Odločba o ugotovitvi, da je bil 350.a člen Zakona o bančništvu v neskl

Številka: U-I-295/13-260 Datum:

2016 O D L O Č B A Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem z zahtevami Državnega sveta, Varuha človekovih pravic in Okrožnega sodišča v Ljubljani, ter na pobude Tadeja Kotnika, Ljubljana, in drugih, družbe Črpalke potnik, d. o. o., Zreče, in drugih, ter sklada VR Global Partners LP, George Town, Kajmanski otoki, in drugih, ki jih vse zastopa Miha Kunič, odvetnik v Ljubljani, Jožeta Sedonje, Ljubljana, Primoža Kozmusa, Brežice, in družbe Savaprojekt, d. d., Krško, Vseslovenskega združenja malih delničarjev, Ljubljana, in drugih, družbe Fax Max, d. o. o., Brezovica, in drugih, ter družbe Alpen Invest, d. o. o., Ljubljana, in drugih, ki jih zastopa Odvetniška pisarna Tamara Kek, d. o. o., Ljubljana, Tomaža Štruklja, Trzin, Angela Jaromila, Ljubljana, Luke Jukiča, Žužemberk, Andreja Pipuša, Maribor, in mag. Dušanke Pipuš, Ljubljana, ki jo zastopa Andrej Pipuš, odvetnik v Mariboru, Marije Pipuš, Slovenske Konjice, Franca Marušiča, Solkan, in drugih, ki jih zastopa Boštjan Rejc, odvetnik v Ljubljani, Tomaža Štruklja, Trzin, Zdenka Fritza, Izlake, in drugih, Andreje Kogovšek, Ljubljana, in drugih, Stajke Škrbinšek, Domžale, ki jo zastopa Tomaž Bromše, odvetnik v Celju, Igorja Karlovška in Marije Karlovšek, oba Radeče, družbe Fondazione cassa di risparmio di Imola, Imola, Italijanska republika, ki jo zastopa Odvetniška družba Ilić, o. p., d. o. o., Ljubljana, in Janeza Gosarja, Vodice, ter v postopku za oceno ustavnosti, začetem s sklepom Ustavnega sodišča, na seji
oktobra 2016 o d l o č i l o:
Člen 350a Zakona o bančništvu (Uradni list RS, št. 99/10 – uradno prečiščeno besedilo, 35/11, 52/11 – popr., 59/11, 85/11, 48/12, 105/12, 56/13 in 96/13) je bil v neskladju z Ustavo.
Člen 265 Zakona o reševanju in prisilnem prenehanju bank (Uradni list RS, št. 44/16) je v neskladju z Ustavo.
Državni zbor mora odpraviti protiustavnost iz prejšnje točke izreka te odločbe v šestih mesecih po njeni objavi v Uradnem listu Republike Slovenije.
Do odprave protiustavnosti iz
točke izreka te odločbe se postopki na podlagi prvega odstavka 350.a člena Zakona o bančništvu prekinejo.
Zastaranje odškodninskih terjatev iz prvega odstavka 350.a člena Zakona o bančništvu začne teči šest mesecev po uveljavitvi zakona, s katerim se Državni zbor odzove na protiustavnost, ugotovljeno z
točko izreka te odločbe.
Členi 253, 253a, 253b, 261a, 261b, 261c, 261d in 261e, drugi odstavek 262.b člena ter členi 346, 347 in 350 Zakona o bančništvu niso bili v neskladju z Ustavo.
Člen 41 Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o bančništvu (Uradni list RS, št. 96/13) ni bil v neskladju z Ustavo. O b r a z l o ž i t e v A.
Državni svet, Okrožno sodišče v Ljubljani in Varuh človekovih pravic so vložili zahteve za oceno ustavnosti izpodbijanih določb. Drugi v uvodu te odločbe navedeni subjekti so vložili pobude. Predlagatelji in pobudniki navajajo, da izpodbijajo 253., 253.a, 253.b, 260.a, 260.b, 261.a, 261.b, 261.c, 261.d, 261.e, 262.a člen, drugi odstavek 262.b člena, 346., 347.,
in 350.a člen Zakona o bančništvu (v nadaljevanju ZBan-1) ter
člen Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o bančništvu (v nadaljevanju ZBan-1L). Državni zbor je odgovoril le na zahtevo Državnega sveta in na nekatere pobude, Vlada pa je o vseh zahtevah in pobudah podala mnenje. Ustavno sodišče je za mnenje o pretežnem delu zahtev in pobud (razen glede naknadno prispelih, ki niso vsebovale nobenih novih argumentov) zaprosilo Banko Slovenije, ta pa je, ko je bila zaprošena, podala svoje mnenje 1 . Ustavno sodišče je strankam postopka vročilo sodbo Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju SEU) v zadevi Tadej Kotnik in drugi proti Državnemu zboru Republike Slovenije , C-526/14, z dne
2016, na katero so se nekatere od strank odzvale. Čeprav vsi predlagatelji in pobudniki ne izpodbijajo vsake izmed izpodbijanih zakonskih določb, niti jih ne izpodbijajo iz enakih razlogov, Ustavno sodišče, da bi zagotovilo čim večjo preglednost in jasnost odločbe, navedbe predlagateljev in pobudnikov povzema kot celoto in ne ločuje med njihovimi navedbami. Ustavno sodišče za predlagatelje in pobudnike v nadaljevanju uporablja enoten pojem "vlagatelji". Enako Ustavno sodišče povzema navedbe, s katerimi Državni zbor in Vlada nasprotujeta argumentaciji vlagateljev. Mnenja Banke Slovenije so povzeta posebej. Navedbe vlagateljev
Vlagatelji navajajo, da izpodbijana ureditev, ki ureja prisilno prenehanje kvalificiranih obveznosti banke (odpis) ali njihovo prisilno konverzijo v bančne delnice, neposredno posega v njihove človekove pravice. Opozarjajo, da taka možnost kritja izgube bank bistveno posega v pogodbeni odnos med banko in imetnikom kvalificirane obveznosti banke. To naj bi posebej očitno veljalo za podrejene obveznice z dospetjem, ki se le začasno vključujejo v dodatni kapital banke, saj naj prospekti obveznic ne bi dopuščali možnosti, da bi te lahko služile za kritje izgub banke, ko ne pride do stečaja. Navajajo, da so bili kupci delnic in podrejenih obveznic seznanjeni s tem, da bi na njihove pravice iz imetništva lahko vplival le stečaj banke (pri delničarjih še morebitno zmanjšanje osnovnega kapitala), ker na podlagi
člena ZBan-1 nad banko ni dovoljeno začeti postopka prisilne poravnave.
Vlagatelji trdijo, da zakonodaja, ki je veljala pred uveljavitvijo ZBan-1L, ni predvidevala prenehanja ali konverzije kvalificiranih obveznosti bank. Po njihovi oceni izpodbijane določbe nesorazmerno in retroaktivno posegajo v pridobljene pravice imetnikov kvalificiranih obveznosti bank. Sklicujejo se na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-277/05 z dne
2006 (Uradni list RS, št. 21/06, in OdlUS XV, 15), po kateri naj bi šlo tudi pri pravicah, ki imajo temelj v sklenjenih pogodbah, za pridobljene pravice, glede katerih je treba spoštovati prepoved retroaktivnega poseganja vanje. Pravica imetnikov podrejenih obveznic do obresti po vnaprej določeni fiksni obrestni meri in pravica do vračila posojene glavnice naj bi bili pridobljeni pravici imetnikov podrejenih obveznic na podlagi sklenjenega pravnega posla, ki je temeljil na vnaprej znanih zakonskih pogojih, tveganjih in učinkih in ki je bil sklenjen na podlagi prospekta za prodajo obveznic z dovoljenjem Agencije za trg vrednostnih papirjev. Alternativno vlagatelji zatrjujejo, da je samo poseg v pravni režim obresti za bodočo uporabo glavnice mogoče označiti kot nepravo retroaktivnost, poseg v glavnico in že natečene (ali celo dospele, a neplačane) obresti pa pomeni pravo retroaktivnost, saj je bila glavnica posojena in v preteklem času uporabljana. Z ZBan-1L naj bi bil uzakonjen oblastni poseg v pravni in ekonomski položaj bančnih vlagateljev, s katerim ti niso bili seznanjeni ob nakupu vrednostnih papirjev.
Glede na navedeno vlagatelji menijo, da gre za pravo retroaktivnost in neskladje s
členom Ustave, ki testov legitimnosti in sorazmernosti ne prestane. Za to neskladje naj bi šlo zaradi popolnega in trajnega odvzema korporacijskih pravic delničarjev in zaradi poseganja v zaključena pravna razmerja imetnikov podrejenih obveznic. Vlagatelji navajajo, da se v
točki prvega odstavka 253.a člena ZBan-1 zakonodajalec zgolj na splošno sklicuje na preprečitev ogroženosti stabilnosti finančnega sistema, pri čemer naj iz predloga zakona ne bi izhajalo, zakaj je prav izpodbijani izredni ukrep v prevladujočem javnem interesu in kakšna je ocena finančnih posledic, če izpodbijana ureditev ne bi bila sprejeta. Vlagatelji zatrjujejo, da je prvi in neposredni interes, zaradi katerega je predpisan izpodbijani izredni ukrep, zagotovitev likvidnosti in izboljšanje kapitalske ustreznosti bank, kar naj bi bil zasebni interes lastnikov bank, in šele nato javni interes v smislu stabilnosti finančnega sistema. Varovanje zasebnega interesa z dejansko razlastitvijo upnikov kvalificiranih obveznosti banke pa naj bi bilo ustavno nedopustno. Vlagatelji menijo, da izpodbijana ureditev tudi ne sledi zahtevam Evropske unije (v nadaljevanju EU) glede dovoljenosti državnih pomoči v skladu s Sporočilom Komisije o uporabi pravil o državni pomoči za podporne ukrepe v korist bank v okviru finančne krize od
avgusta 2013 dalje (UL C 216,
2013 – v nadaljevanju Sporočilo o bančništvu). Zatrjujejo, da ustrezna direktiva 2 še ne velja in da Sporočilo o bančništvu ni zavezujoč pravni akt. Uveljavitev zakona, ki temelji na aktih EU, ki niso obvezujoči ali celo ne veljajo, naj bi pomenila samovoljno odrekanje suverenosti v neskladju s 3.a členom Ustave. Poleg tega vlagatelji navajajo, da Direktiva 2001/24/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne
aprila 2001 o reorganizaciji in prenehanju kreditnih institucij (UL L 125,
2001 – v nadaljevanju Direktiva o reorganizaciji) med mogočimi izrednimi ukrepi predvideva le možnost začasne ustavitve plačil in izvršilnih ukrepov ali znižanje terjatev, ne pa tudi prenehanja terjatev.
Vlagatelji ocenjujejo, da poseg v pravice imetnikov kvalificiranih obveznosti s konverzijo ali prenehanjem kvalificiranih obveznosti bank ni nujen, primeren in sorazmeren. Zatrjujejo, da poseg ni nujen, ker je že prej veljavni ZBan-1 predvideval štiri vrste izrednih ukrepov za sanacijo bank in hkrati omogočal izvedbo učinkovitega in ustavnopravno nespornega ukrepa porazdelitve bremen. Ta naj bi bankam omogočal, da so na podlagi prostovoljnega pristanka imetnikov podrejenih obveznic s predčasnim odkupom obveznic ali njihovo zamenjavo za dolžniške instrumente z nižjo nominalno vrednostjo prav tako izboljšale svojo kapitalsko ustreznost. Poleg tega vlagatelji menijo, da bi se odprava kapitalske neustreznosti bank lahko opravila tudi na drug način, ki ga predvideva Sporočilo o bančništvu in ki bi bil za imetnike kvalificiranih obveznosti bank manj invaziven. Zatrjujejo, da Sporočilo o bančništvu omogoča dokapitalizacijo bank že v primeru, če banka izkazuje kapitalski primanjkljaj, in da ni treba čakati do točke kapitalske neustreznosti (
točka). To naj bi pomenilo tudi možnost zgolj pretvorbe kvalificiranih obveznosti banke v kapital, ne pa zgolj njihovega prenehanja. Sporočilo o bančništvu naj bi tudi omogočalo ustanovitev holdinga in vpliv imetnikov kvalificiranih obveznosti na poslovanje banke v prihodnje. Vlagatelji poudarjajo, da ukrepa dokapitalizacije bank v večinski državni lasti ne gre obravnavati kot državno pomoč v smislu predpisov EU, ker naj bi šlo za izvajanje zakonsko opredeljene dolžnosti lastnika gospodarskega subjekta, da v primeru kapitalske neustreznosti zagotovi sredstva. Menijo, da vlagatelj ZBan-1L ni pojasnil, zakaj stabilnosti finančnih trgov ni mogoče doseči z milejšim ukrepom. Z izrednimi ukrepi naj bi bilo močno prizadeto zaupanje v kapitalski trg.
Vlagatelji zatrjujejo, da izpodbijani poseg tudi ni primeren za dosego zasledovanega cilja, to je finančne sanacije bank. Sklicujejo se na to, da na primer emisijska vrednost obveznic NLB 26 pomeni le okoli 4 % potrebne dokapitalizacije Nove Ljubljanske banke, d. d., Ljubljana (v nadaljevanju NLB). Poseg v pravice upnikov kvalificiranih obveznosti naj bi bil neprimeren tudi zato, ker bo ukrep izbrisa ali konverzije kvalificiranih obveznosti prizadel tudi varčevalce v pokojninskih skladih z zajamčenim donosom. Poseg izpodbijane ureditve v pravice imetnikov podrejenih obveznic pa naj tudi ne bi bil sorazmeren v ožjem smislu. Iz izpodbijanih določb ZBan-1 naj ne bi bilo razvidno, v katerih okoliščinah in pod kakšnimi pogoji lahko kvalificirane obveznosti bank prenehajo ter ali je seštevek oškodovanj upnikov v razumnem sorazmerju s ciljem, ki ga zasleduje država.
Vlagatelji navajajo, da je prizadeto zaupanje v pravo iz
člena Ustave imetnikov kvalificiranih obveznosti bank. Vlagatelji naj bi se glede na
člen ZBan-1 in
člen Zakona o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 65/09 – uradno prečiščeno besedilo, 33/11, 91/11, 32/12, 57/12, 82/13 in 55/15 – v nadaljevanju ZGD-1) zanesli na to, da instrumenta odpisa ter konverzije kvalificiranih obveznosti v lastniške deleže ne moreta biti uporabljena proti upnikom bank, in na to, da bodo v primeru stečaja NLB in Nove kreditne banke Maribor, d. d., Maribor (v nadaljevanju NKBM), dolžniški instrumenti teh dveh bank razpoložljivi za kritje izgube šele potem, ko bi se za kritje izgube uporabile vse bančne vloge Republike Slovenije. Menijo, da imajo izredni ukrepi prenehanja ali konverzije kvalificiranih obveznosti bank naravo nove nacionalizacije, da odganjajo potencialne tuje investitorje in da zanje ni mogoče najti stvarnega razloga, utemeljenega v prevladujočem in legitimnem javnem interesu, ki bi odtehtal poseg v zaupanje v pravo. Vlagatelji menijo, da bi zakonodajalec moral določiti tudi prehodno obdobje, ki bi imetnikom kvalificiranih obveznosti omogočilo prilagoditev na novi sistem. Dodajajo, da mora zakonodajalec ob spreminjanju zakonskega režima lastnine upoštevati obstoječe lastninske položaje in varovati zaupanje v pravo s prehodnim režimom ali finančnimi oziroma drugimi nadomestili, upoštevaje težo posega, število prizadetih oseb (in s tem težo njihove "posebne žrtve"), predvidljivost sprememb in težo javnega interesa za takojšnjo uveljavitev sprememb. Odvzem denarnih sredstev in upravičeno pričakovanih donosov na podlagi dolgoročnega investiranja naj ne bi bil sprejemljiv. Pomenil naj bi materializacijo tveganj, v katera vlagatelji ob nakupu finančnih instrumentov niso privolili. Vlagatelji trdijo, da so kupci instrumentov ob nakupu instrumentov privolili le v riziko slabšega vrstnega reda svojih upravičenj v stečaju. Tisti vlagatelji, ki so bili imetniki delnic bank, poudarjajo, da jim je bila kot lastnikom bank odvzeta pravica do soodločanja. Bančni vlagatelji naj bi glede na revidirane računovodske izkaze in percepcijo varnosti državnih bank utemeljeno šteli svojo naložbo za zanesljivo in varno. Ker je zakonodajalec v
členu ZBan-1L za začetek veljavnosti izpodbijane ureditve določil dan po objavi zakona v Uradnem listu Republike Slovenije, naj bi bil tudi
člen ZBan-1L v neskladju z načelom zaupanja v pravo iz
člena Ustave.
Vlagatelji menijo, da jim izpodbijana ureditev nesorazmerno ter v neskladju s tretjim odstavkom
člena Ustave omejuje pravico do zasebne lastnine iz
člena Ustave v zvezi s socialno funkcijo lastnine iz
člena Ustave. Izpodbijana ureditev naj bi kršila tudi
člen Prvega protokola h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP). Vlagatelji menijo, da izpodbijana ureditev pomeni nedovoljeni poseg v zasebno lastnino, ki ne temelji na legitimnem, stvarno upravičenem cilju in ki iz razlogov, navedenih že v
in
točki obrazložitve te odločbe, ne prestane testa sorazmernosti. Glede nujnosti ukrepa vlagatelji opozarjajo, da Banki Slovenije na podlagi izpodbijane ureditve ni treba opraviti nobenega tehtanja javnega interesa in da ji ni treba obrazložiti, zakaj izda izredni ukrep razlastitve. Ustavno jamstvo lastninske pravice naj bi jamčilo tudi pravico odločanja, kdaj se bo lastnina prodala. V ZBan-1 in ZGD-1 vlagatelji vidijo več možnosti za zagotavljanje kapitalske ustreznosti bank, ki ne krnijo tako radikalno upravičenj iz kvalificiranih obveznosti. Izpodbijane zakonske določbe in na njihovi podlagi sprejete odločbe naj bi neposredno vplivale na pogodbeno razmerje med stranko in banko. Vlagatelji menijo, da izpodbijane določbe ZBan-1 dajejo podlago za nacionalizacijo brez nadomestila. Opozarjajo, da ZBan-1 pri oblikovanju podlag za razlastninjenje neupravičeno izhaja iz predpostavke nedelujočega podjetja. Republika Slovenija naj ne bi bila zavezana k sprejetju izpodbijane ureditve, ki naj tudi ne bi bila nujna in sorazmerna.
Možnost Banke Slovenije, da na podlagi
točke prvega odstavka 261.a člena ZBan-1 izreče ukrep prenehanja veljavnosti kvalificiranih obveznosti, naj bi dejansko omogočala razlastitev imetnikov podrejenih obveznic, ki nima podlage v Ustavi. Zato naj bi bila izpodbijana ureditev tudi v neskladju z
členom Ustave, ker ta ustavna določba ne predvideva odvzema lastninske pravice na premičninah, ker prepoveduje razlastitev neposredno na podlagi zakona in ker razlastitev dovoljuje samo v primeru nadomestila v naravi ali plačila ustrezne odškodnine. Vlagatelji menijo, da je prva alineja prvega odstavka 261.b člena ZBan-1, ki določa, da Banka Slovenije višino poplačila kvalificiranih obveznosti banke določi ob predpostavki nedelujočega podjetja, v neskladju s
členom Prvega protokola k EKČP, ker ne izhaja iz poštene vrednosti obveznic.
Izpodbijana ureditev naj bi bila tudi v neskladju s svobodo podjetništva iz
člena Ustave, ker naj bi bila z izrednim ukrepom oziroma z odvzemom vloženih sredstev v banke povzročena prekomerna omejitev konkurence. Poleg tega naj bi izpodbijana ureditev tudi protiustavno posegla v pravico do vodenja gospodarskega subjekta v skladu z ekonomskimi načeli ter mu nesorazmerno omejila opravljanje dejavnosti in s tem pravico, da gospodarski subjekt sam izbira in uporablja sredstva za izboljšanje tržnega položaja. Zakonodajalec naj pri omejitvi te pravice ne bi spoštoval načela sorazmernosti.
Izpodbijana ureditev naj bi bila tudi v neskladju s človekovo pravico do povračila škode iz
člena Ustave, ker je škoda nastala zaradi neodgovornega ravnanja države. Vlagatelji utemeljujejo, da lahko Republika Slovenija uporabi druge (primernejše) načine reševanja bank (in ne evropskega).
Izpodbijane določbe ZBan-1 naj bi bile v neskladju z načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka
člena Ustave. Imetniki podrejenih obveznic naj bi bili, glede na sicer primerljivo naravo bančnih depozitov in teh obveznic, naknadno postavljeni v neenak položaj nasproti imetnikom depozitov pri bankah. Neenako naj bi bili obravnavani tudi v primerjavi z vsemi drugimi upniki bank. Poleg tega naj bi bili imetniki podrejenih obveznic tudi neutemeljeno izenačeni z delničarji bank, saj v primerjavi z delničarji nimajo vpliva na upravljanje banke. Vlagatelji menijo, da se slovensko pravo (in z njim možnost prenehanja ali konverzije kvalificiranih obveznosti) uporablja le za imetnike podrejenih obveznic, izdanih v Republiki Sloveniji, na primer podrejenih obveznic NLB 26, ne pa tudi za imetnike podrejenih obveznic slovenskih bank, izdanih v tujini, na primer podrejenih obveznic NLB XS0208414515, ki so podvržene angleškemu pravu ter jurisdikciji angleških sodišč. Slednjim naj bi se tako zagotovila povrnitev celotnega denarnega vložka. Zakonodajalec naj bi ravnal arbitrarno s tem, ko za različno ureditev položaja imetnikov podrejenih obveznic iste banke glede na kraj njihove izdaje (na primer v Republiki Sloveniji ali na tujih borzah) ne obstajajo razumni in stvarni razlogi. Neenaka obravnava imetnikov podrejenih obveznic glede na statusno okoliščino (sedež) in glede na osebno okoliščino (stalno bivališče) naj bi bila v neskladju s prvim odstavkom
člena Ustave.
Ob tem vlagatelji izpostavljajo, da določene banke kljub pozivom niso izvedle predčasnih odkupov nekaterih podrejenih obveznic, medtem ko so iste ali druge banke to storile glede drugih obveznic. Zato menijo, da so se imetniki različnih, vendar s pravnega položaja enakih podrejenih obveznic neutemeljeno znašli v različnih pravnih položajih. Vlagatelji opozarjajo na ureditev iz 46.,
in
člena Zakona o finančnem poslovanju, postopkih zaradi insolventnosti in prisilnem prenehanju (Uradni list RS, št. 13/14 – uradno prečiščeno besedilo, 10/15 – popr. in 27/16 – v nadaljevanju ZFPPIPP), ki omogoča izpodbijanje dejanj, ki imajo za posledico neenako obravnavanje upnikov oziroma zmanjšanje stečajne mase.
Enačenje večinskih lastnikov z manjšinskimi glede odgovornosti naj bi bilo nesprejemljivo. Člen 261a ZBan-1, ki določa enako "kazen" za vse lastnike bank, naj bi bil protiustaven prav zato, ker ne spoštuje načela, da morajo biti enaki obravnavani enako, različni pa različno. Vlagatelji se sprašujejo, zakaj ni podobna možnost "razlastninjenja" uzakonjena tudi za delničarje drugih gospodarskih družb v težavah (ne le bank), kjer neodvisni cenilec oceni vrednost kapitala na nič. Menijo, da je krivda lastnikov gospodarskih družb za položaj, ki ga ZBan-1 ureja, večja od krivde lastnikov bank. Kljub temu naj bi se lastnina lastnikov bank podržavljala, lastnina drugih lastnikov pa posredno subvencionirala.
Po mnenju vlagateljev izpodbijana ureditev iz 346., 347.,
in 350.a člena ZBan-1, ki izključuje pravico upnikov kvalificiranih obveznosti banke do pravnega oziroma sodnega varstva zoper odločbo Banke Slovenije, pomeni poseg v človekove pravice, ki so varovane v okviru 22.,
in
člena Ustave v zvezi z
členom, četrtim odstavkom
člena, tretjim odstavkom
člena in
členom Ustave. Zakonodajalec naj za izpodbijani poseg ne bi izkazal razumnega razloga, prevladujočega v javnem interesu. Poleg tega naj zakon ne bi prestal strogega testa sorazmernosti. Izpodbijana ureditev naj bi bila tudi v neskladju s 6.,
in
členom EKČP. Vlagatelji opozarjajo na
člen ZBan-1, ki le upravam bank, ki so jim bili izrečeni izredni ukrepi, dovoljuje obrambo interesov imetnikov obveznic. Težko naj bi bilo pričakovati, da bodo uprave to počele "objektivno in zavzeto". Imetniki obveznic naj po izpodbijanih določbah ne bi imeli nobenega zahtevka do banke izdajateljice, prav tako naj ne bi mogli doseči sodne presoje zakonitosti odločbe o konverziji obveznic v delnice. Drugi odstavek 350.a člena ZBan-1 naj bi v neskladju s Prvim Protokolom k EKČP omogočal "uradnikom Banke Slovenije", da se preventivno zavarujejo pred morebitnimi odškodninskimi tožbami. Vlagatelji menijo, da izpodbijana ureditev, ki daje Banki Slovenije pooblastilo za izrek izrednega ukrepa konverzije ali prenehanja teh obveznic, ni v skladu z načelom dvostopenjskega odločanja iz
člena Ustave.
Odškodninsko sodno varstvo naj ne bi bilo ustrezno, ker imajo bančni vlagatelji pravico do odškodnine samo v primeru izkazanega protipravnega in krivdnega ravnanja Banke Slovenije. Na podlagi izpodbijane ureditve naj ti ne bi bili upravičeni do odškodnine niti v primeru, če bi sodišče s sodbo ugotovilo, da je odločba Banke Slovenije nezakonita, če pri tem Banki Slovenije ne bi bilo mogoče očitati neskrbnosti. Dokaznemu bremenu v odškodninskih tožbah naj ne bi bilo mogoče zadostiti. Vlagatelji zato menijo, da bi morali imeti bančni vlagatelji zagotovljeno neposredno sodno varstvo zoper odločbo Banke Slovenije, v katerem bi lahko dosegli odpravo odločbe ali pravico do nadomestila. Po oceni vlagateljev ni zagotovljeno izpodbijanje zakonitosti in ustavnosti izrečenih izrednih ukrepov. Zatrjujejo, da bančni vlagatelji ne zmorejo nositi stroškov zahtevnih odškodninskih postopkov. V splošnem naj nadomestno in omejeno odškodninsko sodno varstvo ne bi moglo učinkovito nadomestiti upravnosodne presoje zakonitosti odločbe Banke Slovenije v upravnem sporu in naj bi posegalo v človekove pravice na način, ki ni nujen in sorazmeren.
Vlagatelji izpostavljajo, da tudi položaj delničarjev ni boljši, ker 1/10 osnovnega kapitala, na primer v NLB – glede na 90,35-odstotni delež Republike Slovenije in z njo povezanih družb v kapitalu banke –, ne morejo doseči. Sodno varstvo naj torej tudi za njih ne bi bilo ustrezno. Poleg tega naj bi bilo sodno varstvo dejansko onemogočeno tudi delničarjem, ki so imetniki 1/10 osnovnega kapitala, saj v roku 15 dni, v katerem je na podlagi prvega odstavka
člena ZBan-1 treba vložiti tožbo proti odločbi Banke Slovenije, ne morejo imenovati drugih zastopnikov (namesto uprave družbe); na podlagi
člena ZGD-1 je namreč treba skupščino sklicati vsaj 30 dni pred zasedanjem. Vlagatelji se pri tem sklicujejo na sodbi Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP) v zadevah Ashingdane proti Združenemu kraljestvu z dne
1985, točka 57, in Philis proti Grčiji z dne
1991, točki 58 in
Členi 346, 347, 350 in 350a ZBan-1 naj bi bili v neskladju z
členom Ustave, ker onemogočajo pošteno odločanje o pravicah upnikov in drugih prizadetih oseb iz 350.a člena ZBan-
Vlagatelji predvsem opozarjajo, da se bančnim vlagateljem odločbe Banke Slovenije ne vročajo. Prav tako navajajo, da jim v postopku izdaje odločbe ni omogočeno sodelovanje, saj se ne štejejo za stranke postopka. Menijo, da bi morali biti bančni vlagatelji seznanjeni z vsemi odločilnimi dejstvi: s cenitvami, ki so podlaga za oceno vrednosti sredstev, s podatki o finančnem položaju banke, z razlogi za nemožnost izvedbe drugih ukrepov finančnega prestrukturiranja, s podatki, ki utemeljujejo obstoj javnega interesa, in s podatki, ki utemeljujejo vzpostavitev pogojev za dolgoročno uspešno poslovanje banke. Sklicujejo se na sodno prakso ESČP. Zatrjujejo, da zaradi nedostopnosti podatkov ni mogoče ustrezno utemeljiti tožbenih trditev v zvezi z zakonitostjo odločbe Banke Slovenije o izrednem ukrepu oziroma v zvezi s protipravnostjo in skrbnostjo Banke Slovenije ter nastankom škode. V zvezi s tem opozarjajo še na domačo sodno prakso, po kateri informativni dokazni predlogi niso dopustni. Vlagatelji menijo, da brez podatkov o premoženjski in likvidnostni situaciji bank, ki so jim bili izrečeni izredni ukrepi, prizadeti bančni vlagatelji sploh ne morejo sestaviti sklepčnih tožb. Ocenjujejo, da sodno varstvo z vnaprej omejeno odškodnino ni učinkovito in da je na primer v stečajnem postopku sodno varstvo upnikov bolje zagotovljeno . V razmerju med bančnimi vlagatelji na eni strani ter poslovnimi bankami in Banko Slovenije na drugi strani naj bi šlo za popolno asimetrijo informacij.
Izpodbijana ureditev naj bi bila tudi v neskladju z načelom jasnosti in določnosti iz
člena Ustave, s
členom in načelom zakonitosti iz drugega odstavka
člena Ustave. Izpodbijana ureditev naj ne bi opredelila zakonskega okvirja za odločanje o ukrepu konverzije ali prenehanja kvalificiranih obveznosti banke, in sicer naj ne bi vsebovala:

