(2)da avtentična razlaga učinkuje tudi za nazaj ( ex tunc ), tj. od uveljavitve predpisa, ki ga interpretira. 3 Vendar pa avtentična razlaga ne sme spreminjati in dopolnjevati zakona, kar pomeni, da zakonski normi ne sme dati vsebine, ki je ob njeni uveljavitvi ni imela. Spremembe in dopolnitve zakonov se namreč smejo sprejemati samo v ustavno določenem zakonodajnem postopku. 4 Če torej avtentična razlaga zakonu daje vsebino, ki je ob njegovi uveljavitvi iz zakonskega besedila z ustaljenimi metodami razlage ni bilo mogoče izpeljati, gre po presoji Ustavnega sodišča za kršitev ustavno predpisanega zakonodajnega postopka oziroma za neskladje z 89. in 91. členom Ustave, ki ga je treba odpraviti v postopku za oceno ustavnosti zakona na podlagi IV. poglavja ZUstS. Ustavno sodišče je zaradi takšnega neskladja že nekajkrat razveljavilo zakon glede vsebine, ki mu jo je dala avtentična razlaga. 5 23. Upoštevaje navedeno ustaljeno presojo Ustavnega sodišča, je treba v izhodišču šteti, da imata četrti odstavek 153. člena in drugi odstavek 154. člena ZKP pomen, ki jima ga daje ORZKP153,154. To pomeni, da lahko tudi Ustavno sodišče v postopku za oceno ustavnosti zakona izpodbijani določbi presoja samo skupaj z ORZKP153,154. Stališče predlagatelja, da je lahko predmet ustavnosodne presoje le izhodiščni predpis, ne pa njegova kasnejša avtentična razlaga, torej po dosedanji presoji Ustavnega sodišča ne drži. 24. Vendar pa Ustavno sodišče ugotavlja, da Vrhovno sodišče presoji Ustavnega sodišča glede zavezujoče narave avtentične razlage ni sledilo. Vrhovno sodišče je namreč sprejelo stališče, da avtentična razlaga za sodišča ni obvezna. To stališče je prvič navedlo v sklepu št. Cpg 2/2014 z dne 17. 6. 2014 (18. točka obrazložitve), v katerem je zapisalo: »V skladu z določbo 125. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju URS) je sodnik vezan na ustavo in zakon, kar pa avtentična razlaga ni. Avtentična razlaga je omenjena le v Poslovniku državnega zbora (PoDZ-1, 149.-152. člen PoDZ-1), postopek njenega sprejema pa je v primerjavi z rednim zakonodajnim postopkom enostavnejši (med drugim ni možnosti veta ali referenduma). Njena nezavezujoča narava izhaja tudi iz načela delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena URS). Zakonodajalec je pristojen sprejemati zakone, medtem ko je razlaga zakonov za odločanje v konkretnih primerih naloga sodne veje oblasti. Če zakonodajalec meni, da posamezna zakonska določba ni jasna ali da so ji sodišča z razlago dala drugačno vsebino, kot ji jo je hotel dati sam, ima možnost zakon spremeniti ali dopolniti po predpisanem zakonodajnem postopku. Sodišča zakonske določbe torej razlagajo z uveljavljenimi metodami razlage, pri tem lahko upoštevajo tudi avtentično razlago zakona, niso pa tega dolžna storiti.« Na to stališče se je Vrhovno sodišče sklicevalo tudi v sodbah št. I Ips 55384/2011 z dne 31. 5. 2018 (23. do 25. točka obrazložitve) in št. I Ips 15930/2017 (18. do 19. točka obrazložitve), ki se nanašata prav na razlago izpodbijanih določb ZKP. Vrhovno sodišče je v navedenih sodbah sprejelo drugačno razlago izpodbijanih določb, kot izhaja iz ORZKP153,154. Menilo je, da je dvoletni rok iz četrtega odstavka 153. člena in drugega odstavka 154. člena ZKP prekluziven. Vrhovno sodišče pred tem ni začelo postopka za oceno ustavnosti ZKP zaradi neskladja ORZKP153,154 z 89. in 91. členom Ustave, saj je menilo, da avtentična razlaga – naj bo to ORZKP153,154 ali katerakoli druga avtentična razlaga – za sodišča ni obvezna. 25. Ustava avtentične razlage ne ureja niti je ne omenja. Institut avtentične razlage je urejen v 107. in 149. do 152. členu PoDZ-1. člen 107 med drugim določa, da avtentične razlage zakonov sprejema Državni zbor. členi 149 do 152 PoDZ-1 urejajo postopek za sprejetje avtentične razlage zakona. Iz teh določb med drugim izhaja, da lahko predlog za sprejetje avtentične razlage zakona poda vsak predlagatelj, ki lahko predlaga zakon (prvi odstavek 149. člena PoDZ-1), in da se avtentična razlaga sprejme z isto večino, s katero se sprejme zakon, na katerega se nanaša avtentična razlaga (prvi odstavek 152. člena PoDZ-1). Avtentična razlaga zakona se objavi v Uradnem listu Republike Slovenije (drugi odstavek 152. člena PoDZ-1). Drugače kot za sprejetje zakona 6 pa za sprejetje avtentične razlage ni predviden zakonodajni referendum, avtentične razlage ne razglasi predsednik republike, Državni svet pa od Državnega zbora tudi ne more zahtevati ponovnega odločanja o avtentični razlagi. 26. Po stališču Ustavnega sodišča določb PoDZ-1, ki urejajo avtentično razlago, ni mogoče razlagati drugače, kakor da je avtentična razlaga za naslovnike obvezna. Stališče, da postane avtentična razlaga zakona del interpretiranega zakona in da ima enako pravno moč kakor interpretirani zakon, zastopa tudi pomemben del teoretikov. 7 Avtentična razlaga zakona se je namreč v evropskem kontinentalnem pravnem sistemu razvila (in v nekaterih pravnih redih tudi ohranila) kot avtoritativna razlaga zakonodajnega telesa, ki naj jo sodniki in drugi organi, ki odločajo v konkretnih primerih, upoštevajo. 8 , 9 Iz določb PoDZ-1 ne izhaja, da bi zakonodajalec avtentični razlagi dal drugačno, tj. nezavezujočo oziroma zgolj svetovalno naravo. Da ima avtentična razlaga zakona, kot je urejena v PoDZ-1, enako pravno moč kot zakon, kažeta tudi prvi odstavek 152. člena PoDZ-1, po katerem se avtentična razlaga zakona sprejme z enako večino, s katero se sprejme zakon, na katerega se nanaša, in drugi odstavek navedenega člena, ki zahteva, da se avtentična razlaga objavi v Uradnem listu Republike Slovenije. Ustavno sodišče zato ne vidi razlogov za odstop od svojega dosedanjega stališča o zavezujoči naravi avtentične razlage zakona. 27. Zastavlja pa se vprašanje, ali je avtentična razlaga zakona, kot jo urejajo 107. in 149. do 152. člen PoDZ-1, skladna z Ustavo, natančneje z 2. členom, drugo povedjo drugega odstavka 3. člena, 44., 88., 89., 90. in 91. členom Ustave. Ker je od vprašanja ustavnosti 107. in 149. do 152. člena PoDZ-1 odvisna ustavnost ORZKP153,154, ustavnost slednje pa je odločilna za razlago četrtega odstavka 153. člena in drugega odstavka 154. člena ZKP, katerih ustavno skladnost mora Ustavno sodišče v tej zadevi oceniti, je Ustavno sodišče na podlagi 30. člena ZUstS s sklepom št. U-I-462/18 z dne 19. 9. 2019 začelo postopek za oceno skladnosti 107. in 149. do 152. člena PoDZ-1 z navedenimi ustavnimi določbami. 28. Ustavno sodišče je z istim sklepom začelo tudi postopek za oceno ustavnosti četrtega odstavka 153. člena in drugega odstavka 154. člena ZKP glede vsebine, ki jima jo je dala ORZKP153,154, saj bi bila v primeru, da bi Ustavno sodišče ugotovilo neskladnost 107. in 149. do 152. člena PoDZ-1 z Ustavo, iz istih razlogov v neskladju z Ustavo tudi ORZKP153,154. Sicer pa se je Ustavnemu sodišču tudi neodvisno od te ocene zastavilo vprašanje skladnosti ORZKP153,154 z 89. in 91. členom Ustave. 29. Ustavno sodišče je sklep o začetku postopka za oceno ustavnosti vročilo predlagatelju in Državnemu zboru. Državni zbor izjave ni dal. Mnenje je dala Vlada, ki je ponovila svoje stališče iz mnenja na zahtevo, medtem ko se do ustavnosti določb PoDZ-1 ni opredelila. Tudi predlagatelj v prvotni izjavi ni navedel argumentov, ki bi se nanašali na ustavno skladnost PoDZ-1 in ORZKP153,154. V izjavi na odgovor Vlade pa je (drugače kot v izjavi na mnenje Vlade o zahtevi) navedel, da ORZKP153,154 zakonu ni dala vsebine, ki je ob uveljavitvi ne bi imel, temveč je le pojasnila pomen njegovih nejasnih določb, zato ORZKP153,154 naj ne bi bila v neskladju z 89. členom ter prvim in drugim odstavkom 91. člena Ustave. Ne glede na sprejeto avtentično razlago pa je po mnenju predlagatelja treba poiskati ustavnoskladno razlago izhodiščnega predpisa, še zlasti zato, ker naj bi bila ORZKP153,154 sprejeta po tem, ko naj bi bili zaradi poteka dvoletnega roka v izpostavljenih zadevah, ki jih obravnava državno tožilstvo, neupravičeno uničeni številni izsledki PPU. Predlagatelj Ustavnemu sodišču predlaga, naj ugotovi, da so izpodbijane zakonske določbe v neskladju z Ustavo, če se razlagajo tako, da je sporni dvoletni rok prekluziven. 30. Glede na sklep Ustavnega sodišča z dne 19. 9. 2019 je Ustavno sodišče najprej ocenilo ustavno skladnost 107. in 149. do 152. člena PoDZ-1. 31. Druga poved drugega odstavka 3. člena Ustave določa, da državljanke in državljani oblast v Sloveniji izvršujejo neposredno in z volitvami, po načelu delitve oblasti na zakonodajno, izvršilno in sodno. V tej določbi je med drugim vsebovano načelo delitve državne oblasti. Bistvo tega načela je varstvo skupnosti pred zlorabo državne oblasti, do katere bi lahko prišlo, če bi bila državna oblast podeljena zgolj enemu organu oziroma če med organi, ki bi sicer opravljali različne oblastne funkcije, ne bi obstajala relativna neodvisnost. 10 Načelo delitve oblasti ima dva pomembna elementa, tj. ločitev posameznih funkcij oblasti ter obstoj zavor in ravnovesij med njimi. Prvi element zahteva, da so zakonodajna, izvršilna in sodna veja oblasti ločene druga od druge, kar tudi pomeni, da so organi oziroma nosilci teh posameznih vej oblasti ločeni oziroma da niso isti. Drugi element zahteva, da mora med posameznimi vejami oblasti obstajati sistem zavor in ravnovesij, s katerim vsaka od teh vej vpliva na drugo in jo omejuje, na drugi strani pa morajo vse do določene mere med seboj sodelovati, saj si sicer ni mogoče predstavljati delovanja sistema državne oblasti kot celote. 11 Ustava torej zapoveduje organizacijo državne oblasti, v kateri se zakonodajna, izvršilna in sodna oblast izvršujejo bolj ali manj neodvisno druga od druge in v kateri so med vejami oblasti vzpostavljena taka razmerja, da nobena ne more pridobiti prevlade nad drugimi. 12 32. Temeljna funkcija zakonodajne oblasti, ki je po Ustavi dana Državnemu zboru, je sprejemanje zakonov (86. do 89. člen Ustave), tj. splošnih pravnih aktov, s katerimi se urejajo temeljne družbene zadeve, ki so lahko predmet pravnega urejanja in ki niso urejene že v Ustavi. 13 Po Ustavi je mogoče pravice in obveznosti državljanov ter drugih oseb določiti le z zakonom (87. člen Ustave). Značilnost zakonskih pravnih pravil je njihova splošnost in abstraktnost . Splošnost pravnega pravila se navezuje na pravne subjekte, ki jim je pravilo namenjeno, in pomeni, da naslovljenec pravila ni individualiziran, temveč je označen z ustrezno (širšo ali ožjo) tipsko lastnostjo. 14 Abstraktnost pravnega pravila pa pomeni, da se tip ravnanja in vedenja, ki ga pravilo vsebuje, nanaša na vnaprej zamišljeni in predvideni dejanski stan (t. i. abstraktni oziroma zakonski dejanski stan), ki prav tako ni konkretiziran, temveč je opredeljen kot tipični dejanski stan, ki mu lahko ustreza nedoločeno število konkretnih dejanskih okoliščin. 15 Splošnost zagotavlja enako in nepristransko obravnavanje vseh posameznikov, ki so uvrščeni v isto skupino pravnih subjektov. 16 S tem se uresničuje zahteva drugega odstavka 14. člena Ustave, ki določa, da so vsi pred zakonom enaki. Abstraktnost pa zagotavlja pravno predvidljivost in s tem pravno varnost (kar je zahteva, ki izhaja iz 2. člena Ustave), saj pravni subjekti že vnaprej vedo, kako naj se vedejo in ravnajo ter kakšne so pravice in dolžnosti drugih. 17 V zvezi s tem je ključno, da abstraktna in splošna pravna pravila (razen v izjemnih primerih) učinkujejo za naprej (155. člen Ustave) in da morajo biti pred začetkom veljave objavljena (154. člen Ustave). 33. Temeljna funkcija sodne oblasti, ki jo po Ustavi izvršujejo posamezni sodniki, je po drugi strani odločanje o pravicah in obveznostih individualno določenih posameznikov v konkretnih primerih. Navedeno izhaja iz prvega odstavka 23. člena Ustave, ki vsakomur zagotavlja pravico, da o njegovih pravicah in dolžnostih ter o obtožbah proti njemu brez nepotrebnega odlašanja odloča neodvisno, nepristransko in z zakonom ustanovljeno sodišče. Ob tem velja, da morajo vsi državni organi sodne odločitve spoštovati in da jih nobena druga oblast ne more spremeniti ali razveljaviti. 18 Sodniki navedeno funkcijo izvršujejo z oblikovanjem posamičnih in konkretnih pravnih pravil, tj. pravil, ki povedo, kako naj se posamični (individualni) pravni subjekt vede in kako naj ravna v t. i. konkretnem dejanskem stanu, ki je uresničitev in primer abstraktnega dejanskega stanu v konkretnem (družbenem) razmerju. 19 Pri oblikovanju teh pravil so sodniki vezani na Ustavo in zakon (druga poved 125. člena Ustave), kar pomeni, da odločajo na podlagi materialnih in postopkovnih določb Ustave in zakonov, katerih možnega pomena ne smejo prekoračiti. Zunaj tega okvira pa zakonodajna oblast na odločanje v konkretnih sodnih postopkih ne sme imeti vpliva. Ta prepoved ima svoj ustavni temelj v načelu neodvisnosti sodnikov, ki je na splošni ravni določeno v prvi povedi 125. člena Ustave, izhaja pa tudi iz že citiranega prvega odstavka 23. člena Ustave in iz več ustavnih določb, ki določajo posamezne predpostavke sodniške neodvisnosti. 20 Načelo neodvisnosti sodnikov pomeni, da so sodniki vsebinsko (funkcionalno) in personalno (organizacijsko) neodvisni od nedovoljenih vplivov in pritiskov. 21 Sodnikom mora biti zagotovljen manevrski prostor, v katerem svobodno (odgovorno) presojajo in sodijo. 22 Zavarovani morajo biti pred morebitnimi vplivi, pritiski in grožnjami ter sploh pred vsakršnim vmešavanjem v njihovo delo, tako s strani drugih državnih organov kot s strani strank v postopku. 23 Noben državni organ se ne sme vmešavati v sojenje in dajati sodniku navodil. 24 34. Osrednja ideja, na kateri temelji ustavna delitev oblasti na zakonodajno in sodno oblast, je torej, da naj o ureditvi pravic in obveznosti pravnih subjektov na splošni in abstraktni ravni, ki velja za vnaprej, ter o sporih o uporabi te ureditve za posameznike v konkretnih primerih odločata različna organa, saj bi sicer prišlo do prevelike koncentracije državne oblasti in s tem do možnosti njene zlorabe. 35. Razlaga zakona je miselna dejavnost, s katero razlagalec (re)konstruira in pomensko opredeli splošno in abstraktno pravno pravilo, ki ga zakon sporoča in jezikovno uokvirja. 25 Kot taka je nujna sestavina odločanja o uporabi zakona za konkretni primer, kamor sodi tudi oblikovanje posamičnih in konkretnih pravnih pravil. Razlagalec posamično in konkretno pravno pravilo oblikuje tako, da iz življenjskega primera izloči pravno relevantna dejstva (konkretni dejanski stan), na drugi strani pa s pomočjo metod razlage na temelju zakonskega besedila oblikuje splošno in abstraktno pravno pravilo (zakonski dejanski stan). Oba procesa potekata sočasno in sta neločljivo prepletena. Katera dejstva so pravno relevantna, pokaže šele primerjava med ugotovljenimi dejstvi in ustreznim zakonskim dejanskim stanom; 26 opredelitev zakonskega dejanskega stanu pa je zmeraj odvisna od dejanskosti, ki ji je namenjena. 27 36. Za odločanje o uporabi zakona za konkretni primer je značilno, da različne metode razlage in različni razlagalni argumenti ne vodijo nujno do istega rezultata. Zakonske določbe zaradi svoje splošnosti in abstraktnosti pogosto omogočajo različne razlage. Takšna razhajanja mora razlagalec preseči tako, da izmed možnih razlag izbere tisto, ki se – ob upoštevanju zakonskega besedila in konkretnega primera, pa tudi pravne teorije in prakse, značilnosti političnega sistema, običajev in temeljnih družbenih vrednot – izkaže kot najbolj prepričljiva. 28 37. Iz navedenega izhaja, da je razlaga zakona bistvena prvina odločanja o uporabi zakona v konkretnih primerih. Ko gre za odločanje o pravicah, dolžnostih in obtožbah v konkretnih primerih, je zato razlaga zakona v ustavni pristojnosti sodne veje oblasti. O pravicah, obveznostih ali pravnih koristih konkretnih pravnih subjektov v upravnih zadevah odloča tudi izvršilna (upravna) oblast. V tem okviru tudi izvršilna oblast zakon razlaga na povsem isti način, kot to počne sodna oblast. Ker pa je po Ustavi sodna oblast pristojna izvajati nadzor nad zakonitostjo dokončnih posamičnih aktov, s katerimi izvršilna oblast odloča o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih pravnih subjektov (23. in 157. člen Ustave), ima v primeru spora tudi v teh primerih pri razlagi zakona zadnjo besedo sodna oblast. 38. Pri razlagi zakona se lahko sodišča in upravni organi oprejo tudi na obrazložitev predloga zakona in na druga gradiva, ki so nastala v fazi zakonodajnega postopka, torej pred sprejetjem zakona. Ta gradiva za sodnike in upravne organe sicer niso obvezna, lahko pa imajo pomembno vlogo pri ugotavljanju razlogov za sprejetje zakona, ki so upoštevni v okviru zgodovinske razlage zakona. V tem obsegu lahko namen zakonodajalca, ki je razviden iz zakonodajnega postopka, pomembno sooblikuje razlago zakona v konkretnem primeru. Ni pa v pristojnosti zakonodajalca, da bi v proces odločanja o uporabi zakona za konkretni primer posegal ex post , tj. po sprejetju zakona. Ko zakonodajna oblast sprejme zakon in s tem določi ravnanje nedoločenega števila posameznikov v prihodnjih tipsko določenih okoliščinah, je njena pristojnost izčrpana. Od tu naprej se mora zakonodajna oblast vzdržati vsakršnega oblastnega ravnanja, ki bi lahko vplivalo na uporabo zakona v konkretnih primerih. Načelo neodvisnosti sodnikov (glej 33. točko obrazložitve te odločbe) prepoveduje, da bi zakonodajna oblast sodnikom dajala kakršnakoli nadaljnja navodila ali usmeritve, kako naj odločajo v konkretnih sodnih postopkih. 39. Avtentična razlaga zakona, kot je urejena v 107. ter 149. do 152. členu PoDZ-1, s pravkar opredeljeno ustavno delitvijo oblasti ni skladna. S tem ko navedene določbe PoDZ-1 zakonodajni veji oblasti dajejo možnost, da zakon po tem, ko ga je sprejela, z učinkom ex tunc tudi avtoritativno razlaga, ji namreč omogočajo vpliv na odločanje o uporabi zakona za individualne pravne subjekte v konkretnih primerih. Pri avtentični razlagi zakona gre sicer za t. i. metodično oziroma znanstveno razlago, kar pomeni, da njeno izhodišče niso resnični in konkretni primeri, ki so odprti in čakajo na pravno odločitev, temveč primeri, ki so bili v pravni praksi že razrešeni, ali pa primeri, ki jih razlagalec predvideva in si jih zamišlja. 29 Poleg tega avtentična razlaga nujno ohranja določeno mero splošnosti in abstraktnosti, kar pomeni, da iz avtentične razlage ni mogoče avtomatično izpeljati rešitve za konkretni primer; sodnik mora tudi avtentično razlago nadalje razlagati. Kljub temu pa avtentična razlaga pomembno usmerja odločanje sodišč v konkretnih primerih, kar je tudi njen namen. Smisel avtentične razlage zakona je, da oži sodnikovo polje možne interpretacije zakona, s tem pa tudi polje možnih odločitev v konkretnem primeru. Zato avtentična razlaga zakona – četudi ostaja na ravni splošnega in abstraktnega oziroma je oblikovana na enak način kot splošno in abstraktno pravno pravilo – vpliva na odločanje sodišč v konkretnih sodnih postopkih. Ta vpliv se ne razteza samo na vsa tista pravna razmerja, o katerih sodišča ob uveljavitvi avtentične razlage še niso odločila; z avtentično razlago lahko zakonodajalec doseže tudi spremembo že sprejetih sodnih odločitev. Ker avtentična razlaga postane sestavni del predpisa od njegove uveljavitve, so vse odločitve sodišč, ki temeljijo na drugačni razlagi zakona od avtentične (vključno z odločitvami, ki so bile sprejete pred uveljavitvijo avtentične razlage), protizakonite. Če so zoper take odločitve še na voljo redna ali ustrezna izredna pravna sredstva, jih je mogoče spremeniti tako, da ustrezajo zakonodajalčevi razlagi zakona. 30 S tem je zakonodajalcu omogočeno, da ex post vpliva na izide konkretnih sodnih postopkov. 31 40. Tretji odstavek 152. člena PoDZ-1 sicer določa, da sprejete avtentične razlage ni mogoče spreminjati. Ta prepoved zakonodajalcu preprečuje, da bi po tem, ko je avtentično razlago neke zakonske določbe že sprejel, to razlago prilagajal želenim izidom konkretnih sodnih postopkov. Vendar pa že samo sprejetje avtentične razlage zakonodajalcu omogoča, da ex post vpliva na izid konkretnih sodnih postopkov in s tem posega v ustavne pristojnosti sodne in izvršilne veje oblasti. 41. Če zakonodajalec spozna, da neka zakonska določba omogoča različne razlage ali da jo sodišča razlagajo na način, ki ni skladen z zakonodajalčevim namenom ob sprejetju zakona, ima po Ustavi možnost, da zakon v zakonodajnem postopku spremeni ali dopolni tako, da zakonsko besedilo pomensko natančneje določi. Ob tem mora upoštevati, da lahko ima sprememba ali dopolnitev zakona (razen ob pogojih iz drugega odstavka 155. člena Ustave) učinek samo za naprej. Ustavna pristojnost zakonodajne veje oblasti pa ni, da sodnikom in drugim organom, ki so pristojni odločati o uporabi zakona v konkretnih primerih, daje navodila, kako naj sprejete zakone razlagajo. 32 Kot izhaja iz 36. točke obrazložitve te odločbe, je naloga razlagalca, ki odloča o uporabi zakona za konkretni primer, in ne zakonodajalca, da izmed več možnih razlag izbere tisto, za katero oceni, da je podprta z najmočnejšimi argumenti. Kadar pa je zakonsko besedilo do te mere pomensko odprto, da z ustaljenimi metodami razlage ni mogoče priti do njegovega jasnega pomena, je po ustaljeni presoji Ustavnega sodišča taka zakonska določba v neskladju z ustavnim načelom jasnosti in pomenske določljivosti predpisov (ki izhaja iz 2. člena Ustave). Te protiustavnosti ni mogoče odpraviti tako, da bi zakonodajalec z avtentično razlago ex post avtoritativno določil vsebino nejasnega zakonskega besedila. Če namreč vsebine zakonske določbe z ustaljenimi metodami razlage ni mogoče opredeliti, tega tudi ne more storiti zakonodajalec z avtentično razlago; avtentična razlaga bi bila v takem primeru dejansko sprememba ali dopolnitev zakona (glej 22. točko obrazložitve te odločbe). Zakonske določbe, ki so tako nejasne, da z ustaljenimi metodami razlage ni mogoče določiti njihovega pomena, je zato treba v postopku za oceno ustavnosti zakonov na podlagi IV. poglavja ZUstS razveljaviti, zakonodajalec pa mora za naprej sprejeti določljivejšo zakonsko ureditev. 33 42. Upoštevaje navedene razloge, je Ustavno sodišče presodilo, da institut avtentične razlage, kot je urejen v PoDZ-1, ni v skladu z drugo povedjo drugega odstavka 3. člena in s prvo povedjo 125. člena Ustave. Glede na ugotovljeno neskladje je Ustavno sodišče razveljavilo 107. člen PoDZ-1, kolikor določa, da Državni zbor sprejema avtentične razlage zakonov (1. točka izreka). Ustavno sodišče je prav tako razveljavilo 149. do 152. člen PoDZ-1, ki določajo postopek za sprejetje avtentične razlage zakona, razen kolikor te določbe na podlagi četrtega odstavka 282. člena PoDZ-1 določajo postopek za sprejetje avtentične razlage poslovnika (2. točka izreka), saj Ustavno sodišče ustavne skladnosti avtentične razlage poslovnika v tej zadevi ni presojalo. B. – IV. Presoja ustavnosti četrtega odstavka 153. člena in drugega odstavka 154. člena ZKP glede vsebine, ki jima jo je dala ORZKP153,154 43. Ustavno sodišče je zaradi neskladja z drugo povedjo drugega odstavka 3. člena in s prvo povedjo 125. člena Ustave razveljavilo 107. člen PoDZ-1, kolikor se nanaša na avtentično razlago zakona, ter 149. do 152. člen PoDZ-1, kolikor določajo postopek sprejemanja avtentične razlage zakona (1. in 2. točka izreka). Iz istih razlogov, iz katerih je presodilo, da so v neskladju z Ustavo navedene določbe PoDZ-1, je bila v neskladju z Ustavo tudi ORZKP153,154, ki je bila sprejeta na podlagi razveljavljenih določb PoDZ-1. Ustavno sodišče je zato ugotovilo, da sta bila izpodbijana četrti odstavek 153. člena in drugi odstavek 154. člena ZKP v neskladju z Ustavo glede vsebine, ki jima jo je dala ORZKP153,154 (3. točka izreka). B. – V. Presoja ustavnosti četrtega odstavka 153. člena in drugega odstavka 154. člena ZKP 44. Glede na odločitev iz 3. točke izreka bo Ustavno sodišče v nadaljevanju opravilo presojo ustavnosti izpodbijanih četrtega odstavka 153. člena in drugega odstavka 154. člena ZKP, kot sta se glasila pred uveljavitvijo ORZKP153,154. Da bi lahko to presojo opravilo, mora izpodbijana odstavka najprej razložiti. Ob tem je treba opozoriti, da odločitev iz 3. točke izreka pomeni zgolj, da Ustavno sodišče pri razlagi izpodbijanih zakonskih določb na ORZKP153,154 ni vezano (ne gre torej za obvezno razlago izpodbijanih zakonskih določb), ne pomeni pa, da izpodbijanih določb ni mogoče razlagati na način, ki izhaja iz ORZKP153,154. 45. Člena 153 in 154 ZKP sta urejala ravnanje z gradivom, ki je bilo zbrano s PPU iz 149.a člena, prvega odstavka 149.b člena, 150., 151., 155., 155.a in 156. člena ZKP. V četrtem odstavku 153. člena in drugem odstavku 154. člena ZKP sta bila določena dva alternativna pogoja, pod katerima je preiskovalni sodnik odredil uničenje tega gradiva (tj. vseh podatkov, sporočil, posnetkov ali dokazil, pridobljenih z navedenimi PPU – prvi odstavek 154. člena ZKP). Prvi pogoj je, da državni tožilec izjavi, da ne bo začel kazenskega pregona zoper osumljenca, drugi pogoj je, da državni tožilec v roku dveh let po koncu izvajanja PPU ne poda takšne izjave. 46. Jezikovna analiza izpodbijanih določb pokaže, da se sintagma ne poda takšne izjave , ki jo vsebujeta oba izpodbijana odstavka, nanaša na sintagmo izjavi, da ne bo začel kazenskega pregona . Zgolj jezikovna razlaga tako privede do rezultata, da je treba gradivo po dveh letih uničiti tako v primeru, če državni tožilec poda izjavo, da ne bo začel kazenskega pregona, kot tudi v primeru, ko v roku dveh let ne poda izjave, da ne bo začel kazenskega pregona – torej tudi, če v tem času poda izjavo, da začenja kazenski pregon. Očitno pa je, da takšna razlaga ne ustreza namenu zakona. Če bi bil namen zakona, da se gradivo po preteku dveh let od izvajanja PPU vselej (torej ne glede na to, ali je državni tožilec zoper osumljenca začel kazenski pregon) uniči, bi bil kot pogoj za uničenje dokazov preprosto določen potek dvoletnega roka. Ustavno sodišče je zato že v odločbi št. U-I-246/14, v kateri je presojalo skladnost izpodbijanih določb z načelom jasnosti in pomenske določljivosti predpisa (ki je eno od načel pravne države iz 2. člena Ustave), zavrnilo razlago, po kateri bi se gradivo, pridobljeno s PPU, uničilo ne glede na začetek kazenskega pregona. V 28. točki obrazložitve navedene odločbe je pojasnilo, da drugi in četrti odstavek 153. člena ZKP v zvezi s prvima dvema stavkoma drugega odstavka 154. člena ZKP narekujeta razlago, da se izsledki PPU pod nadzorstvom preiskovalnega sodnika (ki o tem naredi uradni zaznamek) uničijo, če v roku dveh let po koncu izvajanja PPU državni tožilec izjavi, da ne bo začel kazenskega pregona, ali če dopusti, da se dvoletni rok izteče brez take izjave oziroma začetka kazenskega pregona. Če pa državni tožilec kazenski pregon v dvoletnem roku začne, je edina smiselna razlaga, da so izsledki PPU v takem primeru pravočasno sprejeti v kazenski spis (ali v njem ohranjeni), zato jih sodišče hrani, dokler se hrani spis (prvi odstavek 154. člena ZKP). 47. Stališče, da je lahko državni tožilec uničenje gradiva po preteku dveh let od izvajanja PPU preprečil, sicer zastopajo tako predlagatelj kot tudi Državni zbor in Vlada. Razhajajo pa se glede vprašanja, katero dejanje je moral državni tožilec v navedenem dvoletnem obdobju opraviti, da bi uničenje gradiva preprečil. Predlagatelj izpodbijani določbi razlaga tako, da je moral državni tožilec v obdobju dveh let po koncu izvajanja PPU vložiti zahtevo za preiskavo, neposredno obtožnico ali obtožni predlog. 34 Po razlagi, za katero se zavzemata Državni zbor in Vlada, ki se sklicujeta na ORZKP153,154, pa je lahko državni tožilec uničenje gradiva preprečil že s tem, da je v navedenem obdobju izvršil neko aktivnost, ki je bila usmerjena v kazenski pregon. 48. Ustavno sodišče je v 26. točki obrazložitve odločbe št. U-I-246/14 navedlo, da je četrti odstavek 153. člena ZKP treba razlagati tako, da mora državni tožilec v roku dveh let po koncu izvajanja PPU, o katerih je samostojno odločil državni tožilec ali policija: (
- a)ali z ustreznim aktom začeti kazenski pregon, pri čemer izsledke PPU, ki so še v njegovi posesti, pošlje preiskovalnemu sodniku (ali senatu, ki preizkuša neposredno obtožnico, oziroma sodniku posamezniku, ki odloča o obtožnem predlogu) po določbah, ki urejajo vlaganje ustreznih aktov tožilca (tj. zahteve za preiskavo, neposredne obtožnice in obtožnega predloga), 35 ali (
- b)izjaviti, da ne bo začel kazenskega pregona, oziroma (
- c)dopustiti, da se dvoletni rok izteče brez take izjave oziroma začetka kazenskega pregona, pri čemer mora v zadnjih dveh primerih preiskovalnemu sodniku predati celotno gradivo, zbrano s PPU. Ustavno sodišče je pojasnilo, da iz izpodbijanih določb ZKP ne izhaja, da za hrambo izsledkov PPU po izteku roka dveh let od konca njihovega izvajanja zadošča »gola izjava« državnega tožilca znotraj dvoletnega roka, da bo začel pregon zoper osumljenca, ki naj ne bi imela pravnih posledic. Po tej razlagi je torej državni tožilec moral v dvoletnem roku po koncu izvajanja PPU opraviti procesno dejanje, s katerim je zahteval prehod v drugo, sodno fazo postopka. Navedeno pomeni, da je moral vložiti zahtevo za začetek kazenskega postopka, tj. zahtevo za preiskavo, neposredno obtožnico ali obtožni predlog, in da torej druga (neformalna ali formalna) dejanja v postopku niso zadoščala. 49. Ustavno sodišče ne vidi razlogov, da bi od te razlage odstopilo. V nadaljevanju bo natančneje pojasnilo, zakaj to razlago podpirajo tako jezikovna in sistematična kot tudi namenska razlagalna metoda. 50. Sintagmo ne poda takšne izjave je mogoče v izhodišču razumeti na dva načina (če se pusti ob strani način, glede katerega je Ustavno sodišče že v 46. točki obrazložitve te odločbe pojasnilo, da je v očitnem nasprotju z namenom zakona), in sicer bodisi kot izjavo državnega tožilca, da začenja kazenski pregon, bodisi kot izjavo državnega tožilca, da bo začel kazenski pregon. 51. Kot je razvidno iz 48. točke obrazložitve te odločbe, je Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-246/14 to besedno zvezo razumelo na prvi način. Pri tem je štelo, da ima začetek kazenskega pregona isti pomen, kot ga ima v kontekstu drugih določb ZKP. člen 20 ZKP določa, da je državni tožilec dolžan začeti kazenski pregon, če je podan utemeljen sum, da je storjeno kaznivo dejanje, za katero se storilec preganja po uradni dolžnosti, kolikor zakon ne določa drugače. Ker je utemeljen sum pogoj za vložitev zahteve za preiskavo (prvi odstavek 167. člena v zvezi s prvim odstavkom 168. člena ZKP), neposredne obtožnice (170. člen ZKP v zvezi s 4. točko prvega odstavka 277. člena ZKP) in obtožnega predloga (430. člen v zvezi s 437. členom in 4. točko prvega odstavka 277. člena ZKP), je očitno, da je izjavo državnega tožilca, da začenja kazenski pregon, treba razumeti kot vložitev zahteve za preiskavo, neposredne obtožnice ali obtožnega predloga, torej kot vložitev akta, s katerim tožilec zahteva, da postopek iz predkazenskega postopka preide v sodni, kazenski postopek. Na tak način začetek kazenskega pregona razlaga tudi Vrhovno sodišče. 36 52. Nasprotna razlaga, po kateri je izjava državnega tožilca, da začenja kazenski pregon, katerokoli dejanje državnega tožilca, ki kaže zgolj na tožilčev namen, da bo v prihodnje (če bo zbral zadostne dokaze) vložil zahtevo za preiskavo, neposredno obtožnico ali obtožni predlog, ni le v neskladju z navedeno sistematično razlago, temveč tudi z jezikovno razlago. Če bi sprejeli to razlago, bi morali namreč med taka dejanja šteti že tožilčevo odreditev oziroma njegov predlog za odreditev PPU. To pa pomeni, da pri nadaljnjih dejanjih državnega tožilca, ki naj bi preprečila uničenje izsledkov PPU, zakon ne bi govoril o začetku kazenskega pregona, temveč o njegovem nadaljevanju. 53. Iz navedenega izhaja, da je izjavo državnega tožilca, da začenja kazenski pregon, mogoče razlagati le kot vložitev zahteve za preiskavo, neposredne obtožnice ali obtožnega predloga. Pojasniti je treba še, zakaj izpodbijanih določb ni mogoče razlagati tako, da za preprečitev uničenja gradiva, pridobljenega s PPU, zadostuje izjava državnega tožilca, da bo začel kazenski pregon, torej da bo navedene akte vložil v prihodnosti. Ustavno sodišče je že v odločbi št. U-I-246/14 (26. točka obrazložitve) sprejelo stališče, da uničenja dokazov ne more prepreči »gola izjava« državnega tožilca znotraj dvoletnega roka, da bo začel pregon zoper osumljenca. Pojasnilo je, da bi taka razlaga osumljence spravljala v arbitrarno negotovost glede bodoče odločitve državnega tožilca o kazenskem pregonu. 54. Iz odgovora Državnega zbora in mnenja Vlade sicer ne izhaja, da bi lahko državni tožilec uničenje dokazov, pridobljenih s PPU, preprečil že z »golo izjavo«, da bo predlagal začetek kazenskega postopka. Njune argumente je mogoče razumeti na način, da je kot (očitno konkludentno) izjavo državnega tožilca, da bo začel kazenski pregon, treba šteti aktivnosti državnega tožilca, ki so usmerjene v uvedbo kazenskega postopka (na primer vložitev predloga za hišno preiskavo ali predloga za izvedbo posamičnih preiskovalnih dejanj). Ta razlaga se torej od razlage, predstavljene v 52. točki obrazložitve te odločbe, razlikuje po tem, da navedenih aktivnosti državnega tožilca ne enači z začetkom kazenskega pregona; z njimi naj bi državni tožilec zgolj implicitno izjavljal, da bo kazenski pregon morda začel v prihodnje. Vendar pa tudi te razlage ni mogoče sprejeti. Ne le zato, ker se giblje po skrajnem robu možnih besednih pomenov zakonskega besedila, temveč tudi zato, ker ni skladna z njegovim namenom. Namen izpodbijanega dvoletnega roka je lahko le v tem, da se omeji čas hrambe gradiva, pridobljenega s PPU, v predsodnem stadiju, s čimer se varuje zasebnost oseb, na katere se to gradivo nanaša. 37 Zakonsko predvideno dvoletno obdobje po koncu izvajanja PPU je namenjeno temu, da državni tožilec analizira izsledke PPU in po potrebi zbere dodatne dokaze. Če v tem obdobju zbere dokaze, ki zadostujejo za utemeljen sum, da je osumljenec izvršil kaznivo dejanje, mora zahtevati uvedbo kazenskega postopka, kar pomeni, da postopek preide v sodni stadij. V takem primeru se zbrano gradivo ne uniči, saj bo lahko uporabljeno kot dokaz v kazenskem postopku. Nasprotno pa velja, če državni tožilec v roku dveh let po izvajanju PPU ne zbere dokazov, ki bi zadostovali za utemeljen sum. Iz izpodbijanih določb izhaja, da bi v takem primeru nadaljnja hramba zbranega gradiva nesorazmerno posegla v zasebnost posameznikov, na katere se to gradivo nanaša. Po razlagi, za katero se zavzemata Državni zbor in Vlada, pa se gradivo, zbrano s PPU, v predsodnem stadiju uniči le v primeru, če državni tožilec v dvoletnem obdobju po koncu izvajanja PPU ne izvrši nobenega dejanja, ki kaže na njegovo namero zahtevati uvedbo kazenskega postopka. Če vsaj eno tako dejanje v dvoletnem obdobju izvrši (in s tem konkludentno izjavi, da bo uvedbo kazenskega postopka v prihodnosti morda zahteval), pa naj bi se lahko gradivo brez nadaljnjih pogojev (torej ne glede na morebitne nadaljnje aktivnosti državnega tožilca ali uvedbo kazenskega postopka) hranilo leta in leta oziroma tako dolgo, kot bi se hranilo, če bi prišlo do uvedbe kazenskega postopka. Vendar če je namen izpodbijane zakonske ureditve omejiti čas hrambe gradiva, pridobljenega s PPU, v predsodnem stadiju (Državni zbor in Vlada ne navajata, da bi izpodbijane določbe zasledovale kak drug namen), ni videti razloga za pogojevanje hrambe gradiva z aktivnostmi državnega tožilca zgolj v dvoletnem obdobju od izvajanja PPU, ne pa tudi kasneje. Razlaga Državnega zbora in Vlade bi (sicer precej zadržano) zasledovala namen izpodbijanih zakonskih določb samo, če bi po vsaki taki aktivnosti državnega tožilca dvoletni rok začel teči znova. Tega pa po nobeni ustaljeni metodi razlage iz izpodbijanih zakonskih določb ni mogoče izpeljati. 55. Ustavno sodišče tudi ne sprejema – kot je razumeti, alternativne – razlage Državnega zbora in Vlade, po kateri naj bi bil dvoletni rok iz izpodbijanih določb instrukcijski, torej zgolj okviren oziroma neobvezen. Ker se razlogi za zavrnitev te razlage prepletajo s presojo trditev predlagatelja, da hramba podatkov za namene kazenskega postopka sama zase ne pomeni kršitve človekove pravice do zasebnosti, bo Ustavno sodišče najprej odgovorilo na ta očitek. 56. Ustavno sodišče je v odločbi št. U-I-246/14 (22. točka obrazložitve) pojasnilo, da PPU izjemno intenzivno posegajo na področje, ki ga varujejo različni vidiki človekove pravice do zasebnosti, to so splošna pravica do varstva zasebnosti (35. člen Ustave – varstvo pravic zasebnosti in osebnostnih pravic), prostorska zasebnost (36. člen Ustave – nedotakljivost stanovanja), komunikacijska zasebnost (37. člen Ustave – varstvo tajnosti pisem in drugih občil) in informacijska zasebnost (38. člen Ustave – varstvo osebnih podatkov). Pri podatkih, ki se pridobivajo s PPU, gre v pretežni meri za osebne podatke, tj. podatke, ki se nanašajo na določene ali določljive fizične osebe. 38 Po ustaljeni ustavnosodni presoji pomeni hramba osebnih podatkov poseg v pravico do varstva osebnih podatkov, ki jo zagotavlja 38. člen Ustave. 39 Poseg v pravico do zasebnosti posameznikov torej ni le izvajanje PPU oziroma pridobivanje podatkov s PPU, temveč tudi hramba teh podatkov. Ko gre za hrambo osebnih podatkov, pridobljenih s PPU, je lahko poseg v posameznikovo pravico do zasebnosti še posebej intenziven. Nekateri PPU ali izvajanje več PPU namreč državi omogočajo pridobitev velikega števila (tudi zelo intimnih) podatkov o posamezni osebi. Podatki, pridobljeni s PPU, se lahko poleg tega nanašajo tako na osumljeno osebo kot tudi na druge osebe, tudi take, ki s kaznivim dejanjem sploh niso povezane. 57. Ker vsak poseg v človekovo pravico še ni nesorazmeren in s tem protiustaven, tudi hramba podatkov, pridobljenih s PPU, ne pomeni nujno kršitve človekove pravice do zasebnosti. Če hramba zasleduje legitimen cilj ter je za dosego tega cilja primerna, nujna in sorazmerna v ožjem smislu, je v izhodišču ustavno skladna. 40 Vendar pa lahko s potekom časa moč argumentov, ki govorijo za hrambo podatkov, upada. S podaljševanjem časa hrambe podatkov se namreč na drugi strani poglablja poseg v zasebnost vseh posameznikov, na katere se podatki nanašajo. Četudi so torej podatki v izhodišču pridobljeni na ustavno skladen in zakonit način, lahko po določenem času njihova hramba preraste v prekomeren poseg v pravico do zasebnosti posameznikov. 58. Ustavno sodišče je že v odločbi št. U-I-158/95 z dne 2. 4. 1998 (Uradni list RS, št. 31/98, Uradni list RS, št. 70/98, OdlUS VII, 56, in OdlUS VII, 194, 17. točka obrazložitve) sprejelo stališče, da mora zakon, ki ureja tajne posege v komunikacijsko zasebnost (37. člen Ustave), med drugim določiti okoliščine in pogoje za uničenje povzetkov pogovorov. To stališče je ponovilo tudi v zadevi št. U-I-246/14 (48. točka obrazložitve), ki se nanaša na hrambo izsledkov vseh PPU. Iz dosedanje presoje Ustavnega sodišča nadalje izhaja, da Ustava zaradi možnosti intenzivnega poseganja v pravico posameznikov do zasebnosti zahteva, da so vsa vprašanja v zvezi s PPU v zakonu urejena še posebej jasno, razumljivo, določno, nedvoumno in predvidljivo. To ne velja samo za pravne podlage za izvajanje PPU v ožjem smislu (torej za vdiranje v sfero zasebnosti s pridobivanjem in beleženjem različnih podatkov), temveč tudi za predpise, ki urejajo nadaljnjo obdelavo ustreznih izsledkov, med drugim hrambo, uporabo in posredovanje med različnimi upravičenci. 41 59. Tudi po presoji ESČP iz 8. člena EKČP (pravica do spoštovanja zasebnega in družinskega življenja) izhaja, da mora biti pravo, ki ureja skrivni nadzor, dostopno in predvidljivo ter zlasti dovolj jasno, da lahko državljani vedo, pod katerimi pogoji in v kakšnih okoliščinah se lahko pooblaščeni državni organi zatečejo k temu tajnemu in tveganemu vmešavanju v pravico do spoštovanja zasebnega življenja in dopisovanja. Zaradi tveganja zlorab, lastnega vsakemu sistemu tajnega nadzora, morajo ti ukrepi temeljiti na posebej natančnem pravu. ESČP vztraja, da morajo biti določene minimalne varovalke jasno določene v zakonu; med njimi so tudi postopek za pregledovanje, uporabo in hrambo z nadzorom pridobljenih podatkov, previdnostni ukrepi pri sporočanju podatkov nadaljnjim prejemnikom ter okoliščine, v katerih se gradivo lahko uniči ali se mora uničiti. 42 V zadevi Združenje za evropske integracije in človekove pravice in Ekimdžijev proti Bolgariji (86. točka obrazložitve) je ESČP ugotovilo kršitev 8. člena EKČP, med drugim zato, ker bolgarska zakonodaja, ki je urejala skrivni nadzor, ni dovolj natančno določala načina pregledovanja, postopka ohranjanja integritete in zaupnosti ter postopka uničenja pridobljenih podatkov. Enako je ESČP odločilo v zadevi Liberty in drugi proti Združenemu kraljestvu (sodba z dne 1. 7. 2008, 69. točka obrazložitve), v kateri je ugotovilo, da presojana ureditev prestrezanja komunikacij ni na javno dostopen način predpisovala postopka glede hrambe in uničenja pridobljenega materiala. V zadevi Roman Zakharov proti Rusiji (255. in 256. točka obrazložitve) je ESČP kot razumno ocenilo ureditev, po kateri so se prestreženi podatki pred vložitvijo obtožbe smeli hraniti šest mesecev. Po drugi strani pa je ugotovilo kršitev 8. člena EKČP, ker ruska zakonodaja ni zapovedovala takojšnjega uničenja podatkov, ki očitno niso bili relevantni za namen, zaradi katerega so se zbirali. ESČP je v navedeni zadevi ugotovilo kršitev 8. člena EKČP tudi v zvezi z ureditvijo hrambe podatkov po vložitvi obtožbe, saj je ruska zakonodaja sodniku dajala neomejeno diskrecijo pri odločanju, ali se bodo podatki po koncu postopka hranili ali uničili. 60. Iz navedenega izhaja, da (
- i)lahko hramba podatkov, pridobljenih s PPU, po določenem času preraste v prekomeren poseg v zasebnost in s tem v kršitev pravice do zasebnosti, (
- ii)da mora zakon določiti omejitve hrambe podatkov, pridobljenih s PPU, ter (iii) da mora biti zakonska ureditev hrambe oziroma uničenja teh podatkov jasna in predvidljiva. Instrukcijski roki navedenega kriterija jasnosti in predvidljivosti ne izpolnjujejo, zato izpodbijane ureditve ni mogoče ustavnoskladno razlagati tako, da je sporni dvoletni rok instrukcijski. 61. Glede na navedeno Ustavno sodišče zaključuje, da je izpodbijane določbe mogoče razlagati le tako, da se je moralo gradivo, ki je bilo zbrano s PPU, pod nadzorom preiskovalnega sodnika uničiti, če je državni tožilec izjavil, da ne bo začel kazenskega pregona, ali če v roku dveh let po koncu izvajanja PPU ni vložil zahteve za preiskavo, neposredne obtožnice ali obtožnega predloga. Ustavno sodišče bo v nadaljevanju presojalo očitke predlagatelja, da je bila navedena vsebina izpodbijanih zakonskih določb v neskladju z Ustavo. 62. Navedbam predlagatelja, s katerimi utemeljuje, da je izpodbijana ureditev posegala v pravice državnih tožilcev iz 22. člena Ustave, ni mogoče pritrditi. Državni tožilec kot organ oblasti, ki deluje ex iure imperii , namreč ni nosilec človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Ureditev pristojnosti državnega tožilca je sicer ustavnopravno pomembna, a ne zaradi varstva državnega tožilca kot takega, temveč zaradi zagotavljanja učinkovitega kazenskega pregona kaznivih dejanj ter s tem varstva posameznikov do osebnega dostojanstva in varnosti (34. člen Ustave). Predlagatelj zato izpodbijane ureditve ne more uspešno napasti s sklicevanjem na človekove pravice državnih tožilcev. 63. Prav tako neutemeljene so navedbe predlagatelja, da je bila izpodbijana ureditev v neskladju s 14. členom Ustave, ker naj bi postavljala storilce lažjih kaznivih dejanj (za odkrivanje katerih PPU po zakonu niso dovoljeni) v slabši položaj kot storilce težjih kaznivih dejanj (ki se odkrijejo s pomočjo PPU). Predlagatelj trdi, da pregon storilcev lažjih kaznivih dejanj ni časovno omejen in da lahko državni tožilec postopek vodi do zastaranja pregona. Vendar pa tudi uničenje gradiva, pridobljenega s PPU, kazenskega pregona časovno ne omejuje oziroma ne vpliva na njegovo zastaranje. Uničenje gradiva, ki se izvede na podlagi izpodbijanih določb, državnemu tožilcu ne preprečuje, da zahteva uvedbo kazenskega postopka na podlagi drugih dokazov, torej dokazov, ki niso bili pridobljeni s PPU, če ti dokazi zadostujejo za utemeljen sum, da je določena oseba storila določeno kaznivo dejanje. Državni tožilec ima torej v primeru uničenja dokazov, pridobljenih s PPU, povsem enake možnosti začeti kazenski pregon, kot jih ima v primeru kaznivih dejanj, za odkrivanje katerih PPU sploh niso dovoljeni. 64. Zavrniti je treba tudi stališče predlagatelja, da naj bi bili izpodbijani določbi v neskladju z načelom zakonitosti v kazenskem pravu (prvi odstavek 28. člena Ustave), saj naj bi brez podlage v Ustavi in zakonu razširjali nabor dokaznih prepovedi oziroma naj ne bi bili usklajeni z določbami ZKP, ki urejajo izločitev dokazov. Nobena zahteva, ki izhaja iz načela zakonitosti v kazenskem pravu iz prvega odstavka 28. člena Ustave, ne preprečuje, da država gradivo, ki je bilo zbrano s PPU, po določenem času hrambe uniči. Iz tega načela tudi ne izhaja zahteva po medsebojni usklajenosti procesnih določb, ki urejajo izločitev in uničenje dokazov. Ustavno sodišče po 160. členu Ustave tudi sicer ni pristojno odločati o medsebojni skladnosti zakonskih določb. Medsebojno skladnost zakonov oziroma zakonskih določb bi lahko presojalo le, če bi zaradi tega nastala taka notranja nasprotja znotraj pravnega reda, da bi bila kršena načela pravne države (2. člen Ustave). 43 Za kaj takega pa v obravnavanem primeru ne gre. Izpodbijano ureditev in ureditev izločitve dokazov, ki so bili pridobljeni s kršitvijo človekovih pravic ali temeljnih svoboščin ter s kršitvijo določb kazenskega postopka, 44 je mogoče razumeti kot dva dopolnjujoča se mehanizma za varstvo ustavnosti in zakonitosti v (pred)kazenskem postopku; medtem ko je izločitev dokazov, ki so bili pridobljeni s kršitvijo človekovih pravic ali temeljnih svoboščin oziroma s kršitvijo zakonskih določb, namenjena varstvu pred protiustavnim in nezakonitim pridobivanjem dokazov, izpodbijana ureditev preprečuje prekomerne posege v pravico do zasebnosti v stadiju hrambe dokazov. 65. Presoditi je treba še očitek predlagatelja, da naj bi izpodbijani dvoletni rok nesorazmerno oviral oziroma onemogočal kazenski pregon in s tem varstvo pravic žrtev kaznivih dejanj. Iz doslej navedenega izhaja, da Ustava zahteva posebej jasno določitev rokov oziroma pogojev hrambe oziroma uničenja podatkov, pridobljenih s skrivnim nadzorom posameznikov. To pomeni, da bi bila zakonska ureditev, ki omejitev hrambe podatkov, ki so bili pridobljeni s PPU, sploh ne bi določala ali bi te omejitve določala nejasno (na primer z instrukcijskimi roki), v neskladju z Ustavo. Posebno vprašanje pa je vprašanje strogosti teh omejitev, kamor sodi tudi vprašanje dolžine rokov hrambe pridobljenih podatkov. Tudi pri zakonskem urejanju tega vprašanja je treba v izhodišču upoštevati namen, zaradi katerega morajo biti omejitve hrambe izsledkov PPU po Ustavi sploh (jasno) določene v zakonu, tj. varstvo zasebnosti posameznikov, na katere se pridobljeni podatki nanašajo. Za uresničevanje tega namena namreč ni odločilno samo, da je hramba gradiva, pridobljenega s PPU, omejena, pomembno je tudi, da so te omejitve ustrezno stroge. Po drugi strani pa je treba imeti pred očmi tudi namen izvajanja PPU, ki je v tem, da se preprečijo ali raziščejo hujša kazniva dejanja (za odkrivanje in preprečevanje katerih so PPU predvideni). Izsledki PPU so lahko bistvenega pomena za ugotavljanje dejanskega stanja v kazenskem postopku. Če so ti izsledki pred koncem ali že pred začetkom kazenskega postopka uničeni, lahko to vpliva na pregon kaznivih dejanj, s tem pa na varstvo pravic žrtev in drugih posameznikov do osebnega dostojanstva in varnosti (34. člen Ustave). Ustavno sodišče je v odločbi št. Up-1082/12 z dne 29. 5. 2014 (Uradni list RS, št. 43/14, in OdlUS XX, 35, 9. in 12. točka obrazložitve) navedlo, da človekova pravica do varnosti v svojem bistvu pomeni, da nihče ne sme fizično ali psihično protipravno posegati v sfero posameznika, obenem pa je v zvezi s tem državi naložena dolžnost, da si aktivno prizadeva zagotavljati najvišjo mogočo razumno dosegljivo stopnjo varnosti svojih prebivalcev. Država mora zato sprejeti primerne ukrepe za varovanje ljudi znotraj svoje jurisdikcije, med drugim mora