Odločba o ugotovitvi, da je bil peti odstavek 206. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju v delu, v katerem je določal, da imajo zavar

Številka: U-I-153/14-18 U-I-123/15-15 Datum:

2. 2016 O D L O Č B A Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevama Sindikata vojakov Slovenije, ki jih zastopa Klemen Vogrinec, odvetnik v Slovenski Bistrici, in Delovnega in socialnega sodišča v Ljubljani, na seji
3. maja 2016 o d l o č i l o: Peti odstavek
4. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 96/12, 39/13 in 44/14) je bil v delu, v katerem je določal, da imajo zavarovanci, ki so najmanj 10 let opravljali vojaško službo v Slovenski vojski ter ne nameravajo uveljaviti pravice do poklicne pokojnine, pravico zahtevati, naj se jim sredstva, ki jih imajo na računu pri skladu, izplačajo v enkratnem znesku šele po prenehanju veljavnosti pogodbe o zaposlitvi z Ministrstvom za obrambo, v neskladju z Ustavo. O b r a z l o ž i t e v A.
5. Delovno in socialno sodišče v Ljubljani je prekinilo postopek odločanja v socialnem sporu zaradi priznanja pravice do enkratnega izplačila odkupne vrednosti iz naslova dodatnega pokojninskega zavarovanja. Na podlagi prvega odstavka
6. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – v nadaljevanju: ZUstS) je vložilo zahtevo za oceno ustavnosti petega odstavka
7. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (v nadaljevanju: ZPIZ-2) z vsebino, ki mu ga je dala Avtentična razlaga petega odstavka
8. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 44/14 – v nadaljevanju: ORZPIZ206).
9. Zahtevo za oceno ustavnosti iste zakonske določbe je vložil tudi Sindikat vojakov Slovenije. Zatrjuje, da je reprezentativen sindikat v vojaških poklicih in dejavnosti obrambe. Navaja, da so vanj včlanjeni pripadniki Slovenske vojske, ki jim Ministrstvo za obrambo vplačuje v sklad obveznega dodatnega pokojninskega zavarovanja. Zatrjuje, da 289 njegovih članov, ki so pripadniki Slovenske vojske, želi uveljaviti pravico do enkratnega izplačila sredstev. Pri Delovnem in socialnem sodišču naj bi bil sprožen socialni spor, v katerem 194 pripadnikov Slovenske vojske zahteva enkratno izplačilo sredstev, 95 pripadnikov Slovenske vojske pa naj bi vložilo zahtevek pri Kapitalski družbi pokojninskega in invalidskega zavarovanja. Izpodbijana avtentična razlaga zakona naj bi onemogočala pridobitev pravice od enkratnega izplačila sredstev, zato naj bi bile pravice delavcev ogrožene.
10. Predlagatelja 1 zatrjujeta, da je bilo z ORZPIZ206 spremenjeno zakonsko besedilo petega odstavka
11. člena ZPIZ-
12. Po mnenju predlagateljev lahko avtentična razlaga le podrobno razloži namen veljavne zakonske določbe, ne sme pa zakonske norme spreminjati. V konkretnem primeru naj bi zakonodajalec z ORZPIZ206 določil novo vsebino petemu odstavku
13. člena ZPIZ-
14. Pred sprejetjem ORZPIZ206 naj bi peti odstavek
15. člena ZPIZ-2 določal le, da imajo zavarovanci, ki so najmanj 10 let opravljali vojaško službo v Slovenski vojski ter ne nameravajo uveljaviti pravice do poklicne pokojnine, in poklicni vojaki, ki se jim odpove pogodba o zaposlitvi na obrambnem področju na podlagi zakona zaradi starostne omejitve opravljanja vojaške službe, pravico zahtevati, naj se jim sredstva, ki jih imajo na računu Sklada obveznega dodatnega pokojninskega zavarovanja, izplačajo v enkratnem znesku (v nadaljevanju pravica do enkratnega izplačila sredstev). S sprejetjem ORZPIZ206 pa naj bi zakonodajalec določil nov pogoj za uveljavljanje pravice do enkratnega izplačila sredstev, in sicer prenehanje pogodbe o zaposlitvi. S tem naj bi zakonodajalec kršil
16. člen ter prvi in drugi odstavek
17. člena Ustave. V primeru, ko zakonodajalec spremeni zakonsko besedilo, naj ne bi bilo dopustno uporabiti instituta avtentične razlage. To naj bi pomenilo uporabo določenega pravnega instrumenta za drugačen namen. Zato naj bi takšno sprejetje avtentične razlage pomenilo tudi kršitev Poslovnika Državnega zbora (Uradni list RS, št. 92/07 – uradno prečiščeno besedilo, 105/10 in 80/13 – v nadaljevanju: PoDZ). Z ustavnopravnega vidika naj bi šlo za poseg v ustavnopravno določena razmerja med nosilci treh vej oblasti, onemogočeni naj bi bili možnost izvedbe zakonodajnega referenduma in presoja ustavne dopustnosti retroaktivne veljavnosti predpisa (
18. člen Ustave). Postopek sprejetja avtentične razlage naj bi bil poenostavljen v primerjavi z zakonodajnim postopkom. To naj bi pomenilo, da je bistveno zožen krog subjektov, ki sodelujejo pri sprejemanju avtentične razlage in pri vlaganju amandmajev.