(1)določb, ki bi konkretizirale položaj, v katerem naj bo jasno, da je pomoč banki nujna, ker bo sicer zdrsnila v stečaj ali nadzorovano likvidacijo,

(2)določb, ki bi določale kriterije in merila za oceno kapitalske ustreznosti oziroma finančnega stanja banke oziroma vsebinske podlage za izvedbo izračunov (vrednosti sredstev banke), na podlagi katerih Banka Slovenije lahko izreče izredni ukrep, in

(3)določb, ki bi določale obseg, v katerem kvalificirane obveznosti banke prenehajo oziroma se konvertirajo v lastniške deleže. Poleg tega naj javni interes (to je zagotovitev stabilnosti finančnega sistema), ki naj bi se zasledoval z izrekom izpodbijanega izrednega ukrepa, ne bi bil dovolj jasno in določno opredeljen. Banka Slovenije naj bi tako na podlagi 261.b člena ZBan-1 lahko tudi povsem arbitrarno odločila, da nima časa za določitev ocene vrednosti banke, zaradi česar lahko ta sama določi oceno, potrebno za sprejetje izrednega ukrepa konverzije ali prenehanja podrejenih obveznic. Poleg tega naj bi imela Banka Slovenije popolno diskrecijo tudi pri odločanju o usmeritvah in kriterijih, na podlagi katerih neodvisni ocenjevalci izdelajo ocene sredstev bank. Banki Slovenije naj pri odločanju o izrednem ukrepu ne bi bilo treba opraviti nobenega tehtanja, saj naj ne bi bila dolžna obrazložiti razlastitve ter pretehtati njene upravičenosti oziroma opraviti testa javnega interesa.

Izpodbijana ureditev naj bi bila tudi v neskladju z ureditvijo zagotavljanja kapitalske ustreznosti gospodarskih družb iz ZGD-1 in naj bi ustvarjala taka notranja neskladja v pravni ureditvi Republike Slovenije, da jih ni mogoče odpraviti z uporabo razlagalnih pravil. Zaradi tega naj bi bila v neskladju z načelom pravne države iz
člena Ustave. Po mnenju vlagateljev bi se banke morale pred izrekom izrednih ukrepov, ob ugotovitvi, da so kapitalsko neustrezne, najprej sanirati s pretvorbo depozitov lastnikov banke v kapital banke na podlagi
člena ZGD-
Izpodbijana ureditev naj bi bila v neskladju s
členom Ustave. Vlagatelji opozarjajo na Zakon o ratifikaciji Sporazuma med Vlado Republike Slovenije in Vlado Ruske federacije o spodbujanju in medsebojni zaščiti naložb (Uradni list RS, št. 1/01 – v nadaljevanju BRUSZN). Iz BRUSZN in podobnih sporazumov, sklenjenih z drugimi državami, naj bi izhajalo, da mora biti za razlaščene naložbe plačano nadomestilo po tržni vrednosti. Spoštovanje teh mednarodnih pogodb naj bi pripeljalo do neskladja z načelom enakosti pred zakonom, ker bi tujci prejeli več kot domačini.
Vlagatelji zatrjujejo tudi neskladje z
členom Ustave, ker naj postopek za sprejetje izpodbijanih določb ne bi bil izpeljan v skladu z Ustavo, to je v večfaznem postopku, temveč po nujnem postopku. Zatrjujejo, da Vlada zahteve za nujni postopek ni utemeljila oziroma jo je utemeljila presplošno, zato je bil postopek sprejetja izpodbijanih določb v neskladju z Ustavo.
Izpodbijane določbe naj bi bile v neskladju s stališčem SEU, sprejetim v sodbi v zadevi Panagis Pafitis in drugi proti Trapeza Kentrikis Ellados A.E. in drugim , C-441/93, z dne
1996, ter v številnih drugih sodbah, po katerih je neveljavna nacionalna zakonodaja, ki omogoča zmanjšanje osnovnega kapitala banke brez sklepa skupščine delničarjev ali odločbe sodišča, in to ne glede na namen nacionalnih pravil. Glede na to, da naj prenehanje obveznosti delnic v skladu z Direktivo 2012/30/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne
oktobra 2012 o uskladitvi zaščitnih ukrepov za varovanje interesov družbenikov in tretjih oseb, ki jih države članice zahtevajo od gospodarskih družb v pomenu drugega odstavka člena 54 Pogodbe o delovanju Evropske unije, glede ustanavljanja delniških družb ter ohranjanja in spreminjanja njihovega kapitala, zato da se oblikujejo zaščitni ukrepi z enakim učinkom v vsej Skupnosti (UL L 315,
2012 – v nadaljevanju Direktiva o uskladitvi zaščitnih ukrepov) ne bi bilo mogoče brez soglasja večine delničarjev (sklepa skupščine) oziroma sklepa sodišča, naj bi to še toliko bolj veljalo za prenehanje obveznosti do drugih upnikov. Odgovori Državnega zbora in mnenja Vlade
Državni zbor in Vlada navajata, da je bil ZBan-1L sprejet z namenom, da se omogoči izvedba ukrepov za krepitev stabilnosti bančnega sistema, kot jih predvideva Zakon o ukrepih Republike Slovenije za krepitev stabilnosti bank (Uradni list RS, št. 105/12 in 104/15 – v nadaljevanju ZUKSB). Opozarjata, da ima EU na podlagi
člena Pogodbe o delovanju Evropske unije (prečiščena različica, UL C 202,
2016 – v nadaljevanju PDEU) izključno pristojnost urejati vprašanja, povezana s konkurenco. V ta okvir naj bi spadala pravica EU, da ureja državne pomoči. Za odgovor na vprašanje, kdaj je državna pomoč dovoljena, je po njunem mnenju bistveno Sporočilo o bančništvu, ki ga Evropska komisija (v nadaljevanju Komisija) od
2013 uporablja pri presoji dovoljenosti dejanj, ki pomenijo državno pomoč. Njegovo nespoštovanje naj bi pomenilo kršitev pravil prava EU o državnih pomočeh. Iz navedenega sporočila naj bi izhajalo, da banki, ki ne izpolnjuje minimalnih regulatornih zahtev, ne sme biti dodeljena državna pomoč, dokler lastniški kapital, hibridni kapital in podrejeni dolžniški instrumenti ne prispevajo v celoti k izravnavi morebitnih izgub, v primeru kapitalskega primanjkljaja nad regulatornim minimumom pa državna pomoč ne sme biti dodeljena, dokler podrejeni instrumenti niso pretvorjeni v lastniški kapital. Izpodbijane določbe ZBan-1 naj bi pomenile pravni okvir, ki je po zahtevah Komisije predpogoj za dodelitev državne pomoči bankam. Državni zbor in Vlada menita, da iz
točke Sporočila o bančništvu izhaja brezpogojna zahteva po odpisu kvalificiranih obveznosti. Točko 43 Sporočila o bančništvu razlagata tako, da odpis ni zahtevan, če je regulatorni kapital banke, ki izkazuje kapitalski primanjkljaj, nad minimalnim zahtevanim kapitalom. Tudi ZBan-1 naj ne bi dopuščal odpisa kvalificiranih obveznosti, če je regulatorni kapital banke višji od minimalnega zahtevanega. Državni zbor in Vlada menita, da bi bilo učinke, podobne ustanovitvi holdinga (kar omenja
opomba Sporočila o bančništvu), mogoče doseči že s konverzijo kvalificiranih terjatev. Sporočilo o bančništvu naj ne bi predvidevalo izjem za banke v državni lasti. Ukrepov stabilizacije bančnega sistema po ZUKSB in Zakonu o javnih financah (Uradni list RS, št. 11/11 – uradno prečiščeno besedilo, 14/13 – popr. in 101/13 – v nadaljevanju ZJF) naj ne bi bilo mogoče izpeljati brez ukrepa prenehanja ali konverzije kvalificiranih obveznosti. Komisija naj bi v takem primeru zahtevala, naj prejemnice državno pomoč vrnejo. Državni zbor in Vlada sta prepričana, da so v primeru negativnega kapitala banke finančni instrumenti, ki vsebujejo kvalificirane obveznosti, brez vrednosti. V takem primeru bi ohranitev obstoja teh obveznosti tudi po sanaciji banke pomenila, da so zgolj zaradi sanacije dobile neko vrednost, ki jo je "podaril" tisti, ki je banko dokapitaliziral.
Državni zbor in Vlada zatrjujeta, da izpodbijane določbe ne kršijo prepovedi povratne veljave pravnih aktov iz
člena Ustave. Po njunem mnenju ZBan-1 ne posega v interese imetnikov podrejenih vrednostnih papirjev oziroma v njihove pridobljene pravice. Do posega v njihove interese naj bi prišlo le, če bi bil zaradi izvedbe ukrepa prenehanja ali konverzije položaj upnikov slabši, kot če se ukrep ne bi izvedel. Vendar naj bi bil alternativa izvedbi spornega ukrepa stečaj banke, saj tedaj državna pomoč ne bi smela biti dodeljena. Peti odstavek 261.a člena ZBan-1 naj bi zagotavljal, da do posega v pravno varovane interese ne bo prišlo. Uporabo izpodbijanih določb naj bi upravičevala javna korist, določbe pa naj ne bi posegale v pridobljene pravice. Cilji ZBan-1L naj bi ustrezali pojmu javne koristi, med njimi naj bi bila najpomembnejša cilja zagotavljanje varnosti depozitov ter ohranitev finančne stabilnosti. Državni zbor in Vlada opozarjata na negativne posledice položaja, ko Republika Slovenija ne bi smela ali zmogla izvesti ukrepov za krepitev stabilnosti bank. To naj bi ustavilo delovanje celotnega finančnega sistema, kar bi pripeljalo do ustavitve delovanja gospodarstva ter do znatnega padca državnih bonitetnih ocen. Posledično naj bi tedaj prišlo do tega, da Republika Slovenija ne bi več zmogla poravnavati svojih obveznosti ter uresničevati številnih z Ustavo zagotovljenih pravic.
Poleg tega za primer, da bi Ustavno sodišče štelo, da gre za poseg v pridobljene pravice, Državni zbor in Vlada opozarjata, da je takšen poseg lahko dopusten na podlagi tretjega odstavka
člena Ustave. Utemeljujeta, da izpodbijane določbe ZBan-1 prestanejo test sorazmernosti, saj naj bi bilo ukrep prenehanja ali konverzije kvalificiranih obveznosti bank mogoče izvesti le, ko je to potrebno (ker banka ogroža stabilnost bančnega sistema) in nujno (ker z blažjim ukrepom ni mogoče odpraviti okoliščin povečanega tveganja poslovanja banke). Primernost izpodbijanih ukrepov za dosego zakonskega cilja vidita v učinku na zmanjšanje zadolženosti bank, povečanje njihove kapitalske ustreznosti ter omogočanje državne dokapitalizacije. Sorazmernost pa utemeljujeta z opozorilom, da je sporne ukrepe mogoče uporabiti le, če drugače ni mogoče preprečiti stečaja banke in če posamezen upnik zaradi konverzije ali prenehanja terjatev ne utrpi večjih izgub kot v primeru stečaja. Zato naj izvedba ukrepov ne bi poslabšala dejanskega položaja upnikov kvalificiranih obveznosti.
Državni zbor in Vlada trdita, da izpodbijane določbe ne kršijo niti načela zaupanja v pravo iz
člena Ustave, ker ne poslabšujejo arbitrarno položaja posameznikov. Ti naj bi bili še vedno poplačani v skladu s tveganji, ki so jih sprejeli ob nakupu finančnega instrumenta, in v skladu s plačilno sposobnostjo dolžnikov. Izpodbijane določbe ZBan-1 naj tako ne bi posegale v pravno varovano pričakovanje, ki so ga imetniki kvalificiranih terjatev bank imeli ob nakupu obveznic (biti poplačan iz sredstev banke, če ima banka dovolj premoženja). Pričakovanje upnikov, da bodo poplačani iz javnih sredstev, naj ne bi bilo varovano. Državni zbor in Vlada tudi v zvezi z očitki neskladja z načelom zaupanja v pravo izpostavljata, da zaradi izvedbe ukrepa prenehanja oziroma konverzije kvalificiranih obveznosti položaj upnikov ne sme biti slabši, kot če se ukrep ne bi izvedel. Državni zbor in Vlada ne pritrjujeta očitkom vlagateljev o kršitvi načela jasnosti in določnosti pravnih norm iz
člena Ustave. V tej zvezi poudarjata, da termin "neodvisni cenilec" ni vsebinsko odprt – to naj bi bila oseba, usposobljena za ocenjevanje vrednosti, ki ni Banka Slovenije ali oseba, zaposlena v njej.
Državni zbor in Vlada opozarjata, da lastninska svoboda ni neomejena. Tudi poseg v človekovo pravico iz
člena Ustave naj bi bil primeren, nujen in sorazmeren. Državni zbor in Vlada posebno zavračata očitke glede 261.b člena ZBan-
Določitev višine poplačila kvalificiranih obveznosti iz sredstev banke ob predpostavki nedelujočega podjetja naj bi bila ustavno skladna, ker naj bi bila taka cenitev odraz ekonomskega stanja banke, ki bi brez izvedbe izrednega ukrepa končala v stečaju, saj naj ne bi bilo realnih možnosti za nadaljevanje njenega poslovanja. S tem naj bi se zagotovilo, da upnik kvalificirane obveznosti ne dobi manj kot v primeru stečaja. Upniki naj bi bili poplačani enako kot v stečajnem postopku, to pa naj bi pomenilo, da je zagotovljena primerna odškodnina v vrednosti pravice, v katero je poseženo. Poleg tega naj bi bila v praksi vrednost bank izračunana na podlagi predpostavk delujočega in nedelujočega podjetja. Državni zbor in Vlada opozarjata na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-243/96 z dne
1998 (Uradni list RS, št. 70/98, in OdlUS VII, 159), v kateri je Ustavno sodišče potrdilo ustavno skladnost zunanjega oblastnega posega v že zapadle, a neplačane terjatve upnikov na podlagi zakona, ki v času sklenitve pogodbenega razmerja še ni bil sprejet. Državni zbor in Vlada menita, da ni v neskladju z jamstvom zasebne lastnine, če delničar ne prejme denarnega nadomestila, ko je vrednost izbrisanega premoženja enaka nič. Štejeta, da izrek izrednega ukrepa ne pomeni razlastitve po
členu Ustave, saj je upnik poplačan toliko, kot bi bil v stečajnem postopku – v skladu s premoženjskim stanjem banke.
Glede očitanega neskladja z načelom enakosti pred zakonom iz drugega odstavka
člena Ustave Državni zbor in Vlada pojasnjujeta, da se za določene vrednostne papirje, ki jih izda banka, lahko uporabi tuje pravo v smislu, da velja za vsebino obveznosti izdajatelja in/ali za obliko vrednostnega papirja. Za vsa dejanja, povezana z nadzorom banke, za katero velja ZBan-1, naj bi bilo merodajno le slovensko pravo. Pravila Direktive o reorganizaciji v zvezi s tretjim odstavkom
člena ZBan-1 naj bi zagotavljala, da bodo ukrepi prenehanja ali konverzije podrejenih obveznosti veljali v vseh državah članicah EU za vse imetnike podrejenih finančnih instrumentov, ki tako ne morejo biti neenako obravnavani. Državni zbor in Vlada v zvezi z načelom enakosti opozarjata, da so kvalificirane obveznosti bistveno različne od drugih obveznosti bank, saj so bile ustvarjene z namenom, da se v njihovo breme krije izguba bank. Pojasnjujeta, da imetniki hibridnih in podrejenih obveznic niso obravnavani enako kot delničarji, saj se njihove terjatve lahko pretvorijo ali odpišejo šele po odpisu obveznosti banke do delničarjev. Člen 261a ZBan-1 naj bi spoštoval načelo, da se enako obravnava enako, različno pa različno.
Državni zbor in Vlada v zvezi z očitki o kršitvi človekove pravice do sodnega varstva poudarjata, da imajo upravičenci iz kvalificiranih obveznosti po prvem odstavku 350.a člena ZBan-1 možnost od Banke Slovenije zahtevati povrnitev škode. Sklicujeta se na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-18/02 z dne
2003 (Uradni list RS, št. 108/03, in OdlUS XII, 86), ki je tedaj podoben primer omejitve človekove pravice do sodnega varstva iz prvega odstavka
člena Ustave štelo za ustavno dopustnega. Zatrjujeta, da tudi izpodbijana omejitev, ki zasleduje cilja varstva deponentov in stabilnosti finančnega sistema, ustreza merilom strogega testa sorazmernosti. Pri tem navajata, da Banka Slovenija odloči o izrednem ukrepu šele, ko je jasno, da banka ne izpolnjuje temeljnih zahtev iz ZBan-
Zaradi nemožnosti vzpostaviti prejšnje stanje, to je ustaviti in še enkrat začeti postopek sanacije bank (kar bi pomenilo dopustitev poslovanja kapitalsko neustrezne banke), pa naj drugačno sodno varstvo od uveljavljanja odškodninske odgovornosti zoper Banko Slovenije sploh ne bi prišlo v poštev. Člen 350a ZBan1 naj bi glede odškodninske odgovornosti Banke Slovenije ustrezno upošteval splošno pravilo odškodninskega prava, da povzročitelj odgovarja le za škodo, ki je v vzročni zvezi z njegovim delovanjem. V morebitnem sodnem postopku po 350.a členu ZBan-1 naj bi obstoj predpostavk, ki utemeljujejo prenehanje kvalificiranih terjatev, morala dokazati Banka Slovenije.
Državni zbor in Vlada ne soglašata niti z zatrjevanim neskladjem s pravico do enakega varstva pravic iz
člena Ustave. Upniki naj bi imeli pravico v morebitnem sodnem postopku po 350.a členu ZBan-1 predlagati izvedbo vseh potrebnih dokazov, vključno s postavitvijo izvedenca, ki bo preveril, ali je bila cenitev premoženja banke, ki je bila podlaga za izvedbo izrednega ukrepa, primerna in ali bi bili upniki v primeru stečaja poplačani v večjem obsegu. Državni zbor in Vlada štejeta vsak morebiten poseg v pravico do izjave imetnikov kvalificiranih terjatev za ustavno utemeljen oziroma primeren, nujen in sorazmeren. Menita, da ZBan-1 narekuje razlago, po kateri mora Banka Slovenije v obrazložitvi odločbe o izrednem ukrepu navesti in obrazložiti vse zakonske pogoje za izrek ukrepa.
Državni zbor in Vlada se ne strinjata s stališčem, da Direktiva o uskladitvi zaščitnih ukrepov prepoveduje obstoj izpodbijanih določb v nacionalnem pravu držav članic. Opozarjata na Direktivo o reorganizaciji, ki naj bi pooblaščala državo članico, da sprejme ustrezne reorganizacijske ukrepe (ukrep konverzije ali odpisa naj bi bil reorganizacijski ukrep). Na tej direktivi naj bi temeljile izpodbijane določbe ZBan-
Po mnenju Vlade je Direktiva o reorganizaciji specialen in poznejši predpis, ki za reorganizacijske ukrepe izključuje uporabo Direktive Sveta z dne
decembra 1976 o uskladitvi zaščitnih ukrepov za varovanje interesov družbenikov in tretjih oseb, ki jih države članice zahtevajo od gospodarskih družb v skladu z drugim odstavkom člena 58 Pogodbe glede ustanavljanja delniških družb ter ohranjanja in spreminjanja njihovega kapitala, zato da se oblikujejo zaščitni ukrepi z enakim učinkom v vsej Skupnosti (77/91/EGS) (UL L 26,
1977 – v nadaljevanju Direktiva 77/91/EGS).
V zvezi z razlago nekaterih mednarodnih pogodb, ki urejajo pravice investitorjev do nadomestila v primeru razlastitve, Državni zbor in Vlada poudarjata, da prenehanje kvalificiranih terjatev ni razlastitev. Če pa bi Ustavno sodišče sprejelo drugačno stališče, menita, da gre za dopustno razlastitev v javnem interesu, ki se lahko izvede le, če je upnik poplačan enako, kot bi bil v stečajnem postopku. 34 . Državni zbor in Vlada z avračata očitke o neskladju s
členom Ustave. Izpodbijane določbe naj bi določale vse tisto, za kar vlagatelji navajajo, da ne vsebujejo:

(1)pogoje, ki morajo biti izpolnjeni, da je pomoč banki nujna,

(2)podlago, po kateri bodo izdelane ocene sredstev banke, in

(3)obseg prenehanja kvalificiranih obveznosti. Po njuni oceni delež prenehanja kvalificiranih obveznosti banke ne more biti odvisen od volje upnikov, ampak od kapitalskega položaja banke in pravil EU o državnih pomočeh. Mnenja Banke Slovenije

Banka Slovenije meni, da je ukrep prenehanja ali konverzije kvalificiranih obveznosti bank glede pogojev, v katerih se lahko izreče, in glede posledic, ki jih ustvarja, oblika insolvenčnega postopka, ki za delničarje in določene upnike banke ustvarja enake učinke (glede na ugotovljeno ekonomsko stanje banke), kot bi nastopili za te osebe v primeru stečaja banke. Meni, da izpodbijane določbe zato ne posegajo v pridobljene pravice delničarjev in upnikov iz naslova kvalificiranih obveznosti, ker noben predpis ni nikoli izključeval možnosti stečaja nad sistemsko pomembnimi bankami. Izredni ukrepi so po mnenju Banke Slovenije predvideni kot instrument za sanacijo bank v smislu posebnega postopka prisilne poravnave. Z njimi se na podlagi oblastnega delovanja nadzornega organa zaradi javnega interesa prepreči stečaj banke, in sicer z natančno opredeljenimi ukrepi prestrukturiranja na način, da se zavarujejo temeljne pravice lastnikov in upnikov ter odvrnejo negativni učinki stečaja banke na finančni sistem.
Zakon naj bi določal ustrezno varstvo temeljnih pravic s tem, da naj bi zagotavljal spoštovanje temeljnih pravil stečajnega postopka tudi pri odločanju o obsegu prenehanja ali konverzije (npr. z upoštevanjem vrstnega reda poplačil, upoštevanjem višine nadomestila upravičencem v primeru konverzije). Pri izpodbijanih določbah naj bi šlo v ZBan-1 za take vsebine, katerih neuporaba bi nujno vodila do kršitev ustavno zajamčenih pravic. Nestabilnost finančnega sistema z neposrednimi učinki na delovanje gospodarstva in zaupanje javnosti v bančni sistem naj bi namreč v svoji nujni posledici rušila temelje ustavno varovanih vrednot, med njimi v prvi vrsti varstvo socialne države (
člen, prvi odstavek
člena,
člen Ustave) in tudi drugih pravic (svobode podjetništva iz
člena in varstva dela iz
člena Ustave). Banka Slovenije se sklicuje na odločbo Ustavnega sodišča št. U-II-1/12, U-II-2/12 z dne
2012 (Uradni list RS, št. 102/12, in OdlUS XIX, 39).
Banka Slovenije poudarja, da so ukrepi za sanacijo bank v Republiki Sloveniji urejeni v ZUKSB, ki določa ukrepe državnih pomoči bankam v obliki dokapitalizacije in prenosa slabih terjatev bank na posebno družbo. Navaja, da je Komisija na podlagi PDEU izključno pristojna za odločanje o dopustnosti in skladnosti državne pomoči s pravili notranjega trga in varstva konkurence ter da je Komisija z namenom enotne prakse in meril za presojo državnih pomoči v primeru ukrepov za sanacijo bank sprejela Sporočilo o bančništvu. Banka Slovenije izpostavlja, da je Komisija Sporočilo sprejela na podlagi člena 107

(3)(b) PDEU, ki izjemoma dovoljuje pomoč za odpravljanje resne motnje v gospodarstvu države članice in ki določa podrobnejša navodila Komisije glede združljivosti državne pomoči z notranjim trgom (torej pogoje dostopa do državnih pomoči). Banka Slovenije vlagateljem pojasnjuje, da sporočila Komisije pomenijo formalno priznani in ustaljeni način delovanja na področju njene izključne pristojnosti. Državna pomoč za prestrukturiranje bank naj bi bila po Sporočilu o bančništvu dopustna le, če se pred izvedbo kakršnegakoli ukrepa z uporabo državnih sredstev izvedeta tudi ukrepa odpisa lastniškega kapitala ter odpisa ali pretvorbe podrejenega dolga banke v lastniški kapital. Banka Slovenije navaja, da morajo na podlagi

in
točke Sporočila o bančništvu najprej imetniki podrejenega dolga v celoti prispevati k izravnavi izgub in da je konverzija dolžniških v lastniške instrumente dopustna šele, ko je predhodno z odpisom izravnana vsa izkazana izguba banke. Zaključuje, da je uporaba izpodbijanih določb ZBan-1 ključna, da bodo nujni ukrepi za krepitev stabilnosti bank na podlagi ZUKSB skladni s pravili EU o državnih pomočeh.
Banka Slovenije meni, da izpodbijane določbe ZBan-1 niso v neskladju s
členom Ustave. Meni, da je v obravnavani zadevi lahko ustavnopravno upoštevna le "neprava retroaktivnost", ki je varovana v okviru zaupanja v pravo iz
člena Ustave. Meni, da je poseg v načelo zaupanja v pravo dopusten, če je skladen s testom sorazmernosti. V nadaljevanju Banka Slovenije meni, da o posegu v pravice delničarjev in upnikov banke iz kvalificiranih obveznosti sploh ni mogoče govoriti, ker njihov položaj ni nov ali drugačen, kot je bil na podlagi prej veljavne zakonodaje. Navaja, da je njihov položaj posledica dotedanjega poslovanja banke, saj naj njihova upravičenja v ekonomskem smislu (ob okoliščinah iz 253.a člena ZBan-1) ne bi več obstajala, ker banka brez izrednih ukrepov ne bi bila več sposobna za nadaljnje poslovanje in v postopku prenehanja ne bi bila sposobna poplačati njihovih terjatev. Meni, da se tako z odločbo o izrednem ukrepu prenehanja ali konverzije kvalificiranih obveznosti banke dejansko uresničijo učinki stečaja banke za delničarje in omejen krog upnikov podrejenih terjatev ter se zagotovijo pogoji za nadaljnje poslovanje banke in poplačilo drugih obveznosti banke. Zahteva po popolnem plačilu, rešitvi ( bail-out ), tudi delničarjev in podrejenih upnikov naj ne bi bila utemeljena, saj bi država v breme davkoplačevalcev prevzela odgovornost za njihove investicijske odločitve glede naložb v tvegane finančne instrumente.
Banka Slovenije meni, da izpodbijane določbe ZBan-1 zaradi uveljavitve načela, da posamezni upnik ne sme utrpeti večjih izgub kot v primeru stečaja, v lastninsko pravico sploh ne posegajo. Če posegajo, pa meni, da je poseg legitimen in sorazmeren. Banka Slovenije navaja, da je bil poseg nujen, da se prepreči stečaj bank, saj brez dodelitve državnih pomoči te banke niso bile sposobne najti tujih investitorjev. Navaja, da je poseg tudi primeren, in to utemeljuje s konkretnimi učinki že izrečenih izrednih ukrepov, in sicer z znižanjem pribitkov na dolgoročne državne obveznice, odsotnostjo znižanja bonitetne ocene države, povečanjem zaupanja v gospodarstvo in vračanjem vlog v banke. Meni, da ob ugotovljenih okoliščinah povečanega tveganja banke, ki hkrati pomenijo razlog za začetek stečaja banke, in ugotovitvi cenilca, da te terjatve v stečaju ne bi bile poplačane, ni mogoče govoriti o razlastitvi. Dodaja, da mora neodvisni cenilec pri oceni vrednosti višine poplačila obveznosti v stečaju spoštovati vse veljavne predpise, torej poleg določb ZBan-1 tudi določbe ZFPPIPP in ZGD-1 (tudi glede kapitalskega posojila iz
člena ZGD-1). Opozarja na sodbo ESČP v zadevi Jahn in drugi proti Nemčiji z dne
Banka Slovenije meni, da načelo enakosti iz
člena Ustave ni kršeno, ker
člen ZBan-1 določa, da izpodbijani izredni ukrepi štejejo za reorganizacijske ukrepe na podlagi Direktive o reorganizaciji, s čimer je podana veljavnost ukrepov v vseh državah članicah. Odgovarja, da poslovna politika banke, po kateri se ta odloči za predčasni odkup določenih hibridnih instrumentov, ne pa tudi vseh drugih, ne more pomeniti neenakosti pred zakonom iz
člena Ustave.
Izpodbijane določbe ZBan-1 naj tudi ne bi bile v neskladju s pravico delničarjev in upnikov podrejenih obveznosti banke do sodnega varstva iz
člena Ustave, ker ZBan-1 v 350.a členu izrecno ureja pravico delničarjev in upnikov banke, katerih pravice so prizadete zaradi odločbe o izrednem ukrepu, da od Banke Slovenije uveljavljajo povrnitev morebitne škode. Poudarja, da delničarji in upniki banke iz naslova kvalificiranih obveznosti že iz objektivnih razlogov ne morejo biti legitimirani v postopku sodnega varstva zoper odločbo Banke Slovenije, ker je trditvena podlaga glede okoliščin, ki so podlaga za izrek ukrepa, dostopna in poznana le banki in Banki Slovenije kot pristojnemu nadzornemu organu. Banka Slovenije opozarja na ureditev v ZFPPIPP, po kateri upniki niso upravičeni izpodbijati odločitve o začetku stečajnega postopka, ko je predlog zanj vložil dolžnik. Ureditev v ZBan-1, ki v zvezi z oceno učinkov stečaja napotuje na oceno neodvisnega cenilca, naj bi prispevala k večjim zagotovilom glede pravilnosti te ocene, vendar pa naj gotovosti ne bi bilo mogoče doseči.
Banka Slovenije meni, da je izključitev kontradiktornosti in pravice do izjave upnikov kvalificiranih obveznosti v postopku izdaje izrednega ukrepa nujna, da se zagotovita takojšnje učinkovanje in izvršitev izrednih ukrepov ter da se v zvezi z izvedenimi ukrepi ne ustvarja negotovosti na finančnih trgih in pri deponentih. Prav tako naj delničarji in upniki ne bi bili v položaju, da bi lahko ocenjevali ali dokazovali drugačne okoliščine v zvezi s pogoji za izrek izrednih ukrepov, ker trditvena podlaga glede teh okoliščin izhaja iz sfere poslovanja banke ter je dostopna izključno banki oziroma Banki Slovenije kot pristojnemu nadzornemu organu. Banka Slovenije zatrjuje, da so izredni ukrepi skrajna oblika nadzorniškega usmerjanja banke ter da ima banka v teku predhodno opravljenih nadzorov in mnenj Banke Slovenije možnost sodelovanja in izpodbijanja ugotovitev Banke Slovenije. Navaja tudi, da bi zadržanje izvajanja odločbe o izrednem ukrepu po vročitvi odločbe banki lahko ogrozilo doseganje ključnega cilja izrednih ukrepov, to je ohranitve stabilnosti finančnega sistema. Odprava odločbe v postopku sodnega varstva pa bi, glede na že izvršene ukrepe in časovno distanco, nesorazmerno posegla v novo nastale položaje ter ponovno vzpostavila položaj ogrožene stabilnosti finančnega sistema, ki je bil z izvršitvijo izrednega ukrepa odpravljen.
V zvezi s
členom ZGD-1 Banka Slovenija pojasnjuje, da mora pri oceni glede višine poplačila upnikov kvalificiranih obveznosti banke upoštevati višino poplačila teh terjatev v primeru stečaja banke ter da posli, ki jih z bankami sklepa država (depoziti države), niso posojila oziroma pravna dejanja, ki bi gospodarsko ustrezala zagotovitvi posojila. Pojasnjuje, da pri depozitu Republike Slovenije kot delničarke banke ne gre za depozit Republike Slovenije, ampak za depozit, ki ga Ministrstvo za finance v skladu z ZJF nalaga v banke v okviru upravljanja denarnih sredstev enotnega zakladniškega računa.
Banka Slovenije vlagateljem pojasnjuje, da BRUSZN, na katerega se sklicujejo, sploh ni veljaven. Meni, da Direktiva o reorganizaciji pomeni glede na Direktivo 77/91/EGS kasnejši in bolj specialen predpis za področje prestrukturiranja in insolventnosti kreditnih institucij, zato naj sodbe SEU, na katere se sklicujejo vlagatelji, za obravnavani primer ne bi bile pomembne. Banka Slovenije v tej zvezi izpostavlja tudi ureditev iz Uredbe Sveta (ES) št. 1346/2000 z dne
maja 2000 o postopkih v primeru insolventnosti (UL L 160,
2000), ki naj bi dodatno potrjevala razlago in področje urejanja Direktive o reorganizaciji, ter opozarja na zahteve Sporočila o bančništvu.
Banka Slovenije meni, da
člen ZBan-1 ni bil kršen, ker je Vlada v Predlogu zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o bančništvu z dne
2013 natančno pojasnila, zakaj predlaga, da se zakon sprejme po nujnem postopku, ter zatrjuje, da je bil nujni postopek zaradi grozeče ogroženosti stabilnosti finančnega sistema utemeljen.
Banka Slovenije pojasnjuje, da je uporabo bottom-up testa vnaprej določila in zahtevala Komisija kot predpogoj za prenos terjatev na Družbo za upravljanje terjatev bank (v nadaljevanju DUTB) in odobritev državne pomoči ter da je ni arbitrarno določila Banka Slovenije. ZBan-1 pa naj bi jasno določal tudi pogoje za izrek odločbe o izrednih ukrepih (253.a in
člen ZBan-1) in cilje teh ukrepov (253.b člen ZBan-1). Odgovori vlagateljev na odgovore Državnega zbora ter na mnenja Vlade in Banke Slovenije
Vlagatelji vztrajajo pri navedbah, ki so jih podali, in nasprotujejo stališčem Državnega zbora, Vlade in Banke Slovenije. Menijo, da Sporočilo o bančništvu ni zavezujoč pravni akt in da ne zahteva prispevka imetnikov podrejenih obveznosti v obsegu, v katerem se je zgodil v Republiki Sloveniji. Navajajo, da Sporočilo o bančništvu popolnega odpisa sploh ne zahteva, ampak kvečjemu le delnega, in se sklicujejo na angleško različico dokumenta, ki ne govori o write off , ampak samo o write down . Da Sporočilo ni zavezujoče, naj bi potrjevala sodba SEU v zadevi Evropska komisija proti Kraljevini Švedski, C-270/11, z dne
Vlagatelji podrobneje navajajo tudi primer odobritve državne pomoči avstrijski banki Hypo Group Alpe Adria, pri katerem naj, kljub odobritvi pomoči po začetku veljavnosti Sporočila o bančništvu, do odpisov ali konverzij številnih podrejenih obveznic (sicer podobnih obveznicam slovenskih bank) ne bi prišlo (sklep Komisije št. SA.32554 z dne
2013). Vlagatelji navajajo, da so zatrjevanja Državnega zbora, Vlade in Banke Slovenije glede nujnosti ukrepov, ki naj bi jih zapovedala EU, z navedenim primerom jasno ovržena. Zatrjujejo, da izvršitev spornih ukrepov kvečjemu izkrivlja konkurenco (ne pa preprečuje kršitev pravil EU o konkurenci). Vlagatelji menijo, da noben predpis EU državi ne nalaga sprejetja izpodbijane ureditve. Navajajo, da take ureditve ni sprejela niti Republika Avstrija, ki je dokapitalizacijo banke Hypo Group Alpe Adria izvedla po veljavnosti Sporočila o bančništvu.
Zaradi različnega obravnavanja imetnikov podrejenih obveznic slovenskih bank glede na imetnike enakovrstnih obveznic avstrijskih bank naj bi bilo porušeno zaupanje v slovenske banke. Vlada naj bi pavšalno zatrjevala, da bi neizvršitev ZBan-1L ogrozila številne človekove pravice. Glede obstoja javnega interesa vlagatelji oporekajo Državnemu zboru in Vladi, da sta se z izrednimi ukrepi zagotovili stabilnost in likvidnost finančnega sistema in gospodarstva, saj naj bi prav ukrepi Banke Slovenije rušili zaupanje v banke in s tem dolgoročno stabilnost finančnega sistema v Republiki Sloveniji. Vlagatelji oporekajo primernosti izrednih ukrepov za dosego cilja, ker naj bi izračun bančnega kapitala "po veljavni metodi in v realnem času" pokazal, da je kapital bank zadovoljiv. Menijo, da bi Banka Slovenija morala razkriti način ocenjevanja sredstev bank.
Izpodbijani ukrepi naj ne bi zagotovili, da ne more biti nihče na slabšem kot v stečaju. Prenehanje pravice do poplačila naj bi bilo popolna novost v pravnem sistemu, ki naj ne bi veljala niti v stečaju – stečaj naj bi povzročil le spremembo vrstnega reda plačevanja obveznosti glede na podrejenost. Pri tem naj bi bilo sicer mogoče, da nekateri upniki ostanejo brez poplačila, vendar se imajo vseeno pravico poplačati iz morebitnega pozneje najdenega premoženja dolžnika. Vlagatelji prav tako oporekajo primerjavi izrednih ukrepov s prisilno poravnavo. Opozarjajo na stališča v zvezi z varstvom zasebne lastnine, ki zajema tudi delnice, in sicer se sklicujejo na odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-199/02 (Uradni list RS, št. 124/04, in OdlUS XIII, 65), na sodbo ESČP v zadevi Sovtransavto Holding proti Ukrajini z dne
2002 in na sklep ESČP v zadevi Aivars Cesnieks proti Latviji z dne
Zatrjujejo, da jim je lastnina lahko odvzeta na podlagi ugibanj o morebitnem stečaju bank, brez dejanskih podatkov. Tretji odstavek 261.b člena ZBan-1 naj bi omogočal sprejetje arbitrarne odločitve in dejansko razlastitev imetnikov kvalificiranih obveznosti bank brez podlage v Ustavi (
člen Ustave), ne pa zgolj omejitve lastninske pravice. Ustava naj bi dopuščala le razlastitev nepremičnin (proti odškodnini).
Vlagatelji menijo, da so izpodbijane določbe ZBan-1 upravičence iz kvalificiranih obveznosti degradirale na raven objekta, ki je predmet odločanja, na "obremenjujočo bilančno postavko". Opozarjajo, da ZBan-1L banki ne daje izpodbojnih zahtevkov (ki jih sicer lahko uveljavljajo stečajni dolžniki), katerih potencialni uspeh povečuje maso premoženja, ki je na voljo upnikom. Zaradi tega naj bi bil izračun vrednosti sredstev iz 261.b člena ZBan-1, na podlagi katerega Banka Slovenije odloča o prenehanju ali konverziji kvalificiranih obveznosti, pomembno prikrojen v škodo upnikov. Poleg tega naj vlagatelji ne bi imeli možnosti vložiti ustrezne odškodninske tožbe zoper Banko Slovenije, ker še vedno ne vedo, kako so bile izgube bank izračunane. Izpodbijana ureditev odškodninske tožbe naj bi bila tudi sicer v neskladju s
členom Ustave, ker omogoča povrnitev škode le, če Banka Slovenije ni ravnala z ustrezno skrbnostjo, ne pa tudi, če bi se kasneje izkazalo, da so njene cenitve napačne. Vlagateljem se zdi samoumevno, da je treba vsakomur povrniti neupravičeno odvzeto stvar, ne glede na to, ali mu je bila odvzeta v skladu s predpisanim standardom skrbnosti ali ne. Zato menijo, da bi moral tudi ZBan-1 omogočiti bančnim vlagateljem, da zahtevajo povrnitev škode ne glede na krivdo (skrbnost) Banke Slovenije. Opozarjajo tudi na visoke stroške ponovnih cenitev, ki jih morajo kriti sami. Možnosti, da v sodnem postopku lahko izpodbijajo tudi zakonitost odločbe Banke Slovenije, naj bančni vlagatelji ne bi imeli, prav tako ne učinkovitega pravnega sredstva, da bi to lahko dosegli. Vlagatelji zatrjujejo, da so neutemeljene navedbe Banke Slovenije, da lahko bančni vlagatelji odškodninske zahtevke uveljavljajo zoper upravo banke, ki opusti obveznost izpodbijanja odločbe Banke Slovenije o izrednem ukrepu.
V zvezi z oceno vrednosti sredstev banke ob predpostavki nedelujočega podjetja, ki jo (praviloma) izdela neodvisni cenilec podjetij, iz prvega odstavka 261.b člena ZBan-1 vlagatelji navajajo:

(1)da prizadetim posameznikom niso dostopni vsi podatki, na katerih ta ocena temelji,

(2)da obstaja dvom o integriteti stresnih testov,

(3)da predpostavka nedelujočega podjetja ni razumno izbrana,

(4)da so cenilci in uprave bank v konfliktu interesov,

(5)da so bili scenariji za oceno kapitalskega primanjkljaja bank povsem nerealni in

(6)da so slabitve državnih obveznic nesprejemljivo visoke. Vlagatelji vidijo pomembne razlike med ukrepi po ZFPPIPP in ZBan-

S sprejetjem ZBan-1L naj bi bilo neposredno poseženo v načrtovane poslovne politike bank, ki naj bi med drugim načrtovale tudi predčasne odkupe obveznic, ki nato niso bili izvedeni. Bančni vlagatelji naj bi se tako znašli v neenakem položaju, ko so nekateri imetniki obveznic že imeli možnost predčasne prodaje, oni pa te možnosti niso imeli. Sprejetje izrednih ukrepov na podlagi izpodbijane ureditve naj bi tako posamični banki preprečilo enako obravnavanje njenih upnikov. Vlagatelji menijo, da strožja merila za dodelitev državne pomoči banki ne morejo biti upravičen razlog za neenako obravnavanje imetnikov sestrskih finančnih instrumentov istega izdajatelja.
Izpodbijana ureditev naj bi bila tudi v neskladju z
členom in drugim odstavkom
člena Ustave, ker krši pravila mednarodnega običajnega prava. Mednarodno običajno pravo naj bi razlastitev tujega posameznika ali pravne osebe dopuščalo le, kadar

(1)je poseg izveden v javnem interesu,

(2)je nediskriminacijski in

(3)je razlaščencu hkrati zagotovljena pravična odškodnina (ki mora biti takojšnja, ustrezna in učinkovita ter ustreza tržni vrednosti odvzetega premoženja). Prav tako naj bi moral biti razlastitveni postopek tak, da razlaščencu nudi zadostno varstvo pravic (to je pravico do obveščenosti, pravico do izjave in pravico do pravnega sredstva).

Vlagatelji predlagajo, naj Ustavno sodišče izvede javno obravnavo. Vložili so tudi dokazni predlog glede obveznosti izvedbe izrednih ukrepov z dne
2013 zaradi zahtev EU. B. – I. Procesne predpostavke in obseg presoje
Ustavno sodišče je zadeve št. U-I-301/13, št. U-I-302/13, št. U-I-304/13, št. U-I-310/13, št. U-I-311/13, št. U-I-317/13, št. U-I-2/14, št. U-I-16/14, št. U-I-17/14, št. U-I-34/14, št. U-I-48/14, št. U-I-86/14, št. U-I-120/14, št. U-I-148/14, št. U-I-154/14, št. U-I-193/14, št. U-I-222/14, št. U-I-223/14, št. U-I-250/14, št. U-I-8/15, št. U-I-15/15 in št. U-I-17/15 združilo z zadevo št. U-I-295/13 zaradi skupnega obravnavanja in odločanja.
Ob sklicevanju na več izpodbijanih določb ZBan-1 je Banka Slovenije
2013 izdala odločbe o izrednih ukrepih št. 24.20-021/13-010, št. PBH 24.20-030/13-009, št. PBH-24.20-022/13-009, št. PBH-24.20-029/13-009 in št. PBH-24.20-023/13-009, s katerimi je NLB, NKBM, Factor banki, d. d., Ljubljana (v nadaljevanju Factor banka), Probanki, d. d., Maribor (v nadaljevanju Probanka), in Abanki Vipa, d. d., Ljubljana (v nadaljevanju Abanka), odredila prenehanje vseh kvalificiranih obveznosti. 3 Banka Slovenije je naslednji dan (
2013) za navedene banke izdala odločbe o potrditvi povečanja osnovnega kapitala na podlagi vpisa in vplačila novih delnic bank, ki ga je izvršila Republika Slovenija. Banka Slovenije je
2013 vsem navedenim bankam – razen Probanki in Factor banki – izdala odločbe o prenehanju izrednih ukrepov. Banka Slovenije je
2014 z odločbo o izrednih ukrepih št. PBH-24.20-024/13-023 odločila, da prenehajo vse kvalificirane obveznosti Banke Celje, d. d., Celje (v nadaljevanju Banka Celje), in da se poveča osnovni kapital Banke Celje z denarnim in stvarnimi vložki, ki jih zagotovi Republika Slovenija. Še isti dan je, po vplačilu vložkov, Banka Slovenije Banki Celje izdala odločbo o prenehanju izrednih ukrepov.
Tretja alineja prvega odstavka 23.a člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo in 109/12 – v nadaljevanju ZUstS) določa, da lahko Državni svet z zahtevo začne postopek za oceno ustavnosti predpisa ali splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil. Peta alineja prvega odstavka 23.a člena ZUstS pooblašča Varuha človekovih pravic za vložitev zahteve za oceno ustavnosti predpisa ali splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil, če Varuh meni, da nedopustno posega v človekove pravice ali temeljne svoboščine. Prvi odstavek
člena ZUstS določa, da sodišče, ki pri odločanju meni, da je zakon ali del zakona, ki bi ga moralo uporabiti, protiustaven, prekine postopek in z zahtevo začne postopek za oceno njegove ustavnosti. Zahteve Državnega sveta, Varuha človekovih pravic in Okrožnega sodišča v Ljubljani izpolnjujejo procesne predpostavke po ZUstS. Predlagatelji izpodbijajo člene 261a, 261b, 261c, 261d, 261e, 347 in 350a ZBan-
Pobude za začetek postopka za oceno ustavnosti ZBan-1 in ZBan-1L je vložilo več pravnih subjektov. Ustavno sodišče je na podlagi tretjega odstavka
člena ZUstS s posebnimi sklepi sprejelo v obravnavo pobude, o katerih odloča s to odločbo: (a) sklep št. U-I-295/13 z dne
2014 (Tadej Kotnik in drugi, Angel Jaromil, družba Črpalke Potnik in drugi, Jože Sedonja, Primož Kozmus in družba Savaprojekt, Luka Jukič, Andrej in Dušanka Pipuš, Tomaž Štrukelj, družba VR Global partners LP in drugi, družba Fondazione cassa di risparmio di Imola) za začetek postopka za oceno ustavnosti členov 253, 253a, 253b, 260a, 260b, 261a, 261b, 261c, 261d, 261e in 262a ZBan-1, drugega odstavka 262.b člena ZBan-1, členov 346, 347, 350 in 350a ZBan-1 in
člena ZBan-1L, (b) sklep št. U-I-295/13 z dne
2014 (Janez Forte in drugi, Vseslovensko združenje malih delničarjev in drugi, družbi Fax Max in RMS Invest, Franc Marušič in drugi, Marija Pipuš, Andreja Kogovšek in drugi, Stajka Skrbinšek) za začetek postopka za oceno ustavnosti 1.a točke prvega odstavka in tretjega odstavka
člena ZBan-1,
in
točke prvega odstavka 253.a člena ZBan-1, členov 253b, 260a, 260b, 261a, 261b, 261c, 261d, 261e, 261f ZBan-1, prvega in drugega odstavka 262.a člena ZBan-1, drugega odstavka 262.b člena ZBan-1 ter členov 347 in 350a ZBan-1 in
člena ZBan-1L; (c) sklep št. U-I-295/13 z dne
2015 (Janez Gosar, družba Alpen Invest in drugi, Igor Karlovšek in Marija Karlovšek) za začetek postopka za oceno ustavnosti 1.a točke prvega odstavka in tretjega odstavka
člena ZBan-1,
in
točke prvega odstavka 253.a člena ZBan-1, členov 253b, 260a, 260b, 261a, 261b, 261c, 261d, 261e, 261f ZBan-1, prvega in drugega odstavka 262.a člena ZBan-1, drugega odstavka 262.b člena ZBan-1 ter členov 347 in 350a ZBan-1 in
člena ZBan-1L.
Glede na vsebino zatrjevanih protiustavnosti je Ustavno sodišče štelo, da niso izpodbijane določbe 260.a, 260.b in 262.a člena ZBan-
To pomeni, da je Ustavno sodišče presojalo člene 253, 253a, 253b, 261a, 261b, 261c, 261d in 261e ZBan-1, drugi odstavek 262.b člena ZBan-1 ter člene 346, 347, 350 in 350a ZBan-1, pa tudi
člen ZBan-1-L, ki so se glasili:
člen (izredni ukrepi)

(1)Banka Slovenije lahko ob pogojih, ki jih določa ta zakon, banki z odločbo izreče naslednje izredne ukrepe:

imenovanje izredne uprave banke, 1.a prenehanje ali konverzija kvalificiranih obveznosti banke,
prodaja vseh delnic banke,
povečanje osnovnega kapitala banke,
prenos premoženja banke.

(2)Banka Slovenije izreče ukrepe iz prvega odstavka tega člena z odločbo o izrednih ukrepih. Banka Slovenije lahko banki izreče več ukrepov iz prvega odstavka tega člena hkrati.

(3)Izredni ukrepi se štejejo za reorganizacijske ukrepe kot jih določa Direktiva 2001/24/ES. 253.a člen (razlogi za izredne ukrepe)

(1)Banka Slovenije izda banki odločbo o izrednih ukrepih, če:

je v zvezi z banko podano povečano tveganje in
niso podane okoliščine, iz katerih bi izhajalo, da bodo razlogi za povečano tveganje iz prejšnje točke v ustreznem roku verjetno odpravljeni in
ni verjetno, da bi lahko z drugimi ukrepi Banke Slovenije na podlagi tega zakona banka v ustreznem roku dosegla kratkoročno in dolgoročno kapitalsko ustreznost ali ustrezen likvidnostni položaj banke in
so izredni ukrepi v javnem interesu zaradi preprečitve ogroženosti stabilnosti finančnega sistema. 4

(2)Za namene iz prvega odstavka tega člena se šteje, da je v zvezi z banko podano povečano tveganje zlasti, če banka ne zagotavlja ali v naslednjih šestih mesecih verjetno ne bo zagotavljala minimalnega kapitala v skladu s

členom tega zakona ali ustreznega likvidnostnega položaja v skladu s
členom tega zakona in so ali verjetno bodo s tem izpolnjeni pogoji za odvzem dovoljenja za opravljanje bančnih storitev.

(3)Šteje se, da banka verjetno ne bo sposobna zagotavljati minimalnega kapitala v skladu s

členom tega zakona, zlasti če:
ima razmerje med kapitalom banke iz
člena tega zakona in kapitalskim zahtevami iz
člena tega zakona v obdobju zadnjih 12 mesecev stanoviten negativni trend in se zaradi takega trenda lahko pričakuje nedoseganje te zahteve v naslednjih šestih mesecih, hkrati pa niso podane druge okoliščine, iz katerih bi izhajalo, da bodo zahteve glede minimalnega kapitala v tem obdobju dosežene in
ukrepi za izboljšanje kapitalske ustreznosti v zvezi z zahtevami na podlagi
člena tega zakona, zlasti ukrepi za povečanje osnovnega kapitala banke, niso bili izvedeni ali niso bili uspešni ali verjetno ne bodo uspešni v primernem roku. 253.b člen (cilj izrednih ukrepov) Izredni ukrepi se izrečejo zaradi reorganizacije banke, tako da se:
v banki odpravijo razlogi iz prvega odstavka 253.a člena tega zakona in se ponovno vzpostavijo pogoji za dolgoročno uspešno poslovanje banke v skladu s tem zakonom in drugimi veljavnimi predpisi, ali
izvedejo postopki za postopno prenehanje banke, ki vključuje delno ali popolno prenehanje poslovanja. 261.a člen (ukrep prenehanja ali konverzije kvalificiranih obveznosti)

(1)Z odločbo o izrednem ukrepu Banka Slovenije določi, da:

kvalificirane obveznosti delno ali v celoti prenehajo ali
se kvalificirane obveznosti banke iz
do
točke šestega odstavka tega člena delno ali v celoti pretvorijo v nove navadne delnice banke na podlagi povečanja osnovnega kapitala banke z vplačilom stvarnega vložka v obliki terjatev upnikov, ki predstavljajo kvalificirane obveznosti.

(2)Odločba o prenehanju kvalificiranih obveznosti mora vsebovati:

odločitev, katere kvalificirane obveznosti prenehajo, in za obveznosti posameznega reda tudi, ali prenehajo v celoti oziroma delež, do katerega prenehajo; pri tem lahko Banka Slovenije odloči, da delno ali v celoti prenehajo kvalificirane obveznosti poznejšega reda samo, če je odločila, da v celoti prenehajo kvalificirane obveznosti predhodnega reda,
pri prenehanju kvalificiranih obveznosti prvega reda tudi znesek osnovnega kapitala po prenehanju kvalificiranih obveznosti prvega reda ter nominalni ali pripadajoči znesek delnic oziroma odločitev o razveljavitvi delnic v primeru prenehanja kvalificiranih obveznosti prvega reda v celoti,
če se osnovni kapital banke zaradi prenehanja kvalificiranih obveznosti prvega reda zmanjša pod znesek iz
člena tega zakona, tudi odločitev o hkratnem povečanju osnovnega kapitala banke v skladu z 262.a členom tega zakona najmanj v obsegu, da bo banka zagotavljala osnovni kapital v skladu z
členom tega zakona.

(3)Odločba o konverziji kvalificiranih obveznosti v delnice mora vsebovati:

odločitev, da se osnovni kapital banke poveča s stvarnimi vložki, katerih predmet so terjatve upnikov, ki predstavljajo kvalificirane obveznosti banke iz
do
točke šestega odstavka tega člena,
odločitev, katere kvalificirane obveznosti banke se pretvorijo v navadne delnice banke v postopku povečanja osnovnega kapitala s stvarnimi vložki, in za kvalificirane obveznosti posameznega reda tudi, ali se pretvorijo v celoti oziroma delež, do katerega se pretvorijo; pri tem lahko Banka Slovenije odloči, da se delno ali v celoti pretvorijo kvalificirane obveznosti poznejšega reda samo, če je odločila, da v celoti prenehajo ali se v celoti pretvorijo kvalificirane obveznosti predhodnega reda,
za kvalificirane obveznosti vsakega reda iz šestega odstavka tega člena, ki se preoblikujejo v navadne delnice, razmerje, izraženo kot višina zneska (enote) kvalificirane obveznosti za eno novo delnico, in
ugotovitev, da se z izdajo odločbe šteje, da so terjatve upnikov, ki so predmet stvarnih vložkov pri povečanju osnovnega kapitala banke in predstavljajo kvalificirano obveznost banke iz
točke tega odstavka, prenesene na banko ter nove delnice vpisane in vplačane.

(4)Za odločitev o povečanju osnovnega kapitala banke v skladu z drugim in tretjim odstavkom tega člena se uporablja 262.a člen tega zakona.

(5)Banka Slovenije mora v zvezi s prenehanjem ali konverzijo kvalificiranih obveznosti banke zagotoviti, da posamezni upnik zaradi prenehanja ali konverzije kvalificiranih obveznosti banke ne utrpi večjih izgub, kot bi jih utrpel v primeru stečaja banke.

(6)Kvalificirane obveznosti banke so:

osnovni kapital banke (obveznosti prvega reda),
obveznosti do imetnikov hibridnih finančnih instrumentov iz
točke prvega odstavka
člena tega zakona (obveznosti drugega reda),
obveznosti do imetnikov finančnih instrumentov, ki se po
členu tega zakona upoštevajo pri izračunu dodatnega kapitala banke, razen če so te obveznosti že zajete v
ali
točki tega odstavka (obveznosti tretjega reda),
obveznosti, ki niso zajete v 1.,
ali
točki tega odstavka, in bi se v primeru stečajnega postopka nad banko poplačale po poplačilu navadnih terjatev do banke (obveznosti četrtega reda). 261.b člen (ugotavljanje vrednosti sredstev)

(1)Banka Slovenije odloči o prenehanju ali konverziji kvalificiranih obveznosti na podlagi ocene vrednosti sredstev banke, ki jo izdela neodvisni cenilec podjetij tako, da oceni: – višino poplačila kvalificiranih obveznosti iz sredstev banke ob predpostavki nedelujočega podjetja in – emisijsko vrednost novih delnic banke, ki se izdajo ob povečanju osnovnega kapitala banke s konverzijo kvalificiranih obveznosti, ob predpostavki delujočega podjetja.

