Decizie nr. 784 din 26 septembrie 2012

DECIZIE nr. 784 din 26 septembrie 2012 asupra sesizării de neconstituţionalitate a dispoziţiilor art. 2 lit. e), art. 3, art. 18 şi art. 19 din Legea privind cooperarea între Parlament şi Guvern în domeniul afacerilor europene Publicat în MONITORUL OFICIAL nr. 701 din 12 octombrie 2012 I. 1. Cu adresa nr. XXXV2397 din 29 iunie 2012, secretarul general al Senatului a trimis Curţii Constituţionale, în temeiul dispoziţiilor art. 146 lit. a) teza întâi din Constituţie, precum şi al art. 15 alin. (4) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, sesizarea formulată de 26 de senatori aparţinând Grupului parlamentar al Partidului Democrat Liberal, referitoare la neconstituţionalitatea Legii privind cooperarea între Parlament şi Guvern în domeniul afacerilor europene.

II. Criticile de neconstituţionalitate sunt, în esenţă, următoarele:

Or, potrivit dispoziţiilor art. 80 alin. (1) din Constituţie, una dintre funcţiile Preşedintelui României este aceea de a reprezenta statul român. Întrucât textul constituţional invocat nu distinge, reprezentarea statului prin Preşedinte trebuie să se realizeze atât în relaţiile externe, cât şi în cele interne. Este astfel evident că aceeaşi funcţie trebuie exercitată de Preşedintele României în ceea ce priveşte relaţiile României cu Uniunea Europeană şi, implicit, cu instituţiile europene, printre care se află şi Consiliul European. Acest sens al reglementării constituţionale este conform principiului separaţiei şi echilibrului puterilor în stat, prevăzut de art. 1 alin. (4) din Legea fundamentală, deoarece Preşedintele României face parte din puterea executivă şi, mai ales, este şeful acesteia.

Din componenţa puterii executive fac parte şi Guvernul şi celelalte autorităţi ale administraţiei publice centrale şi locale. Ca urmare, şeful Guvernului nu poate fi şeful executivului, acesta din urmă fiind Preşedintele României.

III. În conformitate cu dispoziţiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, sesizarea a fost transmisă preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi Guvernului, pentru a-şi formula punctele de vedere asupra sesizării de neconstituţionalitate.

Actul normativ supus controlului de constituţionalitate reglementează cadrul de cooperare între Parlamentul României - sau una dintre Camerele acestuia - şi Guvernul României cu privire la procesul decizional din cadrul Uniunii Europene, precum şi la monitorizarea armonizării legislaţiei naţionale cu cea europeană. Această reglementare este justificată de necesitatea asigurării unui mecanism real de cooperare între executiv şi legislativ, dispoziţiile legale aplicabile în prezent fiind insuficiente pentru a asigura o participare continuă şi coerentă a Parlamentului în cadrul problematicii Uniunii Europene.

Totodată, prin Legea privind cooperarea între Parlament şi Guvern în domeniul afacerilor europene se instituie o reglementare unitară şi lipsită de orice echivoc, aptă să asigure un mecanism real de cooperare între executiv şi legislativ, completându-se, în acest mod, cadrul normativ existent în materia fundamentării, coordonării şi derulării afacerilor europene, asigurat pe baza normelor constituţionale referitoare la integrarea în Uniunea Europeană. Astfel, în acord cu drepturile şi obligaţiile ce revin României, derivate din calitatea sa de stat membru al Uniunii Europene, precum şi cu respectarea normelor dreptului european, legea supusă controlului de constituţionalitate cuprinde dispoziţii cu caracter procedural ce reglementează cu privire la procesul examinării parlamentare a proiectelor de acte legislative aflate în curs de adoptare la nivelul instituţiilor Uniunii Europene, precum şi la rezerva de examinare parlamentară. Totodată sunt reglementate şi dispoziţiile care stabilesc formele şi modalităţile de control exercitate de către Parlament asupra Guvernului, atât în ceea ce priveşte activitatea autorităţii executive naţionale în cadrul Consiliului European, cât şi pelinia armonizării legislaţiei naţionale cu dreptul Uniunii Europene.

Textele de lege criticate punctual nu contravin nici dispoziţiilor art. 80 alin. (1) din Constituţie şi nici celor ale art. 8A din Tratatul de la Lisabona. Astfel, acestea instituie mecanisme naţionale pentru asigurarea unui control democratic al respectării principiilor subsidiarităţii şi proporţionalităţii în cadrul proiectelor de acte legislative elaborate de instituţiile Uniunii Europene, control reglementat de Protocolul nr. 1 şi de Protocolul nr. 2 anexate Tratatului privind Uniunea Europeană şi respectiv Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene.

