Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti in zakonitosti, začetem na pobudo Državljanske pobude Slovenska Istra iz Kopra in skupine občanov iz Dekanov, na seji dne
(5)samostojno, se pravi, samoupravno v razmerju do države. Občina je torej življenjska skupnost ljudi, ki prebivajo na območju enega ali več vzajemno povezanih naselij. Zanjo je posebej značilna ozemeljska povezanost, na podlagi katere se oblikuje tudi mreža medosebnih in sosedskih odnosov ter zavest o pripadnosti občini kot temeljni teritorialni skupnosti. Republika Slovenija je v ustavo v celoti prevzela koncept lokalnih skupnosti, kot jih predvideva Evropska listina o lokalni samoupravi, ki je Slovenija sicer še ni ratificirala, bila pa je podlaga za oblikovanje ustavnih določb o lokalni samoupravi. Ta listina poudarja, da so lokalne uprave temelji vsakega demokratičnega režima in da je pravica občanov, da sodelujejo v odločanju o javnih zadevah demokratičen princip, ki je prisoten v vseh članicah Evropskega sveta. Listina poudarja, da se ta pravica lahko najbolj neposredno uresniči na lokalni ravni in da obstoj lokalnih uprav z dejanskimi odgovornostmi lahko omogoči administracija, ki je učinkovita in obenem tudi blizu občanom. Listina poudarja, da je varovanje in ponovna krepitev lokalne samouprave v državah Evrope pomemben prispevek k izgradnji Evrope, zasnovane na principih demokracije in decentralizacije oblasti. To pa terja, kot določa listina, obstoj lokalnih uprav z demokratično konstituiranimi telesi in široko stopnjo avtonomije ter viri sredstev, potrebnih za njihovo uresničitev. Listina določa, da bo princip lokalne samouprave upoštevan v nacionalnih zakonodajah in, kjer je to izvedljivo, v ustavi. Evropska listina o lokalni samoupravi z lokalno samoupravo označuje pravico in sposobnost lokalne oblasti, da v mejah zakona predpiše in ureja pomemben delež javnih zadev z lastno odgovornostjo v interesu lokalnega prebivalstva. Sedanja politično-teritorialna členitev Slovenije na oblastne družbenopolitične skupnosti nikakor ne ustreza kriterijem Evropske listine o lokalni samoupravi in tudi ne ustavni opredelitvi lokalne skupnosti v teritorialnem in funkcionalnem smislu. V teritorialnem obsegu so sedanje občine razen nekaterih manjših neustrezne glede na kriterij, da lokalno oblast izvaja na lokalni ravni lokalno prebivalstvo. Ustava je že v temeljnih določbah zagotovila lokalno samoupravo, v poglavju o lokalni samoupravi pa je to načelo nadalje razčlenila. Ker je rok za uskladitev zakonodaje z ustavo že potekel, je dolžnost države, da zagotovi ustavni koncept lokalne samouprave v okvirih, kot jih določata ustava in izvedbena zakonodaja, seveda, kolikor je ta skladna z ustavo. S tem, ko je Republika Slovenija sprejela ustavo, se je odločila, da bo sedanje oblastne občine preoblikovala v lokalne skupnosti v teritorialnem in funkcionalnem smislu in jim zagotovila ustavno zagotovljeno samostojnost. To pa pomeni, da posamezniki, ki živijo na določenem skupnem teritoriju, ki jih povezuje s skupnimi interesi in potrebami, sami brez vpletanja nadrejenih oblasti urejajo skupne zadeve, ki se tičejo vsakodnevnega življenja. Razmejitev pristojnosti med državo in lokalno skupnostjo je prva značilnost lokalne samouprave ter hkrati način soupravljanja družbe in države. Druga enako pomembna značilnost lokalne samouprave pa je teritorialna povezanost ljudi na določenem območju. Teritorij lokalne skupnosti je lahko tolikšen, da imajo prebivalci preko neposredne povezanosti zavest, da oblikujejo skupnost, v kateri odločajo o zadevah skupnega pomena. Teritorialna razsežnost je torej najpomembnejši element lokalne skupnosti. Tretji element predstavlja število prebivalcev, ki mora biti takšno, da omogoča izvajanje lokalne samouprave v funkcionalnem smislu. To pa pomeni, da spodnja in zgornja meja števila prebivalstva omogočata oblikovanje organov skupnosti v predstavniškem smislu in da je število prebivalcev takšno, da je organiziranje javnih dejavnosti, ki so nujne za življenje ljudi, smiselno. Členitev lokalne skupnosti ne sme biti takšna, da prebivalci ne čutijo medsebojne povezanosti s skupnimi interesi. Ustava v