(2)Pri oceni vrednosti na podlagi prejšnjega odstavka se ne upoštevajo morebitni učinki ukrepov državne pomoči banki ali ukrepov Banke Slovenije za likvidnostno pomoč banki.

(3)Kadar zaradi nujnosti ukrepa ni mogoče pravočasno pridobiti ocene iz prvega odstavka, oceno vrednosti izdela Banka Slovenije. 261.c člen (obseg prenehanja ali konverzije kvalificiranih obveznosti)

(1)Banka Slovenije v odločbi o prenehanju kvalificiranih obveznosti iz drugega odstavka 261.a člena tega zakona določi prenehanje kvalificiranih obveznosti banke v obsegu, ki je potreben zaradi pokrivanja izgube banke, z upoštevanjem vrednotenja sredstev v skladu s prejšnjim členom.

(2)Banka Slovenije v odločbi o konverziji kvalificiranih obveznosti iz tretjega odstavka 261.a člena tega zakona odloči o konverziji kvalificiranih obveznosti v navadne delnice banke v obsegu, ki je potreben za doseganje kapitalske ustreznosti banke v skladu z zahtevami Banke Slovenije. 261.d člen (druga pravila o konverziji kvalificiranih obveznosti) V odločbi o konverziji kvalificiranih obveznosti mora Banka Slovenije pri določitvi razmerja iz 3. točke tretjega odstavka 261.a člena tega zakona upoštevati vrednost kvalificiranih obveznosti, ki so predmet stvarnih vložkov, na podlagi cenitve iz 261.b člena tega zakona, in glede na verjetni delež poplačila teh terjatev v primeru prenehanja banke, če ne bi bili izrečeni izredni ukrepi.) 261.e člen (pravice upnikov v primeru prenehanja ali konverzije kvalificiranih obveznosti)

(1)Upniki kvalificiranih obveznosti niso upravičeni zahtevati od banke povračila škode ali uveljavljati drugih zahtevkov, ki so pogodbeno dogovorjeni za primer kršitve ali neizpolnitve pogodbenih obveznosti banke, če je kršitev ali neizpolnitev pogodbenih obveznosti banke posledica izrednega ukrepa na podlagi tega zakona. Pogodbena ureditev, ki bi bila v nasprotju s to določbo, je nična.

(2)Učinki izrednega ukrepa prenehanja ali konverzije kvalificiranih obveznosti se ne štejejo kot upravičen razlog za predčasno razvezo ali odstop od pogodbe, ki jo je pogodbena stranka sklenila z banko, in ki določa pravico do predčasne razveze ali odstopa od pogodbe v primeru kršitve ali neizpolnitve pogodbenih obveznosti. Prav tako se izredni ukrep iz prejšnjega stavka, ne glede na besedilo pogodbe med banko in nasprotno pogodbeno stranko, ne šteje kot upravičen razlog za dospetje drugih obveznosti iz pogodbe. Pogodbena ureditev, ki bi bila v nasprotju s to določbo, je nična. 262.b člen (prenos premoženja in obveznosti) ….

(2)Ne glede na določbo prvega odstavka tega člena, predmet prenosa ne morejo biti kvalificirane obveznosti banke iz šestega odstavka 261.a člena tega zakona…. 5 346. člen (uporaba določb)

(1)Določbe pododdelka 10.2.2. tega zakona se uporabljajo v postopku sodnega varstva proti odločbi o začetku prisilne likvidacije in proti odločbi o ugotovitvi pogojev za začetek stečaja (v nadaljnjem besedilu: odločba o prenehanju banke) ter proti odločbi o izrednem ukrepu.

(2)Če ni v pododdelku 10.2.

tega zakona drugače določeno, se v postopku sodnega varstva proti odločbi o prenehanju banke in odločbi o izrednem ukrepu uporabljajo določbe pododdelka 10.2.
tega zakona.
člen (tožnik)

(1)Tožbo proti odločbi Banke Slovenije o prenehanju banke in proti odločbi o izrednem ukrepu lahko vloži banka. Rok za vložitev tožbe zoper odločbo o prenehanju banke ali odločbo o izrednem ukrepu teče od dneva, ko je odločba vročena vsem članom uprave banke.

(2)Če so upravi banke na podlagi odločbe o prenehanju banke ali odločbe o izrednem ukrepu prenehala pooblastila za vodenje poslov in zastopanje banke, banko v postopku sodnega varstva zoper odločbo Banke Slovenije zastopajo osebe, ki so jim zaradi odločbe o prenehanju banke ali o izrednem ukrepu prenehale funkcije članov uprave banke. Za namen zastopanja v postopku sodnega varstva sklene banka s temi osebami podjemno pogodbo.

(3)Osebe, ki so jim na podlagi odločbe o prenehanju banke ali odločbe o izrednem ukrepu prenehale funkcije članov uprave banke, morajo v zvezi z zastopanjem banke na podlagi prejšnjega odstavka ravnati s skrbnostjo vestnega in poštenega gospodarstvenika. Osebe, ki so jim zaradi odločbe o prenehanju banke ali o izrednem ukrepu prenehale funkcije članov uprave banke, zgolj zaradi tega dejstva niso oproščene odgovornosti članov uprave banke do banke in delničarjev glede skrbnosti pri uveljavljanju pravic sodnega varstva zoper odločbo o prenehanju banke ali o izrednem ukrepu.

(4)Delničarji banke, katerih skupni deleži dosegajo najmanj desetino osnovnega kapitala banke, lahko zaradi uveljavljanja sodnega varstva zoper odločbo Banke Slovenije o prenehanju banke ali o izrednem ukrepu zahtevajo od uprave banke ali od izredne uprave, če je imenovana, da skliče skupščino delničarjev banke s predlogom, da skupščina razreši osebe, ki so na podlagi drugega odstavka tega člena pooblaščene za zastopanje banke, in da imenuje druge osebe, ki v postopkih sodnega varstva zoper odločbo Banke Slovenije zastopajo banko.

(5)Za plačilo stroškov v zvezi s postopki uveljavljanja sodnega varstva zoper odločbo Banke Slovenije o prenehanju banke in proti odločbi o izrednem ukrepu, vključno s stroški nadomestil za osebe, ki so pooblaščene za zastopanje banke v skladu s tem členom, odgovarjajo osebe iz tretjega odstavka tega člena. Ne glede na prejšnji stavek odgovarjajo za stroške iz prejšnjega stavka v primeru, da so v skladu s prejšnjim odstavkom imenovane druge osebe, ki v postopkih sodnega varstva zoper odločbo Banke Slovenije zastopajo banko, tisti delničarji, ki so glasovali za sklep iz prejšnjega odstavka.

(6)Osebe, ki so v skladu s tem členom pooblaščene za zastopanje banke v postopkih sodnega varstva zoper odločbo Banke Slovenije, lahko zahtevajo od izredne uprave, če je imenovana, da jim predloži informacije in podatke o poslovanju banke, ki jih potrebujejo za uveljavljanje sodnega varstva. 350. člen (odločanje sodišča) Če v postopku sodnega varstva proti odločbi Banke Slovenije o prenehanju banke ali o izrednem ukrepu sodišče ugotovi, da so podani razlogi, na podlagi katerih bi lahko v skladu z ZUS-1 odpravilo odločbo ali zadržalo njeno izvajanje, odločbe o odpravi ali zadržanja ne izda, ampak s sodbo ugotovi, da je odločba nezakonita in da niso bili podani pogoji za prenehanje ali za izredni ukrep. Odločba sodišča o nezakonitosti odločbe o prenehanju banke ali o izrednem ukrepu ne vpliva na učinke odločbe o prenehanju ali na učinke izrednega ukrepa po tem zakonu. 350.a člen (varstvo delničarjev in upnikov v primeru odločbe o izrednih ukrepih)

(1)Delničarji, upniki in druge osebe, katerih pravice so prizadete zaradi učinkov odločbe Banke Slovenije o izrednem ukrepu, lahko zahtevajo od Banke Slovenije povrnitev škode ob upoštevanju 223.a člena tega zakona, če dokažejo, da je škoda, ki je nastala zaradi učinkov izrednega ukrepa, višja kot bi bila v primeru, če izredni ukrep ne bi bil izrečen.

(2)Za varstvo pravic delničarjev in upnikov v primeru odločbe o prenehanju banke ali o izrednem ukrepu se v razmerju do Banke Slovenije ne uporablja 264. člen ZGD-1.

(3)Če je zoper odločbo o izrednem ukrepu vložena tožba v skladu s 347. členom tega zakona, mora sodišče, ki odloča o odškodninskem zahtevku na podlagi prvega odstavka tega člena, prekiniti postopek do odločitve sodišča v postopku sodnega varstva zoper odločbo Banke Slovenije. 223.a člen 6 (odgovornost v zvezi z izvajanjem nadzora)

(1)Banka Slovenije in osebe, ki delujejo v njenem imenu, pri izvajanju pristojnosti nadzora na podlagi tega zakona ravnajo s skrbnostjo dobrega strokovnjaka.

(2)Šteje se, da je Banka Slovenije pri izrekanju ukrepov nadzora in izvajanju drugih pristojnosti na podlagi tega zakona ravnala z ustrezno skrbnostjo, če je ob upoštevanju dejstev in okoliščin, s katerimi je razpolagala oziroma s katerimi bi na podlagi pooblastil v skladu s tem zakonom morala razpolagati v času odločanja, lahko upravičeno štela, da so izpolnjeni pogoji za izrekanje ukrepov nadzora v skladu s tem zakonom in da so izrečeni ukrepi zakoniti.

(3)Banka Slovenije je odgovorna za ravnanja oseb, ki so pri izvajanju nadzora in drugih pristojnosti Banke Slovenije v skladu s tem zakonom delovale na podlagi pooblastila Banke Slovenije po pravilih, ki urejajo odgovornost delodajalcev za škodo, ki jo pri delu ali v zvezi z delom tretjim osebam povzročijo zaposleni. Če zaradi ravnanja osebe, ki je delovala na podlagi pooblastila Banke Slovenije, nastane škoda, lahko oškodovanec zahteva povračilo škode izključno od Banke Slovenije.

(4)Šteje se, da je oseba, ki je delovala v imenu Banke Slovenije pri izvajanju pristojnosti nadzora v skladu s tem zakonom, ravnala z ustrezno skrbnostjo, če je ob upoštevanju dejstev in okoliščin, s katerimi je razpolagala oziroma s katerimi bi na podlagi pooblastil v skladu s tem zakonom morala razpolagati v času svojega delovanja, ravnala kot dober strokovnjak. 41. člen ZBan-1L Ta zakon začne veljati naslednji dan po objavi v Uradnem listu Republike Slovenije. 60. Ker je predmet ustavnosodne presoje le en izredni ukrep za zagotovitev stabilnosti finančnega sistema – prenehanje ali konverzija kvalificiranih obveznosti banke –, je Ustavno sodišče vse izpodbijane določbe, ki se nanašajo tudi na druge izredne ukrepe oziroma se zanje lahko uporabijo, presojalo le z vidika tega ukrepa. 61. Številni očitki vlagateljev se nanašajo na domnevno nepravilno (protiustavno ali nezakonito) uporabo izpodbijanih določb v konkretnem življenjskem primeru, in sicer v zvezi z izbrisom kvalificiranih obveznosti bank na podlagi odločb Banke Slovenije, naštetih v 56. točki obrazložitve te odločbe. Vlagatelji menijo, da v teh primerih niso bili izpolnjeni pogoji za izbris kvalificiranih obveznosti. Ustavno sodišče se z argumenti te vrste v postopku ocene ustavnosti zakona ne more ukvarjati. Zato tudi ni sledilo dokaznemu predlogu enega od vlagateljev, naj se pridobi pisna dokumentacija, iz katere naj bi bilo razvidno, ali se je Banka Slovenije res trudila, da do (konkretno izvršenega) izbrisa ne bi prišlo, in s kakšnimi argumenti. Prav tako Ustavno sodišče iz tega razloga Državnemu zboru ni vročilo v odgovor dopolnitve pobude z dne 27. 9. 2016 Jožeta Sedonje in drugih pobudnikov, ki je vsebovala predvsem primerjalni pregled konkretno izvedenih ukrepov delitve bremen pri dodeljevanju državnih pomoči bankam v posameznih državah EU, dopolnitve pobude z dne 4. 10. 2016 Vseslovenskega združenja malih delničarjev ter Petra in Marije Glavič, v kateri je podan "celoten pregled dejanskih okoliščin izbrisa delnic NKBM", pripravljalne vloge z dne 10. 10. 2016 Franca Marušiča in drugih pobudnikov, s katero ti predvsem komentirajo nekatere medijske zapise o problematiki izrednih ukrepov, in dopolnitve pobude Petra Glaviča z dne 11. 10. 2016, ki se ukvarja predvsem s problematiko okoliščin konkretne izvedbe izrednih ukrepov. Prav tako se Ustavno sodišče ne more opredeljevati do očitkov vlagateljev, ki se nanašajo na primernost izpodbijane ureditve (ker da bi država morala poiskati drugačne načine "reševanja bank", ker za presojo primernosti zakona Ustavno sodišče ni pristojno. Ustavno sodišče ni sledilo predlogu, naj se opravi javna obravnava, saj je za sprejetje odločitve zadoščalo obsežno pisno gradivo. 7 Vloge, opredeljene kot pobude, s katerimi posamezniki izpodbijajo odločbe Banke Slovenije o izbrisu kvalificiranih obveznosti, je Ustavno sodišče štelo za ustavne pritožbe in bo o njih odločilo posebej. 62. Ustavno sodišče v nadaljevanju te odločbe upravičenja imetnikov, ki so zrcalna plat kvalificiranih obveznosti bank iz šestega odstavka 261.a člena ZBan-1, imenuje s skupnim imenom "kvalificirane pravice" ter med njimi (ko je to potrebno) loči med delničarji (kot upravičenci kvalificiranih obveznosti banke prvega reda) in kvalificiranimi upniki oziroma imetniki kvalificiranih terjatev (kot upravičenci kvalificiranih obveznosti banke drugega do četrtega reda). Tako ravna, ko želi poudariti položaj upravičenca iz pravnega razmerja. 63. Na izpolnjenost pogojev za vsebinsko presojo izpodbijanih določb ZBan-1 ne vpliva dejstvo, da je ZBan-1 po vložitvi zahtev in pobud vlagateljev nehal veljati (glej prvi odstavek 405. člena Zakona o bančništvu, Uradni list RS, št. 25/15 – v nadaljevanju ZBan-2, 62. člen Zakona o sistemu jamstva za vloge, Uradni list RS, št. 27/16 – ZSJV, in 1. točko 267. člena Zakona o reševanju in prisilnem prenehanju bank, Uradni list RS, št. 44/16 – v nadaljevanju ZRPPB). Po drugem odstavku 47. člena ZUstS Ustavno sodišče odloči o ustavnosti zakona, ki je med postopkom pred Ustavnim sodiščem v izpodbijanem delu prenehal veljati oziroma je bil spremenjen ali dopolnjen, če niso bile odpravljene posledice njegove protiustavnosti. V obravnavanem primeru je očitno, da posledica, ki jo štejejo vlagatelji za protiustavno (izbris kvalificiranih pravic brez nadomestila), ni bila odpravljena, pravno varstvo, ki je imetnikom kvalificiranih pravic na voljo za njeno morebitno odpravo, pa vlagatelji štejejo za protiustavno. Hkrati iz 265. člena ZRPPB izhaja, da se postopki sodnega varstva zoper odločbe Banke Slovenije, ki so bile izdane pred uveljavitvijo ZRPPB, končajo po določbah ZBan-1. 8 Zato so izpolnjeni pogoji za začetek postopka za oceno ustavnosti določb ZBan-1 in ZBan-1L, ki ne veljajo več. B. – II. Prekinitev postopka odločanja pred Ustavnim sodiščem, sodba SEU in presoja pomena Sporočila o bančništvu 64. Ustavno sodišče je s sklepom št. U-I-295/13 z dne 6. 11. 2014 prekinilo postopek za oceno ustavnosti ZBan-1 in ZBan-1L do odločitve SEU v postopku predhodnega odločanja o naslednjih vprašanjih 9 glede veljavnosti in razlage Sporočila o bančništvu oziroma glede razlage Direktive o reorganizaciji: 1. Ali se lahko Sporočilo o bančništvu, ob upoštevanju pravnih učinkov, ki jih to sporočilo dejansko ustvarja iz razlogov, ker ima EU na področju državnih pomoči na podlagi