19. Državni zbor je v odgovorih navedel, da je že v postopku sprejemanja ORZPIZ206 zakonodajnopravna služba Državnega zbora pripravila obširno mnenje o predlogu avtentične razlage. Sprejela je stališče, da avtentična razlaga ni potrebna, saj naj bi bilo mogoče z uporabo vseh metod razlage predpisov ugotoviti vsebino obravnavne določbe. Državni zbor je sprejel ORZPIZ206, da bi preprečil napačno razumevanje zakonske določbe, ki bi bila v nasprotju z namenom poklicnega zavarovanja. Državni zbor zatrjuje, da ORZPIZ206 ne pomeni spremembe ali dopolnitve zakona. Razlogi naj bi bili vidni iz zakonodajnega gradiva pri sprejetju ORZPIZ
21. Vlada v mnenjih navaja, da ZPIZ-2 kot sistemski zakon za področje pokojninskega in invalidskega zavarovanja ureja tudi področje obveznega dodatnega pokojninskega zavarovanja (v nadaljevanju poklicno zavarovanje), ki obsega obvezno vključitev v poklicno zavarovanje ter pravice in obveznosti iz zavarovanja za primer starosti in smrti. V poklicno zavarovanje so vključeni zavarovanci, ki opravljajo posebno težka in zdravju škodljiva dela, in zavarovanci, ki opravljajo dela, ki jih po določeni starosti ni moč uspešno opravljati. V to skupino zavarovancev naj bi bili vključeni tudi poklicni vojaki. Temeljna pravica, ki jo zagotavlja poklicno zavarovanje, naj bi bila pravica do poklicne pokojnine. Zakon naj bi pod določenimi pogoji dopuščal, da lahko posamezni zavarovanci ob upokojitvi v sistemu obveznega zavarovanja sredstva zavarovanja dvignejo v enkratnem znesku ali brezplačno prenesejo v prostovoljno dodatno pokojninsko zavarovanje. V petem odstavku
22. člena ZPIZ-2 je zakonodajalec predvidel posebno ureditev pravice do enkratnega izplačila sredstev za zavarovance, ki so najmanj 10 let opravljali vojaško službo v Slovenski vojski, in za poklicne vojake, ki se jim odpove pogodba o zaposlitvi na obrambnem področju na podlagi
23. člena Zakona o obrambi (Uradni list RS, št. 103/04 – uradno prečiščeno besedilo in 95/15 – v nadaljevanju: ZObr). Ti zavarovanci bi pravico do enkratnega izplačila sredstev pridobili še pred upokojitvijo v sistemu obveznega zavarovanja. V tem primeru pa naj ne bi bili upravičeni do drugih pravic iz poklicnega zavarovanja. Vlada navaja, da je bil namen sprejetja ORZPIZ206 preprečiti napačno razumevanje petega odstavka
24. člena ZPIZ-
25. Po mnenju Vlade je treba peti odstavek
26. člena ZPIZ-2 razumeti tako, da so zavarovanci iz te določbe upravičeni do enkratnega izplačila sredstev šele po prenehanju veljavnosti pogodbe o zaposlitvi z Ministrstvom za obrambo. Drugačno razumevanje navedene določbe naj bi bilo v nasprotju z namenom poklicnega zavarovanja, tj. zagotavljanje socialne varnosti. Vlada opozarja, da zavarovanec z enkratnim dvigom sredstev izgubi vse pravice iz naslova poklicnega zavarovanja. Vojaške osebe so vključene v poklicno zavarovanje, ker po določeni starosti ne morejo več opravljati svojega dela. Med vojaške osebe, ki so najmanj 10 let opravljale vojaško službo v Slovenski vojski, sodijo tudi častniki in podčastniki, ki jim delovno razmerje na obrambnem področju preneha, ko izpolnijo pogoje za poklicno upokojitev iz
27. člena ZPIZ-2 (enajsti odstavek
28. člena ZObr). Med pogoji za poklicno upokojitev naj bi bila tudi zadostnost sredstev na računu zavarovanca. Ob enkratnem dvigu sredstev še pred prenehanjem pogodbe o zaposlitvi bi bilo onemogočeno izvajanje zakonskih določb o prenehanju pogodbe o zaposlitvi. Namen vplačevanja sredstev na osebne račune zavarovancev ni dvig teh sredstev po 10 letih vplačevanja, medtem ko je oseba še zaposlena, temveč zagotovitev socialne varnosti zavarovancev. Vlada še navaja, da ureditev v petem odstavku
29. člena ZPIZ-2 pomeni izjemo pri ureditvi poklicnega zavarovanja, zato bi jo bilo treba razlagati restriktivno. Meni, da razlagi zakonske določbe, ki izhaja iz ORZPIZ206, pritrjujeta namenska in jezikovna razlaga. Iz prvega stavka petega odstavka
30. člena ZPIZ-2, ki vsebuje besedno zvezo "je opravljal", je mogoče sklepati, da zavarovanec vojaške službe ne opravlja več. Zato Vlada meni, da z ORZPIZ206 ni bil določen nov pogoj za uveljavljanje pravice do enkratnega izplačila sredstev.