Art. 18 alin (1) din legea supusă controlului de constituţionalitate este în acord cu prevederile art. 8A alin. (2) din Tratatul de la Lisabona, potrivit căruia statele membre ale Uniunii Europene sunt reprezentate în Consiliul European de şefii lor de stat sau de guvern. Or, din analiza textului invocat rezultă că aspectul reprezentării la Consiliul European este soluţionat de fiecare stat în parte, în conformitate cu reglementarea constituţională sau/şi legală internă. Astfel, în conformitate cu dispoziţiile art. 80 alin. (1) din Constituţie şi cu cele ale art. 8A din Tratatul de la Lisabona, prevederile art. 18 alin. (2) şi (3) din legea dedusă controlului de constituţionalitate instituie un mecanism legal referitor la reprezentarea României la reuniunile Consiliului European, iar dispoziţiile art. 19 reglementează faptul că mandatul delegaţiei României la Consiliul European este propus de Guvern şi aprobat de Parlament.

O asemenea reglementare este conformă cu principiul separaţiei şi echilibrului puterilor în stat, prevăzut la art. 1 alin. (4) din Constituţie.

Potrivit prevederilor art. 80 alin. (1) din Constituţie, Preşedintele României reprezintă statul român atât în relaţiile interne ale statului român, cât şi în cele externe, inclusiv în cele europene, deoarece Legea fundamentală nu distinge cu privire la acest aspect. O asemenea regulă constituţională este conformă prevederilor art. 8A din Tratatul de la Lisabona, potrivit căruia statele membre ale Uniunii Europene sunt reprezentate în Consiliul European de şefii lor de stat sau de guvern. Desemnarea reprezentantului statului român la Consiliul European trebuie să se facă cu respectarea art. 80 alin. (1) din Constituţie şi art. 8A din Tratatul de la Lisabona, astfel încât reprezentatul statului român la Consiliul European trebuie să fie şeful acestuia, respectiv Preşedintele României, iar nu primul-ministru.

Aceasta deoarece "şeful statului", denumire apărută în doctrină, preluată de reglementările europene, este şeful executivului din care fac parte Guvernul, primul-ministru şi autorităţile administraţiei publice centrale şi locale. Pe cale de consecinţă, la Consiliul European, România trebuie să fie reprezentată de şeful statului, respectiv Preşedintele României, iar dacă acesta nu se poate deplasa, trebuie să delege aceste atribuţii de reprezentare următoarei demnităţi prevăzute în art. 8A din Tratatul de la Lisabona, demnitate care este aceea de prim-ministru. Trebuie menţionat că Tratatul de la Lisabona nu prevede portofoliul de probleme care sunt discutate la Consiliul European şi cele care sunt examinate la Consiliul Miniştrilor.

De altfel, cele două instituţii ale Uniunii Europene nu trebuie să fie confundate. Din practica agendelor celor două instituţii europene rezultă că în cadrul sesiunilor lor se pot discuta chiar aceleaşi probleme, diferind însă nivelul discuţiilor.

Astfel, Consiliul Miniştrilor este parte în procesul de codecizie, alături de Parlamentul European, în adoptarea actelor normative europene, iar Consiliul European, potrivit prevederilor art. 9 B alin. (1) din Tratatul de la Lisabona, oferă Uniunii Europene impulsurile necesare dezvoltării acesteia şi îi defineşte orientările şi priorităţile politice generale, fără a exercita funcţii legislative.

În cadrul Consiliului European, problemele se discută la nivel de principii, obiective sau orientări generale într-un domeniu, adică la nivelul cel mai înalt, în timp ce în cadrul Consiliului Miniştrilor se discută modalităţile de punere în aplicare a celor stabilite la Consiliul European, prin acte normative ori alte acte europene. De altfel, în sensul celor de mai sus, cu respectarea prevederilor art. 80 alin. (1) din Constituţie şi a prevederilor art. 8A din Tratatul de la Lisabona, s-a pronunţat Curtea Constituţională prin Decizia nr. 683 din 27 iunie 2012, în soluţionarea unui conflict juridic de natură constituţională apărut între Guvern şi Preşedintele României, în sensul constatării existenţei unui asemenea conflict, care a fost generat de acţiunea Guvernului şi a primului-ministru de a-l exclude pe Preşedintele României din delegaţia care participă la Consiliul European în perioada 28-29 iunie 2012. Curtea Constituţională a decis că, în exercitarea atribuţiilor sale, Preşedintele României participă la reuniunile Consiliului European, în calitate de şef al statului. Această atribuţie poate fi delegată de către Preşedintele României, în mod expres, primului-ministru.

Decizia Curţii Constituţionale trebuie pusă în aplicare imediat, deoarece minuta deciziei pronunţate are efecte imediate între părţile implicate: Guvernul României, Parlamentul şi Preşedintele României. De altfel, un asemenea efect a fost preluat, sub forma unui principiu de drept, din dispoziţiile penale potrivit cărora minutele deciziilor definitive trebuie puse în executare imediat.

În plus, pentru argumentele anterior menţionate, se consideră că trebuie constatată şi neconstituţionalitatea art. 2 lit. e) şi art. 3 din legea criticată.