b)točke prvega odstavka 3. člena PDEU izključno pristojnost in ker je Komisija na podlagi 108. člena PDEU pristojna za odločanje na področju državnih pomoči, razlaga tako, da ustvarja zavezujoče učinke za države članice, ki želijo resne motnje v gospodarstvu odpraviti z državno pomočjo kreditni instituciji, ta pomoč pa je trajne narave in je ni mogoče enostavno ukiniti? 2. Ali so 40. do 46. točka Sporočila o bančništvu, ki pogojujejo možnost dodelitve državne pomoči, katere namen je odpravljanje resne motnje v gospodarstvu države, z uveljavitvijo obveznosti izbrisa lastniškega kapitala, hibridnega kapitala in podrejenih dolžniških instrumentov in/ali pretvorbe instrumentov hibridnega kapitala in podrejenih dolžniških instrumentov v lastniški kapital zaradi omejevanja pomoči na najmanjšo potrebno mero, ob upoštevanju obravnavanja moralnega tveganja, nezdružljive s 107., 108. in 109. členom PDEU, ker prekoračujejo pristojnost Komisije, ki je opredeljena z omenjenimi določbami PDEU na področju državnih pomoči? 3. Ali so 40. do 46. točka Sporočila o bančništvu, ki pogojujejo možnost državne pomoči z obveznostjo izbrisa in/ali pretvorbe v lastniški kapital, kolikor se ta obveznost nanaša na delnice (lastniški kapital), instrumente hibridnega kapitala in podrejene dolžniške instrumente, ki so bili izdani pred objavo Sporočila o bančništvu in ki so v času svoje izdaje lahko v celoti ali delno prenehali brez popolnega poplačila le v primeru stečaja banke, v skladu z načelom varstva upravičenih pričakovanj iz prava EU? 4. Ali so 40. do 46. točka Sporočila o bančništvu, ki pogojujejo možnost dodelitve državne pomoči z obveznostjo izbrisa lastniškega kapitala, hibridnega kapitala in podrejenih dolžniških instrumentov in/ali pretvorbo instrumentov hibridnega kapitala in podrejenih dolžniških instrumentov v lastniški kapital, ne da bi bil začet in zaključen stečajni postopek, v katerem bi se sredstva dolžnika likvidirala v sodnem postopku, v katerem bi imeli imetniki podrejenih finančnih instrumentov položaj stranke, v skladu s pravico do zasebne lastnine iz prvega odstavka 17. člena Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (UL C 202, 7. 6. 2016, str. 389 – v nadaljevanju Listina). 5. Ali so 40. do 46. točka Sporočila o bančništvu, ki pogojujejo možnost dodelitve državne pomoči z obveznostjo izbrisa lastniškega kapitala in/ali pretvorbo instrumentov hibridnega kapitala in podrejenih dolžniških instrumentov v lastniški kapital, ker je za uresničitev teh ukrepov treba zmanjšati in/ali povečati osnovni kapital delniške družbe na podlagi sklepa pooblaščenega uradnega organa, ne pa skupščine delniške družbe, v neskladju z 29., 34. in 35. ter 40. do 42. členom Direktive o uskladitvi zaščitnih ukrepov? 6. Ali je Sporočilo o bančništvu, ob upoštevanju 19. točke, zlasti zahteve te točke po zagotovitvi temeljnih pravic, 20. točke in izhodišča o načelni obveznosti pretvorbe ali odpisa hibridnega kapitala in podrejenih dolžniških instrumentov pred dodelitvijo državne pomoči v 43. in 44. točki Sporočila o bančništvu, mogoče razlagati tako, da ta ukrep za države članice, ki želijo resne motnje v gospodarstvu odpraviti z državno pomočjo kreditni instituciji, ni obvezen v smislu obveznosti navedene pretvorbe ali odpisa kot pogoja za dovoljenost državne pomoči na podlagi
b)točke tretjega odstavka 107. člena PDEU oziroma da za dovoljenost državne pomoči zadostuje, da se ukrep pretvorbe ali odpisa izvrši le glede sorazmernega deleža? 7. Ali je mogoče sedmo alinejo 2. člena Direktive o reorganizaciji razlagati tako, da se med reorganizacijske ukrepe štejejo tudi zahtevani ukrepi porazdelitve bremen med delničarji in podrejenimi upniki iz 40. do 46. točke Sporočila o bančništvu (odpis glavnice lastniškega kapitala, hibridnega kapitala in podrejenih dolžniških instrumentov ter pretvorbe hibridnega kapitala in podrejenih dolžniških instrumentov v lastniški kapital)? 65. SEU je na zastavljena vprašanja s sodbo v zadevi C-526/14 odgovorilo: 10 1. Sporočilo o bančništvu je treba razlagati tako, da za države članice nima zavezujočega učinka. 2. Člene od 107 do 109 PDEU je treba razlagati tako, da ne nasprotujejo točkam od 40 do 46 Sporočila o bančništvu v delu, v katerem navedene točke za odobritev državne pomoči določajo pogoj porazdelitve bremena med delničarji in imetniki podrejenih instrumentov. 3. Načelo varstva legitimnih pričakovanj in pravico do zasebne lastnine je treba razlagati tako, da ne nasprotujeta točkam od 40 do 46 Sporočila o bančništvu v delu, v katerem navedene točke za odobritev državne pomoči določajo pogoj porazdelitve bremena med delničarji in imetniki podrejenih instrumentov. 4. Člene 29, 34, 35 in od 40 do 42 Direktive o uskladitvi zaščitnih ukrepov je treba razlagati tako, da ne nasprotujejo točkam od 40 do 46 Sporočila o bančništvu v delu, v katerem navedene točke za odobritev državne pomoči določajo pogoj porazdelitve bremena med delničarji in imetniki podrejenih instrumentov. 5. Sporočilo o bančništvu je treba razlagati tako, da ukrepi pretvorbe ali odpisa hibridnega kapitala in podrejenih dolžniških instrumentov, kakor so določeni v točki 44 tega sporočila, ne smejo presegati tega, kar je nujno za odpravo kapitalskega primanjkljaja zadevne banke. 6. Sedmo alinejo 2. člena Direktive o reorganizaciji je treba razlagati tako, da ukrepi porazdelitve bremena, kot so določeni v točkah od 40 do 46 Sporočila o bančništvu, spadajo pod pojem "reorganizacijski ukrepi" v smislu prvonavedene določbe. 66. Ustavno sodišče mora pri presoji predpisov, ki pomenijo izvajanje prava EU, na podlagi tretjega odstavka 3.a člena Ustave 11 upoštevati primarno in sekundarno zakonodajo EU ter sodno prakso SEU. 12 Ustava ne ureja natančneje niti časovnega niti hierarhičnega položaja pravil, ki na podlagi tretjega odstavka 3.a člena Ustave vstopajo v slovenski ustavni red. 13 Iz navedene določbe Ustave izhaja le zahteva, da morajo vsi državni organi, tudi Ustavno sodišče, pravo EU pri izvrševanju svojih pristojnosti uporabljati v skladu s pravno ureditvijo te organizacije. 14 Učinek prava EU v notranjem pravnem redu je torej odvisen od vsakokratnih pravil, ki urejajo delovanje EU, v tem okviru tudi od temeljnih načel prava EU, ki so zapisana v Pogodbi o Evropski uniji (prečiščena različica, UL C 202, 7. 6. 2016 – v nadaljevanju PEU) in v PDEU ali ki jih je v sodni praksi razvilo SEU. Zaradi tretjega odstavka 3.a člena Ustave so temeljna načela, ki opredeljujejo razmerje med notranjim pravom in pravom EU, hkrati tudi notranja ustavnopravna načela, ki zavezujejo z močjo Ustave. 15 67. Najpomembnejše temeljno načelo je načelo primarnosti prava EU, ki pomeni, da ima v primeru neskladja med pravom držav članic in pravom EU slednje prednost pred pravom držav članic. Druga temeljna načela prava EU, ki urejajo razmerje med pravom EU in nacionalnim pravom, so načelo lojalnega sodelovanja, vključno z načelom lojalne razlage (tretji odstavek 4. člena PEU), 16 načelo neposredne uporabe prava EU, načelo neposrednega učinka prava EU, načelo prenosa pristojnosti (prvi odstavek 5. člena PEU), načelo subsidiarnosti (tretji odstavek 5. člena PEU) in načelo sorazmernosti (četrti odstavek 5. člena PEU). Ta načela kot notranja ustavnopravna načela zavezujejo tudi Ustavno sodišče pri izvrševanju njegovih pristojnosti v okviru pravnih razmerij, ki zadevajo pravo EU. Na podlagi prvega odstavka 51. člena Listine ga zavezujejo tudi določbe Listine, kadar gre za izvajanje prava EU. Ustavno sodišče mora v postopku presoje predpisov pri razlagi nacionalnega prava (Ustave in drugih predpisov) upoštevati pravo EU, in sicer tako, kot izhaja iz aktov EU oziroma kot se je razvilo v praksi SEU. Nacionalno pravo mora razlagati v luči prava EU, da se zagotovi njegova polna učinkovitost. 17 68. Navedeno pomeni, da mora Ustavno sodišče pri razlagi izpodbijanih določb ZBan-1 in Ustave ter pri oceni ustavnosti ZBan-1 upoštevati sodbo SEU v zadevi C-526/14, ki je odgovorila na pravno upoštevna vprašanja o veljavnosti in razlagi Sporočila o bančništvu in o razlagi Direktive o reorganizaciji, pri čemer je SEU v navedeni sodbi razložilo tudi pomen in doseg nekaterih drugih aktov oziroma pravil primarnega in sekundarnega prava EU. Za razlago prava EU in presojo veljavnosti sekundarnega prava EU je namreč izključno pristojno SEU. Glede na to, da je zakonodajalec z izpodbijanimi določbami ZBan-1 v slovenski pravni red prenesel bistveno vsebino Sporočila o bančništvu, je vprašanje, ki je pravno upoštevno, kakšni so pravni učinki Sporočila o bančništvu in kako je treba razlagati njegove določbe. 69. Izključna pristojnost EU na določenem področju pomeni, da lahko samo EU izdaja zakonodajne akte in sprejema pravno zavezujoče akte, medtem ko lahko države članice ukrepajo same le, če jih EU za to pooblasti ali če gre za izvajanje aktov EU (prvi odstavek 2. člena PDEU). Na podlagi
b)točke prvega odstavka 3. člena PDEU ima EU izključno pristojnost za določitev pravil o konkurenci, ki so potrebna za delovanje notranjega trga. Državne pomoči spadajo med pravila o konkurenci (2. oddelek poglavja 1 Naslova VII, 107. do 109. člen PDEU) in torej tudi zanje velja izključna pristojnost EU. Izključna pristojnost EU tako pomeni, da je EU izključno pristojna za urejanje določenega področja, ki ga države članice same ne smejo urejati. Republika Slovenija je na podlagi 3.a člena Ustave na institucije EU prenesla izvrševanje dela suverenih pravic tudi na področju državnih pomoči. 70. Vsaka državna pomoč, ki izkrivlja ali bi lahko izkrivljala konkurenco, je, kolikor prizadene trgovino med državami članicami, na podlagi prvega odstavka 107. člena PDEU prepovedana (nezdružljiva z notranjim trgom), razen v primeru izjem po drugem odstavku 107. člena PDEU, za katere ni potrebna odobritev Komisije, in izjem na podlagi odobritve Komisije ali Sveta EU, določenih v tretjem odstavku 107. člena PDEU. Če Komisija po drugem odstavku 108. člena PDEU ugotovi, da državna pomoč ni združljiva z notranjim trgom ali če se takšna pomoč zlorablja, odloči, da mora zadevna država takšno pomoč odpraviti ali spremeniti v roku, ki ji ga določi. Državna pomoč, ki je dana v nasprotju s pravili o dovoljenosti državnih pomoči, je torej prepovedana. Namen pravil o dovoljenosti državnih pomoči je zagotavljanje enotnega notranjega trga EU in konkurence med subjekti na tem trgu, ta pravila pa se morajo enotno uporabljati na celotnem trgu EU. 71. Uredba Sveta (EU) 2015/1589 z dne 13. julija 2015 o določitvi podrobnih pravil za uporabo člena 108 Pogodbe o delovanju Evropske unije (UL L 248, 24. 9. 2015 – v nadaljevanju Uredba o državnih pomočeh) v prvem odstavku 2. člena določa, da mora država članica (če v PDEU ali v uredbah, sprejetih na podlagi PDEU, ni drugače določeno) vsak načrt za dodeljevanje nove pomoči pravočasno uradno priglasiti Komisiji. Če Komisija takoj ugotovi, da je ukrep združljiv z notranjim trgom, izda sklep o nenasprotovanju državni pomoči. 18 Če Komisija po predhodni preučitvi ugotovi, da obstajajo dvomi o združljivosti prijavljenega ukrepa z notranjim trgom, se odloči za začetek postopka na podlagi drugega odstavka 108. člena PDEU in izda sklep o začetku formalnega postopka preiskave. 19 Po opravljeni formalni preiskavi lahko Komisija: ugotovi, (
a)da prijavljeni ukrep ni državna pomoč; (
b)da je državna pomoč združljiva z notranjim trgom; (
c)da je državna pomoč pod določenimi pogoji združljiva z notranjim trgom; (č) da se državna pomoč ne sme izvajati, ker je nezdružljiva z notranjim trgom. 20 V 16. členu Uredbe o državnih pomočeh je urejeno pooblastilo Komisije, da v primeru protipravne državne pomoči izda sklep o vračilu, s katerim državi članici naloži, naj sprejme potrebne ukrepe, da upravičenec vrne pomoč, razen če bi bilo vračilo pomoči v nasprotju s splošnim načelom prava EU. Če država članica ne ravna v skladu s sklepom Komisije, lahko Komisija zadevo predloži neposredno SEU. 21 Člen 263 PDEU omogoča sodno varstvo zoper akte Komisije (tudi zoper odločitve o dovoljenosti državnih pomoči) pred SEU. 72. V
b)točki tretjega odstavka 107. člena PDEU je določeno, da se za združljivo z notranjim trgom lahko šteje pomoč za odpravljanje resne motnje v gospodarstvu države članice. V zvezi s to pravno podlago je Komisija izdala številna sporočila, s katerimi je javno pojasnila svoja pravna stališča glede dovoljenosti državnih pomoči. Pred izdajo Sporočila o bančništvu je Komisija sprejela šest sporočil glede finančnega sektorja. 22 V teh sporočilih so navedena podrobna navodila glede meril združljivosti državne pomoči z notranjim trgom v skladu z
b)točko tretjega odstavka 107. člena PDEU za finančni sektor med finančno krizo, ki jih Komisija upošteva pri presoji dovoljenosti državne pomoči. 73. Izraz "mehko pravo" ( soft law ) se uporablja za kvazipravne instrumente, ki nimajo pravno zavezujoče moči. Na ravni EU se ta pojem uporablja za označevanje različnih aktov (npr. kodeksi ravnanja, smernice, obvestila, priporočila, sporočila). 23 Čeprav navedeni akti v temelju pravno ne zavezujejo, imajo določeno normativno vsebino in praktične učinke. 24 Teorija instrumente mehkega prava razvršča v več kategorij. Ena izmed njih so interpretativni in odločevalski instrumenti ( interpretative and decisional instruments ), kamor (med drugim) spadajo interpretativna oziroma odločevalska sporočila in obvestila. 25 Interpretativna sporočila Komisije ne ustvarjajo novih pravnih pravil, pač pa so namenjena razlagi obstoječe primarne in sekundarne zakonodaje in želijo zagotoviti njeno pravilno razlago in enotno uporabo. Odločevalsko obvestilo ( decisional notice ) ni omejeno le na razlago pravnih norm, saj poleg tega tudi nakazuje, kako bo Komisija izvrševala pravo EU v konkretnih primerih in kako bo v tem smislu uporabljala svojo diskrecijo. 26 74. Analiza sodne prakse SEU 27 kaže, da instrumenti mehkega prava, ki jih izda Komisija: (
a)omejujejo njeno lastno moč tako, da mora spoštovati pravila iz teh instrumentov; (
b)omejujejo njeno diskrecijo tam, kjer Komisija ima diskrecijski manevrski prostor; (
c)niso pravna podlaga za konkretne odločitve Komisije in ne smejo biti v neskladju z "višje rangiranim" pravom, vključno s sodno prakso SEU; (č) ne vežejo SEU, ko sámo razlaga pravo EU, pač pa so zanj le "uporabna referenčna točka"; (
d)povzročijo, da Komisija ne sme odstopiti od njihovih pravil, ker bi sicer prekršila nekatera splošna načela prava EU, predvsem načela pravne varnosti, enakosti in legitimnih pričakovanj. 75. Posrednega pravnega učinka Sporočila o bančništvu na države članice ni moč zanikati, saj Sporočilo pomeni za države pomembno informacijo, kako bo Komisija v konkretnih primerih izvrševala svoje pristojnosti na področju presoje dovoljenosti državnih pomoči. Upoštevati je treba, da sodba v zadevi C-526/14, s katero je SEU odgovorilo na predhodna vprašanja Ustavnega sodišča, v celoti sledi doslej opisanim pogledom na pravno naravo "mehkega prava" Komisije. SEU jasno in nedvoumno pojasnjuje, da Sporočilo o bančništvu za države članice nima zavezujočega učinka oziroma zanje ne ustvarja "avtonomnih pravnih obveznosti". Navaja, da je presoja združljivosti ukrepov pomoči z notranjim trgom na podlagi tretjega odstavka 107. člena PDEU v izključni pristojnosti Komisije. V zvezi s tem ima Komisija široko diskrecijsko pravico, katere izvrševanje zajema kompleksne ekonomske in socialne ocene. Pri izvrševanju te diskrecijske pravice lahko Komisija sprejme smernice za določitev meril, na podlagi katerih namerava presojati združljivost ukrepov pomoči, ki jih načrtujejo države članice, z notranjim trgom. Ko Komisija take smernice sprejme in javno objavi, sámo sebe omeji pri izvrševanju svoje diskrecijske pravice, saj od teh pravil praviloma ne more odstopiti, ne da bi se izpostavila grožnji sankcioniranja zaradi kršitve splošnih pravnih načel, kot sta načelo enakega obravnavanja ali načelo varstva legitimnih pričakovanj. SEU poleg tega izrecno poudarja, da sprejetje sporočila, kot je Sporočilo o bančništvu, Komisije ne razbremeni obveznosti preverjanja posebnih izrednih okoliščin, ki jih v posameznem primeru uveljavlja neka država članica v okviru predloga neposredne uporabe
b)točke tretjega odstavka 107. člena PDEU. Države članice, tako SEU, ohranijo možnost, da Komisiji priglasijo načrte državnih pomoči, ki ne izpolnjujejo meril iz Sporočila o bančništvu, in v izjemnih okoliščinah lahko Komisija take načrte odobri. 76. Ustavno sodišče je pristojno za presojo ustavnosti predpisov, ki implementirajo direktive v notranji pravni red. 28 Ko je slovenski zakonodajalec uzakonil izpodbijane določbe ZBan-1 o izrednem ukrepu prenehanja ali konverzije kvalificiranih obveznosti bank tako, da je (po svoji presoji) sledil vodilom Sporočila o bančništvu, je s tem dejansko zasledoval cilj vzpostavitve pravnega okvira za podelitev državne pomoči bankam v finančnih težavah, ki ni v navzkrižju s pravili PDEU o državnih pomočeh. Zato za Ustavno sodišče vsebina Sporočila o bančništvu ni nepomembna. Ustavno sodišče pri ocenjevanju ustavnosti ZBan-1 ta zakon tudi razlaga; v tem oziru je treba upoštevati tudi vsebino Sporočila o bančništvu, ki je dejanska vsebinska podlaga za izpodbijane določbe ZBan-1. 29 B. – III. Ocena skladnosti z načelom jasnosti in določnosti ter prepovedjo notranjih nasprotij v pravnem redu (2. člen Ustave) 77. Vlagatelji navajajo, da izpodbijana ureditev ne opredeljuje jasno zakonskega okvira, na podlagi katerega lahko Banka Slovenije izreče izpodbijani izredni ukrep prenehanja ali konverzije kvalificiranih obveznosti bank. Te očitke je Ustavno sodišče presojalo z vidika 2. člena Ustave. Eno od načel pravne države iz 2. člena Ustave zahteva, da so predpisi jasni in določni, tako da je mogoče ugotoviti vsebino in namen norme. To velja za vse predpise, zlasti pa je pomembno pri predpisih, ki vsebujejo pravne norme, ki določajo pravice ali obveznosti pravnih subjektov. Zahteva po jasnosti in določnosti predpisa ne pomeni, da morajo biti predpisi taki, da jih ne bi bilo treba razlagati. Uporaba predpisov vedno pomeni njihovo razlago, in tako kot vsi predpisi so tudi zakoni predmet razlage. Z vidika pravne varnosti, ki je eno od načel pravne države iz 2. člena Ustave, pa postane predpis sporen takrat, kadar s pomočjo pravil o razlagi pravnih norm ne moremo priti do njegove jasne vsebine (tako odločba Ustavnega sodišča št. U-I-32/02 z dne 10. 7. 2003, Uradni list RS, št. 73/03, in OdlUS XII, 71). 78. Banka Slovenije (centralna banka) je v svojem delovanju samostojna in odgovarja neposredno Državnemu zboru (prvi odstavek 152. člena Ustave). Teorija govori o štirih vidikih samostojnosti centralne banke: institucionalnem, funkcijskem, personalnem in finančnem. 30 Iz navedenega po naravi stvari izhaja, da ima Banka Slovenije pri izvrševanju svoje nadzorne funkcije nad bankami kot strokovni organ, ki odloča na podlagi kompleksnih gospodarsko-finančnih ocen in predvidevanj, določeno polje strokovne presoje pri načinu opravljanja nadzorne funkcije in pri izbiri izrednih ukrepov. V okviru izrednega ukrepa prenehanja ali konverzije kvalificiranih obveznosti banke pa je imela Banka Slovenije na podlagi petega odstavka 261. člena ZBan-1 tudi posebno dolžnost zagotoviti, da posamezni upnik zaradi prenehanja ali konverzije kvalificiranih obveznosti banke ne utrpi večjih izgub, kot bi jih utrpel v primeru stečaja banke. 79. Banka Slovenije je bila pristojna in odgovorna za nadzor nad bankami s sedežem v Republiki Sloveniji, ki so pridobile dovoljenje Banke Slovenije za opravljanje bančnih storitev, in sicer glede vseh storitev in poslov, ki jih opravljajo na območju Republike Slovenije, na območju države članice in na območju tretje države (prvi odstavek 217. člena v zvezi s 13. členom ZBan-1). Banka Slovenije je opravljala nadzor nad banko z namenom preverjanja, ali banka posluje v skladu s pravili o upravljanju s tveganji in drugimi pravili, določenimi z ZBan-1, in predpisi, izdanimi na njegovi podlagi, ter drugimi zakoni, ki urejajo opravljanje finančnih storitev, ki jih opravlja banka, in predpisi, izdanimi na njihovi podlagi (prvi odstavek 222. člena ZBan-1). Banka Slovenije je lahko na podlagi ZBan-1 banki izrekla številne ukrepe nadzora, med njimi tudi izredne ukrepe nadzora za zagotovitev stabilnosti finančnega sistema (glej 5. točko drugega odstavka 223. člena ZBan-1 in pododdelek 7.7 tega zakona). 80. Vsako banko pri poslovanju bremenita dve temeljni dolžnosti. Banka je morala biti kapitalsko ustrezna, kar pomeni, da je morala zagotoviti, da je vedno razpolagala z ustreznim kapitalom glede na obseg in vrste storitev, ki jih je opravljala, ter glede na tveganja, ki jim je bila izpostavljena pri opravljanju teh storitev (125. člen ZBan-1). V nobenem primeru kapital banke ni smel pasti pod raven t. i. minimalnega kapitala. Kapital banke se je delil na tri kategorije: temeljni kapital (v katerega med drugim spadajo delnice in hibridi temeljnega kapitala), dodatni kapital I in dodatni kapital II (primerjaj 4. člen Sklepa o izračunu kapitala bank in hranilnic, Uradni list RS, št. 85/10, 97/10, 100/11 in 100/12 – v nadaljevanju Sklep o izračunu kapitala). Ob upoštevanju predpisanih razmerij med navedenimi sestavinami in odbitnih postavk se je kapital banke računal kot vsota vseh treh sestavin. Tako določeni kapital banke je moral vedno dosegati ali presegati višjo od določenih vrednosti, to je bodisi 5.000.000,00 EUR ali seštevek kapitalskih zahtev po 136. členu ZBan-1 (5. člen Sklepa o izračunu kapitala). To je bil t. i. minimalni kapital banke. Kapitalske zahteve po 136. členu ZBan-1 so pomenile zahtevani kapital glede na tveganja, ki jim je banka izpostavljena. Šlo je med drugim za kreditno tveganje, tržno tveganje, pozicijsko tveganje, kreditno tveganje nasprotne stranke, tveganje poravnave, valutno tveganje idr. Zato je bil minimalni kapital za vsako banko drugačen glede na tveganja, ki jih je banka sprejemala oziroma jim je bila izpostavljena. 31 Poleg tega je morala biti banka plačilno sposobna. Po 128. členu ZBan-1 je morala poslovati tako, da je bila v vsakem trenutku sposobna pravočasno izpolnjevati zapadle obveznosti (likvidnost), in tako, da je bila trajno sposobna izpolniti vse svoje obveznosti. Neuspeh banke pri ohranjanju likvidnosti, dolgoročne plačilne sposobnosti in kapitalske ustreznosti praviloma pripelje do konca poslovanja banke in do konca njenega obstoja kot pravne osebe. Vlagatelji sicer navajajo, da ZBan-1 ni določal metode izračuna temeljnega kapitala banke, vendar ta očitek o neskladju z 2. členom Ustave ne drži. Številne določbe ZBan-1 so bile namenjene prav izračunu kapitalske ustreznosti banke, točneje celotni oddelek 4.4 ZBan-1 in podzakonski predpisi o upravljanju s tveganji. 81. Banka Slovenije je bila pristojna ves čas ugotavljati, ali sistem upravljanja banke, strategije in procesi ocenjevanja ustreznega notranjega kapitala ter kapital banke zagotavljajo trden in zanesljiv sistem upravljanja in ustrezno pokrivanje tveganj, ki jim banka je ali bi jim lahko bila izpostavljena pri svojem poslovanju (tretji odstavek 222. člena ZBan-1). Njene pristojnosti za opravljanje nadzora nad bankami so bile daljnosežne, saj je lahko banki izrekla številne ukrepe nadzora. 32 Banka Slovenije je morala pri opravljanju svojih nalog in pristojnosti na področju nadzora na podlagi informacij, ki so bile na voljo v tistem trenutku, ustrezno upoštevati mogoč vpliv svojih odločitev na stabilnost finančnega sistema držav članic, kar je zlasti veljalo v izrednih finančnih razmerah (tretji odstavek 223. člena ZBan-1). 82. Člen 253a ZBan-1 pove, pod kakšnimi pogoji je lahko Banka Slovenije izdala odločbo o izrednih ukrepih (glej 59. točko obrazložitve te odločbe, kjer je citirano besedilo člena). Razlogi za izdajo izrednih ukrepov so bili v zakonu določeni enotno za vse izredne ukrepe (torej enako tudi za izpodbijani izredni ukrep prenehanja ali konverzije kvalificiranih obveznosti banke iz 1.a točke prvega odstavka 253. člena ZBan-1) v 253.a členu ZBan-1 in jih je mogoče poenostavljeno povzeti kot prizadetost ali resno ogroženost minimalnega kapitala ali ustreznega likvidnostnega položaja, tako da so ali verjetno bodo izpolnjeni pogoji za odvzem dovoljenja za opravljanje bančnih storitev, pri čemer je izredni ukrep v javnem interesu zaradi preprečitve ogroženosti stabilnosti finančnega sistema. 33 Katerikoli od izrednih ukrepov je torej prišel v poštev le, če je bil ogrožen vitalni javni interes za stabilnost finančnega sistema. Štelo se je, da je stabilnost finančnega sistema ogrožena, če povečano tveganje v banki lahko povzroči pomembnejše negativne učinke na poslovanje drugih finančnih družb, na delovanje finančnih trgov ali na splošno zaupanje vlagateljev ter drugih subjektov v stabilno delovanje finančnega sistema (drugi odstavek 254. člena ZBan-1). Cilj izrednih ukrepov je bila reorganizacija banke, tako:

(1)da se v banki odpravijo razlogi za izredne ukrepe ter se ponovno vzpostavijo pogoji za dolgoročno uspešno poslovanje banke v skladu z ZBan-1 in drugimi veljavnimi predpisi ali

(2)da se izvedejo postopki za postopno prenehanje banke, ki vključuje delno ali popolno prenehanje poslovanja (253.b člen ZBan-1). Nadalje je morala Banka Slovenije pred izrekom izrednega ukrepa preveriti, ali lahko banka sama – brez ukrepov regulatorja – v primernem roku odpravi povečano tveganje. Če to ni bilo mogoče, je morala Banka Slovenije preveriti, ali lahko z drugimi (blažjimi) prisilnimi ukrepi, ki so ji bili na voljo, doseže kratkoročno in dolgoročno kapitalsko ustreznost ali ustrezen likvidnostni položaj banke. Nabor teh morebitnih blažjih ukrepov je bil izrazito širok. V poštev so prišli odredba o odpravi kršitev (

člen ZBan-1), dodatni ukrepi za uresničevanje pravil o upravljanju s tveganji ki so bili mogoči tudi, če banka ni dosegala minimalnega ali ustreznega notranjega kapitala ali ni zagotavljala ustreznega likvidnostnega stanja ali če so bile take kršitve verjetne (
člen ZBan-1), 34 dodatni ukrepi v zvezi s hibridnimi instrumenti (248.a člen ZBan-1 35 ), zahteva upravi banke za predložitev poročila za združitev z drugo banko ali delitev banke in za sklic skupščine banke ter obravnavo predloga za združitev ali delitev (248.b člen ZBan-1), 36 dodatni ukrepi za povečanje osnovnega kapitala banke (členi 249a do 249d ZBan-1), kar je Banka Slovenije naložila, ko banka ni dosegala ali verjetno v primernem roku ne bi dosegala minimalnega ali ustreznega kapitala, 37 imenovanje izrednega pooblaščenca banke (členi 249e do 249j ZBan-1), 38 posebni ukrepi nadzora, ki jih je lahko Banka Slovenije po 249.k členu ZBan-1 izrekla, če je obstajala verjetnost, da bodo zaradi kršitev glede zagotavljanja kapitalske ustreznosti ali ustreznega likvidnostnega položaja pri banki podani razlogi, zaradi katerih je lahko Banka Slovenije banki odvzela dovoljenje za opravljanje bančnih storitev, in pogojni ali trajni odvzem dovoljenja za opravljanje bančnih storitev (členi 250 do 252 ZBan-1). 39
Po mnenju vlagateljev iz zakonske ureditve ni jasno izhajalo, pod kakšnimi pogoji oziroma v kakšnih okoliščinah bi lahko Banka Slovenija posegla v pravice kvalificiranih imetnikov, saj naj ZBan-1 ne bi vseboval določb, ki bi konkretizirale položaj, v katerem je bilo jasno, da je pomoč banki nujna, saj bi sicer zdrsnila v stečaj ali nadzorovano likvidacijo. Vlagatelji torej zatrjujejo, da naj ne bi bil jasno in določno urejen t. i. sprožilni element za začetek reševanja banke z izpodbijanim izrednim ukrepom. Iz prejšnje točke obrazložitve te odločbe izhaja, da je ZBan-1 dovolj jasno (pravni razlagi dostopno) določal, da je izredni ukrep prenehanja ali konverzije kvalificiranih obveznosti bank mogoče izreči šele, ko je stabilnost finančnega sistema ogrožena do te mere, da z ukrepi ni več mogoče čakati, in ko se hkrati izkaže, da milejši ukrepi, ki jih ima Banka Slovenije na voljo, niso ali ne morejo biti uspešni. ZBan-1 se tako glede meril, kdaj lahko Banka Slovenije ukrep prenehanja ali konverzije kvalificiranih obveznosti bank izreče, izkaže za zadostno jasnega in določnega z vidika
člena Ustave. Prav tako ne drži očitek vlagateljev z vidika
člena Ustave, da javni interes (to je zagotovitev stabilnosti finančnega sistema), ki se zasleduje z izrekom izpodbijanega izrednega ukrepa, ni bil dovolj jasno in določno opredeljen. Nasprotno, v drugem odstavku
člena ZBan-1 je bila jasno določena vsebina tega javnega interesa. Poleg tega ni mogoče pritrditi vlagateljem, kolikor navajajo, da so protiustavno nejasne tudi določbe ZBan-1, ki so določale obseg, v katerem kvalificirane obveznosti banke prenehajo oziroma se konvertirajo v lastniške deleže. Tudi te določbe ZBan-1 niso bile v neskladju z
členom Ustave, saj je 261.c člen ZBan-1 jasno določal, v kolikšnem obsegu lahko pride do prenehanja kvalificiranih obveznosti (v obsegu, ki je bil potreben zaradi pokrivanja izgube banke, ob upoštevanju vrednotenja sredstev v skladu z 261.b členom ZBan-1) oziroma do konverzije kvalificiranih obveznosti (v obsegu, ki je bil potreben za doseganje kapitalske ustreznosti banke v skladu z zahtevami Banke Slovenije). Konkretna določitev obsega prenehanja ali konverzije je bila seveda odvisna od strokovne ocene vrednosti sredstev banke, ki jo je opravljala Banka Slovenije. Kot takšna ne more biti predmet ocene ustavnosti zakona.
Nad banko sicer ni bilo mogoče začeti postopka prisilne poravnave (glej
člen ZBan-1), vendar se je nad njo lahko začel stečajni postopek, za katerega se je, če z ZBan-1 ni bilo drugače določeno, uporabljal ZFPPIPP (
člen ZBan-1). Mogoča je bila tudi prisilna likvidacija banke (členi 266 do 271 ZBan-1). Dovoljenje za opravljanje bančnih storitev je prenehalo tudi z izdajo odločbe Banke Slovenije o ugotovitvi pogojev za začetek stečajnega postopka oziroma o začetku prisilne likvidacije nad banko (
točka prvega odstavka
člena ZBan-1). Banka Slovenije je na podlagi
člena ZBan-1 izdala odločbo o ugotovitvi pogojev za začetek stečajnega postopka (po izdaji katere je morala pri pristojnem sodišču vložiti predlog za začetek stečajnega postopka nad banko), če je ugotovila, da premoženje banke ni zadoščalo za poplačilo vseh terjatev upnikov banke ali da banka ni bila sposobna tekoče izpolnjevati svojih zapadlih obveznosti, in če je ocenila, da z izrednimi ukrepi v banki ni bilo mogoče odpraviti ali kljub že izvedenim izrednim ukrepom ni bilo mogoče odpraviti tega stanja. Prisilna likvidacija je, po drugi strani, prišla v poštev, če je premoženje banke zadoščalo za poplačilo vseh terjatev upnikov banke in če je imela banka zadosti likvidnih sredstev, da je lahko ob dospelosti izplačala vse terjatve upnikov, vendar vseeno niso bili izpolnjeni pogoji za uspešno nadaljevanje bančnega podjema. 40 Odločbo o začetku prisilne likvidacije je izdala Banka Slovenije (med drugim), če je bilo banki odvzeto dovoljenje za opravljanje bančnih storitev, pa tudi če je Banka Slovenije ugotovila, da banka ni sposobna zagotoviti dolgoročnega uspešnega poslova

🔗 Na uradni vir

Razlaga UI na podlagi uradnega besedila zakona. Okvirna, ne nadomešča pravnega nasveta.

Odločba o ugotovitvi, da je bil 350.a člen Zakona o bančništvu v neskladju z Ustavo, Odločba o ugotovitvi, da je bil 265. člen Zakona o reševanju in p