vedere al programelor sau al alocărilor bugetare. 2.4.1. Precizia conceptelor utilizate în prezent Poate cea mai gravă confuzie conceptuală din prezent este definirea utilităţii publice a protecţiei patrimoniului. Deşi sunt făcute explicit precizări în legile care acoperă domeniul patrimoniului cultural din care rezultă că protejarea sau salvarea monumentelor istorice poate constitui cauză de utilitate publică sau că interesul prezervării monumentelor istorice este acelaşi indiferent de natura proprietăţii - publice sau private - şi deşi există chiar norme metodologice în vigoare privind finanţarea (sau creditarea) lucrărilor la monumentele istorice deţinute de proprietari privaţi, totuşi proprietarii privaţi de monumente istorice nu au acces la astfel de finanţări tocmai din cauza impreciziei legii. De asemenea grav, în definirile infracţiunilor din Codul penal, singura referire la patrimoniu se face în raport cu noţiunea de "distrugere". Distrugerea, ca atare, are limite extrem de vagi, mai ales în raport cu un bun cultural unde, câteodată, distrugere a valorii culturale ar putea să fie chiar şi o curăţare excesivă (de exemplu, lustruirea unor monede antice le poate diminua semnificativ valoarea atât culturală, cât şi comercială; repictarea cu materiale şi tehnici ireversibile a unei fresce poate duce la distrugerea sa). Imposibilitatea, în unele cazuri, de a face distincţie între lucrări de desfiinţare sau lucrări de intervenţie, care pot presupune şi lucrări parţiale de desfiinţare, generează de cele mai multe ori controverse privind natura avizelor sau a autorizaţiilor necesare. În special la monumente, această distincţie poate duce sau nu la procedura unei declasări parţiale prealabile şi la autorizări distincte de desfiinţare, respectiv de construire. Pe de altă parte, în conceptul mai larg al restaurării unui monument istoric, restaurarea poate presupune desfiinţarea unor părţi sau corpuri de clădire parazitare, caz în care majoritatea specialiştilor s-ar referi la astfel de lucrări ca la "intervenţii asupra monumentului istoric". În domeniul arheologiei, este necesară o precizie mai mare a definirii fazelor de cercetare arheologică în raport cu cele de dezvoltare a proiectului de intervenţie în sit. 2.4.2. Suprareglementarea sau vidul legislativ Se poate vorbi despre suprareglementare a activităţii în chestiunea patrimoniului imobil deşi nu se poate spune că respectivele prevederi legale induc un blocaj având în vedere mai curând inutilitatea acestora, deci neaplicarea lor. Este vorba despre existenţa unei reglementări speciale privind concesionarea monumentelor istorice, deşi există o lege cu caracter general în acest sens. Acesteia i se adaugă legea privind patrimoniul industrial care, în fapt, are cinci articole din opt ce dublează prevederi din legea monumentelor istorice, restul de trei nerezolvând nicio cerinţă administrativă. O situaţie similară se poate spune că afectează legislaţia patrimoniului imaterial unde o serie de definiri sau încadrări ştiinţifice nu îşi găsesc nicio aplicaţie practică printre măsurile de protejare şi de stimulare a acestui patrimoniu. O situaţie certă de suprareglementare se regăseşte în două măsuri diferite prevăzute de legislaţia aferentă arheologiei, respectiv a patrimoniului mobil, în legătură cu aceeaşi speţă a descoperirilor întâmplătoare. Ambele legi prevăd predarea bunurilor descoperite autorităţilor, dar precizează termene diferite, de 48, respectiv 72 de ore. De asemenea, această predare legală a bunurilor arheologice descoperite întâmplător este recompensată după o lege, însă după cealaltă nu, rezultând astfel o confuzie atât în ce priveşte justeţea recompensei, cât şi a procedurii respective. În acelaşi timp, din parcurgerea ambelor legi rezultă confuzii referitoare la atribuţiile autorităţilor locale sau de poliţie care ar trebui să răspundă de preluarea acelor bunuri în condiţiile în care însăşi noţiunea de "descoperire întâmplătoare" necesită o clarificare pentru a putea discerne actele de bună-credinţă de cele de braconaj arheologic ascuns sub posibilităţile de interpretare ale acestei definiţii actuale. 