Odločba o razveljavitvi 39. člena zakona o poslancih, stran 2826.

Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na pobudi Vande Zadnik iz Kočevja in Slavka Matešiča iz Celja, na seji dne

3. odločilo: Določbe
4. člena zakona o poslancih (Uradni list RS, št. 48/92) se razveljavijo. Obrazložitev A
5. Pobudnica meni da
6. in
7. člen zakona o poslancih kršita ustavni načeli o enakosti pred zakonom (
8. člen) in o prepovedi povratne veljave pravnih aktov (
9. člen). Z
10. členom izpodbijanega zakona je poslancu dana pravica uveljavljati pokojnino, če je do prenehanja mandata dopolnil najmanj 25 let pokojninske dobe, po
11. členu pa veljajo te ugodnosti tudi za delegate zborov Skupščine Republike Slovenije ter nekatere funkcionarje. Po pobudničinem mnenju človekove pravice, med katere spada tudi pravica do socialne varnosti, ne bi smele biti odvisne od družbenega položaja človeka. Po zakonu o pokojninskem in invalidskem zavarovanju je temeljni pogoj za upokojitev predvsem starost, le posamezne kategorije ljudi imajo ugodnejše pogoje za pridobitev pokojnine, npr. invalidi, osebe, ki delajo v težkih razmerah itd. Glede na to ureditev naj bi imeli poslanci po zakonu o poslancih nesorazmerno ugodnejše pogoje za pridobitev pravice do pokojnine. Ugodnosti iz
12. člena zakona o poslancih veljajo tudi za delegate in druge funkcionarje iz
13. člena. ki so to bili v času, ko zakon o poslancih še ni začel veljati. Pobudnica meni, da gre za nedovoljeno retroaktivnost, ki jo ustava prepoveduje. Tudi drugi pobudnik je mnenja, da
14. člen zakona o poslancih ni v skladu z ustavno določbo o enakosti pred zakonom. Ustavno sodišče je s sklepom
16. 1993 obe pobudi združilo za skupno obravnavanje s sklepom
18. 1993 pa ju sprejelo in začelo postopek za oceno ustavnosti
19. in
20. člena zakona o poslancih.
21. Državni zbor je poslal
23. 1993 odgovor, v katerem zatrjuje: – da
24. in
25. člen zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju omogočata z zakonom določiti za posamezne kategorije zavarovancev poseben način pridobivanja in uveljavljanja pravice do pokojnine pod ugodnejšimi pogoji, sredstva za te večje ugodnosti pa mora zagotoviti državni proračun; – da gre pri določbah zakona o poslancih prav za tak primer, ko poseben zakon za to kategorijo zavarovancev – namreč za poslance in z njimi izenačene funkcionarje -določi drugačne, ugodnejše pogoje za uveljavitev pravice do pokojnine; – da ne gre za prvi in edini primer izjem, saj so za posamezne kategorije zavarovancev posebni predpisi že poprej določali ugodnejše pogoje za pridobitev pravice do pokojnine ali ugodnejšo odmero pokojnine; – da tudi ustava (v drugem odstavku
26. člena) predvideva, da se način uresničevanja človekovih pravic, kadar je to potrebno zaradi narave pravice, določi z zakonom, če tako določa ustava sama – prav za tak primer pa da gre pri pravici do socialne varnosti, saj jo ustava v
27. členu zagotavlja pod pogoji, določenimi z zakonom; – da je posebno zagotavljanje socialne varnosti poslanca po prenehanju poslanskega mandata utemeljeno z nekaterimi posebnostmi v položaju poslanca: z nastopom funkcije poslanca se mu spremenijo možnosti za nadaljevanje oziroma opravljanje dotedanje poklicne usmeritve; če poslanec ne bi imel zagotovljenega ustreznega statusa, ki mu zagotavlja materialno in socialno varnost, bi se lahko uveljavila negativna selekcija (kandidati bi se rajši odločali za nadaljevanje dela v svoji branži kot za poslansko funkcijo); – da so tudi v državah s primerljivo družbeno ureditvijo, npr. v Avstriji in Nemčiji, urejene za člane parlamenta posebne ugodnosti pri računanju pokojninske dobe in pri določanju višine pokojnine, oziroma je zagotovljena pravica do posebne starostne odškodnine ali preskrbnine; – in da določba
28. člena zakona o poslancih ne pomeni zakonskega urejanja za nazaj, saj je zakon v celoti začel veljati šele od objave v Uradnem listu Republike Slovenije, uporabljati pa se je začel celo še kasneje, po konstituiranju Državnega zbora.
29. Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije je sporočil, da ni bil v nobeni obliki vključen v postopek sprejemanja zakona o poslancih. B
30. Prvi odstavek
31. člena ustave določa, da zakoni ne morejo imeti učinka za nazaj. Zakon o poslancih je po določbi
32. člena začel veljati naslednji dan po objavi v Uradnem listu Republike Slovenije, uporabljati pa se je začel z dnem konstituiranja Državnega zbora. To velja tudi za izpodbijane pravice, ki so lahko praviloma nastale po konstituiranju Državnega zbora, vsekakor pa šele s prenehanjem mandata delegatov in določenih funkcionarjev po uveljaviti zakona. Dejstvo, da so izpodbijane pravice odvisne od pokojninske dobe, ki je pač morala nastajati pred njihovim uveljavljanjem, in od (delegatskega, poslanskega ali funkcionarskega) statusa, ki v času uveljavitve zakona (
33. člen) že ali še obstaja (ali pa bo nastal šele kasneje v času veljavnosti zakona), kar je oboje v naravi obravnavane stvari, ne pomeni, da bi zakon v nasprotju z določbo prvega odstavka
34. člena ustave imel učinek za nazaj. Ta očitek pobudnice torej ne drži.
35. Člen
36. zakona o poslancih določa, da lahko poslanec, ki mu je prenehal mandat s prenehanjem mandata Državnega zbora, ali poslanec, ki mu je prenehal mandat zaradi trajne nezmožnosti za opravljanje poslanske funkcije, uveljavi pravico do pokojnine ne glede na pogoje, ki so določeni za pridobitev pravice do pokojnine po splošnih predpisih, če je do prenehanja mandata ali v času iz
37. člena zakona o poslancih dopolnil 25 let pokojninske dobe. Pokojnina se mu za 25 let pokojninske dobe odmeri v višini 70% osnove. Za vsako leto pokojninske dobe nad 25 let se pokojnina poveča za 2% pokojninske osnove, vendar največ do 85% pokojninske osnove. Pokojnino odmeri Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije. Sredstva za razliko med pokojnino po splošnih predpisih in pokojnino po tem zakonu se zagotavljajo iz državnega proračuna. To je ena od pravic poslancev po prenehanju mandata. Druge pravice so: – da poslanec, ki je do izvolitve opravljal funkcijo sodnika ali drugo trajno funkcijo v državnem organu, nadaljuje po prenehanju mandata opravljanje te funkcije, če izpolnjuje pogoje zanjo in če v treh mesecih sporoči pristojnemu organu, da to želi (
38. člen); – da se poslanec, ki je bil do izvolitve v delovnem razmerju, v treh mesecih po prenehanju mandata vrne na delo, ki ga je opravljal, ali na drugo delo, ki ustreza vrsti in stopnji njegove strokovne izobrazbe (
39. člen), in – da poslanec, ki mu je prenehal mandat in iz objektivnih razlogov ne more nadaljevati prejšnjega dela ali dobiti druge ustrezne zaposlitve, ni pa tudi izpolnil pogojev za upokojitev po splošnih predpisih, dobiva nadomestilo plače v višini plače, ki bi jo prejemal, če bi opravljal (poslansko) funkcijo, dokler se ne zaposli oziroma ne izpolni pogojev za upokojitev po splošnih predpisih, najdalj eno leto od prenehanja mandata; ta doba pa se lahko podaljša do izpolnitve pogojev za upokojitev po splošnih predpisih ali po izpodbijanem
40. členu zakona, a najdlje še za eno leto. Ves ta čas se poslancu šteje v delovno dobo, socialno je zavarovan po predpisih, ki urejajo socialno zavarovanje oseb v delovnem razmerju, če ima v tem času pravico do letnega dopusta, mu pripada regres zanj, ob upokojitvi pa pravica do odpravnine (
41. člen).
42. S tem sklopom pravic poslanca po prenehanju mandata so nadomeščene dotedanje pravice delegata, ki jih je določal zakon o funkcionarjih v državnih organih (Uradni list RS, št. 30/90). Ta je določal pravico delegata, ki se po prenehanju mandata iz objektivnih razlogov ne more vrniti v prejšnjo organizacijo ali ne more skleniti delovnega razmerja za primerno delovno mesto, do nadomestila osebnih dohodkov v isti višini do vrnitve na delo ali zaposlitve, največ tri mesece po prenehanju mandata, lahko pa še za nadaljnjih največ devet mesecev, če bi medtem izpolnil pogoje za upokojitev. To pravico bi izgubil, če bi odklonil primerno delovno mesto. Pristojni organ mu je v času uživanja te pravice lahko naložil opravljanje posameznih primernih del.
43. Po
44. členu zakona o poslancih veljajo vse opisane pravice poslancev po prenehanju mandata tudi za predsednika Republike, po
45. členu zakona o poslancih pa se vse te določbe (
46. do
47. člen) uporabljajo tudi za delegate zborov Skupščin Republike Slovenije ter za funkcionarje v službah Skupščine Republike Slovenije, ki jih imenuje Skupščina ali njen zbor in jim preneha funkcija s konstituiranjem Državnega zbora, ter (drugi odstavek
48. člena) za predsednika in člane Predsedstva Republike Slovenije, ki jim preneha funkcija z nastopom funkcije Predsednika Republike. Po prvem odstavku
49. člena zakona o Vladi (Uradni list RS, št. 4/93) se vse določbe členov 36 do 39 zakona o poslancih smiselno uporabljajo še za predsednika Vlade, ministre in generalnega sekretarja Vlade po prenehanju njihovega mandata; po četrtem odstavku tega člena in
50. členu zakona o Vladi pa še za člane vlade, ki jim je prenehala funkcija z dnem konstituiranja Državnega zbora, ter za dotedanje namestnike ministrov.
51. Ustava v drugem odstavku
52. člena določa, da je mogoče z zakonom predpisati način uresničevanja človekovih pravic in temeljnih svoboščin, kadar tako določa ustava sama ali če je to nujno zaradi same narave pravice ali svoboščine. Taka je tudi pravica do socialne varnosti, saj gre pri njej za zelo kompleksen sklop možnih vsebin in razmerij, ki jih narekujejo različne okoliščine. Zato je v tem sklopu treba z zakonom podrobno urediti splošni sistem zavarovanja, pri čemer zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 12/92), izhajajoč iz skupnih načel, ne uveljavlja preproste enakosti vseh, temveč zaradi vzajemnosti in solidarnosti posebej obravnava nekatere kategorije zavarovancev, zakonsko ureditev pravice do socialne varnosti izrecno napoveduje ustava v prvem odstavku
53. člena: "državljani imajo pod pogoji, določenimi z zakonom, pravico do socialne varnosti". Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju pa v skladu z navedenimi ustavnimi določbami predvideva v
54. členu, da lahko posamezne kategorije zavarovancev v primerih in na način, določen v zakonu, izjemoma pridobivajo in uveljavljajo pravice do pokojnine pod ugodnejšimi pogoji. Taka posebna ureditev sama po sebi ni v nasprotju z ustavo.
55. V smislu
56. člena zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju se je v našem pravnem redu razvil sistem posebnih zakonskih ureditev, ki posameznim kategorijam upravičencev določajo posebne, ugodnejše pogoje za pridobitev ali uveljavljanje pravice do pokojnine. Ti razlogi so zelo različni in so včasih na strani upravičencev, včasih pa ne. Vselej gre za vnaprej določene kategorije upravičencev, ki pa niso vnaprej tudi individualno določeni. Sredstva za povečane obveznosti takega zavarovanja zagotavlja Republika Slovenija iz proračuna (
57. člen zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju).
58. Mandat poslanca Državnega zbora in poslanska funkcija sta v marsičem posebna, med drugim vsaj po postopku, ki vodi do mandata, po njegovi vnaprejšnji časovni omejenosti in hkrati sorazmerni negotovosti njegovega trajanja, po svoji odgovornosti, zahtevnosti, napornosti, po nezdružljivosti z drugimi pridobitnimi dejavnostmi, po občutljivosti za neodvisnost od kakršnihkoli nelegalnih pritiskov. Zato ne more biti samo po sebi, vnaprej v nasprotju niti z ustavnim načelom enakosti (
59. člen ustave) niti z načelom, da je Republika Slovenija pravna država (
60. člen ustave), če zakonodajalec med drugimi pravicami poslanca po končanem mandatu uzakoni tudi za to kategorijo zavarovancev ugodnejše pogoje pri pridobivanju in uveljavljanju pravice do pokojnine. Tako stališče najde oporo tudi v pravnih ureditvah drugih primerljivih držav z demokratično parlamentarno tradicijo.
61. Vsekakor pa morajo ugodnosti, ki jih zakonodajalec glede upokojevanja določi članom zakonodajnega telesa, imeti tehtne in razvidne razloge, biti morajo po svoji teži v mejah tehtnosti teh razlogov in v sprejemljivem razmerju s splošno ureditvijo pravic do pokojnine, z dotedanjo ureditvijo enakega posebnega področja in s splošnimi družbenimi razmerami, da bi ne nasprotovale določbi
62. člena ustave o Republiki Sloveniji kot pravni in socialni državi.
63. Teh pogojev izpodbijane določbe
64. člena ne izpolnjujejo v taki meri, da bi vzdržale preizkus ustavnosti. a) Pravica iz
65. člena zakona o poslancih nesorazmerno odstopa od splošnih načel pokojninskega zavarovanja: – najprej s tem, da določa zelo kratko najmanjšo pokojninsko dobo 25 let (izjemoma, v kombinaciji s pravico iz
66. člena, celo 23 let) kot pogoj za pridobitev pravice do pokojnine; po četrtem odstavku
67. člena zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju pridobi namreč zavarovanec pravico do starostne pokojnine, ko izpolni (moški) pokojninsko dobo 40 let; – dalje, ko sploh ne postavlja starostne meje, le-ta pa je po petem odstavku
68. člena zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju v času uveljavljanja zakona o poslancih 55,5 let; pravico iz
69. člena lahko v praksi pridobi že poslanec, ki se je zaposlil s 15 leti starosti in mu je bilo ob prenehanju mandata 38 let; – še posebej pa, ko popolnoma spregleda temeljno načelo splošnega sistema pokojninskega zavarovanja, da namreč zavarovanec pridobiva pravice iz njega na podlagi dela, v obravnavanem primeru na podlagi opravljanja poslanske funkcije; trajanje te funkcije namreč ni ne pogoj ne kriterij za pravico iz
70. člena zakona o poslancih, v posameznih primerih pa je trajanje mandata Državnega zbora (npr. po četrtem ali petem odstavku
71. člena ustave) ali mandata posameznega poslanca lahko tudi minimalno. b) Člen
72. zakona o poslancih daje v sklopu drugih določb poglavja o pravicah poslancev po prenehanju mandata nasproti prejšnji ureditvi, ki jo je (z zakonom o funkcionarjih v državnih organih) zakonodajalec istega sestava in mandata sprejel dobri dve leti prej, neprimerno ugodnejše možnosti, pravica iz
73. člena sama pa je popolnoma nova. Povezava z drugimi pravicami po prenehanju mandata pa je nujna za presojo o tem, kolikšna in kako utemeljena ugodnost je z
74. členom zakona o poslancih dana (bivšemu) poslancu. Pravico iz tega člena namreč lahko poslanec uporabi ne glede na pravico iz
75. oziroma
76. člena, kar pomeni, ne glede na to, ali je imel pravico in možnost nadaljevati funkcijo ali delo, ki ga je opravljal pred izvolitvijo. (Ni mu treba niti zatrjevati, da morda take možnosti ni imel.) Pravico iz
77. člena pa lahko uveljavlja pred pravico iz
78. člena, pri čemer je dejstvo, da bo v skrajnem primeru šele dve leti po prenehanju mandata izpolnil 25 pokojninskih let, celo razlog, zaradi katerega mu zakon daje pravico do maksimalnega trajanja ugodnosti iz
79. člena. c) Splošne družbene razmere se v zadnjih letih niso tako spremenile, da bi to morda samo po sebi opravičevalo v okviru novih določb o pravicah poslancev po prenehanju mandata tudi tako novo pravico, kot jo določa izpodbijani
80. člen zakona o poslancih. Splošna življenjska raven se ni zvišala, zakonodajalec v letih 1992 do 1997 postopoma podaljšuje starostno mejo za pridobitev starostne (tudi predčasne) pokojnine (
81. in
82. člen ZPIZ). č) O nesorazmernosti izpodbijane pravice po svoje govori dejstvo, da mora v možnem skrajnem primeru državni proračun kar dve desetletji plačevati celotna sredstva za pokojnino bivšega poslanca. d) Razlogi, na katere bi bilo mogoče sklepati iz lastnosti poslanskega mandata in poslanske funkcije (
83. točke te obrazložitve), ob obravnavani določbi ne pridejo v poštev: kot že rečeno, ugodnost iz
84. člena ni pogojena s trajanjem poslanske funkcije, potemtakem v načelu tudi ni utemeljena z razlogi, ki izhajajo iz specifičnosti te funkcije. Tudi razlogi, ki jih je sporočil nasprotni udeleženec v postopku, namreč ustrezen materialni in socialni status poslanca, da bi ne prihajalo do tako imenovane negativne selekcije, se nikakor ne ujemajo z vsemi možnimi primeri uporabe
85. člena: težave z zaposlitvijo ali drugačna socialna ali statusna stiska sploh niso pogoj za uveljavljanje pravice iz
86. člena. Drugi razlogi za tako uzakonitev iz gradiva o nastajanju zakona o poslancih v Skupščini Republike Slovenije niso razvidni.
87. Če povzamemo ugotovitve iz
88. točke, je preizkus ustavnosti določb
89. člena zakona o poslancih po kriterijih iz
90. točke obrazložitve pokazal:
91. da temeljijo ugodnosti iz
92. člena zgolj na dejstvu obstoja poslanske funkcije, ne glede na njeno trajanje;
93. da te ugodnosti tudi niso utemeljene s skrbjo za socialno varnost poslancev po prenehanju njihovega mandata;
94. da kakšnih drugih splošno znanih razlogov ni, v postopku sprejemanja izpodbijanih zakonskih določb pa razlogi tudi niso bili navedeni;
95. da so tako neargumentirane ugodnosti po drugi strani velike in poudarjeno odstopajo od splošnih načel pokojninskega zavarovanja, od pravic enake kategorije upravičencev v enakih okoliščinah po dotedanji zakonodaji in od splošnih družbenih razmer. Z izpodbijanimi določbami torej zakonodajalec brez utemeljitev in brez jasnih kriterijev uzakonja znaten privilegij članov zakonodajnega telesa. Zato izpodbijane določbe nasprotujejo načelu pravne in socialne države (
96. člen ustave): – ker dodeljujejo določeni skupini upravičencev ugodnosti zgolj na temelju okoliščine, da so bili poslanci, ne da bi bile te ugodnosti utemeljene z naravo in trajanjem poslanske funkcije, torej arbitrarno – arbitrarno (samovoljno) urejanje pravic pa se po splošno sprejetih pojmovanjih šteje za nasprotno načelom pravne države; – ker dodeljujejo te ugodnosti nesorazmerno z ugodnostmi drugih kategorij upravičencev, tako po obsegu kot tudi po načinu dodelitve oziroma pridobitve, kar nasprotuje načelu pravičnosti oziroma načelu pravne in socialne države, v kateri morajo biti pravice najvišjih nosilcev državne oblasti v razumnem sorazmerju s pravicami, ki jih država zagotavlja drugim državljanom. Zaradi takega neskladja z ustavo je bilo treba
97. člen zakona o poslancih razveljaviti.
98. Primerjava z ureditvijo podobnih vprašanj v Avstriji in Nemčiji, na kar sicer nasprotni udeleženec opozarja, ne govori v prid utemeljenosti oziroma sprejemljivosti izpodbijane določbe. Nasprotno. Obe ureditvi namreč izhajata iz dolgoletnega opravljanja poslanske funkcije (10 oziroma 8 let), hkrati pa postavljata za upravičenost bivšega poslanca do vsakomesečnih plačil (tako imenovana starostna odškodnina) še pogoj 55 oziroma 65 let starosti ob prenehanju mandata.
99. Razveljavitev
100. člena zakona o poslancih ni potrebna: pobudi sta izpodbijali le uzakonjeno možnost predčasne upokojitve po prenehanju mandata. Zaradi razveljavitve se
101. člen ne more uporabljati niti za kategorijo upravičencev iz
102. člena (pa tudi ne za tiste iz
103. člena zakona o poslancih in iz
104. in
105. člena zakona o Vladi), razveljavitev pa ne vpliva na uporabo drugih, nerazveljavljenih določb o pravicah poslancev po prenehanju mandata.
106. Ustavno sodišče končno še opozarja, da ni v skladu s
107. členom ustave (demokratična narava državne ureditve) in z
108. členom ustave (pravna država), če pri zakonskem urejanju tako občutljivih vprašanj, kot so posebne pravice in ugodnosti članov zakonodajnega telesa, niso v vseh fazah postopka podane jasne in javnosti dostopne utemeljitve posameznih odločitev. To se je zgodilo ob nastajanju izpodbijane določbe. Določba sama se je pojavila šele v fazi predloga zakona, ta pa ni bil objavljen v Poročevalcu Skupščine Republike Slovenije; v obrazložitvi predloga zakona, ki ga je pripravila Komisija Skupščine Republike Slovenije za volitve, imenovanja in administrativne zadeve, je
109. člen le kratko povzet, obrazložen pa ne. Tudi iz drugih gradiv o obravnavah zakona v delovnih telesih in zborih Skupščine ni mogoče najti ali vsaj posredno razbrati obrazložitve oziroma utemeljitve izpodbijane določbe. C
110. Ustavno sodišče je to odločitev sprejelo na podlagi
111. člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94) v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki dr. Peter Jambrek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič. Odločitev je sprejelo soglasno. Št. U-I-135/92-29 Ljubljana, dne
112. junija
113. Predsednik dr. Tone Jerovšek l. r. Kazalo Na vrh