Potrivit art. 15 alin. (1) din Tratatul privind Uniunea Europeană, misiunea Consiliului European este de a oferi Uniunii "impulsurile necesare dezvoltării acesteia" şi de a defini "orientările şi priorităţile politice generale". Din acest punct de vedere, soluţia internă adoptată în prezent prin legea supusă controlului de constituţionalitate (art. 18 şi 19) este pe deplin compatibilă atât cu art. 15 alin. (1), cât şi cu art. 10 alin. (2) din Tratat.

Agenda Consiliului European este alcătuită preponderent din subiecte care ţin de competenţa executivului, cum ar fi, de exemplu, faptul că agenda reuniunii Consiliului European din 28-29 iunie 2012 a avut ca puncte principale măsurile de creştere economică şi viitorul cadru financiar multianual al Uniunii Europene în 2014-2020. De asemenea, deciziile Consiliului European sunt intrinsec legate de negocierile purtate de miniştrii statelor membre în cadrul diferitelor formaţiuni ale Consiliului Uniunii Europene. Consiliul European are în vedere rezultatele Consiliilor sectoriale, ale Consiliului Afaceri Generale şi ale Consiliului Afaceri Externe.

Totodată, afirmaţia din cuprinsul sesizării de neconstituţionalitate, potrivit căreia prevederile supuse controlului contravin art. 8A din Tratatul de la Lisabona ("şeful delegaţiei la Consiliul European este numai şeful statului") nu se susţine, având în vedere că art. 8A este actualul art. 10 din Tratatul privind Uniunea Europeană al cărui conţinut nu cuprinde nicio referire la delegarea invocată. Astfel, proiectul de lege a avut ca punct principal de pornire necesitatea conturării unui rol mai puternic al Parlamentului în problematica internă a afacerilor europene, în acord cu Tratatul de la Lisabona, care conferă parlamentelor statelor membre o pondere mult crescută, în raport cu legislaţia primară anterioară. Aceasta, deoarece prin prevederile Tratatului de la Lisabona se operează un semnificativ transfer de putere către parlamentele naţionale, prin implicarea pe care o permite acestora în procesul decizional la nivelul Uniunii Europene: informare cu privire la proiectele legislative iniţiate de Uniune sau asupra cererilor de aderare; creşterea gradului de implicare în aspecte privind spaţiul de libertate, securitate şi justiţie, consolidarea rolului acestora în controlul subsidiarităţii. Acest transfer reprezintă o soluţie pentru ameliorarea percepţiei privind deficitul democratic al Uniunii Europene.

În cazul României (ca şi al altor state membre), pentru a asigura o participare sistematică a Parlamentului la ansamblul problematicii legate de procesul decizional european şi, în acelaşi timp, controlul activităţii Guvernului în cadrul instituţiilor Uniunii Europene, s-a considerat nu numai utilă, ci şi necesară reglementarea unui mecanism real de cooperare între executiv şi legislativ în acest domeniu, astfel încât interesul naţional să fie promovat şi susţinut într-un mod unitar şi eficient de către ambele instituţii. Ideea de fond a întregii reglementări este crearea unui sistem flexibil şi operabil pentru România, în condiţiile concentrării controlului Parlamentului asupra Guvernului în ceea ce priveşte aspectele fundamentale ale participării la procesul decizional de la nivel european.

Consiliul European, la care participă şefi de stat sau de guverne din statele membre, asistaţi de miniştrii afacerilor externe şi de alţi miniştri de resort, reprezintă acea instituţie a Uniunii Europene care constituie nucleul decizional la cel mai înalt nivel în materia politicilor comunitare, "stabilind impulsurile necesare dezvoltării acesteia".

Tratatele constitutive ale Uniunii Europene nu conţin nicio prevedere cu privire la modul în care statele membre îşi desemnează reprezentantul la Consiliul European, dacă este vorba despre şeful de stat sau de guvern. Această decizie aparţine fiecărui stat membru, în funcţie de sistemul constituţional naţional şi de partajarea de competenţe la nivel intern. Pe de altă parte, Consiliul Uniunii Europene are două funcţii principale: funcţia legislativă şi cea bugetară, exercitate împreună cu Parlamentul European, potrivit art. 16 din Tratatul privind Uniunea Europeană. Consiliul este format din câte un reprezentant al fiecărui stat membru la nivel ministerial, în funcţie de formaţiunea care se reuneşte şi de domeniul vizat (practic, miniştrii de resort din fiecare stat membru). În prezent, există zece formaţiuni ale Consiliului. La niciuna dintre aceste formaţiuni nu poate participa primul-ministru, ci numai câte un ministru din fiecare stat membru, în funcţie de domeniul de competenţă al respectivei configuraţii a Consiliului.

Concluzia care se impune este aceea potrivit căreia în cazul în care primul-ministru nu ar participa la Consiliul European, ar fi negată posibilitatea acestuia de a se implica în procesul decizional de la nivel european, deoarece, în conformitate cu prevederile tratatelor, acesta nu poate lua parte la reuniunile Consiliului Uniunii Europene. În consecinţă, Tratatul nu impune nivelul de reprezentare a statelor membre în Consiliul European la nivel de şefi de stat, ci lasă posibilitatea acestora de a-şi desemna un reprezentant care poate fi şeful statului sau al Guvernului. Astfel, reprezentarea României în Consiliul European de către primul-ministru este în conformitate cu dispoziţiile Tratatului privind Uniunea Europeană.

Cu privire la textele de lege criticate se arată următoarele:

Cu titlu general, referitor la dispozitivul Deciziei Curţii Constituţionale nr. 683 din 27 iunie 2012, se arată însă că instanţa de contencios constituţional a confirmat faptul că, fie preşedintele, fie primul-ministru (delegat fiind de Preşedinte) pot participa la reuniunile Consiliului European. Din această perspectivă dispoziţiile art. 18 alin. (1) din legea criticată nu contravin deciziei Curţii Constituţionale anterior menţionate. În plus, decizia Curţii Constituţionale este o decizie de principiu, care nu se preocupă de clarificarea detaliilor privind modul în care are loc delegarea participării la Consiliul European de către Preşedinte; or, mecanismul legal procedează tocmai la o asemenea detaliere, deoarece este posibil ca un dezacord privind delegarea - care se solicită şi se acordă, fiind deci vorba despre două acte distincte - să apară, iar într-o asemenea situaţie, având în vedere că două dintre instituţiile statului se află în conflict, este necesară intervenţia unei a treia pentru a clarifica identitatea conducătorului delegaţiei României la Consiliul European.

Cu privire la adoptarea de către Parlament a mandatului reprezentantului României la Consiliul European, raţiunea care a justificat elaborarea art. 19 rezidă în rolul sporit conferit parlamentelor naţionale de către legiuitorul european, prin protocoalele nr. 1 şi 2 anexă la Tratatul de la Lisabona. Mai mult, ca şi în cazul prevăzut de art. 3, în cazul în care conducătorul delegaţiei României la reuniunea Consiliului European susţine o altă poziţie decât cea primită prin mandat, Guvernul va motiva în scris respectiva poziţie.

Referitor la dispoziţiile constituţionale incidente în materie, se arată că dispoziţiile art. 80 din Constituţie consacră rolul Preşedintelui României de reprezentant al statului român şi garant al independenţei naţionale, al unităţii şi al integrităţii teritoriale a ţării, dar nu utilizează în mod expres sintagma de "şef al statului". Atribuţiile în domeniul politicii externe ale Preşedintelui României sunt stipulate de art. 91 din Constituţie. Acestea nu sunt intrinsec legate de competenţele Consiliului European, definite prin Tratatele constitutive ale Uniunii Europene.

În calitatea sa de reprezentant al statului român, deşi nu este stipulat în mod expres de Constituţie, Preşedintele poate participa la diverse întruniri şi de a lua decizii în numele României în cadrul organismelor internaţionale la care România este parte, însă acest lucru nu conferă Preşedintelui un drept exclusiv de participare la toate întrunirile internaţionale. Pentru aceste motive reprezentarea României la Consiliul European nu este un "atribut exclusiv" al Preşedintelui României şi nu este de natură a crea un conflict constituţional.

Pe de altă parte, Guvernul, potrivit art. 102 din Constituţie, în temeiul programului său de guvernare acceptat de Parlament, asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei publice. Modalitatea de realizare a politicii externe de către Guvern este supusă controlului Parlamentului, care poate adopta o moţiune simplă prin care să îşi exprime poziţia cu privire la o problemă de politică externă, potrivit art. 112 alin. (2) din Constituţie.

În ceea ce priveşte obligaţiile rezultate din integrarea României în Uniunea Europeană, acestea revin, potrivit art. 148 alin. (4) din Constituţie, Parlamentului, Preşedintelui României, Guvernului şi autorităţii judecătoreşti, care garantează ducerea la îndeplinire a obligaţiilor rezultate din actul aderării şi din prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum şi celelalte reglementări comunitare cu caracter obligatoriu. Mandatul reprezentantului României la Consiliul European trebuie aprobat la nivel parlamentar, în temeiul pct. 1 al Declaraţiei Parlamentului României din 12 iunie 2012 şi art. 148 alin. (5) din Constituţie.

Rolul Guvernului de a realiza politica externă sau internă nu poate fi realizat în absenţa participării primului-ministru la reuniunile Consiliului European. Pe cale de consecinţă, reprezentarea României se realizează în funcţie de agenda de lucru a Consiliului European şi de delimitarea impusă de Constituţie între competenţele Preşedintelui României, respectiv Guvernului României - condus de primul-ministru, după cum aspectele vizează relaţii externe ori de politică internă ale Uniunii Europene.