2.4.3. Ineficienţa unor concepte prevăzute de cadrul legal în vigoare Chestiunea preempţiunii este una care se poate încadra în această definire a ineficienţei, probabil din cauza nedefiniri exacte a scopului unui asemenea instrument. Se constată o ineficienţă evidentă a măsurilor de sancţionare existente în prezent. De subliniat aici că infracţiunea de distrugere prevăzută de Codul penal se manifestă sub aspectul laturii subiective, cu intenţie, situaţie ce limitează aria de investigaţii asupra cazurilor ce prejudiciază patrimoniul cultural. O altă limitare a legii penale este cea a determinării pedepselor în funcţie de un prejudiciu material care poate fi cuantificat. Prejudicierea patrimoniului cultural are o dimensiune ce nu poate fi asociată doar valorii materiale. Această valoare materială poate fi adesea nesemnificativă în raport cu cea culturală. Diminuarea limitelor de pedeapsă din noul Cod penal, însoţită de un nivel de educaţie deficitar, nu poate descuraja faptele care afectează patrimoniul cultural. 3. DESCRIEREA SOLUŢIILOR LEGISLATIVE PROPUSE ÎN CADRUL CODIFICĂRII Proiectul Codului vine cu o organizare piramidală a informaţiei juridice, pornind de la enunţul unor principii general aplicabile practicilor administrative în relaţie cu patrimoniul, stabilind un set de reguli comune tuturor speciilor patrimoniului cultural naţional (tangibil sau intangibil). Urmează o descriere separată pentru toate aceste măsuri ce sunt necesare în mod specific doar uneia sau alteia dintre componentele patrimoniului cultural. Pentru o mai bună înţelegere a conceptelor, separat de articolele de lege propriu-zise, este propus un glosar de termeni care, împreună cu principiile fundamentale, să permită interpretarea unitară şi fără echivoc a legii, în concordanţă cu normele de tehnică legislativă în vigoare. În acelaşi timp, se are în vedere simplificarea pe cât posibil a textului de lege, eliminând acele prevederi care se află în prezent în diversele legi disparate ce au un caracter eminamente de definire ştiinţifică sau care se dovedesc lipsite de finalitate, fie prin inexistenţa unor norme şi proceduri de aplicare, fie prin imposibilitatea de a prevedea sancţiuni corespunzătoare pentru neimplementare. Multe dintre prevederile cuprinse în legislaţia în vigoare sunt, de altfel, elemente de detaliu ce îşi au locul tocmai în diverse norme de aplicare ce ar trebui instituite sau perpetuate în forme revizuite, după caz. De aceea, proiectul Codului patrimoniului cultural urmăreşte identificarea cu precizie şi indicarea tuturor acelor procese ce trebuie rezolvate la nivel de norme ale legii, cu o ierarhizare clară, pentru a permite reducerea la esenţă a textului Codului, făcând astfel mai eficientă aplicarea sa. Ca urmare, pentru proiectul Codului se propune următoarea structură în care conţinutul articolelor este organizat în titluri, capitole şi secţiuni. Titlurile urmăresc delimitarea largă a problemelor, pe definiţii şi dispoziţii generale, pe identificarea instituţiilor publice de orice tip, care au un rol în protejarea şi punerea în valoare a patrimoniului cultural, şi apoi pe marile direcţii de categorisire a acestuia - patrimoniul imobil, patrimoniul mobil, patrimoniul imaterial, peisajul cultural. În final, un titlu comun speciilor patrimoniului îşi propune rezolvarea unitară a tuturor măsurilor coercitive - infracţiuni, contravenţii şi procedurile de aplicare - în raport cu tot ceea ce pe parcursul titlurilor anterioare a fost identificat ca obligaţie sau interdicţie, după caz. Măsurile tranzitorii şi finale sunt cuprinse în titlul ce încheie proiectul Codului, cu precizarea clară a actelor abrogate, a celor care se menţin în vigoare pe o perioadă nedefinită sau pe una determinată după caz, precum şi a termenelor de intrare în vigoare a măsurilor propuse prin lege. Capitolele servesc delimitării problematicii