- členu določa, da se občina ustanovi z zakonom po prej opravljenem referendumu, s katerim se ugotovi volja prebivalcev na določenem območju. Volja prebivalcev je torej za ustanovitev občine odločilna, seveda kolikor je v skladu z ustavnim in zakonskim konceptom občine. Iz take ustavne zasnove bi moral izhajati tudi celoten zakon o lokalni samoupravi. Ustavi in splošnim določbam zakona o lokalni samoupravi pa ne sledita
- in
- člen istega zakona. Člen 13 določa, katere funkcije mora izpolnjevati določeno območje, da se lahko oblikuje kot območje občine. Ker naj bi takšno območje izpolnjevalo večino od 11 nujnih funkcij občine, je s tem omogočeno, da so se v postopku oblikovanja občin oblikovali predlogi, ki očitno ne ustrezajo ustavnemu konceptu lokalnih skupnosti. Ta merila za določitev območja občine so prepuščena poljubni izbiri, kar bi povzročilo, da bi nastajale občine, ki ne bi bile med seboj funkcionalno primerljive. Zato ustavno sodišče poziva Državni zbor, da ob upoštevanju že izdelanih strokovnih podlag določi enotne kriterije ter primere in pogoje za odstopanje od njih. Prav tako tudi
- člen zakona ne ustreza ustavnemu namenu, ki ga ima referendum kot oblika izražanja volje prebivalcev za ustanovitev občine, saj Državni zbor zavezuje, da določi območje občine z zakonom v skladu z izraženo voljo polnoletnih prebivalcev, ki so glasovali na referendumu. Prvi in tretji odstavek tega člena predpisujeta zavezujočo naravo referenduma, saj lahko Državni zbor le izjemoma sprejme popravke meja občine v primerih, ko ugotovi, da so si referendumske odločitve v nasprotju. Ustava pa v tretjem odstavku
- člena ne predpisuje takega referenduma, ampak zavezuje, da se pred zakonsko določitvijo območja občine ugotovi volja prebivalcev z referendumom. V ustavni pristojnosti Državnega zbora pa je, da, upoštevajoč ustavni koncept, zakonske kriterije in v tem okviru voljo prebivalcev, z zakonom ustanovi občino in določi njeno območje. Kolikor določeno referendumsko območje ne bi bilo v skladu z ustavnim konceptom lokalne samouprave, bi izid referenduma na podlagi
- člena zakona zavezoval Državni zbor, da sprejme zakon, ki bi v tem delu nasprotoval ustavi. Ustavno sodišče meni, da na podlagi zakonsko predvidenih postopkov teče proces, po katerem naj bi v Sloveniji nastale lokalne skupnosti, ki ne izpolnjujejo ustavnih kriterijev za ustanovitev lokalnih skupnosti. Zato je ustavno sodišče razveljavilo
- člen ter prvi in tretji odstavek
- člena zakona o lokalni samoupravi. To je storilo ob uporabi
- člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94), ker je ocenilo, da je razveljavitev določb zakona, katerih ocena ustavnosti sicer ni bila vsebovana v pobudi, nujna za rešitev zadeve, hkrati pa so razveljavljene določbe tudi v medsebojni zvezi z izpodbijanima odlokoma. Z referendumom izraženo voljo, tako prebivalcev celotnega referendumskega območja kot tudi prebivalcev posameznih njegovih delov, bo treba upoštevati toliko kolikor bo na njeni podlagi oblikovana občina v skladu z ustavnim konceptom lokalne samouprave ter v skladu z zakonskimi določbami, s katerimi bo Državni zbor nadomestil razveljavljene in z njimi povezane sporne določbe zakona o lokalni samoupravi. Ustavno sodišče pripominja, da je po koneksiteti obravnavalo le
- in
- člen zakona o lokalni samoupravi, ki sta neposredno povezana z izpodbijanima odlokoma. Zakonodajalec pa naj presodi, ali bo moral glede na natančnejše pogoje in postopke, ki jih bo določil za preobrazbo občin v samoupravne skupnosti, spremeniti oziroma dopolniti tudi druge določbe zakona o lokalni samoupravi in z njim povezanih predpisov. Ustavno sodišče ni spremenilo svojega stališča glede referendumskega območja za ustanovitev občine Koper, ki je vsebovano v odločbi U-l-90/
- Ocenilo je, da je po izvedenih referendumih, na podlagi katerih naj bi prišlo do oblikovanja na eni strani številnih majhnih občin, na drugi strani pa do nespremenjenih ali celo razširjenih sedanjih občin, pričel teči proces, ki ne zagotavlja oblikovanja lokalnih skupnosti v skladu z ustavo in s tem tudi ne zagotavlja državljanom uresničevanja z ustavo zagotovljene lokalne samouprave. Ustavno sodišče je tudi ocenilo, da gre za vprašanje uresničevanja ustavnega koncepta lokalne samouprave, ki je usklajen tudi z Evropsko listino o lokalni samoupravi. Pravna država ima pri tem nalogo, da državljanom omogoča izraziti interese in uveljaviti ustrezno oblikovano voljo na pravno urejen, predvidljiv in z ustavo skladen način. Ustavno sodišče poudarja, daje ob oblikovanju občin potrebno upoštevati tudi, katera območja lahko oblikujejo mestno občino. Zato je
- člen zakona o referendumu za ustanovitev občin predvidel sočasnost zborov občanov v krajevnih skupnostih, na katerih se oblikujejo predlogi za ustanovitev izvenmestnih in mestnih občin. Nedopustno je namreč, da se območje, ki ne ustreza kriterijem mestne občine, pozneje po ustanovitvi mesta izloči in tako ostane okolje, iz katerega naj bi se tvorila izvenmestna občina, ne da bi bilo zagotovljeno, da takšen "ostanek" izpolnjuje kriterije za oblikovanje občine. Ustavno sodišče ocenjuje, da je Državni zbor kot najvišja zakonodajna oblast tisti, ki bi moral, glede na to, da je rok za uskladitev zakonodaje z ustavo že potekel, na najbolj racionalen način zagotoviti razmejitev funkcij države in lokalnih zadev. Pri tem pa je gotovo najpomembnejši dejavnik takšna členitev Slovenije na občine in mestne občine, ki bodo tako po teritoriju kot tudi številu prebivalstva sposobne prevzeti vse funkcije, pomembne za uresničevanje interesov lokalnega prebivalstva, razen tistih, ki so imanentno državne. Ker je ustavno sodišče omenjene določbe zakona o lokalni samoupravi razveljavilo in ker je referendum konzultativne narave in ne zavezuje Državnega zbora, da ustanovi občine samo v skladu z referendumskim izidom, je postalo vprašanje ustavnosti obeh izpodbijanih odlokov brezpredmetno in je ustavno sodišče zato postopek za oceno njune ustavnosti ustavilo. Ustavno sodišče ugotavlja, da je ustavno dopustno pri oblikovanju območja občine in pri ustanovitvi občine z zakonom to odločitev Državnega zbora opreti na izraženo voljo prebivalcev na že opravljenih referendumih ali pa na ponovljenih referendumih. Državni zbor bo na podlagi ustavnega koncepta občine, na podlagi novo oblikovanih zakonskih meril za ustanovitev občine, na podlagi ustavne določbe, da se občina ustanovi z zakonom po prej opravljenem referendumu, ter na podlagi te odločbe ustavnega sodišča presodil, ali bi bilo potrebno na posameznih območjih referendum ponoviti. C Ustavno sodišče je odločilo na podlagi prvega odstavka
- člena, četrtega odstavka
- člena in
- člena zakona o ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 15/94) na seji dne
- 1994 v sestavi: predsednik dr. Tone Jerovšek in sodniki dr. Peter Jambrek, mag. Matevž Krivic, mag. Janez Snoj, dr. Janez Šinkovec, dr. Lovro Šturm, Franc Testen, dr. Lojze Ude in dr. Boštjan M. Zupančič in sicer glede prve točke izreka soglasno, glede drugih točk izreka pa z osmimi glasovi proti enemu. Proti je glasoval sodnik Krivic, ki je dal odklonilno ločeno mnenje. Št. U-I-144/94-18 Ljubljana, dne
- julija
- Predsednik dr. Tone Jerovšek l. r. Kazalo Na vrh