CURTEA, examinând sesizarea de neconstituţionalitate, punctele de vedere ale preşedintelui Senatului, Camerei Deputaţilor şi Guvernului, raportul judecătorului-raportor, Legea privind cooperarea între Parlament şi Guvern în domeniul afacerilor europene, precum şi dispoziţiile Legii nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, reţine următoarele:

IV. Curtea Constituţională a fost legal sesizată şi este competentă, potrivit dispoziţiilor art. 146 lit. a) din Constituţie şi ale art. 1, 10, 15, 16 şi 18 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, să soluţioneze sesizarea de neconstituţionalitate formulată de cei 26 de senatori aparţinând Grupului parlamentar al Partidului Democrat Liberal.

V. Obiectul sesizării, astfel cum rezultă din adresa de comunicare de către secretarul general al Senatului şi din titlul sesizării de neconstituţionalitate formulate îl constituie Legea privind cooperarea între Parlament şi Guvern în domeniul afacerilor europene.

În realitate, Curtea constată, din motivarea sesizării de neconstituţionalitate, că sunt supuse controlului de constituţionalitate dispoziţiile art. 2 lit. e), art. 3, 18 şi 19 din lege, texte asupra cărora, potrivit jurisprudenţei sale, Curtea urmează a se pronunţa prin prezenta decizie. Acestea au următorul cuprins:

Autorii obiecţiei de neconstituţionalitate susţin că art. 2 lit. e), art. 3, 18 şi 19 din Legea privind cooperarea între Parlament şi Guvern în domeniul afacerilor europene încalcă următoarele dispoziţii din Constituţie : art. 1 alin. (5) referitor la obligativitatea respectării Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor şi art. 80 alin. (1) potrivit căruia "Preşedintele României reprezintă statul român şi este garantul independenţei naţionale, al unităţii şi al integrităţii teritoriale a ţării".

VI. Analizând sesizarea de neconstituţionalitate, Curtea constată următoarele:

Curtea observă că această definiţie nu aduce atingere dispoziţiilor art. 1 alin. (5) din Legea fundamentală, deoarece participarea României la procesul decizional din cadrul Uniunii Europene, precum şi la monitorizarea armonizării legislaţiei naţionale cu cea europeană constituie tocmai obiectul de reglementare al Legii privind cooperarea între Parlament şi Guvern în domeniul afacerilor europene potrivit art. 1 din acest act normativ.

Curtea observă, de asemenea, că legiuitorul a folosit, atât în textul de lege criticat, cât şi în cuprinsul legii, termenul "Consiliu" astfel cum apare menţionat în art. 13 din Tratatul privind Uniunea Europeană, făcând referire la Consiliul Uniunii Europene care este compus din câte un reprezentant la nivel ministerial al fiecărui stat membru, împuternicit să angajeze guvernul statului membru pe care îl reprezintă, potrivit art. 10 alin. (2) teza a doua şi art. 16 alin. (2) din Tratatul privind Uniunea Europeană.

Prin Decizia nr. 683 din 27 iunie 2012 asupra conflictului juridic de natură constituţională dintre Guvern, reprezentat de primul-ministru, pe de o parte, şi Preşedintele României, pe de altă parte, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 479 din 12 iulie 2012, Curtea a constatat existenţa unui conflict juridic de natură constituţională între Guvern, pe de o parte, şi Preşedintele României, pe de altă parte, generat de acţiunea Guvernului şi a primului-ministru de a-l exclude pe Preşedintele României din componenţa delegaţiei care participă la Consiliul European în perioada 28-29 iunie 2012. Curtea a statuat, cu valoare de principiu, că "În exercitarea atribuţiilor constituţionale, Preşedintele României participă la reuniunile Consiliului European în calitate de şef al statului. Această atribuţie poate fi delegată de către Preşedintele României, în mod expres, primului-ministru."

În motivarea acestei soluţii, Curtea a reţinut, în esenţă, că regimul politic consacrat de Constituţie trebuie să fie calificat ca fiind unul semiprezidenţial şi că, potrivit art. 80 alin. (1) din Constituţie, Preşedintele României reprezintă statul român, ceea ce înseamnă că în planul politicii externe conduce şi angajează statul. Acest text constituţional îi permite să traseze liniile viitoare pe care statul le va urma în politica sa externă, practic să îi determine orientarea în planul relaţiilor externe, ţinând cont, desigur, de interesul naţional. O atare concepţie este legitimată de caracterul reprezentativ al funcţiei, Preşedintele României fiind ales de cetăţeni prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat.

De asemenea, Curtea a mai arătat că, în planul politicii externe, primul-ministru are competenţa constituţională de a asigură realizarea politicii externe a ţării [ art. 102 alin. (1) din Constituţie ], ceea ce înseamnă că, în funcţie de orientarea stabilită de reprezentantul statului în plan extern, care este Preşedintele statului, Guvernul, prin reprezentantul său, urmează să implementeze în mod corespunzător măsurile faţă de care statul s-a angajat. Prin urmare, Curtea a constatat că rolul Guvernului în politica externă este unul mai degrabă tehnic, el trebuind să urmeze şi să îndeplinească obligaţiile la care România s-a angajat la nivel de stat.

Curtea observă, cu acest prilej, că acest rol este unul de execuţie, aşadar, unul derivat, şi nu originar, cum este cel al Preşedintelui României. Astfel, aşa cum s-a reţinut prin decizia anterior menţionată, nefiind o putere delegată, ci proprie Preşedintelui României, reprezentarea statului poate fi delegată, printr-un act de voinţă expres, de către acesta atunci când consideră necesar.

Totodată, Curtea a observat că art. 80 alin. (1) din Constituţie este un text constituţional de principiu. De aceea, el nu trebuie interpretat restrictiv, ci în spiritul Constituţiei, respectiv coroborat cu art. 91 şi art. 148 alin. (4) din Constituţie, acest ultim text prevăzând, în mod expres, că Parlamentul, Preşedintele României, Guvernul şi autoritatea judecătorească trebuie să garanteze "obligaţiile rezultate din actul aderării". Or, una dintre aceste obligaţii este reprezentarea la cel mai înalt nivel a României în cadrul Consiliului European, respectiv de către autoritatea publică ce are competenţa de a angaja România la nivel de stat. Altfel, s-ar ajunge la o golire de conţinut a dispoziţiilor art. 148 alin. (4) din Constituţie în privinţa Preşedintelui României; or, este de principiu admis că orice normă este edictată în sensul de a produce efecte juridice.

Cu acest prilej, Curtea observă că, potrivit art. 147 alin. (4) din Constituţie, "Deciziile Curţii Constituţionale se publică în Monitorul Oficial al României. De la data publicării, deciziile sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor".

Mai mult, Curtea reaminteşte că forţa obligatorie a actelor jurisdicţionale, deci şi a deciziilor Curţii Constituţionale, se ataşează nu numai dispozitivului, ci şi considerentelor pe care se sprijină acesta. Aşadar, atât considerentele, cât şi dispozitivul deciziilor Curţii Constituţionale sunt general obligatorii, potrivit dispoziţiilor art. 147 alin (4) din Constituţie, şi se impun cu aceeaşi forţă tuturor subiectelor de drept, astfel cum s-a statuat prin Decizia nr. 738 din 19 septembrie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 690 din 8 octombrie 2012.

Aşa fiind, pentru aceleaşi motive pe care s-a întemeiat Decizia nr. 683 din 27 iunie 2012, Curtea constată că prevederile art. 18 din Legea privind cooperarea între Parlament şi Guvern în domeniul afacerilor europene sunt neconstituţionale, aducând atingere prevederilor art. 80 alin. (1)din Legea fundamentală, care este un text constituţional de principiu, ce nu trebuie interpretat restrictiv, ci în spiritul Constituţiei, respectiv coroborat cu art. 91 şi art. 148 alin. (4) din Constituţie.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 146 lit. a) şi al art. 147 alin. (4) din Constituţia României, precum şi al art. 15 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi, CURTEA CONSTITUŢIONALĂ În numele legii DECIDE:

Admite, în parte, sesizarea de neconstituţionalitate şi constată că dispoziţiile art. 3, 18 şi 19 din Legea privind cooperarea între Parlament şi Guvern în domeniul afacerilor europene sunt neconstituţionale.

Definitivă şi general obligatorie.

Decizia se comunică Preşedintelui României, preşedinţilor celor două Camere ale Parlamentului şi primului-ministru şi se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Dezbaterea a avut loc la data de 26 septembrie 2012 şi la aceasta au participat: Augustin Zegrean, preşedinte, Aspazia Cojocaru, Acsinte Gaspar, Petre Lăzăroiu,Mircea Ştefan Minea, Iulia Antoanella Motoc, Ion Predescu, Puskas Valentin Zoltan şi Tudorel Toader, judecători.

PREŞEDINTELE CURŢII CONSTITUŢIONALE, Augustin Zegrean Magistrat-asistent, Cristina Cătălina Turcu * OPINIE SEPARATĂ În dezacord cu soluţia adoptată - cu majoritate de voturi - prin Decizia nr. 784 din 26 septembrie 2012, considerăm că sesizarea de neconstituţionalitate formulată trebuia respinsă ca neîntemeiată, pentru cele ce vor fi arătate în continuare.

1.1. În accepţiunea Deciziei Curţii Constituţionale nr. 683 din 27 iunie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 479 din 12 iulie 2012, la care am formulat, de asemenea, opinie separată, "Preşedintele României participă la reuniunile Consiliului European în calitate de şef al statului. Această atribuţie poate fi delegată de către Preşedintele României, în mod expres, primului-ministru". Aşadar, de principiu, în funcţie de înţelegerile politice, conducător al delegaţiei României la reuniunile Consiliului European poate fi atât preşedintele României, cât şi primul-ministru al Guvernului.

Art. 18 alin. (1) din lege este chiar în sensul deciziei Curţii Constituţionale anterior menţionate. Eventualele probleme de aplicare ale acestui text, desigur, se vor face având în vedere soluţia de principiu pe care Curtea a pronunţat-o prin decizia citată.

Mai mult, potrivit art. 15 alin. (2) din Tratatul privind Uniunea Europeană, publicat în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene, seria C nr. 83 din 30 martie 2010, "Consiliul European este compus din şefii de stat sau de guvern ai statelor membre, precum şi din preşedintele său şi preşedintele Comisiei".

Ca normă de drept european, art. 15 alin. (2) din Tratat prezintă o soluţie alternativă privind compunerea Consiliului European de a fi reuniunea şefilor de state sau de guverne ale statelor membre.

Rezultă că textul criticat a transpus la nivel legal dispoziţiile tratatului şi le-a raportat la situaţia României. Acesta nu conţine, din punct de vedere al conţinutului normativ, nicio adăugire faţă de tratat.

1.2. Astfel cum am subliniat în cadrul opiniei separate formulate la Decizia nr. 683 din 27 iunie 2012, " art. 80 din Constituţie defineşte rolul şi poziţia Preşedintelui României, în cadrul sistemului constituţional al ţării. Acest articol reglementează o reprezentare generală, Preşedintele României reprezentând statul român atât pe plan extern, cât şi pe plan intern, dar atribuţiile exclusive conferite de Constituţie sunt reglementate în art. 85-94 din Constituţia României. Nicio prevedere nu se referă însă la dreptul exclusiv al Preşedintelui de a reprezenta România la Consiliul European sau la alte întruniri internaţionale".

Reprezentarea la care se referă art. 80 din Constituţie se întâlneşte în cvasimajoritatea constituţiilor statelor membre ale Uniunii Europene, fără ca acest lucru să însemne că preşedintele statului are dreptul exclusiv de a participa la reuniunile Consiliului European [a se vedea, cu titlu exemplificativ, art. 59 alin. (1) din Legea fundamentală a Germaniei, art. 65 alin. (1) din Constituţia federală a Austriei, art. 120 din Constituţia Portugaliei, art. 126 alin. (1) coroborat cu art. 133 alin. (1) din Constituţia Poloniei, art. 9 alin. (3) lit. a) din Legea fundamentală a Ungariei, art. 63 alin. (1) lit. a) din Constituţia Republicii Cehe, art. 36 alin. (1) din Constituţia Greciei etc.]; mai mult, reprezentarea acestor state în Consiliul European revine primului-ministru.

În consecinţă, o asemenea dispoziţie constituţională nu echivalează cu existenţa unui drept absolut de reprezentare a statului.

Mai mult, Tribunalul Constituţional polonez, printr-o decizie pronunţată la 20 mai 2009*1), a subliniat în mod expres că "rolul sistemic al preşedintelui republicii de «reprezentant suprem al Republicii Polonia» nu îl împuterniceşte pe acesta să conducă politica externă sau europeană a statului". Chiar dacă art. 126 alin. (1) şi art. 133 alin. (1) din Constituţia poloneză prevăd că preşedintele republicii este reprezentantul suprem al Republicii Polonia şi că este reprezentantul statului în politica externă, Tribunalul Constituţional nu a tras concluzia că este o competenţă exclusivă a acestuia de a reprezenta statul pe plan extern, ci că acestea dau preşedintelui republicii un "rol sistemic", respectiv "o poziţie sistemică" "de a participa la conducerea politicii externe în limitele prevăzute de Constituţie şi lege". De aceea - arată Tribunalul Constituţional - Constituţia poloneză prevede atribuţiunile preşedintelui republicii în domeniul relaţiilor externe, enumerându-le în mod corespunzător.

Aşadar, în cazul României, considerăm că sintagma "reprezintă statul român" consacră rolul instituţiei preşedintelui republicii în cadrul sistemului constituţional din România; acest rol sistemic are în vedere faptul că acesta îşi exercită atribuţiunile prevăzute prin Constituţie în această calitate şi că preşedintele republicii participă atât la conducerea politicii interne, cât şi a celei externe; acestui principiu larg nu i se pot ataşa alte valenţe şi înţelesuri, el vizând în totalitate numai atribuţiunile prevăzute expres în sarcina preşedintelui republicii prin Constituţie; or, în domeniul politicii externe, este aplicabil art. 91 din Constituţie.

De asemenea, reţinem că a califica regimul politic românesc ca fiind unul semiprezidenţial nu implică şi dreptul exclusiv al preşedintelui republicii de a angaja statul în cadrul reuniunilor Consiliului European, iar Guvernul să aibă în competenţă doar punerea în executare a ceea ce se decide.

Astfel cum am arătat şi în cadrul opiniei separate la Decizia nr. 98 din 7 februarie 2008, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.40 din 22 februarie 2008, astfel de decizii ale Curţii Constituţionale reprezintă paşi semnificativi realizaţi - prin intermediul instanţei constituţionale - în transformarea unei republici semiprezidenţiale într-una prezidenţială, în condiţiile în care niciuna dintre cele două variante nu reprezintă cea mai bună soluţie pentru statele care au fost tributare unui regim totalitar (a se vedea, Daniel Barbu, Iulia Voina Motoc - Ne diritto, ne potere. Ovvero quando îl semipresidenzialismo passa all'Est în A. Giovanelli Îl semipresidenzialismo: dall'arcipelago europeo al dibattito italiano, Ed. G. Giappichelli, Torino, 1998, p. 264). __________ *1) Decizie referitoare la soluţionarea unui conflict de competenţă între preşedintele republicii şi primul-ministru privind reprezentarea Republicii Polonia la lucrările Consiliului European.

În opinia noastră, pentru calificarea regimului politic din România, putem lua în considerare noţiunea de regim parlamentar raţionalizat*2), regim în care accentul cade pe evitarea conflictelor instituţionale şi pe asigurarea unei majorităţi parlamentare pentru susţinerea Guvernului, deci, pe evitarea instabilităţii guvernamentale. Această "raţionalizare" implică reglementarea de o manieră complexă şi sofisticată a raporturilor dintre Guvern şi Parlament şi limitează jocul principalelor elemente ale parlamentarismului în scopul de a evita deriva sistemului şi instabilitatea guvernamentală (a se vedea, în acest sens, L. Favoreu, P. Gaia, R. Ghevontian, J.-L. Mestre, O. Pfersmann, A. Roux şi G. Scoffoni - Droit constitutionnel, Ed. Dalloz, Paris, 2005, p. 346). ____________ *2) În doctrina de drept constituţional, regimul politic din România a fost considerat ca fiind unul parlamentar monist, în care Guvernul este responsabil numai în faţa Parlamentului (a se vedea, în acest sens, I. Deleanu - Instituţii şi proceduri constituţionale - în dreptul român şi în dreptul comparat, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2006, p. 131).

Aşadar, considerăm că în România o atare construcţie juridică poate fi acceptată, întrucât Guvernul este şi rămâne responsabil numai în faţa Parlamentului, nu şi în faţa preşedintelui republicii, fiind şi protejat în consecinţă prin mai multe prevederi constituţionale (cele referitoare, spre exemplu, la numirea Guvernului, la limitarea mijloacelor prin care acesta poate fi demis etc.), tocmai pentru a se evita instabilitatea guvernamentală.

2.1. În logica Deciziei nr. 683 din 27 iunie 2012, o atare negociere trebuie să existe pentru a se acordă acea delegare expresă a atribuţiunii de reprezentare. Preşedintele trebuie să se consulte cu primul-ministru pentru a-i delega atribuţiunea [de fapt, corect ar fi fost "delegarea exercitării atribuţiunii", şi nu delegarea atribuţiunii...], el nu poate printr-un act de voinţă pur şi simplu să delege exercitarea unei atribuţiuni ale sale dacă cel delegat nu poate, pentru motive constituţionale, legale sau chiar de oportunitate, să preia un atare mandat de reprezentare (dacă se discută la Consiliul European aspecte care vizează relaţiile externe ale Uniunii, relaţii cu terţe state etc.).

Aşadar, în momentul de faţă, în logica Deciziei nr. 784 din 26 septembrie 2012, preşedintele republicii poate delega exercitarea unei atribuţiuni exclusive fără nicio consultare cu cel căruia i se deleagă aceasta. O atare orientare pune Guvernul într-o poziţie de subordonare faţă de preşedinte, ceea ce este inacceptabil.

2.2. Potrivit opiniei separate redactate la Decizia nr. 683 din 27 iunie 2012, o atare negociere trebuie să existe din moment ce ambele părţi au competenţa de a reprezenta România la Consiliul European.

Spre deosebire, însă, de pct. 2.1, acordul nu mai este unul formalizat, legal, ci unul politic.

Această concluzie decurge şi din prevederile alin. (4) al art. 148 din Constituţie, care prevăd că aducerea la îndeplinire a obligaţiilor rezultate din actul aderării este garantată de «Parlamentul, Preşedintele României, Guvernul şi autoritatea judecătorească».

În cazul de faţă, fiind vorba despre o dispută politică Preşedinte-Guvern, socotim că Parlamentul, în calitatea sa de «organul reprezentativ suprem al poporului român», este cel care trebuie să tranşeze această dispută politică".

De altfel, textul este în concordanţă cu norma constituţională cuprinsă în art. 102 alin. (1) privind aprobarea programului de guvernare de către Parlament şi art. 109 alin. (1) din Constituţie privind răspunderea politică a Guvernului numai în faţa Parlamentului pentru întreaga sa activitate.

În consecinţă, mandatul Guvernului, în cazul în care cel ce participă la reuniunile Consiliului European este primul-ministru, trebuie aprobat de Parlament.

Judecător, Puskas Valentin Zoltan Judecător, Acsinte Gaspar Judecător, Ion Predescu Judecător, Tudorel Toader ________