titlurilor în grupe şi subcategorii mari şi distincte, precum separarea chestiunilor patrimoniului imobil în cele două mari categorii: arheologia şi protejarea imobilelor sau a grupurilor de imobile sau pentru plasarea informaţiilor legate de procedurile administrative separat de procedurile profesionale specifice pentru protejarea şi punerea în valoare a bunurilor culturale. Secţiunile cuprind articolele care urmăresc, în mare, acelaşi tipar în cadrul titlurilor sau al capitolelor, pe grupe care descriu următoarele aspecte: definirile aprofundate şi specifice ale subdomeniilor, problemele legate de regimul de proprietate asupra bunurilor din patrimoniul cultural naţional, identificarea responsabilităţilor şi a competenţelor diverselor instituţii relevante acelor titluri sau capitole, procedurile administrative implicate, măsurile de protecţie specifice şi chestiunile legate de finanţarea publică a activităţilor de interes public. Aceste tematici, deşi cu caracteristici comune ce sunt cuprinse în titlul al doilea, se repetă în respectivele secţiuni însă având conţinutul aplicat specificităţii titlului sau capitolului acestora. Articolele sunt într-o proporţie destul de apropiată ca număr atât noi, cât şi preluări ale textelor existente din legislaţia care urmează a fi abrogată, cu formulările lor din prezent sau cu rescrierea lor parţială. 4. STRUCTURA PROPUSĂ Titlul I DISPOZIŢII GENERALE Scopul acestui titlu este de a institui 10 principii care ar trebui să fundamenteze orice măsură publică sau privată luată în raport cu patrimoniul cultural. Acestea au fost în dezbatere publică, nu au generat opinii contrare şi sunt următoarele: 1. Principiul resursei nonregenerabile şi al dezvoltării durabile Patrimoniul cultural este un ansamblu de valori materiale şi imateriale ce constituie o resursă de identitate naţională nonregenerabilă, fundamentală pentru o dezvoltare durabilă. 2. Principiul interesului public şi al responsabilităţilor statului Protejarea patrimoniul cultural este de utilitate publică, obiectiv al intereselor de securitate naţională şi angajează responsabilitatea statului, aşa cum decurge ea din Constituţie. 3. Principiul diversităţii şi al complementarităţii identităţilor culturale, fără discriminare Protejarea şi punerea în valoare a patrimoniului cultural naţional implică menţinerea diversităţii şi complementarităţii tuturor expresiilor şi formelor sale, locale şi regionale, indiferent de caracterul majoritar sau minoritar al grupului social care le-a generat. 4. Principiul responsabilităţilor cetăţeneşti echitabile în protejarea patrimoniului cultural Protejarea patrimoniului cultural naţional este în responsabilitatea fiecărui cetăţean, dar nu trebuie să devină povară pentru niciunul. 5. Principiul unităţii dintre patrimoniul cultural şi contextul său Patrimoniul cultural este un complex de expresii format atât din elemente majore, cât şi din acele elemente minore care, constituind contextul celor majore, generează valoare culturală prin asocierea lor. 6. Principiul autenticităţii Protejarea patrimoniului cultural are ca scop păstrarea şi transmiterea resursei culturale către generaţiile viitoare, în forma sa autentică şi nealterată. 7. Principiul specializării Protejarea patrimoniului cultural presupune un complex de acţiuni care necesită înaltă specializare. 8. Principiul educaţiei Patrimoniul cultural face parte integrantă din formarea şi educaţia permanentă a cetăţenilor. 9. Principiul incluziunii şi al accesibilităţii Patrimoniul cultural este fundament al unei societăţi incluzive şi participative. 10. Principiul identităţii şi al priorităţii tratatelor internaţionale Patrimoniul cultural este o parte importantă a politicilor externe ale României; respectarea tratatelor internaţionale privind protejarea patrimoniului cultural la care România este parte este prioritară în condiţiile legii. Proiectul Codului introduce trimiterea interpretării articolelor sale la un glosar de termeni cuprins în anexă, potrivit art. 37 alin.