31. Ustavno sodišče je odgovora Državnega zbora in mnenji Vlade poslalo predlagateljema. Predlagatelj Sindikat vojakov Slovenija vztraja pri navedbah v zahtevi, da avtentična razlaga pomeni spremembo zakonske ureditve. Navaja, da iz zakonodajnega gradiva pri sprejetju petega odstavka
32. člena ZPIZ-2 ne izhaja, da je pogoj za enkratno izplačilo sredstev tudi prenehanje pogodbe o zaposlitvi z Ministrstvom za obrambo. Meni, da z namenom poklicnega zavarovanja ni mogoče utemeljiti določitve dodatnega pogoja za uveljavljanje pravice do enkratnega izplačila. B. – I.
33. Če sodišče pri odločanju meni, da je zakon ali del zakona, ki bi ga moralo uporabiti, protiustaven, mora na podlagi
34. člena Ustave in prvega odstavka
35. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – v nadaljevanju: ZUstS) prekiniti postopek in z zahtevo začeti postopek za oceno njegove ustavnosti. V obravnavanem primeru je zahtevo za oceno ustavnosti vložilo Delovno in socialno sodišče v Ljubljani, ki je prekinilo postopek v posamični zadevi, v kateri bo moralo odločiti o pravici do enkratnega izplačila sredstev. Ker izpodbijana določba ureja pravico do enkratnega izplačila sredstev, je v okoliščinah obravnavanega primera ta določba upoštevna za odločanje Delovnega in socialnega sodišča v Ljubljani. Zato so izpolnjeni pogoji za začetek postopka za oceno ustavnosti iz prvega odstavka
36. člena ZUstS.
37. Glede na navedeno se Ustavnemu sodišču ni bilo treba ukvarjati z vprašanjem, ali je predlagatelj Sindikat vojakov Slovenije izkazal obstoj procesne predpostavke iz enajste alineje prvega odstavka 23.a člena ZUstS.
38. Z uveljavitvijo Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 102/15 – v nadaljevanju: ZPIZ-2B) je zakonodajalec spremenil izpodbijano določbo. Če je bil med postopkom pred Ustavnim sodiščem predpis v izpodbijanem delu spremenjen, Ustavno sodišče odloči o njegovi ustavnosti, če predlagatelj izkaže, da niso bile odpravljene posledice njegove protiustavnosti (
39. člen ZUstS). Ker je sodišče prekinilo postopek v posamičnih zadevah in z zahtevo začelo postopek za oceno ustavnosti izpodbijane določbe, ki je bila spremenjena, v postopkih pa bo moralo uporabiti določbo, ki je veljala pred spremembo, so pogoji za ustavnosodno presojo iz drugega odstavka
40. člena ZUstS izpolnjeni. B. – II.
