Odločba o ugotovitvi, da prvi odstavek 4. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju ni v neskladju z Ustavo, stran 5465.

Številka: U-I-201/19-10 Datum:

2. 2022 O D L O Č B A Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti, začetem na zahtevo Vrhovnega sodišča, na seji
3. maja 2022 o d l o č i l o: Prvi odstavek
4. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 48/22 – uradno prečiščeno besedilo) ni v neskladju z Ustavo. O b r a z l o ž i t e v A.
5. Vrhovno sodišče je s sklepom št. VIII Ips 209/2018 z dne
7. 2019 prekinilo postopek odločanja o reviziji v socialnem sporu zaradi priznanja pravice do dodatka za pomoč in postrežbo. Vložilo je zahtevo za oceno ustavnosti prvega odstavka
8. člena Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (v nadaljevanju ZPIZ-2), po katerem so pravice iz obveznega zavarovanja neodtujljive osebne pravice, ki jih ni mogoče prenesti na drugega in ne podedovati, z izjemo zapadlih denarnih zneskov, ki niso bili izplačani do smrti uživalke ali uživalca. Zatrjuje neskladje s 14.,
9. in
10. členom Ustave.
11. Po mnenju predlagatelja je ta določba v neskladju z Ustavo, ker ne ureja ustrezno prehoda premoženjskopravnega upravičenja s pravnega prednika na dediče glede na stadij postopka o priznanju pravice iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja (upravnega ali sodnega), v katerem uživalec (oziroma zavarovanec) umre. Izpodbijana ureditev naj bi bila jasna in določna, zato naj ne bi omogočala razlage, po kateri bi lahko dediči nadaljevali postopek (upravni ali sodni) ter ga uspešno zaključili vsaj s priznanjem premoženjskopravne komponente pravice iz obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja. Predlagatelj ob tem pojasni, da je v svoji sodni praksi v zvezi s
12. členom prej veljavnega Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 109/06 – uradno prečiščeno besedilo – ZPIZ-1), ki je vseboval po vsebini identično pravilo kot prvi odstavek
13. člena ZPIZ-2, večkrat (glede različnih pravic iz obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja) sprejel stališče, da pravic iz tega zavarovanja ni mogoče dedovati.
14. Predlagatelj se strinja s toženo stranko oziroma revidentom iz prekinjenega postopka, tj. Zavodom za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije (v nadaljevanju Zavod), da gre pri
15. členu ZPIZ-2 za drug in samostojen pravni institut glede na pravico do odškodnine za nepremoženjsko škodo iz
16. člena Obligacijskega zakonika (Uradni list RS, št. 97/07 – uradno prečiščeno besedilo in 20/18 – v nadaljevanju OZ) ter da ustavnosodna in sodna praksa glede tega vprašanja ne moreta biti neposredno uporabljivi pri razlagi
17. člena ZPIZ-
18. Vendar meni, da obstajajo v obravnavani zadevi v ključnih prvinah pomembne podobnosti z nosilnimi razlogi Ustavnega sodišča o (ne)razumnosti zakonske ureditve glede možnosti prehoda premoženjskopravnih upravičenj na dediče zavarovanca (uživalca) iz odločb št. U-I-88/15, Up-684/12 z dne
20. 2015 (Uradni list RS, št. 82/15, in OdlUS XXI, 6) in št. U-I-213/15 z dne
22. 2016 (Uradni list RS, št. 64/16). Ureditev iz
23. člena OZ oziroma iz prej veljavnega
24. člena Zakona o obligacijskih razmerjih (Uradni list SFRJ, št. 29/78, 39/85 in 57/89 – v nadaljevanju ZOR) naj bi bila glede prenosa in dedovanja terjatve za povrnitev nepremoženjske škode v bistvenih prvinah enaka ureditvi prenosa za časa življenja in dedovanja po smrti uživalca pravic iz obveznega zavarovanja. V obeh primerih naj bi šlo za načeloma strogo osebne pravice, ki niso podedljive. Prenosljiva naj bi bila premoženjskopravna sestavina, vendar še to le potem, ko je temelj pravice razčiščen in je predhodno opredeljena tudi višina premoženjskopravne sestavine, izražena v denarnih enotah. Predlagatelj se zato sprašuje, ali pravica iz obveznega zavarovanja ustavnopravno utemeljeno ugasne zgolj zato, ker zaradi (prezgodnje) smrti zavarovanca v času postopka sporna pravica še ni mogla biti dokončno ugotovljena, kot to zahteva zakon. Ob tem poudarja pomen premoženjskopravne sestavine pravice. Dodaja, da se pravica do dodatka za pomoč in postrežbo, čeprav je sicer strogo vezana na osebno (zdravstveno) stanje zavarovanca, izraža v premoženjskopravnem upravičenju do zakonsko določenega in po višini opredeljenega prejemka. V obravnavani zadevi naj bi zavarovanka umrla v času sodnega postopka, v upravnem postopku pa naj bi bilo s pridobitvijo mnenj dveh invalidskih komisij dejansko stanje že precej raziskano. Navedeno naj bi olajševalo primerjavo z odločitvami Ustavnega sodišča glede prenosljivosti terjatve za povrnitev nepremoženjske škode. Predlagatelj zato ne vidi zadržkov, da bi Ustavno sodišče tudi v obravnavani zadevi sprejelo enako stališče kot v navedenih odločitvah. Ob tem pa opozarja na kompleksnost sistema obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja ter širok spekter pravic, ki jih zajema. Navedeno naj bi se utemeljeno odražalo v različni ureditvi postopkovnih vprašanj pri uveljavljanju teh pravic. Ker naj bi šlo za stvarno utemeljene različne pravne in dejanske položaje, naj zato ne bi bilo primerno vseh teh položajev enako obravnavati.
25. Predlagatelj tudi meni, da bi
26. in
27. člen Ustave morala zavarovancu v času življenja zagotavljati učinkovito varstvo in uživanje pravic iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja. Po smrti zavarovanca pa bi moralo biti njegovo premoženjskopravno upravičenje, ki je bilo že določno opredeljeno z njegovo pravovarstveno zahtevo in glede katerega bi bilo sporno dejansko stanje sorazmerno enostavno ugotoviti ali je bilo že ugotovljeno, zaščiteno z lastninskopravnim upravičenjem dediča. Če je priznanje pravice iz
28. člena Ustave odvisno od negotovega dejstva trajanja postopka in (nenadne) smrti zavarovanca, naj bi bilo varstvo pravice dejansko nezanesljivo in neučinkovito tudi z vidika doktrine Evropskega sodišča za človekove pravice. Ta neučinkovitost naj bi šla v korist javnega zavoda, na račun okrnjene in zmanjšane človekove pravice do zasebne lastnine in dedovanja, in to zgolj zaradi tveganja predolgega trajanja postopka ob smrti zavarovanca. Predlagatelj glede na navedeno Ustavnemu sodišču predlaga ugotovitev protiustavnosti izpodbijane ureditve ter določitev načina izvršitve svoje odločitve, po katerem naj se časovni prehod premoženjskopravnega upravičenja na dediče premakne pred izvršljivost upravne odločbe glede na naravo sporne pravice.
29. Na zahtevo je odgovoril Državni zbor. Izpodbijana določba naj bi opredeljevala le naravo pravic iz obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja, ne pa upravičenj pravnih naslednikov. Te naj bi urejal šesti odstavek
30. člena ZPIZ-
31. 1 Državni zbor meni, da je kriterij zapadlosti denarnega zneska pravice iz obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja, na katerega je oprta ureditev iz prvega odstavka
32. člena ZPIZ-2, razumen in stvaren razlog za razlikovanje. Opozarja, da pravica do dodatka za pomoč in postrežbo traja, dokler obstaja potreba po pomoči in postrežbi. Zato ugasne, če upravičenec umre. Državni zbor poudarja, da pravica sploh še ne nastane, če posameznik umre, še preden Zavod odloči o njegovi zahtevi. Zato naj se tudi vprašanje dedovanja denarnih zneskov iz naslova te pravice sploh ne bi moglo zastaviti.
33. Državni zbor meni, da se ureditev podedljivosti premoženjskopravnega zahtevka iz naslova pravice do povrnitve nepremoženjske škode, ki je bila presojana z odločbo Ustavnega sodišča št. U-I-88/15, Up-684/12, bistveno razlikuje od ureditve podedljivosti premoženjskopravnega zahtevka iz naslova pravic iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja. To naj bi izhajalo tudi iz navedene odločbe. Prva razlikovalna okoliščina naj bi bila ta, da obveznost povračila nepremoženjske škode nastane že s tem, ko je škoda storjena, medtem ko pravice iz socialnega zavarovanja brez ustrezne odločbe ne nastanejo, tudi če so zakonski pogoji izpolnjeni. Navedeno naj bi izrecno poudarilo že Ustavno sodišče v navedeni odločbi. Druga razlikovalna okoliščina naj bi bila v tem, da je določba ZOR, ki jo je Ustavno sodišče spoznalo za protiustavno, specialno urejala le pravico do povrnitve nepremoženjske škode, izpodbijana določba ZPIZ-2 pa na splošno ureja vse, med seboj tudi različne, pravice iz obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja. Tretja razlikovalna okoliščina naj bi bila v tem, da sta
34. člen ZOR in
35. člen OZ urejala zasebnopravna razmerja, izpodbijana določba pa ureja javnopravno razmerje med Zavodom in zavarovancem. Četrta razlikovalna okoliščina naj bi bila v tem, da je bil primarni namen navedenih določb ZOR in OZ zadoščenje oškodovanca, ki mu je bila povzročena nepremoženjska škoda. Ta naj bi imela svoj temelj v izravnalni pravičnosti v zasebnopravnih razmerjih, zato naj bi se kljub smrti upravičenca in posledičnemu prehodu terjatve na dediče ohranila. Primarni namen izpodbijane določbe ZPIZ-2 pa naj bi bil v zagotovitvi socialne varnosti zavarovani osebi. Skrb države za socialno varnost njenih državljanov pa naj bi imela svoj temelj v distributivni pravičnosti v javnopravnih razmerjih. Ta naj bi ugasnil s smrtjo zavarovane osebe in naj se ne bi raztezal na njene dediče. Glede zatrjevanega neskladja izpodbijane ureditve s
36. in
37. členom Ustave Državni zbor meni, da je neobrazloženo.
38. Mnenje o zahtevi je poslala Vlada. Meni, da je izpodbijana ureditev prav z namenom zagotavljanja socialne varnosti omejena na posameznika, ki je na podlagi predhodne vključitve v obvezno zavarovanje edini upravičen do uveljavljanja pravic iz tega zavarovanja. Drugačna ureditev bi po mnenju Vlade ogrozila zavarovančevo socialno varnost, hkrati pa bi bila ureditev, za katero se zavzema predlagatelj, v nasprotju z načelom pravne in socialne države iz
39. člena Ustave. Vlada se tudi ne strinja z očitkom o neskladju s
40. členom Ustave. Meni, da prepoved prostega razpolaganja s pravicami iz obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja ter omejitev dedovanja zagotavljata varovanje socialne varnosti in lastninske pravice zavarovanca, kar je eden od načinov zagotavljanja socialne funkcije lastnine iz
41. člena Ustave. Vlada meni, da tudi zatrjevano neskladje z drugim odstavkom
42. člena Ustave ni podano. Pravice iz obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja (vključno z njihovo premoženjsko sestavino) naj bi se bistveno razlikovale od pravice do povračila nepremoženjske škode. Izpodbijano ureditev naj bi tako narekovala že narava pravic iz obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja, katerih namen je zagotavljanje socialne varnosti zavarovancev. Vlada še poudarja, da omejevanje dedovanja ni ozko vezano le na njegov namen, temveč upošteva tudi, da pravice iz obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja niso odvisne le od prispevkov posameznika na podlagi dela, ampak tudi od prispevkov drugih oziroma drugih sredstev, pa tudi od uveljavljanja načela vzajemnosti in solidarnosti. Ureditev v
43. členu ZPIZ-2 naj bi bila tako nujna s širšega vidika delovanja javnega sistema pokojninskega in invalidskega zavarovanja.
44. Ustavno sodišče je odgovor Državnega zbora in mnenje Vlade posredovalo predlagatelju, ki se je o njih izjavil. Strinja se, da je le nosilec pravice upravičen do njenega uveljavljanja in da je razmerje med zavarovancem in Zavodom javnopravno razmerje. Vendar pa naj bi bile hkrati pravice zavarovancev neodtujljive, zavarovanci so do njih upravičeni, če izpolnjujejo zakonsko določene pogoje in jim jih zato ni mogoče odvzeti ali zmanjšati, pravice naj se tudi ne bi dedovale. Predlagatelj se strinja, da gre za pravice, ki nastanejo glede določenega življenjskega dogodka, da je pričetek izplačevanja vezan na nastanek potrebe po pomoči in postrežbi, da pripada zavarovancu od izpolnitve pogojev do spremembe zdravstvenega stanja ali do njegove smrti. Dodaja, da zavarovanec z vložitvijo zahteve jasno izrazi, katero pravico uveljavlja. Pogoji za priznanje določene pravice in s tem povezane dajatve morajo biti znani oziroma izpolnjeni že ob vlogi, kar naj bi pomenilo, da sta dejanska in pravna podlaga za odločitev o pravici podani ob začetku postopka (lahko tudi prej, ne pa šele kasneje v času postopka). Šlo naj bi za dejansko stanje, podano ob začetku postopka, ne za bodoča dejstva. V primeru pozitivne odločitve naj bi bila pravica zavarovancu priznana praviloma od vloge dalje pa vse do smrti. Če je potreba in s tem pravica ugotovljena, naj bi bila tudi izražena v denarju. Primarni namen izpodbijane zakonske določbe naj bi bil res zagotovitev socialne varnosti zavarovani osebi. Vendar naj bi si zavarovanec, za katerega je ugotovljeno, da potrebuje tujo nego in pomoč, pa mu dodatek še ni priznan, moral kljub zavarovanju za ta riziko do odločitve upravnega organa ali sodišča zagotoviti socialno varnost iz lastnih virov oziroma mu jo zagotavljajo drugi. Priznanje te pravice za nazaj, od trenutka ugotovljene potrebe, naj bi pomenilo, da mu je povrnjeno tisto, do česar je bil upravičen že pred sprejetjem odločitve, za nazaj, preden mu je bila pravica priznana z odločbo. Upoštevati naj bi bilo treba, da pravice lahko zavarovanec uveljavlja šele, ko je podano določeno dejansko stanje. Z odločbo pa so praviloma dodatek za pomoč in postrežbo kot tudi pravice na podlagi invalidnosti priznani od določenega trenutka za nazaj, na podlagi dejanskega stanja, podanega ob vložitvi vloge, do smrti. B. – I.
45. Sodišče prekine postopek, ki ga vodi, in začne postopek pred Ustavnim sodiščem le, če oceni, da je zakonska določba, ki bi jo moralo uporabiti pri odločanju, protiustavna (
46. člen Ustave in prvi odstavek
47. člena Zakona o Ustavnem sodišču, Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS). Predlagatelj je prekinil postopek odločanja o reviziji Zavoda zoper sodbo Višjega delovnega in socialnega sodišča, s katero je bila potrjena odločitev sodišča prve stopnje. To je odločilo, da se zavarovanki, umrli v času sodnega postopka, prizna pravica do dodatka za pomoč in postrežbo za opravljanje vseh življenjskih potreb 2 v znesku 292,11 EUR na mesec od
49. 2016 do
51. 2017 in da mora Zavod njenemu dediču, sedaj tožniku, izplačati zapadle neizplačane zneske dodatka za pomoč in postrežbo. Odločitev temelji na razlagi prvega odstavka
52. člena ZPIZ-2, ki jo je Višje delovno in socialno sodišče sprejelo ob upoštevanju stališč Ustavnega sodišča iz odločb št. U-I-88/15, Up-684/12 in št. U-I-213/15 ter Vrhovnega sodišča iz sodbe št. II Ips 58/2015 z dne
54. 2016, po katerih lahko dedič pokojnega zavarovanca nadaljuje postopek priznanja pravice iz obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja. Ker predlagatelj meni, da je ob takšni razlagi izpodbijana določba protiustavna, potrebuje za sprejetje ustavnoskladne odločitve v obravnavani zadevi odločitev Ustavnega sodišča o skladnosti prvega odstavka
55. člena ZPIZ-2 z Ustavo. Zato je procesna predpostavka iz
56. člena Ustave in prvega odstavka
57. člena ZUstS izpolnjena. B. – II. Obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje
58. Obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje sta socialni zavarovanji, ki ju je država v skladu z drugim odstavkom
59. člena Ustave dolžna urediti in zanju skrbeti. Človekova pravica do socialne varnosti iz prvega odstavka
60. člena Ustave se namreč v prvi vrsti uresničuje s pravicami iz socialnih zavarovanj. Temeljni predpis, ki udejanja zahtevo po zakonski ureditvi obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja iz prvega in drugega odstavka
61. člena Ustave, je ZPIZ-
63. Obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje na podlagi medgeneracijske solidarnosti obsega obvezno in prostovoljno vključitev v obvezno zavarovanje ter pravice in obveznosti iz obveznega zavarovanja za primer starosti, invalidnosti in smrti, določene na podlagi dela in prispevkov ter po načelih vzajemnosti in solidarnosti. Obvezno zavarovanje temelji na odgovornosti Republike Slovenije, delodajalk ali delodajalcev in na osebni odgovornosti zavarovank ali zavarovancev za izvajanje zavarovanja (prvi odstavek
64. člena ZPIZ-2). Z obveznim pokojninskim in invalidskim zavarovanjem se zagotavljajo pravice do pokojnine, pravice na podlagi invalidnosti, pravica do letnega dodatka in pravica do dodatka za pomoč in postrežbo (prvi odstavek
65. člena ZPIZ-2).
66. Značilnosti navedenih pravic so opredeljene v
67. členu ZPIZ-
68. Poleg prvega odstavka, katerega protiustavnost uveljavlja predlagatelj, se na pravice iz obveznega zavarovanja nanašata še drugi in tretji odstavek, ki določata, da te pravice ne zastarajo, z izjemo dospelih neizplačanih zneskov pokojnin in drugih denarnih prejemkov v primerih, določenih s tem zakonom, ter da pravic iz obveznega zavarovanja ni mogoče odvzeti, zmanjšati ali omejiti, razen v primerih, ki jih določa ta zakon. V obvezno zavarovanje so vključene fizične osebe ob izpolnjevanju pogojev, ki jih določa ta zakon ali mednarodna pogodba. Zavarovalno razmerje nastane na podlagi zakona z vzpostavitvijo pravnega razmerja, ki je podlaga za obvezno zavarovanje (prvi in drugi odstavek
69. člena ZPIZ-2). Če ZPIZ-2 ne določa drugače, so pravice iz obveznega zavarovanja sorazmerne zavarovančevi plači ali drugim dohodkom in vplačanim prispevkom. Obvezno zavarovanje financirajo zavarovanci, delodajalci in Republika Slovenija. Obvezno zavarovanje se financira tudi iz demografskega rezervnega sklada in drugih virov, določenih s tem zakonom (prvi odstavek
70. člena ZPIZ-2).
71. Nosilec in izvajalec obveznega zavarovanja je Zavod, ki ima status javnega zavoda (prvi odstavek
72. člena ZPIZ-2). Razmerje med zavarovancem in Zavodom je javnopravno razmerje. 3 Temu je prilagojen tudi način uveljavljanja pravic iz obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja. Zavarovanec uveljavlja pravice iz obveznega zavarovanja pri Zavodu, ki je nosilec javnega pooblastila, po zakonu, ki ureja splošni upravni postopek (Zakon o splošnem upravnem postopku, Uradni list RS, št. 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 126/07, 65/08, 8/10 in 82/13 – v nadaljevanju ZUP), če z ZPIZ-2 ni določeno drugače (prvi odstavek
73. člena ZPIZ-2). 4 Postopek pred Zavodom je dvostopenjski (
74. in
75. člen ZPIZ-2). Sodno varstvo zoper odločitve Zavoda pa je zagotovljeno v socialnem sporu (
76. člen ZPIZ-2 in Zakon o delovnih in socialnih sodiščih, Uradni list RS, št. 2/04 in 10/04 – popr. – v nadaljevanju ZDSS-1).
77. Postopek za uveljavljanje pravic iz obveznega zavarovanja se začne na zahtevo zavarovanca (prvi odstavek
78. člena ZPIZ-2). Izjemo določa drugi odstavek
79. člena ZPIZ-2, ki omogoča, da se postopek za uveljavljanje pravic iz invalidskega zavarovanja začne tudi na predlog zavarovančevega osebnega zdravnika ali imenovanega zdravnika. V soglasju z osebnim zdravnikom pa se lahko postopek za uveljavljanje pravic iz invalidskega zavarovanja začne tudi na predlog izvajalca medicine dela. člen 181 ZPIZ-2 ureja izvedenske organe Zavoda. Kadar je namreč za ugotovitev pravic iz zavarovanja, ki jih uveljavljajo zavarovanci in njihovi družinski člani, 5 potrebno izvedensko mnenje, dajejo izvedenska mnenja o invalidnosti, potrebi po stalni pomoči in postrežbi ter o nezmožnosti za delo ali nezmožnosti za delo vdove ali vdovca oziroma drugih zavarovančevih družinskih članov izvedenski organi Zavoda. 6 Izvedenski organi Zavoda delujejo v okviru invalidskih komisij I. in II. stopnje in podajajo mnenja kot izvedenci zdravniki posamezniki samostojno ali v senatih najmanj dveh izvedencev. ZPIZ-2 posebej ureja tudi trajanje postopka pred Zavodom, če je za ugotovitev pravic potrebno izvedensko mnenje 7 ali če gre za odločanje o pravicah z uporabo mednarodnih pogodb. V
80. členu ZPIZ-2 posebej ureja še izvršljivost odločb Zavoda. Te so praviloma izvršljive z dnem vročitve prvostopenjske odločbe stranki, saj niti pritožba niti postopek revizije ne zadržita njene izvršitve. Izjeme veljajo za pravice na podlagi invalidnosti II. in III. kategorije in za pravico do invalidske pokojnine. Odločbe o pravici iz obveznega zavarovanja praviloma izvrši Zavod. ZPIZ-2 ureja tudi posebna izredna pravna sredstva, ki jih ZUP ne pozna (t. i. revizija,
81. do
82. člen, 8 ter t. i. neprava obnova postopka,
83. in 183.a člen). Pravica do dodatka za pomoč in postrežbo
84. Pravica do dodatka za pomoč in postrežbo je samostojna pravica iz obveznega zavarovanja. Pridobitev pravice je odvisna od zdravstvenega stanja zavarovanca ali uživalca določenih pravic iz obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja, ki je toliko spremenjeno, da ta za opravljanje vseh ali večine življenjskih potreb potrebuje nujno pomoč in postrežbo druge osebe. Spremembe zdravstvenega stanja so lahko posledica dejanske nezmožnosti opravljanja vseh ali večine življenjskih potreb upravičenca, kakor jih opredeljuje
85. člen ZPIZ-2, ali pa so zaradi svoje narave takšne, da neposredno izhajajo iz zakonske domneve (slabovidnost, slepota ali nepokretnost). 9 Pravica do dodatka za pomoč in postrežbo po ZPIZ-2 zagotavlja upravičencem redne mesečne dodatne prejemke poleg pokojnine ali plače iz delovnega razmerja ali drugih prejemkov iz opravljanja dejavnosti. Ti naj bi jim omogočili lažje obvladovanje povečanih odhodkov, nastalih zaradi tuje nege in pomoči, nujne za zadovoljevanje vseh ali večine osnovnih življenjskih potreb. 10
86. Upravičenci do pravice do dodatka za pomoč in postrežbo so uživalci starostne, predčasne, invalidske, vdovske ali družinske pokojnine 11 s stalnim prebivališčem v Republiki Sloveniji, ki za osnovne življenjske potrebe nujno potrebujejo stalno pomoč in postrežbo drugega. člen 101 ZPIZ-2 opredeljuje pojem osnovnih življenjskih potreb 12 in kdaj se šteje, da upravičenec potrebuje tujo pomoč in postrežbo za opravljanje vseh ali večine osnovnih življenjskih potreb ali pa kot težji psihiatrični bolnik potrebuje stalni nadzor. 13 Odmero dodatka za pomoč in postrežbo ureja
87. člen ZPIZ-
88. člen 104 ZPIZ-2 pa ureja uživanje pravice do dodatka za pomoč in postrežbo, če jo upravičenec pridobi po tem in po drugih predpisih. 14 Za uveljavitev pravice do dodatka za pomoč in postrežbo so pomembne še druge določbe ZPIZ-
89. Trenutek pridobitve pravice opredeljuje tretji odstavek
90. člena ZPIZ-2, ki določa, da zavarovanec pridobi to pravico z dnem nastanka potrebe po stalni pomoči in postrežbi. Sicer pa pridobitev pravice, trajanje pravice, začetek izplačevanja dodatka za pomoč in postrežbo ter neizplačilo v primeru stalnega prebivanja v tujini ureja
91. člen ZPIZ-
92. Dodatek za pomoč in postrežbo se izplačuje na način, določen v četrtem, petem, šestem in sedmem odstavku
93. člena ZPIZ-2, tj. po določbah, ki urejajo izplačevanje pokojnin. B. – III. Presoja z vidika načela enake obravnave (drugi odstavek
94. člena Ustave)
95. Predlagatelj meni, da je prvi odstavek
96. člena ZPIZ-2, po katerem so pravice iz obveznega zavarovanja neodtujljive osebne pravice, ki jih ni mogoče prenesti na drugega in ne podedovati, z izjemo zapadlih denarnih zneskov, ki niso bili izplačani do smrti uživalke ali uživalca, v neskladju z načelom enakosti iz drugega odstavka
97. člena Ustave. Navedeni očitek utemeljuje z razlogi za protiustavnost ureditve prehoda terjatve za povrnitev nepremoženjske škode na dediče iz odločb Ustavnega sodišča št. U-I-88/15, Up-684/12 in št. U-I-213/
98. Meni, da je položaj dedičev iz navedenih odločb v posameznih vidikih v bistvenem enak položaju dedičev oseb, ki so zahtevale priznanje pravice iz obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja, vendar so pred njenim priznanjem umrle. V obeh primerih naj bi namreč šlo za strogo osebne pravice, ki (praviloma) niso prenosljive. Meni, da bi tudi pravice iz obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja (oziroma njihova premoženjska sestavina) morale biti prenosljive, čeprav (zaradi smrti vlagatelja zahteve) z odločbo oziroma sodbo še niso bile priznane, vendar pa je bil v postopku uveljavljanja posamezne pravice iz obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja temelj pravice že dovolj razčiščen in njena višina konkretizirana.
99. Drugi odstavek
100. člena Ustave zagotavlja splošno enakost pred zakonom. V skladu z ustaljeno ustavnosodno presojo načelo enakosti pred zakonom zahteva, da je treba v bistvenem enake položaje obravnavati enako. Za presojo o tem, katere podobnosti in razlike v položajih so bistvene, je treba izhajati iz predmeta pravnega urejanja. 15
101. Predlagatelj dejansko za zatrjevano protiustavnost izpodbijane ureditve navaja izključno razloge, ki jih je za ugotovitev protiustavnosti
102. člena ZOR z istega vidika navedlo Ustavno sodišče v odločbi št. U-I-88/15, Up-684/
103. 16 V njej je ugotovilo protiustavnost
104. člena ZOR, 17 po katerem je bila terjatev za povračilo nepremoženjske škode vezana na trenutek pravnomočnosti sodbe, s katero je bila oškodovancu prisojena denarna odškodnina. Ustavno sodišče je najprej poudarilo, da je vprašanje, ali in kdaj osebna pravica izgubi osebno naravo, stvar presoje zakonodajalca. Sprejelo je tudi stališče, da je zakonodajalčevi presoji praviloma prepuščena tudi odločitev, pod katerimi pogoji je terjatev podedljiva. Podlaga za to je v
105. členu Ustave, po katerem način in pogoje dedovanja določa zakon. Zato ne gre za vprašanje, ki bi spadalo v ustavno varovano jedro pravice do dedovanja po
106. členu Ustave.
107. Ustavno sodišče je v navedeni odločbi ugotovilo, da lahko urejanje tega, kdaj se osebna terjatev pretvori v premoženjsko, oziroma z vidika določitve trenutka v teku pravde (npr. pravnomočnost, dokončnost), na katerega zakonodajalec veže nastop določenih posledic (npr. podedljivost terjatve), v določenih okoliščinah sproži vprašanje skladnosti take ureditve z vidika načela enakosti pred zakonom iz drugega odstavka
108. člena Ustave. Praviloma je namreč to stvar primernosti zakonske ureditve, v kar Ustavno sodišče ne more posegati. Po oceni Ustavnega sodišča pa so v tam obravnavanem primeru njegovo presojo terjali posebnost urejenega položaja oziroma namen in narava nepremoženjske škode. Ustavno sodišče je opozorilo, da je nepremoženjska škoda strogo osebne narave. Zato je za sklep o bistveni enakosti položajev treba upoštevati okoliščine, ki se nanašajo na oškodovanca. Za oceno enakosti položajev glede vprašanja, ali se strogo osebna terjatev pretvori v premoženjsko vrednost (in s tem postane podedljiva), so torej upoštevne okoliščine, ki izvirajo iz voljnega ravnanja oškodovanca.
109. Upoštevaje navedeno, je Ustavno sodišče ugotovilo, da so bili dediči oškodovancev, ki so v istem času utrpeli nepremoženjsko škodo in v istem času tudi izrazili voljo, da za utrpljeno škodo dobijo zadoščenje v obliki denarne odškodnine, v bistveno enakem položaju. Zakonska ureditev, ki je podedljivost terjatve za plačilo nepremoženjske škode vezala na trenutek pravnomočnosti sodbe, s katero je oškodovancu prisojena denarna odškodnina, je zato enake položaje obravnavala neenako. Na uveljavljanje povračila škode je imela namreč pomembne posledice, saj je povzročila odvisnost njegove uveljavitve predvsem od okoliščin, ki niso v sferi oškodovanca (trajanje sodnih postopkov je pogosto odvisno od povsem naključnih in nepredvidljivih okoliščin). Kot posebej problematično posledico ureditve podedljivosti terjatve za nepremoženjsko škodo po
110. členu ZOR pa je Ustavno sodišče štelo dejstvo, da je ta še najbolj odvisna od ravnanj nasprotne stranke, torej zavezanca oziroma povzročitelja škode. Navedeno je še posebej problematično zato, ker dolžnost povrnitve škode nastane že s trenutkom nastanka škode in ne šele s priznanjem te s pravnomočno sodbo. Navedeno je po oceni Ustavnega sodišča naredilo obravnavani položaj bistveno drugačen od primerov, ko šele konstitutivna (oblikovalna) odločba pristojnega organa ustvari pravico stranke oziroma obveznost zavezanca. Zavezanec za odškodnino jo namreč lahko na zahtevo oškodovanca prostovoljno plača ali se z oškodovancem izvensodno dogovori. Ustavno sodišče je poudarilo, da mora pravna ureditev spodbujati prostovoljno izpolnjevanje obveznosti in da stranke v sodnih postopkih čim bolj prispevajo k njihovi učinkovitosti. Presojana ureditev pa je temu nasprotovala. Ker Ustavno sodišče za različno obravnavo dedičev oškodovancev, ki ga je povzročala ureditev iz
111. člena ZOR, ni našlo razumnega in iz narave stvari izhajajočega razloga, je ugotovilo, da je bila v neskladju z drugim odstavkom
112. člena Ustave.
113. Iz povzetega izhajajo stališča, ki so pomembna tudi za odločanje v obravnavani zadevi. Za presojo z vidika splošne enakosti pred zakonom iz drugega odstavka
114. člena Ustave je bistveno stališče Ustavnega sodišča, da položaj, obravnavan v odločbi št. U-I-88/15, Up-684/12, ni enak primerom, ko šele konstitutivna (oblikovalna) odločba pristojnega organa ustvari pravico stranke oziroma obveznost zavezanca. Prav tak pa je tu obravnavani primer. Pravico iz obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja ustvari šele oblikovalna odločba 18 Zavoda (oziroma pravnomočna sodba socialnega sodišča), obveznost Zavoda, da jo upravičencu zagotovi, pa nastane z njeno izvršljivostjo. S sprejetjem navedenega stališča je tako Ustavno sodišče že v navedeni zadevi poudarilo, da razlogi, ki so ga vodili k ugotovitvi neskladnosti ureditve iz
115. člena ZOR (in kasneje
116. člena OZ) s splošnim načelom enakosti iz drugega odstavka
117. člena Ustave, niso upoštevni pri presoji ureditve podedljivosti oziroma prenosljivosti pravic, ki ne obstajajo, dokler niso priznane z odločbo ali sodbo. Ko je tako, za to presojo tudi ni pomembno, od kdaj v primeru priznanja pravice pripada njeno uresničevanje, ker se to vprašanje lahko odpre šele po tem, ko se pravica prizna. Zato je treba ugotoviti, da so položaji dedičev upravičencev do teh pravic, tudi do pravice do dodatka za pomoč in postrežbo, različni v primerjavi s položaji dedičev oškodovancev. Ti položaji so torej neprimerljivi. Način nastanka pravic in obveznost izpolniti jih je pomembna, ni pa edina razlikovalna okoliščina med pravico do povračila nepremoženjske škode in pravicami iz obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja. Obstaja še več drugih, prav tako pomembnih okoliščin, ki delajo položaje dedičev z vidika podedljivosti premoženjskih sestavin teh pravic tako drugačne, da razlogi, ki so Ustavno sodišče vodili k ugotovitvi protiustavnosti v navedenih odločbah, ne morejo voditi k enaki presoji ureditve prenosljivosti oziroma podedljivosti teh pravic, hkrati pa utemeljujejo, zakaj je v okviru obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja možno podedovati zgolj zapadle zneske že priznanih pravic, kar se nanaša tudi na tu obravnavano pravico.
118. Predlagatelj kot ključno okoliščino, ki opredeljuje primerjane položaje, ki jih po njegovem mnenju dela enake s položaji oškodovancev iz odločbe št. U-I-88/15, Up-684/12, navaja dejstvo, da gre v obeh primerih za ureditev glede osebnih pravic, ki niso prenosljive in podedljive. Slednje drži. Tudi pravica do dodatka za pomoč in postrežbo kot ena od pravic iz obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja je, tako kot pravica zahtevati povračilo nepremoženjske škode, strogo osebna pravica. Posameznik se namreč vključi v obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje zato, da mu bo ob uresničitvi določenega socialnega tveganja zagotovljena socialna varnost v obliki določene denarne dajatve. Vendar navedeno ni in ne more biti odločilno za oceno o (ne)enakosti primerjanih položajev in s tem ureditve pravic. Njihova primerjava za potrebe ustavnosodne presoje se ne sme osredotočiti le na določene izbrane vidike, značilnosti pravic, temveč mora upoštevati vse vidike, značilnosti ipd., ki ponazarjajo naravo in namen primerjanih prvin, njihovo bistvo. Le navedeno omogoča ustrezno oceno njihove primerljivosti za potrebe presoje z vidika splošnega načela enakosti iz drugega odstavka
119. člena Ustave. Ta namreč zahteva, da se pri iskanju podobnosti oziroma razlik izhaja iz predmeta urejanja. Upoštevaje navedeno, je treba ugotoviti, da sta si položaja dedičev pri primerjanih pravicah sicer enaka v tem, da gre obakrat za osebni pravici, vendar druge pomembne značilnosti delajo položaje enih in drugih dedičev neprimerljive. Med temi so posebej ključne javnopravna narava pravice do dodatka za pomoč in postrežbo kot ene izmed pravic iz obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja, že omenjen način njenega nastanka, opisan v prejšnji točki obrazložitve te odločbe, namen in, morebiti najpomembneje, način financiranja teh pravic. Te značilnosti tako pomembno opredeljujejo vse pravice iz obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja, da jih pri primerjavi s pravico do povračila nepremoženjske škode ni mogoče spregledati. Ob navedenih pa je treba opozoriti še na eno pomembno razlikovalno okoliščino med primerjanimi prvinami pravic. Obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje zagotavlja tudi pravice za primer zavarovančeve smrti, s katerimi se družinskim članom zavarovanca, ki so praviloma tudi njegovi dediči, zagotovi ustrezna socialna varnost, ki je zaradi njegove smrti lahko zmanjšana ali ogrožena. V okviru obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja je tako skrb za dediče zavarovanca izražena na poseben način, ustrezen namenu obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja. Navedeno je v kontekstu primerjave z vidika položaja dedičev obravnavanih pravic nedvomno pomembno.
120. Osebna narava pravice do dodatka za pomoč in postrežbo kot ene izmed pravic iz obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja sicer pomembno opredeljuje to pravico, vendar ni edina okoliščina (značilnost), ki jo je pri presoji ureditve prenosljivosti in podedljivosti tovrstnih pravic in nasploh pri njihovi obravnavi treba upoštevati. Le hkratno upoštevanje vseh zgoraj opisanih značilnosti, ki opredeljujejo naravo in namen pravic iz obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja, namreč daje celovito podobo teh pravic. Ta pa jasno kaže, da so položaji dedičev pri uveljavljanju premoženjske sestavine teh pravic iz obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja in torej tudi pravice do dodatka in postrežbo v bistvenem drugačne od pravice do povračila nepremoženjske škode. Načelo enakosti pred zakonom iz drugega odstavka
121. člena Ustave zakonodajalcu dovoljuje, da v bistvenem različne dejanske položaje ureja različno. Ureditev iz prvega odstavka
122. člena ZPIZ-2 tej ustavni zahtevi ne nasprotuje.
123. Glede na povedano Ustavno sodišče ugotavlja, da prvi odstavek
124. člena ZPIZ-2, po katerem so pravice iz obveznega zavarovanja neodtujljive osebne pravice, ki jih ni mogoče prenesti na drugega in ne podedovati, z izjemo zapadlih denarnih zneskov, ki niso bili izplačani do smrti uživalke ali uživalca, ni v neskladju s splošnim načelom enakosti iz drugega odstavka
125. člena Ustave. Drugi očitki predlagatelja
126. Predlagatelj zatrjuje, da je izpodbijana ureditev tudi v neskladju s pravico do dedovanja iz
127. člena Ustave. Kot izhaja iz
128. točke obrazložitve te odločbe, je Ustavno sodišče že sprejelo stališče, da je zakonodajalčevi presoji prepuščeno, ali in kdaj osebna pravica izgubi osebno naravo. To ne more biti vprašanje ustavnosti z vidika pravice do zasebne lastnine ali pravice do dedovanja po
129. členu Ustave. 19 Ne gre za vprašanje, ki bi spadalo v ustavno jedro pravice do dedovanja po
130. členu Ustave. 20 To posledično pomeni, da je zakonodajalčevi presoji praviloma prepuščena tudi odločitev, pod katerimi pogoji je ta terjatev podedljiva. To je v skladu s
131. členom Ustave, po katerem način in pogoje dedovanja določa zakon. Že iz navedenih razlogov je očitek neutemeljen, tudi sicer pa ga predlagatelj utemeljuje zgolj s splošnimi in pavšalnimi navedbami, ki ne zahtevajo podrobnejše opredelitve Ustavnega sodišča.
132. Predlagatelj zatrjuje še neskladje izpodbijane ureditve s pravico do socialne varnosti iz prvega odstavka
133. člena Ustave. Nekonkretizirani očitki o neučinkovitosti (predvsem v smislu trajanja postopkov) uveljavljanja pravic iz obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja zatrjevanega neskladja ne morejo utemeljiti. Le v pojasnilo pa Ustavno sodišče pripomni, da je uveljavljanje pravic iz obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja urejeno bistveno drugače kot uveljavljanje povračila nepremoženjske škode. Pravice iz obveznega pokojninskega in invalidskega zavarovanja se uveljavljajo v upravnem postopku. Tako ZUP kot ZPIZ-2 jasno določata roke, v katerih mora Zavod odločiti o pravici. Če Zavod rok prekorači, lahko vlagatelj ravna v skladu z institutom t. i. molka organa (četrti odstavek
134. člena in četrti odstavek
135. člena ZUP). Tudi če odločitev o pritožbi ni izdana v roku (glej tudi
136. člen ZUP), stranka ni prikrajšana za hitro uveljavljanje pravice v sodnem postopku. To ji izrecno omogoča drugi odstavek
137. člena ZDSS-
138. Prav tako ZDSS-1 izrecno določa, da so postopki v socialnih sporih hitri (
139. člen ZDSS-1), in tako morajo tudi dejansko potekati. Temu ni namenjena le navedena splošna določba, temveč številni instituti, ki jih ZDSS-1 izrecno določa za socialni spor. 21
140. Glede na navedeno je Ustavno sodišče ugotovilo, da izpodbijana ureditev ni v neskladju z Ustavo. C.
141. Ustavno sodišče je sprejelo to odločbo na podlagi
142. člena ZUstS v sestavi: predsednik dr. Matej Accetto ter sodnici in sodniki, dr. Rok Čeferin, dr. Rajko Knez, dr. Špelca Mežnar, dr. Marijan Pavčnik, dr. Rok Svetlič, Marko Šorli in dr. Katja Šugman Stubbs. Odločbo je sprejelo soglasno. Dr. Matej Accetto predsednik 1 Od uveljavitve Zakona o spremembah in dopolnitvah Zakona o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Uradni list RS, št. 75/19 – ZPIZ-2G) navedeno vsebino ureja sedmi odstavek
143. člena ZPIZ-
144. 2 Tožnica je bila sicer po odločbi Zavoda z dne
146. 2010 od
148. 2009 dalje uživalka pravice do dodatka za pomoč in postrežbo za opravljanje večine osnovnih življenjskih potreb. 3 Več glej A. Bubnov Škoberne in G. Strban, Pravo socialne varnosti, GV Založba, Ljubljana 2010, str. 60–62, in G. Strban, Pravna (ne)primerljivost socialnih zavarovanj, Podjetje in delo, št. 6–7