41. Poklicno zavarovanje je zbiranje prispevkov delodajalcev na osebnih računih zavarovancev, na podlagi katerih zavarovanci, vključeni v to obliko zavarovanja, pridobijo pravico do poklicne pokojnine ter druge pravice, določene s tem zakonom (prvi odstavek
42. člena ZPIZ-2). Namenjeno je posebni kategoriji zavarovancev, ki opravljajo posebno težka in zdravju škodljiva dela, in zavarovancem, ki opravljajo dela, ki jih po določeni starosti ni moč uspešno poklicno opravljati (prvi odstavek
43. člena ZPIZ-2). Temeljna pravica, ki se zagotavlja s poklicnim zavarovanjem, je pravica do poklicne pokojnine, ki zavarovancu omogoča premostitvene dohodke v času, ko zaradi nezmožnosti nadaljnjega opravljanja dela zapusti trg dela, ne izpolnjuje pa še pogojev do pridobitve starostne (predčasne) pokojnine iz obveznega zavarovanja. Posameznik pridobi tudi pravico, da se mu k dejansko izpolnjeni zavarovalni dobi za izpolnitev pravice do starostne pokojnine doda četrtina obdobja, v katerem je bil vključen v poklicno zavarovanje (drugi odstavek
44. člena ZPIZ-2). Poklicno zavarovanje deluje na podlagi naložbenega principa financiranja in ne dokladnega principa, ki je značilen za javne pokojninske sheme. Prispevki, ki jih delodajalci vplačujejo za račun zavarovancev, se knjižijo na osebne račune zavarovancev, ti pa prevzemajo naložbeno tveganje nad minimalno zajamčeno donosnostjo. 2
45. V
46. členu ZPIZ-2 so bili določeni pogoji za prenos ali enkratno izplačilo sredstev, ki jih ima zavarovanec poklicnega zavarovanja na svojem računu. V petem odstavku
47. člena ZPIZ-2 je zakonodajalec določil posebno pravico do enkratnega izplačila sredstev za zavarovance, ki so opravljali vojaško službo najmanj 10 let, oziroma za poklicne vojake. Določil je, da je pravico do enkratnega izplačila sredstev lahko zahteval zavarovanec, ki je najmanj 10 let opravljal vojaško službo v Slovenski vojski ter ni nameraval uveljavljati pravice do poklicne pokojnine, in poklicni vojak, ki mu je bila odpovedana pogodba o zaposlitvi na obrambnem področju na podlagi zakona zaradi starostne omejitve opravljanja vojaške službe.
48. Zakonodajalec je sprejel avtentično razlago petega odstavka
49. člena ZPIZ-2 v naslednjem besedilu: "Določbo petega odstavka
50. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 96/12, 39/13, 46/13 – ZIPRS1314-A, 63/13 – ZIUPTDSV, 99/13 – ZSVarPre-C, 101/13 – ZIPRS1415, 107/13 – odločba US in 111/13 – ZMEPIZ-1) je treba razumeti tako, da zavarovanci, ki so najmanj 10 let opravljali vojaško službo v Slovenski vojski ter ne nameravajo uveljaviti pravice do poklicne pokojnine, in poklicni vojaki, ki se jim odpove pogodba o zaposlitvi na obrambnem področju na podlagi zakona zaradi starostne omejitve opravljanja vojaške službe, imajo pravico zahtevati, da se jim sredstva, ki jih imajo na računu pri skladu, izplačajo v enkratnem znesku, šele po prenehanju veljavnosti pogodbe o zaposlitvi z Ministrstvom za obrambo."
51. Po ustaljeni presoji Ustavnega sodišča je avtentična razlaga predpisa njegov sestavni del od njegove uveljavitve. Sama zase ne more biti predmet presoje ustavnosti oziroma zakonitosti, ker le pojasnjuje pomen določbe, na katero se nanaša (prim. sklep št. U-I-361/96 z dne
53. 1999, OdlUS VIII, 226). Če bi organ, ki sprejema avtentično razlago, z njo določil vsebino, ki je ob njeni uveljavitvi predpis ni imel, pa ne bi šlo za avtentično razlago, temveč za spremembo oziroma dopolnitev predpisa (odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-308/97 z dne
55. 1999, Uradni list RS, št. 98/99, in OdlUS VIII, 232; št. U-I-51/06 z dne
57. 2006, Uradni list RS, št. 66/06, in OdlUS XV, 53; št. U-I-64/08 z dne
59. 2008, Uradni list RS, št. 109/08, in OdlUS XVII, 57; in št. U-I-103/11 z dne
61. 2011, Uradni list RS, št. 105/11, in OdlUS XIX, 30).
62. V petem odstavku
63. člena ZPIZ-2 je zakonodajalec uredil pravico do enkratnega izplačila sredstev zavarovancev vojaških oseb. 3 Navedeni zavarovanci pridobijo pravico od enkratnega izplačila sredstev v dveh primerih. Zavarovanci poklicni vojaki 4 pridobijo pravico do enkratnega izplačila: