Sklep o predložitvi vprašanj za predhodno odločanje Sodišču Evropske unije in sklep o prekinitvi postopka, stran 4076.

(1)Ali se lahko šteje za podjetje, ki je pooblaščeno za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena iz drugega odstavka

1. člena Pogodbe o delovanju Evropske unije (upoštevaje
2. člen Pogodbe o delovanju Evropske unije, Protokol št. 26 o storitvah splošnega pomena ter
3. in 8.a člen Direktive 2008/98/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne
4. novembra 2008 o odpadkih in razveljavitvi nekaterih direktiv), pravna oseba z izključno pravico do izvajanja dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti za istovrstne proizvode na ozemlju Republike Slovenije, ki obsega: – sklepanje pogodb s proizvajalci določenih proizvodov, s katerimi ti pooblastijo to pravno osebo, da v njihovem imenu zagotovi ustrezno ravnanje z odpadki iz teh proizvodov; – organizacijo sistema zbiranja in obdelave odpadkov (sklepanje pogodb z gospodarskimi družbami, da v imenu organizacije zberejo in ustrezno obdelajo vse zbrane odpadke iz proizvodov, za katere velja proizvajalčeva razširjena odgovornost); in – vodenje evidence o proizvodih, za katere velja proizvajalčeva razširjena odgovornost in so dani na trg v Republiki Sloveniji, ter evidence o zbranih in obdelanih odpadkih iz proizvodov, za katere velja proizvajalčeva razširjena odgovornost, ter posredovanje teh podatkov ministrstvu, in je dolžna v zvezi z opravljenem te dejavnosti sklepati pogodbe tako s proizvajalci, ki imajo obveznost proizvajalčeve razširjene odgovornosti, kot z gospodarskimi družbami, ki bodo izvajale zbiranje in obdelavo odpadkov?

(2)Ali je treba

1. in
2. člen Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, 49.,
3. in
4. člen Pogodbe o delovanju Evropske unije, Direktivo 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne
5. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu ter
6. in 8.a člen Direktive 2008/98/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne
7. novembra 2008 o odpadkih in razveljavitvi nekaterih direktiv razlagati tako, da nasprotujejo ureditvi, po kateri sme dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti za istovrstne proizvode opravljati le ena pravna oseba na ozemlju države članice na nepridobiten način, kar pomeni, da prihodki ne presegajo dejanskih stroškov za skupno izpolnjevanje obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti in da mora ta pravna oseba dobiček uporabiti le za izvajanje aktivnosti in ukrepov za skupno izpolnjevanje obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti?

(3)Če je odgovor na vprašanje

(2)nikalen, ali je treba

1. člen Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, 49.,
2. in
3. člen Pogodbe o delovanju Evropske unije, načeli pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj ter
4. in 8.a člen Direktive 2008/98/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne
5. novembra 2008 o odpadkih in razveljavitvi nekaterih direktiv razlagati tako, da nasprotujejo ureditvi, po kateri država članica spremeni dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti za istovrstne proizvode iz regulirane pridobitne tržne dejavnosti, ki jo opravlja več gospodarskih subjektov, v dejavnost, ki jo sme izvajati le ena organizacija in ki mora to dejavnost izvajati nepridobitno v smislu vprašanja iz točke

(2)?

(4)Ali je treba določbe prava EU iz vprašanja iz točke

(3)razlagati tako, da nasprotujejo nacionalni ureditvi, po kateri zaradi uveljavitve nove zakonske ureditve skupnega izpolnjevanja obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti posledično po sili zakona ( ex lege ) ta posega v posamična razmerja tako, da prenehajo veljati vse pogodbe, sklenjene med gospodarskimi subjekti, ki so izvajali dejavnost skupnega izpolnjevanja proizvajalčeve razširjene odgovornosti po prejšnji ureditvi, in proizvajalci, ki imajo obveznost proizvajalčeve razširjene odgovornosti, ter med gospodarskimi subjekti, ki so izvajali dejavnost skupnega izpolnjevanja proizvajalčeve razširjene odgovornosti po prejšnji ureditvi, in gospodarskimi subjekti, ki izvajajo dejavnost zbiranja in obdelave odpadkov iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti?

(5)Ali je treba v okoliščinah sprejetja nove zakonske ureditve, opisane v vprašanjih iz točk

(3)in

(4), načeli pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj razlagati tako, da zakonodajalec mora določiti prehodno obdobje in/ali sistem nadomestil? Če je odgovor pritrdilen, katera merila opredeljujejo razumnost prehodnega obdobja oziroma razumnost sistema nadomestil?

(6)Ali je treba

1. člen Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, 49.,
2. in
3. člen Pogodbe o delovanju Evropske unije, Direktivo 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne
4. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu ter
5. in 8.a člen Direktive 2008/98/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne
6. novembra 2008 o odpadkih in razveljavitvi nekaterih direktiv razlagati tako, da nasprotujejo ureditvi, po kateri je proizvajalcem, ki imajo obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti in dajejo na trg 51 odstotkov istovrstnih proizvodov, za katere velja obveznost proizvajalčeve razširjene odgovornosti, naložena obveznost ustanovitve pravne osebe, ki bo izvajala dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti, in morajo proizvajalci istovrstnih proizvodov ob morebitnem odvzemu dovoljenja tako pravno osebo ponovno ustanoviti oziroma ali je treba zgoraj navedene določbe prava EU razlagati tako, da nasprotujejo ureditvi, po kateri smejo biti imetniki poslovnega deleža v tej pravni osebi le proizvajalci?

(7)Ali je treba

1. člen Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, 49.,
2. in
3. člen Pogodbe o delovanju Evropske unije, Direktivo 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne
4. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu ter
5. in 8.a člen Direktive 2008/98/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne
6. novembra 2008 o odpadkih in razveljavitvi nekaterih direktiv razlagati na način, da nasprotujejo ureditvi, po kateri proizvajalci, ki so lastniki poslovnega deleža pravne osebe, ki izvaja skupno izpolnjevanje obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti, ne smejo biti oseba, ki izvaja zbiranje ali obdelavo odpadkov iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti v tej pravni osebi?

(8)Ali je treba

1. člen Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, 49.,
2. in
3. člen Pogodbe o delovanju Evropske unije, Direktivo 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne
4. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu ter
5. in 8.a člen Direktive 2008/98/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne
6. novembra 2008 o odpadkih in razveljavitvi nekaterih direktiv razlagati na način, da nasprotujejo ureditvi, po kateri proizvajalec, ki je lastnik poslovnega deleža pravne osebe, ki izvaja skupno izpolnjevanje obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti, in pravna oseba, ki izvaja dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti, ne smeta biti: – neposredno ali posredno kapitalsko povezana z osebo, ki izvaja zbiranje ali obdelavo odpadkov iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti v pravni osebi, ki izvaja skupno izpolnjevanje obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti, in ne smeta imeti v njej upravljavskih ali nadzorstvenih pravic; – kapitalsko ali sorodstveno povezana z osebo, ki ima ali nadzira glasovalne pravice v organu upravljanja ali organu nadzora ali zastopa osebe iz prejšnje alineje.

(9)Ali je treba

1. člen Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, 49.,
2. in
3. člen Pogodbe o delovanju Evropske unije, Direktivo 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne
4. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu ter
5. in 8.a člen Direktive 2008/98/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne
6. novembra 2008 o odpadkih in razveljavitvi nekaterih direktiv razlagati tako, da nasprotujejo ureditvi, po kateri omejitve iz vprašanj

(7)in

(8)veljajo tudi za člana poslovodnega organa pravne osebe, ki izvaja dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti, njenega nadzornega organa ali zastopnika?

(10)Ali je treba

1. člen Listine Evropske unije o temeljnih pravicah ter
2. in
3. člen Pogodbe o delovanju Evropske unije razlagati tako, da nasprotujejo ureditvi, po kateri morajo proizvajalci, za katere velja obveznost proizvajalčeve razširjene odgovornosti in dajejo na trg proizvode, namenjene za uporabo v gospodinjstvu, obvezno skleniti pogodbo, s katero pooblastijo pravno osebo, ki ima dovoljenje za izvajanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti, za izpolnjevanje svojih obveznosti proizvajalčeve razširjene odgovornosti?
4. Postopek za oceno ustavnosti prvega do četrtega odstavka
5. člena, prvega in tretjega do dvanajstega odstavka
6. člena, devetega odstavka
7. člena, prvega in petega odstavka
8. člena,
9. člena, tretjega in četrtega odstavka
10. člena, prvega, tretjega, četrtega, petega, šestega, osmega in devetega odstavka
11. člena in drugega odstavka
12. člena Zakona o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 44/22) se prekine do odločitve Sodišča Evropske unije. O b r a z l o ž i t e v KAZALO I. Dejanski in pravni okvir postopka pred Ustavnim sodiščem II. Za postavitev vprašanj za predhodno odločanje upoštevne navedbe pobudnikov v postopku pred Ustavnim sodiščem III. Mnenje Vlade Republike Slovenije o navedbah pobudnikov, ki so upoštevne za predhodno odločanje IV. Upoštevne določbe nacionalnega prava V. Pravni interes pobudnikov za pobudo za presojo ustavnosti, odločitve Ustavnega sodišča v pripravljalnem postopku in obseg presoje VI. Opis izpodbijane zakonske ureditve in zakonske ureditve, ki je sistem PRO urejala pred tem Splošno o PRO Sistem PRO po ZVO-2 Sistem PRO po ZVO-1 in primerjava obeh sistemov PRO Prehodna ureditev VII. Razlogi Ustavnega sodišča za vložitev predloga za sprejetje predhodne odločbe VIII. Vprašanja za predhodno odločanje SEU Povzetek postavljenih vprašanj za predhodno odločanje SEU Prvo vprašanje Drugo vprašanje Tretje, četrto in peto vprašanje Šesto vprašanje Sedmo, osmo in deveto vprašanje Deseto vprašanje IX. Prekinitev postopka za oceno ustavnosti izpodbijanih določb A. I. Dejanski in pravni okvir postopka pred Ustavnim sodiščem
13. Ustavno sodišče je prejelo dve pobudi (št. U-I-104/22 in št. U-I-220/22) za začetek postopka za oceno ustavnosti Zakona o varstvu okolja (v nadaljevanju ZVO-2) v delu, v katerem ureja sistem proizvajalčeve razširjene odgovornosti (v nadaljevanju PRO), in delu, ki ureja prehodno obdobje za uveljavitev novega sistema PRO.
14. Glede na vsebino zatrjevanih protiustavnosti v obeh pobudah je Ustavno sodišče štelo, da pobudniki vlagajo pobudo za začetek postopka za oceno ustavnosti drugega odstavka
15. člena, osmega odstavka
16. člena, prvega do četrtega odstavka
17. člena, prvega in tretjega do dvanajstega odstavka
18. člena, devetega odstavka
19. člena, prvega in petega odstavka
20. člena,
21. člena, tretjega in četrtega odstavka
22. člena, prvega odstavka
23. člena, prvega in tretjega odstavka
24. člena, prvega, tretjega, četrtega, petega, šestega, osmega in devetega odstavka
25. člena ter drugega odstavka
26. člena ZVO-
27. II. Za postavitev vprašanj za predhodno odločanje upoštevne navedbe pobudnikov v postopku pred Ustavnim sodiščem
28. Pobudniki zatrjujejo, da so izpodbijane določbe ZVO-2 v neskladju z 2., 3.a, 14.,
29. in
30. členom Ustave,
31. in
32. členom Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju Listina) in
33. členom Prvega protokola h Konvenciji o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (Uradni list RS, št. 33/94, MP, št. 7/94 – v nadaljevanju EKČP). Izpodbijane določbe ZVO-2 naj bi bile tudi v neskladju z
34. (pravilno 49.), 56.,
35. in
36. členom Pogodbe o delovanju Evropske unije (v nadaljevanju PDEU), Direktivo Evropskega parlamenta in Sveta 94/62/ES z dne
37. decembra 1994 o embalaži in odpadni embalaži (UL L 365,
39. 1994, zadnjič spremenjena z Direktivo (EU) 2018/852 Evropskega parlamenta in Sveta z dne
40. maja 2018 o spremembi Direktive 94/62/ES o embalaži in odpadni embalaži, UL L 150,
42. 2018 – v nadaljevanju Direktiva o embalaži in odpadni embalaži), ter Direktivo 2008/98/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne
43. novembra 2008 o odpadkih in razveljavitvi nekaterih direktiv (v nadaljevanju Okvirna direktiva o odpadkih).
44. Pobudniki tudi menijo, da je izpodbijana zakonska ureditev v neskladju z Direktivo 2006/123/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne
45. decembra 2006 o storitvah na notranjem trgu (v nadaljevanju Direktiva o storitvah) in Direktivo (EU) 2015/1535 Evropskega parlamenta in Sveta z dne
46. septembra 2015 o določitvi postopka za zbiranje informacij na področju tehničnih predpisov in pravil za storitve informacijske družbe (UL L 241,
48. 2015).
49. Izpodbijana zakonska ureditev naj bi bila v neskladju z
50. in
51. členom Ustave,
52. členom Listine ter
53. in
54. členom PDEU, ker naj bi zakonodajalec tržno dejavnost preoblikoval v netržno. Sprememba narave dejavnosti iz tržne gospodarske dejavnosti v nepridobitno naj bi pomenila najvišjo stopnjo omejevanja trga. Zakonodajalec naj bi v navedene pravice posegel tudi, ker je določil, da sme dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO opravljati le en subjekt, t. i. organizacija. S tem naj bi zakonodajalec uvedel monopol na trgu skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Določil naj bi tudi pogoje, ki jih mora izpolnjevati lastnik poslovnega deleža organizacije. Pobudniki menijo, da je z vidika javnega interesa bistveno zagotoviti učinkovito ravnanje z odpadki in ustrezen nadzor nad delovanjem sistema. Zato naj ne bi bilo razlogov za nepridobitno izvajanje navedene dejavnosti in omejitev števila subjektov, ki smejo to dejavnost izvajati. Izpodbijana ureditev naj bi posegala tudi v pogodbeno avtonomijo pobudnikov, saj jim nalaga obvezno sklenitev pogodbe z organizacijo.
55. Izpodbijana ureditev naj bi pomenila nedovoljeno omejitev svobode ustanavljanja in opravljanja storitev. Z izpodbijano ureditvijo naj bi država določila neizogibne ovire za vstop na trg skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Ureditev naj bi zaradi državnega ukrepa ustvarjala neenake možnosti gospodarskih subjektov in izkrivljala konkurenco. Zato naj bi bila v neskladju s
56. in
57. členom PDEU. Ureditev naj bi bila v neskladju tudi z Okvirno direktivo o odpadkih, ki naj bi v sistemih z več organizacijami za ravnanje z odpadki zahtevala le uvedbo nadzornega organa, ne pa uvedbe monopolnega izvajanja navedene dejavnosti. Ureditev naj bi bila v neskladju z Direktivo o embalaži in odpadni embalaži, po kateri morajo biti sistemi vračanja embalaže odprti za sodelovanje vseh gospodarskih subjektov. Države pa naj bi bile pri uvedbi sistema PRO dolžne spoštovati pomen pravilnega delovanja notranjega trga.
58. Izpodbijana ureditev naj bi bila v neskladju s pravico do zasebne lastnine (
59. člen Ustave,
60. člen Listine in
61. člen Prvega protokola k EKČP), ker naj bi omejevala kapitalsko udeležbo v organizaciji (peti in šesti odstavek
62. člena ZVO-2) in določala način uporabe dobička (peti odstavek
63. člena ZVO-2). Pobudo so vložili tudi pobudniki, ki so proizvajalci, ki imajo obveznost PRO in hkrati tudi izvajajo dejavnost zbiranja in obdelave odpadkov. Zaradi ureditve, ki določa, da imetniki poslovnega deleža organizacije ne smejo biti gospodarski subjekti, ki izvajajo dejavnost zbiranja in obdelave odpadkov, naj bi bilo tem proizvajalcem onemogočeno pridobiti poslovni delež v organizaciji. Zakonska ureditev, ki prepoveduje kapitalske in sorodstvene povezave med proizvajalci, ki ustanovijo organizacijo, ter organizacijo in subjekti, ki izvajajo zbiranje ali obdelavo odpadkov iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO (v nadaljevanju izvajalci), naj bi bila v neskladju s 14.,
64. in
65. členom Ustave,
66. členom Prvega protokola k EKČP in
67. členom Protokola št. 12 k EKČP (Uradni list RS, št. 46/10, MP, št. 8/10).
68. Pobudniki zatrjujejo, da so peti, osmi in deveti odstavek
69. člena ZVO-2 v neskladju z 2., 33.,
70. in
71. členom Ustave ter
72. členom Prvega protokola k EKČP, ker določajo, da ex lege prenehajo veljati že izdana okoljevarstvena dovoljenja (v nadaljevanju OVD) in pogodbe, sklenjene med gospodarskimi subjekti, ki izvajajo dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO po Zakonu o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 39/06 – uradno prečiščeno besedilo, 70/08, 108/09, 48/12, 57/12, 92/13, 56/15, 102/15, 30/16 in 158/20 – v nadaljevanju ZVO-1) in proizvajalci ter med gospodarskimi subjekti, ki izvajajo dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO po ZVO-1 (v nadaljevanju GSZVO-1) in izvajalci. Zatrjujejo, da je z izpodbijano ureditvijo poseženo v njihova pričakovana pravna upravičenja in je kršeno načelo varstva zaupanja v pravo (
73. člen Ustave). Uveljavitev izpodbijane ureditve naj bi pomenila, da bi pobudniki, ki so GSZVO-1, morali prenehati s svojim delovanjem. Do poslabšanja njihovega položaja naj bi prišlo nepričakovano. Zakonodajalec naj za sprejetje takšne ureditve ne bi imel stvarnega razloga, ki bi bil utemeljen v prevladujočem javnem interesu. Prvi odstavek
74. člena ZVO-2 naj bi bil v neskladju s
75. členom Ustave, saj naj bi v celoti odvzemal pravico GSZVO-1, da na trgu izvajajo dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO.
76. Pobudniki menijo, da omejitev izvajanja dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO le z eno organizacijo ni pogojena z zahtevami prava Evropske unije (v nadaljevanju EU). Menijo, da je enak cilj mogoče doseči z milejšimi ukrepi, in sicer z regulacijo cen in poostrenim inšpekcijskim nadzorom. Zatrjujejo, da Vlada ni priložila strokovnih študij, s katerimi bi utemeljila spremembo sistema. Analiza, ki naj bi bila pripravljena ob spremembi zakonodaje, naj bi razkrivala hude metodološke pomanjkljivosti. Iz študije, ki so jo priložili pobudniki, smernic Organizacije za gospodarsko sodelovanje in razvoj (v nadaljevanju OECD) ter empiričnih in historičnih podatkov pa naj bi izhajalo, da je bolj učinkovit, tako stroškovno kot okoljsko, sistem z več organizacijami, ki si med seboj konkurirajo pod pogojem, da je ustrezno urejen tudi nadzor in sankcioniranje. Država naj ne bi izkazala, da bi bil sistem z eno monopolno organizacijo stroškovno bolj učinkovit oziroma da je sistem, v katerem so organizacije med seboj konkurirale, neučinkovit. Vlada naj bi se pri tem sklicevala le na težave s področja odpadne embalaže, na drugih podsistemih PRO pa naj bi monopol uvedla, ne da bi zato obstajal kakršenkoli razlog. Pobudniki se sklicujejo tudi na mnenje Zakonodajno- pravne službe Državnega zbora (mnenje Zakonodajno-pravne službe št. 801-01/21-22/15 z dne
78. 2022), iz katerega izhaja, da naj bi bila z vidika pravice do svobodne gospodarske pobude vprašljiva ureditev, po kateri se sme ustanoviti le ena organizacija, zlasti ob dejstvu, da je mogoče obveznost PRO izpolnjevati tudi individualno. Torej naj organizacija ne bi bila edini subjekt, ki bo izpolnjeval obveznosti PRO.
79. Pobudniki poudarjajo, da je treba razlikovati med položajem, ko se sistem PRO šele ustanavlja in organizacije, ki izvajajo dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, še ne obstajajo, in položajem, ko država z zakonsko ureditvijo poseže v že obstoječ sistem. Glede na to naj s trditvami, da v drugih državah članicah EU obstajajo sistemi, v katerih deluje le ena organizacija za izvajanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, ne bi bilo mogoče utemeljiti posega v pravno zavarovana pričakovanja pobudnikov. Iz navedb Vlade pa naj ne bi izhajalo, da bi v katerikoli državi članici EU s pravili (torej de iure ) prišlo do spremembe konkurenčnega sistema PRO v monopolni sistem. Monopoli, kjer obstajajo, naj bi bili posledica dejanskih okoliščin in ne zakonodajnega urejanja. Pobudniki menijo tudi, da je prav svobodna konkurenca na trgu skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO omogočila bistveno znižanje stroškov ravnanja z odpadno embalažo. Kot primer navajajo ureditev v Zvezni republiki Nemčiji, kjer naj bi se po odpravi monopola spodbudile nove investicije v infrastrukturo in zmanjšali operativni stroški, izboljšali pa naj bi se deleži recikliranja.
80. Pobudniki zatrjujejo, da je dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO gospodarska dejavnost. Člen 49 PDEU naj bi bilo treba razlagati široko. Pri presoji, ali posamezna dejavnost sodi na področje varovanja
81. člena PDEU, naj bi bilo treba presojati njen ekonomski značaj. V skladu s sodno prakso Sodišča Evropske unije (v nadaljevanju SEU) lahko tudi dejavnost, ki se izvaja nepridobitno, če se za opravljene storitve prejme plačilo, sodi na področje varovanja
82. člena PDEU.
83. Pobudniki menijo, da je uvedba zakonskega monopola v neskladju s pravico do ustanavljanja in pravili konkurenčnega prava iz PDEU. Čeprav naj Okvirna direktiva o odpadkih ne bi urejala organizacije sistema PRO, naj bi bile države članice dolžne zagotavljati pravilno delovanje notranjega trga in spoštovanje temeljnih svoboščin, ki jih na ravni EU zagotavlja tudi Listina. Tudi posegi, ki naj bi bili namenjeni izvrševanju pravice do zdravega življenjskega okolja, bi morali biti primerni .
84. Pobudniki nasprotujejo tudi ureditvi, ki ločuje med proizvajalci, ki bodo organizacijo ustanovili, in proizvajalci, ki bodo z organizacijo le sklenili pogodbo. Poudarjajo, da predstavniki ene in druge skupine proizvajalcev med seboj konkurirajo na trgu proizvodov. Izpodbijana ureditev naj bi pomenila, da bo ena skupina proizvajalcev dolžna skleniti pogodbo z organizacijo, ki bo v lasti njihovih konkurentov na trgu. Zaradi obveznosti PRO naj bi bili nekateri proizvajalci dolžni organizaciji, ki bo v lasti njihovih konkurentov na trgu proizvodov, predajati informacije o svojih izdelkih, količini in zasnovi proizvodov. Pobudniki, ki bodo imeli poslovni delež v organizaciji, bi lahko vplivali na organizacijo tako, da bi ta skupini proizvajalcev, ki ne bi bila lastnica poslovnih deležev v organizaciji, določila slabše pogoje pri izpolnjevanju obveznosti PRO. Proizvajalci s poslovnim deležem v organizaciji naj bi tako imeli ugodnejši dostop do trga sekundarnih surovin oziroma recikliranega materiala. Razlogi, s katerimi Vlada utemeljuje ureditev, po kateri morajo biti ustanovitelji organizacije proizvajalci, naj bi bili zgrešeni. Tista skupina proizvajalcev, ki ne bi bila ustanovitelj organizacije, naj bi bila izključena iz upravljanja in naj ne bi imela vloge, ki jo Vlada pripisuje proizvajalcem .
85. Pobudniki se ne strinjajo, da Okvirna direktiva o odpadkih določa, da se mora dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO izvajati nepridobitno, kar trdi Vlada. Menijo, da Okvirna direktiva o odpadkih določa, da sme organizacija za izvajanje navedenih storitev zaračunati običajno maržo in pri tem ustvarjati take dobičke, ki so potrebni za razvoj te panoge.
86. Pobudniki trdijo, da naj bi ureditev v ZVO-2, ki omejitve kapitalskih povezav širi čez rob nujno potrebnega za odpravo nasprotja interesov, nekaterim pobudnikom onemogočala nadaljnje izvajanje skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Preširoka omejitev kapitalskih povezav naj bi bila nesorazmerna in prekomerna.
87. Pobudniki družba Interzero in drugi so odgovorili na mnenje Vlade z dne
90. Iz odgovora izhaja, da vztrajajo pri svojih dosedanjih navedbah. Dodatno navajajo, da ureditev v drugih državah članicah ne more biti upoštevna za presojo v obravnavanem primeru. Zatrjujejo, da ne drži navedba Vlade, da je v Češki republiki in Republiki Estoniji število organizacij omejeno z nacionalno zakonodajo, temveč da je pri izvrševanju zakonodaje v praksi prišlo do takega položaja, da le ena organizacija opravlja dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Trdijo tudi, da češko ureditev preverja Evropska komisija zaradi potencialne kršitve zakonodaje EU (št. AT40775). Dodatno navajajo, da so odpadki blago v pomenu prostega pretoka blaga iz
91. člena PDEU (pravilno
92. člen PDEU). Menijo, da bi bil pretok blaga lahko omejen, če bi imela monopol nad upravljanjem z odpadki le ena organizacija. Taka omejitev prostega pretoka blaga naj bi povzročila, da proizvajalci, čigar izdelki po izteku življenjske dobe postanejo odpadki, ne bi mogli odpadkov upravljati oziroma jih pošiljati v druge države članice. Pobudniki opozarjajo na Direktivo (EU) 2022/2464 Evropskega parlamenta in Sveta z dne
93. decembra 2022 o spremembi Uredbe (EU) št. 537/2014, Direktive 2004/109/ES, Direktive 2006/43/ES in Direktive 2013/34/EU glede poročanja podjetij o trajnostnosti (UL L 322,
95. 2022) in na Uredbo (EU) 2020/852 Evropskega parlamenta in Sveta z dne
96. junija 2020 o vzpostavitvi okvira za spodbujanje trajnostnih naložb ter spremembi Uredbe (EU) 2019/2088 (UL L 198,
98. 2020). V navedenih aktih naj bi bila jasno določena merila, ki jih bodo podjetja morala izpolnjevati, da bodo njihove dejavnosti prepoznavne kot trajnostne. Trajnostne dejavnosti pa naj bi imele lažji dostop do financiranja na kapitalskih trgih in bankah. Pobudniki menijo, da sistem PRO, kot ga ureja ZVO-2, omejuje konkurenco pri doseganju okoljskih ciljev. Vsi proizvajalci naj bi bili enaki, zato naj med njimi ne bi bilo konkurence pri doseganju okoljskih ciljev. III. Mnenje Vlade Republike Slovenije o navedbah pobudnikov, ki so upoštevne za predhodno odločanje
99. Državni zbor na pobudo ni odgovoril.
100. Mnenje o pobudi je poslala Vlada. Vlada zatrjuje, da so bile z Okvirno direktivo o odpadkih določene minimalne zahteve sistema PRO, ki jih je bilo treba prenesti v notranjo zakonodajo. Zato naj bi bilo treba tudi v slovenskem pravnem redu na novo urediti sistem PRO. Z ZVO-2 naj bi bili sprejeti ustrezni in zakoniti ukrepi za prenos obveznosti iz Okvirne direktive o odpadkih. Cilj sistema PRO in namen uvedbe obveznosti PRO naj bi bila zagotoviti učinkovitost ločenega zbiranja odpadkov, ozaveščati ter informirati o pomenu preprečevanja nastanka odpadkov ter ponovne uporabe in vračanja odpadkov, spreminjati vedenjske vzorce vseh udeležencev uporabe proizvodov, zagotoviti ustrezno ravnanje z odpadki iz proizvodov na celotnem ozemlju države. Zato naj bi bila ekonomska učinkovitost sistema PRO v celoti podrejena izpolnjevanju obveznosti PRO. Proizvajalec proizvodov naj bi bil odgovoren za upoštevanje okoljskih vidikov proizvoda v njegovi celotni življenjski dobi (od načrtovanja do ravnanja z njim, ko postane odpadek).
101. Okvirna direktiva o odpadkih naj bi zahtevala, da skupno izpolnjevanje obveznosti PRO zasleduje javno korist varstva okolja. Namen dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO naj bi bilo doseganje okoljskih ciljev, ne pa pridobivanje dobička. Vlada zatrjuje, da so s prvim odstavkom
102. člena ZVO-2, ki določa nepridobitno delovanje organizacije, v slovenski pravni red prenesene obveznosti iz točke (c) četrtega odstavka 8.a člena Okvirne direktive o odpadkih. Nosilec skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO naj bi bila organizacija, ki deluje izključno z namenom izpolnjevanja proizvajalčeve obveznosti PRO in doseganja okoljskih ciljev. Izvajanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, pri katerem prevladujejo poslovni in ekonomski interesi, naj bi ustvarjalo konflikt interesov. Pri podrejanju izpolnjevanja obveznosti PRO finančnemu interesu subjekta, ki izvaja dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, naj bi nastajalo znatno tveganje za izkrivljanje sistema PRO. Ker naj bi bila dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO nepridobitna, z izpodbijano ureditvijo naj ne bi bilo mogoče poseči v pravico do svobodne gospodarske pobude. Vlada tudi zatrjuje, da je tudi v drugih državah članicah EU predpisan nepridobitni status organizacije, npr. v Republiki Estoniji. Meni, da je zato sistem PRO skladen z
103. členom PDEU.
104. Okvirna direktiva o odpadkih naj bi dopuščala tako sisteme PRO, v katerih dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO izvaja ena organizacija, kot sisteme, v katerih navedeno dejavnost opravlja več organizacij. Centraliziran sistem z eno organizacijo naj bi bil uveden v več državah članicah EU, denimo v Češki republiki in Republiki Estoniji. Po mnenju Vlade konkurenca med organizacijami ne izboljša učinkovitosti sistema PRO, kar naj bi bilo razvidno iz ureditve v Češki republiki. Vlada nasprotuje trditvam pobudnikov, da naj bi sistem PRO v ZVO-2 pomenil uvedbo monopolnega sistema z vplivom na svobodno gospodarsko pobudo. Za učinkovitost sistema PRO naj bi bilo bolj pomembno, da država zagotavlja transparentnost delovanja organizacije in preprečevanje izkrivljanja konkurence na trgu ravnanja z odpadki, kot pa okoliščina, da dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO izvaja le ena organizacija. Vlada meni, da je prav s sistemom z eno organizacijo zagotovljena večja učinkovitost sistema PRO. Tak sistem naj bi bil bolj ekonomičen in enostavnejši za proizvajalce. Zagotovljena naj bi bila večja transparentnost in boljši nadzor nad kakovostjo ravnanja z odpadki, poleg tega naj ne bi bilo treba ustanoviti koordinacijskega telesa, ki bi nadzoroval izvajanje obveznosti PRO.
105. Vlada pojasnjuje, da je namen četrtega odstavka
106. člena ZVO-2, ki določa, da organizacijo ustanovijo in imajo v njej poslovne deleže proizvajalci istovrstnih proizvodov, za katere velja obveznost PRO, ki skupaj dajejo na trg najmanj 51 odstotkov celotne količine teh proizvodov, zagotoviti uspešno izvedbo postopka pridobitve dovoljenja za izvajanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Navedeni delež mora biti predpisan, saj je le tako mogoče zagotoviti, da bo zakonske pogoje izpolnjevala le ena organizacija. Če delež ne bi bil predpisan, bi lahko pogoje izpolnjevalo več organizacij. Četrti odstavek
107. člena in četrti odstavek
108. člena ZVO-2 naj bi omogočala delovanje sistema PRO, s katerim bodo ustrezno prenesene zahteve iz Okvirne direktive o odpadkih.
109. Po mnenju Vlade naj bi ključno vlogo pri delovanju sistema PRO imeli proizvajalci. Primerjalni pregled tujih ureditev naj bi kazal, da so sistemi PRO, ki jih vzpostavijo, upravljajo in jih imajo v lasti proizvajalci, najbolj učinkoviti z ekonomskega in okoljskega vidika. Sistem PRO naj bi vplival na spremembo ravnanja proizvajalcev, tako da bi pri izvajanju njihove dejavnosti nastalo čim manj odpadkov oziroma da bi bili odpadki v čim večji meri primerni za ponovno uporabo. Odgovornost proizvajalcev naj bi presegala zgolj obveznost plačila stroškov zagotavljanja izpolnjevanja obveznosti PRO in naj bi vključevala tudi dejansko izvedbo predpisanega ravnanja z odpadki ter sprejemanje odgovornosti in skrbi za celoten življenjski cikel proizvodov. Zato bi morala obstajati povezava med proizvajalci in organizacijo, da bi slednja lahko v imenu proizvajalca in za njegov račun zagotovila ustrezno ravnanje z odpadki. Proizvajalcu bi morali biti zaračunani stroški, ki upoštevajo dejanske stroške izpolnjevanja obveznosti PRO, brez ustvarjanja dobička pri izvajanju dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Zato naj bi bilo treba pri ugotavljanju višine stroškov za izpolnjevanje obveznosti PRO za posamezni proizvod upoštevati posebnosti posameznih proizvodov in poznavanje vseh dejavnikov na trgu. Takšno uravnavanje stroškov pa naj bi najbolj učinkovito zagotovili proizvajalci.
110. Pomanjkanje medsebojne povezave med proizvajalci in GSZVO-1 naj bi bila največja težava ureditve. Sledenje dobičku v sistemu PRO, v katerem naj bi navedene gospodarske družbe delovale z namenom pridobivanja dobička, ne pa izpolnjevanju vseh obveznosti, naj bi vodilo do oddaljevanja od temeljnega cilja sistema PRO. Z ureditvijo, pri kateri organizacijo ustanovijo le proizvajalci, naj bi se zagotavljala večja učinkovitost sistema, saj naj bi se proizvajalci kot ustanovitelji organizacije zavedali svoje odgovornosti in pritiskov javnosti glede ravnanja z odpadki.
111. Vlada tudi podrobno pojasnjuje, da neučinkovitost sistema PRO ni bila posledica neustrezne zakonodaje, ki je določala visoke količinske prage z vključitev v sistem PRO. Po mnenju Vlade naj bi težave nastale zaradi napačnega enačenja mase embalaže, ki je dana na trg, in mase odpadne embalaže.
112. Vlada poudarja, da je treba pri vzpostavljanju sistema PRO in urejanju delovanja organizacije preprečiti tveganje izkrivljanja konkurence na trgu ravnanja z odpadki. Prepoved organizaciji, da izvaja dejavnosti ravnanja z odpadki, ter prepoved kapitalske in sorodstvene povezanosti organizacije z izvajalci naj bi dodatno zagotavljali delovanje organizacije izključno zaradi izpolnjevanja obveznosti PRO in naj bi preprečevali izkrivljanja konkurence na trgu ravnanja z odpadki. S prepovedjo vertikalnih povezav v obe smeri naj bi se zmanjšala nasprotja interesov pri delovanju organizacije. Organizacija naj bi primarno delovala v javnem interesu, dejavnost ravnanja z odpadki pa naj bi bila gospodarska dejavnost. V primeru lastniških in sorodstvenih povezav bi organizacija lahko vplivala na usmerjanje tokov odpadkov v točno določene gospodarske obrate. Vzpostavitev sistema PRO in ustanovitev organizacije bi lahko vodila do koncentracije povpraševanja po določeni storitvi ravnanja z odpadki, kar bi lahko organizaciji dajalo dovolj veliko pogajalsko moč, da bi lahko porušila ekonomsko in konkurenčno ravnovesje na trgu ravnanja z odpadki. Podobno tveganje za izkrivljanje konkurence na trgu ravnanja z odpadki naj bi obstajalo, če bi organizacija sama izvajala dejavnost ravnanja z odpadki. Vlada tudi zavrača trditev pobudnikov, da naj bi bili proizvajalci, ki bodo organizacijo ustanovili, v bistveno boljšem (konkurenčnem) položaju kot proizvajalci, ki bodo z organizacijo le sklenili pogodbo. ZVO-2 naj ne bi pri določitvi obveznosti PRO ločeval med prej opisanima skupinama proizvajalcev. ZVO-2 ureja pravice proizvajalca do organizacije. Vsak proizvajalec ima pravico vpogleda v vso dokumentacijo organizacije, ki se nanaša na njegovo izpolnjevanje obveznosti. ZVO-2 naj bi določal tudi, da organizacija izvaja skupno izpolnjevanje obveznosti za vse proizvajalce, tako za proizvajalce, ki so jo ustanovili, kakor za proizvajalce, ki se pridružijo že ustanovljeni organizaciji. Prvi odstavek
113. člena ZVO-2 naj bi določal, da so proizvajalci pri izpolnjevanju obveznosti enakopravni, ne glede na to, ali so organizacijo ustanovili ali se pridružili že ustanovljeni organizaciji. V desetem odstavku
114. člena ZVO-2 naj bi bilo določeno, da nadzorni organ organizacije sestavljajo trije predstavniki proizvajalcev, ki so lastniki poslovnega deleža organizacije, in trije predstavniki proizvajalcev, ki se pridružijo že ustanovljeni organizaciji, ter predstavnik ministrstva, pristojnega za okolje. Predstavniki proizvajalcev, ki so lastniki poslovnega deleža organizacije in predstavniki proizvajalcev, ki se pridružijo že ustanovljeni organizaciji, naj bi bili enakopravni in naj bi imeli enakovredne odločevalske pravice.
115. Vlada zavrača navedbe pobudnikov, da bodo zaradi uvedbe novega sistema PRO razvrednotene investicije in bo prišlo do izgube zaposlitev. Sistem PRO v ZVO-2 pri izpolnjevanju obveznosti PRO loči med organizacijsko in finančno obveznostjo proizvajalcev ter med samim ravnanjem z odpadki iz proizvodov, za katere velja PRO. ZVO-2 naj bi določal, da je izvajalec dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO organizacija, ki zagotavlja izvrševanje organizacijskih in finančnih obveznosti proizvajalcev. Organizacija pa naj ne bi smela sama izvajati zbiranja ali obdelave odpadkov in naj bi zagotavljala ustrezno ravnanje z odpadki s sklenitvijo pogodbenih razmerij z izvajalci. Vlada navaja, da mora organizacija na podlagi javnega razpisa nediskriminatorno in pod enakimi pogoji skleniti pogodbo o izvajanju zbiranja in obdelave odpadkov iz proizvodov z vsako osebo, ki se prijavi na javni poziv in izpolnjuje pogoje, torej tudi s pobudniki. Zato naj ne bi držale trditve pobudnikov, da bi jim bilo v primeru, ko bi prenehale opravljati dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, onemogočeno izvajanje gospodarskih dejavnosti na trgu ravnanja z odpadki.
116. Ustavno sodišče je v postopku pridobilo mnenje Ministrstva za okolje, podnebje in energijo (v nadaljevanju MOPE). To je pojasnilo, da je namen ZVO-2 ohranjanje okolja in zavarovanje narave ter prenos obveznosti številnih direktiv v slovenski pravni red. Cilj ureditve sistema PRO v ZVO-2 naj bi bilo trajno, kakovostno in ekonomično zagotavljanje sistema PRO, ki bo omogočil zdravo življenjsko okolje in čim cenejše proizvode na trgu za potrošnike. Uvedba sistema PRO naj bi bila namenjena varstvu okolja in doseganju okoljskih ciljev. Bistveni namen nove ureditve izvajanja dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO naj bi tudi bil zagotoviti večjo učinkovitost in ekonomičnost sistema PRO, poenostavitev in večja preglednost sistema za proizvajalce, poenostavljeno nadziranje izpolnjevanja obveznosti in zagotovitev večje kakovosti ravnanja z odpadki. V sistemih PRO, ki delujejo z eno organizacijo, kot je določeno v ZVO-2, naj ne bi bilo treba vzpostaviti koordinacijskega nadzornega telesa.
117. MOPE meni, da z izpodbijanimi določbami ni bilo protiustavno poseženo v pridobljene pravice pobudnikov. Sistem PRO naj bi pomenil uresničevanje pravice do zdravega življenjskega okolja iz
118. člena Ustave. Država naj bi lahko izbirala različne ukrepe, s katerimi bi izpolnila svojo obveznost, pri čemer naj bi imela široko polje proste presoje. MOPE navaja, da je bilo treba sistem PRO spremeniti zaradi spoštovanja minimalnih zahtev, določenih v Okvirni direktivi o odpadkih, zato naj ne bi držali očitki pobudnikov, da je bila sprememba zakonske ureditve nepredvidljiva. Trdi, da sprememba zakonske ureditve temelji na strokovno izvedenih in preverjenih študijah, zato naj zakonodajalec ne bi samovoljno in arbitrarno posegel v pridobljene pravice pobudnikov. Poudarja še, da pravo EU ne ureja načina organiziranja sistema PRO v posamezni državi članici. Države članice naj bi bile dolžne pri urejanju sistema PRO upoštevati tehnično izvedljivost in ekonomsko smiselnost ter splošne okoljske in družbene vplive ter vplive na zdravje ljudi, pri tem pa spoštovati potrebo po pravilnem delovanju notranjega trga.
119. Cilji zakonske ureditve naj bi opravičevali poseg v pravico do svobodne gospodarske pobude in v pravico do zasebne lastnine. MOPE meni, da je ureditev sistema PRO le z eno organizacijo nujno potrebna in da z milejšimi ukrepi ni mogoče doseči ciljev spremembe sistema. Finančni prispevki posameznega proizvajalca naj v skladu z zahtevami Okvirne direktive o odpadkih ne bi smeli presegati stroškov, ki so dejansko potrebni za izpolnitev njegove obveznosti. Zgolj z ureditvijo, po kateri se dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO izvaja nepridobitno, naj bi bilo mogoče zmanjšati stroške, ki so naloženi proizvajalcem. Sistem, v katerem organizacija z izvajanjem te dejavnosti pridobiva dobiček, naj bi nujno pomenil, da je v ceno izvajanja te dejavnosti, poleg dejanskih stroškov, vključen tudi dobiček teh družb. Izvajanje sistema PRO ne bi smelo biti podrejeno pridobivanju dobička. Skupno izpolnjevanje obveznosti PRO po mnenju MOPE ni dejavnost, ki bi se prosto zagotavljala na trgu in bi jo zaradi svojega poslovnega interesa lahko opravljal vsakdo. MOPE meni, da je zakonodajalec dolžan določiti pogoje za izvajanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO.
120. Z ureditvijo, po kateri so lahko lastniki poslovnega deleža v organizaciji le proizvajalci, naj bi se dosegla tesna povezava med organizacijo in proizvajalci, zagotovilo naj bi se strokovno izvajanje nalog in možnost vplivanja proizvajalcev na ceno storitve. Sistem PRO naj bi bil torej pristop okoljske politike, po kateri je proizvajalec odgovoren za ravnanje s produktom v njegovem celotnem življenjskem cilju. Odgovornost proizvajalca naj bi bila finančna in organizacijska. Obveznost PRO poleg ravnanja z odpadki vključuje tudi dejavnost ozaveščanja javnosti in končnih uporabnikov produktov o pomenu ločenega zbiranja odpadkov in vračanja rabljenih proizvodov, za katere velja PRO.
121. MOPE meni, da izpodbijane določbe ne omejujejo svobode ustanavljanja in opravljanja storitev. Ravnanje z odpadki naj bi sodilo med storitve splošnega gospodarskega pomena (v nadaljevanju SSGP), za katere veljajo Direktiva o storitvah ter pravila notranjega trga in konkurence. Vendar naj bi bilo dopustno od navedenih pravil odstopiti, kadar je to treba zaradi varstva dostopa državljanov do osnovnih storitev. Glede na navedeno naj se
122. člen Direktive o storitvah ne bi uporabljal za ravnanje z odpadki. Svoboda opravljanja navedenih storitev naj bi smela biti omejena s sistemom dovoljenj. Omejitev števila organizacij, ki izvajajo skupno izpolnjevanje obveznosti PRO, naj bi bila določena izključno zaradi preprečevanja onesnaževanja okolja in zagotavljanja zdravega življenjskega okolja pri ravnanju z odpadki iz proizvodov. Z omejitvami kapitalskih in sorodstvenih povezav med proizvajalci, ki imajo poslovni delež v organizaciji, ter organizacijo in izvajalci (peti in šesti odstavek
123. člena ZVO-2) naj bi se ohranjala in zagotavljala konkurenčnost na trgu ravnanja z odpadki.
124. MOPE meni, da navedena ureditev tudi ni v neskladju s pravili konkurenčnega prava EU (
125. in
126. člen PDEU). Z ZVO-2 naj bi se zagotavljala konkurenčnost na trgu ravnanja z odpadki, saj naj bi morala organizacija na podlagi javnega razpisa izbrati izvajalce. ZVO-2 naj bi omogočal, da proizvajalci obveznosti PRO zagotavljajo tudi samostojno, zato naj bi se lahko sami odločili, po kakšnem sistemu bodo izpolnjevali svoje obveznosti. IV. Upoštevne določbe nacionalnega prava
127. Upoštevne določbe Ustave in ZVO-2 so navedene v Prilogi 1, ki je sestavni del tega sklepa. B. V. Pravni interes pobudnikov za pobudo za presojo ustavnosti, odločitve Ustavnega sodišča v pripravljalnem postopku in obseg presoje
128. Ustavno sodišče je zadevo št. U-I-220/22 zaradi skupnega obravnavanja in odločanja združilo z zadevo št. U-I-104/
130. V obravnavani zadevi gre za postopek za presojo ustavnosti zakona, konkretno nekaterih določb ZVO-2, ki je bil začet na pobudo. Pristojnost zanj črpa Ustavno sodišče v prvi alineji prvega odstavka
131. člena Ustave, ki določa, da Ustavno sodišče odloča o skladnosti zakonov z Ustavo. Ne gre torej za postopek, ki bi izviral iz posamičnih postopkov pobudnic pred rednimi sodišči.
132. Pobudo so vložile gospodarske družbe, ki so proizvajalci proizvodov, za katere velja PRO (proizvajalci), gospodarske družbe, ki na podlagi OVD in odločb o potrditvi skupnih načrtov izvajajo dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO na podlagi ZVO-1 (GSZVO-1), in gospodarska družba, s sedežem v drugi državi članici EU, ki je imetnica poslovnega deleža GSZVO-1 in izvaja gospodarsko dejavnost ravnanja z odpadki. 1 Pobudo so vložile tudi gospodarske družbe, ki so hkrati GSZVO-1 in imajo OVD za izvajanje gospodarske dejavnosti ravnanja z odpadki, ter gospodarske družbe, ki so proizvajalci, za katere velja PRO in imajo hkrati OVD za izvajanje gospodarske dejavnosti ravnanja z odpadki.
133. Ustavno sodišče je v sklepu št. U-I-104/22 z dne
135. 2022 sklenilo, da so pobudniki izkazali pravni interes za presojo ustavnosti prvega do četrtega odstavka
136. člena, prvega in tretjega do dvanajstega odstavka
137. člena, devetega odstavka
138. člena, prvega in petega odstavka
139. člena,
140. člena, tretjega in četrtega odstavka
141. člena, prvega, tretjega, četrtega, petega, šestega, osmega in devetega odstavka
142. člena in drugega odstavka
143. člena ZVO-2, ter je v tem delu pobudo sprejelo. 2 To pomeni, da mora Ustavno sodišče v tem delu odločiti o njeni utemeljenosti.
144. S sklepom št. U-I-104/22 z dne
146. 2022 (Uradni list RS, št. 81/22) je Ustavno sodišče začasno zadržalo izvrševanje tretjega in četrtega odstavka
147. člena, četrtega, petega, šestega, sedmega, osmega, devetega in enajstega odstavka
148. člena, prvega odstavka
149. člena,
150. člena ter prvega, tretjega, četrtega, petega, šestega, osmega in devetega odstavka
151. člena ZVO-
152. Pri tem je upoštevalo, da lahko odloči o začasnem zadržanju le tistih določb ZVO-2, ki jih pobudniki izpodbijajo s pobudo, in da so se nekatere določbe
154. poglavja ZVO-2 začele uporabljati šele s
157. Z dopolnilnim sklepom št. U-I-104/22 z dne
159. 2022 (Uradni list RS, št. 160/22) je Ustavno sodišče, da bi v času do svoje končne odločitve preprečilo nastanek škodljivih posledic, ki bi nastale zaradi izvrševanja morebitnih protiustavnih določb iz
161. poglavja ZVO-2, in da ne bi obenem ogrozilo pravne varnosti udeležencev v sistemu PRO in učinkovitega izvrševanja sistema PRO, po uradni dolžnosti skladno s tretjim odstavkom
162. člena Zakona o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo, 109/12, 23/20 in 92/21 – v nadaljevanju ZUstS) določilo način izvršitve začasnega zadržanja iz
163. točke sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-104/22 z dne
166. Določilo je, da se
167. točka izreka sklepa Ustavnega sodišča št. U-I-104/22 z dne
169. 2022 izvrši tako, da se od
171. 2023 do končne odločitve Ustavnega sodišča namesto
172. do
173. člena,
174. člena ter drugega in petega odstavka
175. člena ZVO-2 uporabljajo deveti, deseti, enajsti, dvanajsti, trinajsti, štirinajsti in petnajsti odstavek
176. člena ZVO-1 ter podzakonski predpisi, ki urejajo izvajanje sistema PRO za posamezne proizvode. To so Uredba o embalaži in odpadni embalaži (Uradni list RS, št. 54/21, 208/21 in 120/22 – v nadaljevanju UEOE), Uredba o odpadni električni in elektronski opremi (Uradni list RS, št. 55/15, 47/16, 72/18 in 108/20 – v nadaljevanju Uredba o OEEO), Uredba o ravnanju z baterijami in akumulatorji ter odpadnimi baterijami in akumulatorji (Uradni list RS, št. 3/10, 64/12, 93/12, 103/15 in 101/20 – v nadaljevanju Uredba o BAOBA), Uredba o odpadnih nagrobnih svečah (Uradni list RS, št. 25/19), Uredba o ravnanju z odpadnimi zdravili (Uradni list RS, št. 105/08), Uredba o ravnanju z odpadnimi fitofarmacevtskimi sredstvi, ki vsebujejo nevarne snovi (Uradni list RS, št. 119/06), Uredba o izrabljenih vozilih (Uradni list RS, št. 32/11, 45/11 – popr., 26/12 in 101/20), Uredba o ravnanju z izrabljenimi gumami (Uradni list RS, št. 63/09) in Uredba o zmanjšanju vpliva nekaterih plastičnih proizvodov na okolje (Uradni list RS, št. 132/22). To pomeni, da od
178. 2023 do končne odločitve Ustavnega sodišča določbe ZVO-2, ki urejajo sistem PRO, ne morejo imeti pravnih učinkov in se sistem PRO v celoti izvaja po predpisih, ki so ga urejali pred začetkom veljavnosti ZVO-
180. Ustavno sodišče pri tem pojasnjuje tudi, da je rok za implementacijo Direktive (EU) 2018/851 Evropskega parlamenta in Sveta z dne
181. maja 2018 o spremembi Direktive 2008/98/ES o odpadkih (v nadaljevanju Direktiva 2018/851) že potekel. Ker Republika Slovenija te obveznosti ni izpolnila, je Evropska komisija zoper njo vodila postopek št. INFR

(2020)0481 zaradi kršitve. Republika Slovenija je prejela obrazloženo mnenje Evropske komisije z dne

2. 2021, ker ji ni priglasila, da je v notranji pravni red prenesla obveznosti iz Okvirne direktive o odpadkih. Republika Slovenija je ZVO-2 sprejela z namenom prenosa navedene direktive v slovenski pravni red. Zato je Evropska komisija
4. 2023 ustavila postopek št. INFR

(2020)0481 zoper Republiko Slovenijo. Kot je bilo pojasnjeno v prejšnji točki obrazložitve, je Ustavno sodišče izvrševanje nekaterih določb ZVO-2 zadržalo do svoje končne odločitve. Pri tej odločitvi je upoštevalo, da bi začasno zadržanje izvrševanja izpodbijanih določb sicer lahko povzročilo, da ne bodo v celoti spoštovane zahteve prava EU glede skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Vendar pa bo takšno stanje trajalo le začasno, do končne odločitve Ustavnega sodišča, in z zadržanjem izvrševanja ne bo praktično onemogočeno ali čezmerno oteženo izvrševanje teh obveznosti. 3 VI. Opis izpodbijane zakonske ureditve in zakonske ureditve, ki je sistem PRO urejala pred tem

1. Ustavno sodišče je v nadaljevanju tega sklepa zaradi kompleksnosti zadeve opisalo splošne značilnosti sistema PRO, izpodbijano ureditev, ureditev, ki je veljala pred sprejetjem ZVO-2, in pravne posledice, ki jih ima uvedba spremenjenega sistema PRO na dosedanje udeležence tega sistema. Splošno o PRO
2. Sistem PRO je nastal zaradi številnih izzivov, s katerimi so se srečevale lokalne skupnosti pri upravljanju z odpadki. Zaradi povečanega obsega odpadkov in nasprotovanja javnosti pri umeščanju odlagališč odpadkov v prostor se je pojavila potreba po prenosu bremena upravljanja z odpadki na proizvajalce proizvodov. Proizvajalci morajo v vseh življenjskih fazah produkta, tj. od faze oblikovanja do faze odpadka, upoštevati tudi okoljske vidike. 4 Sistem PRO je eden glavnih instrumentov pri izvajanju hierarhije ravnanja z odpadki 5 in pri zagotavljanju trajnostne rabe virov in krožnega gospodarstva. 6
3. Cilji okoljske politike EU, ki temelji na
4. členu PDEU, so ohranjanje, varovanje in izboljšanje kakovosti okolja ter varovanje zdravja ljudi. EU je pristojna za ukrepanje na področjih okoljske politike, kot so onesnaževanje zraka in vode, varstvo in obnova narave, ravnanje z odpadki ter podnebne spremembe. Področje ravnanja z odpadki ureja Okvirna direktiva o odpadkih. Cilj te direktive je zagotoviti varstvo okolja in zdravja ljudi s poudarkom na pomenu ustreznih tehnik za ravnanje z odpadki, njihove predelave in recikliranja, da bi se zmanjšale obremenitve virov in izboljšala njihova uporaba. V Okvirni direktivi o odpadkih je vzpostavljena hierarhija ravnanja z odpadki in poudarjeno načelo, da stroške ravnanja z odpadki krije izvirni povzročitelj odpadkov. Uresničitev tega načela pa pomeni uvedba sistema PRO. Z namenom zagotoviti učinkovito delovanje sistema PRO v državah članicah so v Okvirni direktivi o odpadkih urejene splošne minimalne zahteve, ki jih morajo države članice upoštevati pri uvedbi sistema PRO.
5. Sistem PRO je torej sklop ukrepov okoljske politike, ki jih sprejme država, s katerimi proizvajalcem naloži finančno ali finančno in organizacijsko odgovornost za ravnanje z njihovimi proizvodi tudi v fazi odpadka v življenjskem ciklu proizvoda, vključno z ločenim zbiranjem, sortiranjem in postopki obdelave. 7 Proizvajalci lahko svojo obveznost izpolnjujejo posamično ali skupinsko prek posebnih organizacij. 8 Posamično izpolnjevanje obveznosti sprejemanja vrnjenih proizvodov in odpadkov je namreč učinkovito le, če je trg upoštevnih produktov zelo zgoščen in če lahko proizvajalci zagotovijo sistem sprejemanja vrnjenih produktov in odpadkov pri vsakem končnem uporabniku. 9 Če bi bilo posamično izpolnjevanje obveznosti PRO organizacijsko in ekonomsko neučinkovito, je treba organizirati skupno izpolnjevanje obveznosti PRO prek posebnih organizacij, ki izvajajo obveznosti PRO v imenu proizvajalcev. 10 Obveznost PRO ni določena proizvajalcem vseh proizvodov. V Republiki Sloveniji je obveznost PRO določena proizvajalcem embalaže, električne in elektronske opreme, baterij in akumulatorjev, vozil, gum, sveč, fitofarmacevtskih sredstev, ki vsebujejo nevarne snovi, zdravil in nekaterih plastičnih proizvodov.
6. Ustavno sodišče bo moralo v postopku za oceno ustavnosti presoditi skladnost zakonskih določb, ki urejajo skupno izpolnjevanje obveznosti PRO z Ustavo. ZVO-2 je bistveno spremenil način izvajanja skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO in pogoje, pod katerimi smejo organizacije v imenu proizvajalcev proizvodov izvajati obveznosti PRO. Sistem PRO po ZVO-2
7. Na podlagi ZVO-2 lahko proizvajalci izpolnjujejo obveznost PRO skupaj z drugimi proizvajalci istovrstnih proizvodov, za katere velja PRO (skupno izpolnjevanje obveznosti), ali samostojno (drugi in tretji odstavek
8. člena ZVO-2). Vendar pa morajo tisti proizvajalci, ki dajejo na trg v Republiki Sloveniji proizvode, ki so namenjeni za uporabo v gospodinjstvih, svojo obveznost izpolnjevati skupno (tretji odstavek
9. člena ZVO-2). Skupno izpolnjevanje obveznosti za proizvajalce istovrstnih proizvodov, za katere velja obveznost PRO, izvaja samo ena organizacija (drugi odstavek
10. člena ZVO-2). To pomeni, da je zakonodajalec uvedel sistem z več organizacijami v državi, vsako za svojo vrsto proizvoda, ki si med seboj ne konkurirajo. Posamezna organizacija torej izvaja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO za odpadke iz istovrstnih proizvodov. Ni pa dopustno, da bi bili ustanovljeni dve organizaciji, ki bi si med seboj konkurirali in bi izvajali skupno izpolnjevanje obveznosti PRO za odpadke iz istovrstnih proizvodov. Vendar pa sme posamezna organizacija, razen če bi drugače določal podzakonski akt (drugi odstavek
11. člena ZVO-2), zagotavljati skupno izpolnjevanje obveznosti za več istovrstnih proizvodov, za katere velja PRO.
12. Ustanovitelji organizacije oziroma lastniki poslovnega deleža v organizaciji smejo biti le proizvajalci istovrstnih proizvodov, za katere velja obveznost PRO (prvi odstavek
13. člena in četrti odstavek
14. člena ZVO-2). Organizacijo ustanovijo in imajo v lasti poslovne deleže proizvajalci istovrstnih proizvodov, za katere velja PRO, ki skupaj dajo na trg najmanj 51 odstotkov celotne količine teh proizvodov. Vendar lastniški poslovni delež posameznega proizvajalca v organizaciji ne sme presegati 25 odstotkov (četrti odstavek
15. člena ZVO-2). Proizvajalci, ki obveznost PRO izpolnjujejo skupno in niso ustanovitelji organizacije oziroma niso imetniki poslovnega deleža, morajo v 15-ih delovnih dneh od vpisa v register proizvajalcev 11 zahtevati sklenitev pogodbe z organizacijo, na podlagi katere je organizacija pooblaščena za izvajanje obveznosti proizvajalca (tretji in četrti odstavek
16. člena ZVO-2). 12 Organizacija pa je dolžna skleniti pogodbo z vsakim proizvajalcem, ki to zahteva, najkasneje v roku 30 dni od prejema zahteve za sklenitev pogodbe (prvi odstavek
17. člena ZVO-2). Če organizacija ne sprejme vseh proizvajalcev, ki skupno izpolnjujejo obveznost PRO, je dolžna na svoj račun zagotoviti skupno izpolnjevanje obveznosti PRO tudi za te proizvajalce (deveti odstavek
18. člena ZVO-2). Proizvajalci, ki ustanovijo organizacijo, in proizvajalci, ki niso ustanovitelji organizacije, so pri izpolnjevanju obveznosti enakopravni (prvi odstavek
19. člena ZVO-2).
20. Organizacija torej v imenu proizvajalca izvaja aktivnost in ukrepe za izpolnjevanje obveznosti PRO. Če proizvajalec obveznost PRO ne izpolnjuje ali ne sme izpolnjevati posamično, mora skleniti z organizacijo pogodbo, po kateri ji plačuje stroške za izvajanje navedene storitve (prvi odstavek
21. člena,
22. točka šestega odstavka
23. člena in tretji odstavek
24. člena ZVO-2). Vendar pa organizacija ne sme sama izvajati gospodarske dejavnosti zbiranja in obdelave odpadkov iz proizvodov (peti odstavek
25. člena ZVO-2), temveč mora le zagotoviti ustrezno ravnanje z odpadki iz proizvoda tako, da to dejavnost na podlagi sklenjene pogodbe zanjo izvajajo pravne ali fizične osebe, ki izpolnjujejo pogoje za opravljanje navedenih gospodarskih dejavnosti, 13 tako da se zberejo in obdelajo vsi odpadki iz proizvodov, nastali v določenem obdobju na območju Republike Slovenije, za katere velja obveznost PRO. Organizacija mora na podlagi javnega poziva, ki ga mora pred koncem vsakega tekočega koledarskega leta objaviti na svoji spletni strani, na nediskriminatoren način in pod enakimi pogoji za prihodnje koledarsko leto skleniti pogodbo o izvajanju zbiranja in postopkov priprave odpadkov iz proizvodov za končno predelavo ali odstranjevanje z vsako osebo, ki se prijavi na javni poziv in izpolnjuje pogoje iz javnega poziva (šesti odstavek
26. člena ZVO-2). 14
27. Glavne dejavnosti organizacije torej obsegajo:

(1)zagotovitev zbiranja, prevoza in obdelave vseh zbranih odpadkov, ki nastanejo iz proizvajalčevega proizvoda,

(2)obveščanje javnosti in imetnikov odpadkov o načinu in pomenu preprečevanja nastajanja odpadkov iz proizvodov, ponovne uporabe in vračanja rabljenih proizvodov, za katere velja PRO, ločenega zbiranja odpadkov iz proizvodov in preprečevanja smetenja z njimi ter o okoljsko učinkovitem ravnanju z odpadki iz proizvodov ponovne uporabe,

(3)zagotavljanje informacij osebam, ki izvajajo obdelavo odpadkov, o proizvodih, za katere velja PRO, in načinih obdelave odpadkov iz teh proizvodov, kadar je to predpisano, in

(4)vodenje evidence o proizvodih, za katere velja PRO, ki jih dajejo proizvajalci na trg v Republiki Sloveniji, in evidence o zbranih in obdelanih odpadkih iz proizvodov ter posredovanje podatkov iz evidenc pristojnemu ministrstvu.

1. Skupno izpolnjevanje obveznosti PRO sme organizacija zagotavljati na podlagi dovoljenja (prvi odstavek
2. člena ZVO-2), ki ga izda ministrstvo, pristojno za okolje in prostor (tretji odstavek
3. člena ZVO-2), za nedoločeno obdobje (peti odstavek
4. člena ZVO-2). Ministrstvo, pristojno za okolje, mora vsakih pet let po uradni dolžnosti preveriti izpolnjevanje pogojev (sedmi odstavek
5. člena ZVO-2). Izdano dovoljenje mora biti objavljeno na osrednjem spletnem mestu državne uprave in poslano pristojni inšpekciji, skupaj s skupnim načrtom organizacije (šesti odstavek
6. člena ZVO-2). Če ministrstvo po uradni dolžnosti ugotovi, da organizacija, ki ima dovoljenje, ali proizvajalec, ki je lastnik poslovnega deleža, izvajata zbiranje ali obdelavo odpadkov iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO (peti odstavek
7. člena ZVO-2), ali da ne spoštujeta prepovedi kapitalske ali sorodstvene povezave z osebami, ki izvajajo zbiranje ali obdelavo odpadkov iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti (šesti odstavek
8. člena ZVO-2), pozove proizvajalce, da v dveh mesecih uskladijo delovanje organizacije z zakonskimi pogoji (prvi odstavek
9. člena ZVO-2). Če proizvajalci v roku ne izkažejo uskladitve organizacije z zakonskimi pogoji iz petega in šestega odstavka
10. člena ZVO-2, ministrstvo, pristojno za okolje, dovoljenje odvzame z odločbo (drugi odstavek
11. člena ZVO-2). V takem primeru so proizvajalci, ki obveznosti PRO ne izpolnjujejo ali ne smejo izpolnjevati posamično, dolžni ustanoviti novo organizacijo in zanjo pridobiti novo dovoljenje za skupno izpolnjevanje obveznosti (tretji odstavek
12. člena ZVO-2). Ministrstvo, pristojno za okolje, mora odločiti o izdaji novega dovoljenja v treh mesecih (četrti odstavek
13. člena ZVO-2).
14. Zakonodajalec je določil več pogojev, ki jih mora izpolnjevati organizacija, da lahko pridobi dovoljenje za skupno izpolnjevanje obveznosti PRO (tretji odstavek
15. člena ZVO-2). Organizacija mora biti pravna oseba s sedežem v Republiki Sloveniji (prvi odstavek
16. člena ZVO-2). Dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO mora izvajati kot nepridobitno dejavnost, tako da prihodki ne presegajo dejanskih stroškov za skupno izpolnjevanje obveznosti PRO v skladu z ZVO-2 (prvi odstavek
17. člena ZVO-2). Organizacija lahko premoženje, presežek prihodkov nad odhodki in dobiček uporabi le za izvajanje aktivnosti in ukrepov za skupno izpolnjevanje obveznosti (peti odstavek
18. člena ZVO-2).
19. Proizvajalci, ki so lastniki poslovnega deleža, član poslovodnega organa organizacije, član nadzornega organa organizacije in njen zastopnik praviloma 15 ne smejo izvajati zbiranja 16 ali obdelave odpadkov 17 iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO v tej organizaciji (peti odstavek
20. člena ZVO-2). Take omejitve pa ZVO-2 ne določa za proizvajalce, za katere velja obveznost PRO, ki niso imetniki poslovnega deleža organizacije, temveč morajo z njo skleniti le pogodbo (prvi in tretji odstavek
21. člena ZVO-2).
22. Organizacija, proizvajalec, ki je lastnik poslovnega deleža, član poslovodnega organa organizacije, član nadzornega organa organizacije in njen zastopnik

(1)ne smejo biti neposredno ali posredno kapitalsko povezani z osebo, ki izvaja zbiranje ali obdelavo odpadkov iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO v tej organizaciji,

(2)ne smejo imeti v njej upravljavskih ali nadzorstvenih pravic in

(3)ne smejo biti kapitalsko ali sorodstveno povezani 18 z osebo, ki ima ali nadzira glasovalne pravice 19 v organu upravljanja ali organu nadzora ali zastopa osebo, ki izvaja zbiranje ali obdelavo odpadkov iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti v tej organizaciji (šesti odstavek 38. člena ZVO-2). To pomeni, da tisti proizvajalci, za katere velja obveznost PRO, ki izvajajo dejavnost zbiranja in obdelave odpadkov iz proizvodov, ki so predmet skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO v tej organizaciji, ne morejo biti imetniki poslovnega deleža te iste organizacije. 53. Organizacija mora imeti poseben nadzorni organ, t. i. telo za sistem PRO, ki ga sestavljajo predstavniki proizvajalcev, ki imajo poslovni delež v organizaciji, predstavniki proizvajalcev, ki nimajo poslovnega deleža v organizaciji, imajo pa z njo sklenjeno pogodbo, in predstavnik ministrstva, pristojnega za okolje. Proizvajalci s poslovnim deležem v organizaciji in proizvajalci, ki nimajo poslovnega deleža, so enakopravni in imajo enakovredne odločevalske pravice (deseti odstavek 38. člena ZVO-2). Sistem PRO po ZVO-1 in primerjava obeh sistemov PRO 54. Pred uveljavitvijo ZVO-2 je sistem PRO urejal ZVO-1. Navedeni sistem se v Republiki Sloveniji še vedno uporablja zaradi sklepov Ustavnega sodišča št. U-I-104/22 z dne 19. 5. 2022 in z dne 14. 12. 2022, s katerima je Ustavno sodišče začasno zadržalo izvrševanje izpodbijanih določb ZVO-2 in hkrati določilo način izvrševanja tega zadržanja tako, da se še naprej uporablja ZVO-1 in podzakonski akti, ki urejajo izvajanje sistema PRO za posamezne proizvode. ZVO-1 je enako kot ZVO-2 omogočal, da so proizvajalci izdelkov svoje obveznosti izpolnjevali samostojno ali skupno (deseti odstavek 20. člena ZVO-1). V dvanajstem odstavku 20. člena ZVO-1 je bilo določeno, da združenje proizvajalcev izdelkov ali druga gospodarska družba, ki izvaja skupno izpolnjevanje obveznosti PRO, zagotavlja v svojem imenu in za račun teh proizvajalcev prevzemanje in ravnanje z vsemi odpadki, ki na območju Republike Slovenije nastanejo iz izdelkov PRO. 55. V ZVO-1 način skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO ni bil podrobneje urejen. V zakonu je bilo le pooblastilo Vladi, da sprejme predpis, v katerem določi, za katere proizvode velja obveznost PRO, obveznosti proizvajalcev izdelkov in obveznosti združenja proizvajalcev ali druge gospodarske družbe za izvajanje obveznosti PRO. Na podlagi ZVO-1 sta lahko skupno izpolnjevanje obveznosti PRO izvajala ali združenje proizvajalcev izdelkov ali gospodarska družba, ki sta izpolnjevala pogoje (GSZVO-1). Vlada pa je za vsak proizvod, za katerega velja PRO, uredila način izvajanja obveznosti PRO v podzakonskem aktu. Ravnanje s posamezno vrsto odpadkov, vključno z obveznostjo PRO, so torej urejali tudi UEOE, Uredba o OEEO, Uredba o BAOBA, Uredba o odpadnih nagrobnih svečah, Uredba o ravnanju z odpadnimi zdravili, Uredba o ravnanju z odpadnimi fitofarmacevtskimi sredstvi, ki vsebujejo nevarne snovi, Uredba o izrabljenih vozilih, Uredba o ravnanju z izrabljenimi gumami in Uredba o zmanjšanju vpliva nekaterih plastičnih proizvodov na okolje. Način skupnega izpolnjevanja obveznosti ni bil določen enotno za vse proizvode, za katere velja obveznost PRO, temveč je bil urejen različno za posamezne vrste odpadkov. Podzakonski akti, ki urejajo ravnanje s posamezno vrsto odpadka, ne določajo popolnoma enakih pogojev za pridobitev upravnega akta, ki omogoča izvajanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Ne glede na navedeno pa je mogoče ugotoviti določene skupne značilnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. 56. Bistvena razlika med sistemom, ki je urejen v ZVO-2, in sistemom, ki je urejen v ZVO-1, je, da sme na podlagi ZVO-2 dejavnost skupnega izpolnjevanje obveznosti PRO za istovrstne proizvode, za katere velja obveznost PRO, izvajati samo ena organizacija, ki pridobi dovoljenje. Na podlagi ZVO-1 in uredb, ki za posamezne proizvode določajo obveznost PRO (v nadaljevanju uredbe), pa je dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO lahko izvajala vsaka pravna oseba ali samostojni podjetnik posameznik, ki je na področju ravnanja z odpadno embalažo pridobila OVD (prvi odstavek 41. člena UEOE), 20 na področju ravnanja z odpadki iz drugih proizvodov, za katere velja PRO, pa je pridobila odločbo o potrditvi skupnega načrta. 21 To pomeni, da je dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode lahko izvajalo več gospodarskih subjektov, ki so si med seboj konkurirali na istem trgu. OVD in odločba o potrditvi skupnega načrta sta veljala za nedoločen čas. Naslednja bistvena razlika je, da ZVO-1 in uredbe, razen na področju ravnanja z električno in elektronsko opremo, 22 tudi niso določali, da morajo GSZVO-1 skupno izpolnjevanje obveznosti PRO opravljati nepridobitno oziroma da bi morali dobiček, premoženje in presežke prihodkov nad odhodki uporabiti le za izvajanje skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Iz navedenega izhaja, da je zakonodajalec dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode iz regulirane tržne dejavnosti spremenil v dejavnost, ki jo lahko izvaja le ena pravna oseba na nepridobiten način. 57. Proizvajalci so na podlagi ZVO-1 in uredb lahko izbirali, ali bodo svoje obveznosti PRO zagotavljali posamično ali skupno. V skladu z ZVO-2 pa proizvajalci, ki dajejo na trg proizvode, ki so namenjeni gospodinjstvom, te izbire nimajo več. Ti proizvajalci so dolžni obveznosti PRO izpolnjevati skupno prek združenja proizvajalcev, tj. organizacije, ki so jo dolžni ustanoviti ali z njo skleniti pogodbo. Proizvajalci, ki so obveznosti PRO izpolnjevali skupno, so tudi na podlagi ZVO-1 in uredb morali skleniti pogodbo z GSZVO-1 23 in plačati stroške ravnanja z odpadki iz proizvodov. 24 Podzakonski akti, ki urejajo ravnanje s posamezno vrsto odpadkov, določajo obvezno ravnanje s tovrstnimi odpadki. Obveznosti so naložene vsem subjektom, ki sodelujejo v sistemu PRO (proizvajalci, GSZVO-1, izvajalci javnih služb, distributerji in končni uporabniki). Končni uporabniki so dolžni ločeno zbirati določene vrste odpadkov. 25 Na primer na področju odpadne embalaže mora končni uporabnik komunalno odpadno embalažo prepustiti izvajalcu javne službe. 26 Izvajalci javne službe morajo nato oddati komunalno odpadno embalažo GSZVO-1, ki so imele OVD za izvajanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO na področju odpadne embalaže, to so družbe za ravnanje z odpadno embalažo (v nadaljevanju DROE), brezplačno in brez zahteve za plačilo zaradi njene morebitne vrednosti ali vrednosti posameznih vrst embalažnega materiala v odpadni embalaži, ki nastanejo pri njeni ponovni uporabi ali predelavi. 27 Končni uporabnik pa mora nekomunalno odpadno embalažo oddati DROE tako, da jo odda v zbirni center ali se dogovori z DROE za neposredno prevzemanje odpadne embalaže. 28 Distributer mora odpadno embalažo, ki jo prevzame od končnih uporabnikov, ali tisto, ki nastane zaradi njegove dejavnosti, brezplačno oddati DROE in brez zahteve za plačilo zaradi njene morebitne vrednosti ali vrednosti posameznih vrst embalažnega materiala v odpadni embalaži, ki nastanejo pri njeni ponovni uporabi ali predelavi. 29 58. ZVO-2 je spremenil tudi druge pogoje, ki jih mora izpolnjevati organizacija, ki bo izvajala dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Medtem ko ZVO-2 določa, da lahko organizacijo ustanovijo samo proizvajalci, ZVO-1 in uredbe take omejitve niso določali. Pred uveljavitvijo ZVO-2 tudi niso bile določene omejitve glede kapitalskih ali sorodstvenih povezav GSZVO-1 ali imetnikov njihovega poslovnega deleža, članov poslovodnega organa, članov nadzornega organa in njihovih zastopnikov s pravnimi osebami ali samostojnimi podjetniki posamezniki, ki izvajajo gospodarsko dejavnost ravnanja z odpadki. ZVO-1 tudi ni določal omejitev glede dejavnosti, ki so jo lahko izvajali GSZVO-1. GSZVO-1 so lahko izvajali tudi druge gospodarske dejavnosti, povezane z ravnanjem z odpadki (zbiranje, prevoz, priprava odpadkov za ponovno uporabo, predelava, recikliranje in odstranjevanje odpadkov). Prehodna ureditev 59. Ustavno sodišče bo moralo presoditi tudi zakonsko ureditev, ki ureja prehod v novi sistem PRO, ki ga ureja ZVO-2. Proizvajalci proizvodov, za katere ob uveljavitvi ZVO-2 velja obveznost PRO in dajejo na trg proizvode, ki so namenjeni gospodinjstvom, morajo ustanoviti organizacijo, ki izpolnjuje vse pogoje iz 38. in 41. člena ZVO-2 (prvi odstavek 275. člena ZVO-2). Organizacija je dolžna v roku, ki ga določa zakon, vložiti popolno vlogo za pridobitev dovoljenja za izvajanje skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO (drugi odstavek 41. člena ZVO-2). Proizvajalci proizvodov, ki niso ustanovitelji organizacije, pa so dolžni zahtevati sklenitev pogodbe z organizacijo, ki bo pridobila dovoljenje. Proizvajalci, ki ne bi izpolnili navedenih obveznosti, bi izpolnili zakonske znake prekrška in bi lahko bili kaznovani s plačilom globe (tretji odstavek 275. člena ZVO-2). 60. Od petega do devetega odstavka 275. člena ZVO-2 je urejen položaj dosedanjih udeležencev v sistemu PRO na podlagi ZVO-1 in uredb v novem sistemu PRO na podlagi ZVO-2. V skladu s petim odstavkom 275. člena ZVO-2 ministrstvo izda ugotovitveno odločbo, na podlagi katere OVD za skupno izvajanje obveznosti PRO na področju odpadne embalaže, ki so ga gospodarski subjekti pridobili na podlagi UEOE, preneha veljati. Ministrstvo, pristojno za okolje, ugotovitveno odločbo izda, ko organizacija sporoči, da je na podlagi pravnomočnega dovoljenja iz 41. člena ZVO-2 začela izvajati skupno izpolnjevanje obveznosti. V skladu s šestim odstavkom 275. člena ZVO-2 na podlagi ugotovitvene odločbe prenehajo veljati tudi vse odločbe o potrditvi skupnih načrtov, ki so jih gospodarski subjekti pridobili na podlagi Uredbe o ravnanju z odpadnimi gumami, Uredbe o OEEO, Uredbe o ravnanju z odpadnimi fitofarmacevtskimi sredstvi, ki vsebujejo nevarne snovi, Uredbe o ravnanju z odpadnimi zdravili, Uredbe o izrabljenih vozilih in Uredbe o BAOBA. 61. Z dnem izdaje ugotovitvene odločbe tudi prenehajo veljati dogovori oziroma pogodbe, ki so jih proizvajalci sklenili z GSZVO-1, ter pogodbe med GSZVO-1 in izvajalci, ki so izvajali zbiranje in obdelavo odpadkov iz proizvodov, za katere velja obveznost PRO (osmi in deveti odstavek 275. člena ZVO-2). Iz četrtega odstavka 275. člena ZVO-2 izhaja, da mora ministrstvo, pristojno za okolje, dovoljenje iz 41. člena ZVO-2 izdati v šestih mesecih po objavi zakona v Uradnem listu Republike Slovenije. Iz prvega odstavka 275. člena ZVO-2 izhaja, da morajo proizvajalci skleniti pogodbo o izvajanju obveznosti PRO prek organizacije v devetih mesecih po objavi zakona v Uradnem listu Republike Slovenije. Iz drugega odstavka 275. člena ZVO-2 pa izhaja, da morajo proizvajalci ustanoviti organizacijo, organizacija pa mora vložiti vlogo za pridobitev dovoljenja iz 41. člena ZVO-2 v treh mesecih po objavi zakona v Uradnem listu Republike Slovenije. 62. Iz navedenega izhaja, da GSZVO-1 po izdaji ugotovitvene odločbe iz petega in šestega odstavka 275. člena ZVO-2 ne smejo več izvajati dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Z izdajo ugotovitvene odločbe pa tudi prenehajo veljati vse pogodbe, na podlagi katerih so GSZVO-1 uredili konkretna pravna razmerja s proizvajalci in izvajalci. VII. Razlogi Ustavnega sodišča za vložitev predloga za sprejetje predhodne odločbe 63. Pobudniki med drugim izpodbijajo ureditev, po kateri lahko skupno izpolnjevanje obveznosti PRO za proizvajalce istovrstnih proizvodov izvaja le ena pravna oseba, tj. organizacija (drugi odstavek 37. člena ZVO-2), ureditev, po kateri morajo organizacijo ustanoviti samo proizvajalci istovrstnih proizvodov (prvi odstavek 37. člena, četrti odstavek 38. člena in prvi odstavek 275. člena ZVO-2), in ureditev, da morajo proizvajalci istovrstnih proizvodov ob morebitnem odvzemu dovoljenja organizaciji ponovno ustanoviti tako organizacijo (tretji in četrti odstavek 43. člena ZVO-2). Pobudniki nasprotujejo tudi pravnemu režimu, v katerem mora organizacija dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO izvajati nepridobitno (prvi in tretji odstavek 38. člena in peti odstavek 40. člena ZVO-2). Izpodbijajo tudi ureditev, ki določa prepoved kapitalskih in sorodstvenih povezav med organizacijo in gospodarskimi subjekti, ki izvajajo zbiranje in obdelavo odpadkov, torej izvajalci, ter prepoved navedenih povezav med člani poslovodnega organa, nadzornega organa in zastopnika organizacije z izvajalci (peti, šesti, sedmi, osmi in deveti odstavek 38. člena ZVO-2). Pobudniki izpodbijajo tudi ureditev, po kateri morajo proizvajalci, ki dajejo na trg v Republiki Sloveniji proizvode, namenjene gospodinjstvom, obvezno skleniti pogodbo za izvajanje skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO z edino organizacijo (tretji in četrti odstavek 37. člena ter prvi in tretji odstavek 275. člena ZVO-2), in način ureditve njihovega položaja v prehodnem obdobju (prvi, četrti, peti, šesti, osmi in deveti odstavek 275. člena ZVO-2). 64. Protiustavnost zakonskih določb pobudniki utemeljujejo tudi s sklicevanjem na pravo EU oziroma zatrjujejo, da so navedene določbe v neskladju ne le z Ustavo, pač pa tudi s pravom EU. Te trditve oziroma navedbe pobudnikov so povzete v 3.–16. točki obrazložitve tega sklepa. Sklicevanja pobudnikov na pravo EU ni mogoče označiti za pavšalnega oziroma mu odreči upoštevnosti in bistvenosti za ta postopek za oceno ustavnosti. Po presoji Ustavnega sodišča je razlaga prava EU nujno potrebna za odločitev v obravnavani zadevi. 65. Pobudniki svoje očitke zoper izpodbijane določbe deloma opirajo neposredno na pravo EU, deloma pa na določbe Ustave. Sicer pa je Ustavno sodišče vezano na očitke pobudnikov, ne pa tudi na njihovo pravno opredelitev iz pobude za oceno ustavnosti. Zato lahko Ustavno sodišče tudi samo ugotovi pravno upoštevnost drugih določb prava EU in Ustave. 66. Razlaga 16. in 17. člena Listine, 49., 56. in 106. člena PDEU, Direktive o storitvah ter 8. in 8.a člena Okvirne direktive o odpadkih je odločilna za presojo ureditve: (

1. i)po kateri morajo organizacijo ustanoviti samo proizvajalci, ki imajo obveznost PRO in dajejo na trg 51 odstotkov istovrstnih proizvodov, za katere velja obveznost PRO, in po kateri morajo ti proizvajalci ob morebitnem odvzemu dovoljenja tako organizacijo ponovno ustanoviti; (
2. ii)po kateri sme dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO izvajati le ena organizacija, ki ji je s posebnim dovoljenjem podeljena izključna pravica za izvajanje navedene dejavnosti; (iii) po kateri mora organizacija dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO opravljati nepridobitno; in (
3. iv)ki določa prepoved kapitalskih in sorodstvenih povezav med organizacijo in izvajalci ter prepoved navedenih povezav med člani poslovodnega organa, nadzornega organa in zastopnika organizacije z izvajalci; pri čemer pobudniki trdijo, da navedeni ukrepi posegajo v svobodo gospodarske pobude (16. člen Listine), lastninsko pravico (17. člen Listine), svobodo ustanavljanja (49. člen PDEU) oziroma svobodo opravljanja storitev (56. člen PDEU) in kršijo Direktivo o storitvah ter 8. in 8.a člen Okvirne direktive o odpadkih. 67. Razlaga 106. člena PDEU je prav tako odločilna za presojo, če država članica zatrjuje, da je ravnanje z odpadki SSGP, ponudniki pa zatrjujejo, da je podelitev izključne pravice organizaciji, da izvaja dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, v neskladju s 106. členom v zvezi s 102. členom PDEU. 68. Prav tako je za odločitev bistvena razlaga načel pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj. 30 Pobudniki namreč trdijo, da je zakonodajalec s spremembo sistema PRO arbitrarno in nepričakovano posegel v njihove pričakovane pravice do opravljanja dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. 69. Razlaga 16. člena Listine ter 49. in 56. člena PDEU je odločilna za presojo ustavnosti nacionalne ureditve, po kateri morajo proizvajalci, za katere velja obveznost PRO in dajejo na trg proizvode, namenjene za uporabo v gospodinjstvu, obvezno za izpolnjevanje svojih obveznosti PRO skleniti pogodbo z organizacijo, ki ima dovoljenje za izključno izvajanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode, če pobudniki trdijo, da navedena nova ureditev posega v njihovo pogodbeno avtonomijo. 70. Razlaga omenjenih pravil prava EU je bistvena za presojo skladnosti izpodbijanih določb ZVO-2 z Ustavo zaradi specifičnega načina vstopanja prava EU v pravni sistem Republike Slovenije, ki ga mora Ustavno sodišče upoštevati tudi v tem postopku ocene ustavnosti določb ZVO-2. Republika Slovenija je s pristopom k EU in na podlagi 3.a člena Ustave prenesla izvrševanje dela suverenih pravic na EU. 31 Iz tretjega odstavka 3.a člena Ustave izhaja, da se pravni akti in odločitve, sprejeti v okviru EU, uporabljajo v skladu s pravno ureditvijo EU. 32 Ustavno sodišče mora pri presoji predpisov, ki pomenijo izvajanje prava EU, tudi na podlagi tretjega odstavka 3.a člena Ustave upoštevati primarno in sekundarno zakonodajo EU ter sodno prakso SEU. 33 Ta ustavna določba zavezuje Ustavno sodišče, da pri izvrševanju svojih pristojnosti upošteva pravo EU tako, kot to iz njega izhaja. 34 Zaradi nje so temeljna načela prava EU, ki opredeljujejo razmerje med notranjim pravom in pravom EU, hkrati tudi notranja ustavnopravna načela, ki zavezujejo z močjo Ustave. 35 71. Ustavno sodišče se je že izreklo, da njegova pristojnost za presojo skladnosti predpisov, ki prenašajo direktive v notranji pravni red, z Ustavo ni izključena. 36 Iz ustaljene ustavnosodne presoje izhaja, da je Ustavno sodišče izhodišča iz prejšnje točke obrazložitve tega sklepa upoštevalo tudi v drugih zadevah, v katerih je šlo za presojo ustavnosti predpisov, ki so izvajali pravo EU oziroma so urejali pravna razmerja, ki jih pravo EU zadeva. 72. Vse navedeno pomeni, da se bo Ustavno sodišče pri odločanju o tej pobudi za oceno ustavnosti moralo opredeliti do trditev pobudnikov o vsebini in pomenu določenih pravil prava EU in oceniti njihovo utemeljenost. Ta pravila prava EU in tudi druga njegova pravila, na katera se pobudniki izrecno ne sklicujejo, se kažejo kot vsebinsko odločujoče povezana s predmetom odločanja, tj. je z vprašanjem ustavnosti izpodbijanih določb ZVO-2. V okviru trditev pobudnikov jih bo Ustavno sodišče moralo upoštevati pri razlagi tako izpodbijanega zakona kot Ustave. 73. V skladu s 4. členom PDEU sodi okolje na področje deljenih pristojnosti, torej pristojnosti, pri katerih se ukrepanje deli med EU in državami članicami. Iz Protokola (št. 25) o izvajanju deljenih pristojnosti 37 izhaja, da kadar EU ukrepa na posameznem področju, potem glede na drugi odstavek 2. člena PDEU zajema obseg izvajanja pristojnosti le elemente, ki jih ureja zadevni akt EU, in torej ne zajema celotnega področja. 74. Področje ravnanja z odpadki ureja Okvirna direktiva o odpadkih. Poleg navedenega pravo EU ureja tudi ravnanje s posameznimi vrstami odpadkov. Obveznost PRO je urejena v direktivah, ki urejajo ravnanje z izrabljenimi vozili, 38 odpadnimi baterijami in akumulatorji 39 ter odpadno električno in elektronsko opremo. 40 V Republiki Sloveniji je obveznost PRO naložena tudi proizvajalcem embalaže, zato je upoštevna tudi Direktiva o embalaži in odpadni embalaži. 75. Okvirna direktiva o odpadkih organiziranost sistema PRO prepušča državam članicam. Gre za položaj, ko imajo na podlagi akta EU države članice svobodo izbire med različnimi izvedbenimi načini, ki so najprimernejši, da se doseže spoštovanje zavez iz akta EU. V takem primeru gre za izvajanje prava EU v pomenu iz prvega odstavka 51. člena Listine. 41 Poleg navedenega iz sodne prakse SEU tudi izhaja, da sklicevanje države članice na izjeme, ki jih določa pravo EU, za utemeljitev omejevanja temeljne svoboščine, ki jo zagotavlja PDEU, tudi šteje za izvajanje prava EU v smislu prvega odstavka 51. člena Listine. 42 Zato se v konkretnem primeru uporabljajo določbe Listine. 43 76. Nacionalni organi so pri sprejetju ukrepov na podlagi predpisov EU, tudi če imajo svobodo izbire med različnimi izvedbenimi načini, ki so najprimernejši, da se doseže spoštovanje zavez iz akta EU, dolžni spoštovati temeljna načela prava EU, med drugim tudi načeli pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj. 44 77. Iz sodne prakse SEU izhaja, da se PDEU na področju temeljnih svoboščin ne uporablja za položaj, v katerem so vsi elementi omejeni le na eno državo članico. 45 Vendar v konkretnem primeru ne gre za tak položaj. Ena od pobudnic je gospodarska družba s sedežem v Republiki Avstriji. Navedena pobudnica je družbenica in imetnica poslovnega deleža GSZVO-1. Izpodbijane določbe med drugim določajo tudi pogoje, ki jih morajo izpolnjevati lastniki poslovnih deležev organizacije, ki bo v spremenjenem sistemu izvajala dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Poleg navedenega tudi urejajo prehod v nov sistem izvajanja dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. S tem pa izpodbijane določbe vplivajo na položaj pobudnice, ki ima sedež v Republiki Avstriji. 78. Če pa bi se postavil dvom, ali gre za položaj, v katerem so vsi elementi omejeni le na eno državo, pa Ustavno sodišče še pojasnjuje, da gre v navedeni zadevi tudi za postopek za oceno ustavnosti ZVO-2 (torej za abstraktno in ne posamično presojo). V navedenem postopku Ustavno sodišče presoja skladnost zakona z Ustavo ob upoštevanju vseh oseb, za katere se te določbe uporabijo. 46 V postopku za oceno ustavnosti zakona ni mogoče izključiti, da bi se izpodbijane določbe lahko uporabljale tudi za državljane drugih držav članic in pravne osebe, ki imajo sedež v drugih državah članicah, zato ni mogoče sprejeti stališča, da bi bili vsi elementi spora omejeni le na eno državo članico in so zato v takem primeru temeljne svoboščine vedno upoštevne. Ob tem je v obravnavanem primeru treba upoštevati tudi Direktivo o storitvah, ki konkretizira temeljne svoboščine iz 49. in 56. člena PDEU in kodificirano povzema ustaljeno sodno prakso SEU, v skladu s katero posamezne nacionalne zahteve niso združljive s temeljnimi svoboščinami, na katere se lahko sklicujejo gospodarski subjekti. 47 Iz sodne prakse SEU pa izhaja, da se določbe III. poglavja Direktive o storitvah uporabljajo tudi za položaj, v katerem so vsi upoštevni elementi omejeni le na eno državo članico. 48 79. Ne glede na to, da gre v obravnavanem primeru za položaj, ki je predmet urejanja s sekundarnim pravom EU, pa je po mnenju Ustavnega sodišča odločilnega pomena tudi razlaga Pogodb. Upoštevati je namreč treba, da zakonska ureditev, ki jo mora presoditi Ustavno sodišče, pomeni prenos zahtev Okvirne direktive o odpadkih v notranji pravni red. Čeprav smejo države članice sistem PRO urediti samostojno, morajo pri tem spoštovati določene pogoje. Sistem PRO mora izpolnjevati minimalne zahteve, ki jih določa Okvirna direktiva o odpadkih, pri tem pa morajo države članice spoštovati potrebo po zagotavljanju pravilnega delovanja notranjega trga (tretji odstavek 8. člena Okvirne direktive o odpadkih). To pomeni, da je razlaga Okvirne direktive o odpadkih neposredno povezana z razlago določb PDEU, ki urejajo delovanje notranjega trga (49. in 56. člen PDEU). Ustavno sodišče še dodaja, da je treba upoštevati, da se na podlagi točke (
4. e)prvega odstavka 17. člena Direktive o storitvah 49 16. člen te direktive ne uporablja za SSGP ravnanja z odpadki. Če v to izjemo spada tudi sistem PRO, so za presojo posameznih omejitev temeljnih svoboščin v smislu 15. člena Direktive o storitvah še vedno upoštevne določbe PDEU. 50 Ko je tako, je razlaga sekundarnega prava EU (direktiv), ki ni pogojena s čezmejnim elementom, odvisna od razlage primarnega prava (PDEU, Listina). Pogoj čezmejnega elementa, ki sicer velja za uporabo Pogodb, pa v teh okoliščinah razlage slednjih ne bi smel preprečiti. 80. Iz navedenega izhaja, da izpodbijane določbe ZVO-2 segajo na področje, na katero vplivajo oziroma na katerem pravotvorno dejavnost držav članic EU omejujejo pravila primarnega in sekundarnega prava EU. 81. Ustavno sodišče bo odločalo o očitkih predlagateljice o kršitvi prava EU tako, da bo pri presoji njenih trditev o kršitvah Ustave upoštevalo tudi te očitke, ki po vsebini zatrjujejo neskladje izpodbijanih določb ZVO-2 z nekaterimi pravili prava EU (glej 3. do 7. točko, 9. točko in 11. do 12. točko obrazložitve tega sklepa). Poleg tega bo Ustavno sodišče moralo pri svoji presoji upoštevati vsebino in obseg pravic EKČP, saj se pobudniki sklicujejo tudi nanje. Pri tem ni mogoče prezreti, da kolikor Listina vsebuje pravice, ki ustrezajo pravicam, zagotovljenim z EKČP, sta vsebina in obseg teh pravic enaka kot vsebina in obseg pravic, ki ju določa EKČP (tretji odstavek 52. člena Listine). 51 Zato je odločitev SEU glede razlage upoštevnega prava EU ključnega pomena za presojo ustavnosti določb nacionalne zakonodaje. O razlagi aktov institucij, organov, uradov ali agencij EU je na podlagi
5. b)točke prvega odstavka 267. člena PDEU izključno pristojno presojati SEU. Ker se v obravnavani zadevi zastavljajo vprašanja o razlagi aktov EU, je odgovor SEU na ta vprašanja bistven za nadaljnje odločanje Ustavnega sodišča. VIII. Vprašanja za predhodno odločanje SEU Povzetek postavljenih vprašanj za predhodno odločanje SEU 82. Vprašanja je mogoče razvrstiti v štiri vsebinske sklope. Prvi sklop – vprašanji

(1)in

(2)– je povezan z vprašanjem, ali je dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO mogoče opredeliti za SSGP. Ne glede na to, ali res gre za SSGP, pa je za odločitev Ustavnega sodišča bistveno vprašanje, ali izpodbijana zakonska ureditev, ki določa monopol in neprofitno delovanje organizacije, morda pomeni nacionalni ukrep, ki mu pravo EU nasprotuje. 83. Drugi sklop – vprašanja

(3)do

(5)– je povezan z dopustnostjo spremembe pravnega režima sistema PRO in s prehodnim režimom. Najprej Ustavno sodišče zastavlja vprašanje, ali je dopustno tržno regulirano dejavnost spremeniti v netržno nepridobitno dejavnost, v nadaljevanju pa še vprašanje o dopustnosti načina, na katerega je zakonodajalec uredil prehod na novo zakonsko ureditev ( ex lege prenehanje vseh pogodb in prenehanje veljavnosti dovoljenj za opravljanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO). Ustavno sodišče sprašuje SEU tudi, ali mora zakonodajalec v okoliščinah konkretnega primera sploh določiti prehodno obdobje in če, kakšna so merila prava EU glede razumnosti tega obdobja oziroma sistema nadomestil. 84. Tretji sklop – vprašanja od

(6)do

(9)– je povezan s presojo skladnosti zakonske ureditve, ki se nanaša na lastništvo deleža v organizaciji, s PDEU in Direktivo o storitvah. Ne glede na to, ali je dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO SSGP, je za odločitev bistveno tudi vprašanje, ali zakonska ureditev, ki določa, kdo je lahko ustanovitelj organizacije, katere dejavnosti sme opravljati organizacija in kakšne lastnosti morajo imeti imetniki poslovnega deleža v organizaciji, člani poslovodnega in nadzornega organa organizacije in njeni zastopniki, morda pomeni nacionalne ukrepe, ki jim pravo EU nasprotuje. 85. Četrti sklop – vprašanje

(10)– je povezan s pogodbeno avtonomijo. Ustavno sodišče sprašuje SEU, ali obvezna sklenitev pogodbe z organizacijo morda pomeni nacionalni ukrep, ki mu pravo EU nasprotuje. Prvo vprašanje 86. Prvo vprašanje, ki ga Ustavno sodišče zastavlja SEU, je: Ali se lahko šteje za podjetje, ki je pooblaščeno za opravljanje SSGP iz drugega odstavka 106. člena PDEU (upoštevaje 14. člen PDEU, Protokol št. 26 o storitvah splošnega pomena ter 8. in 8.a člen Okvirne direktive o odpadkih), organizacija z izključno pravico do izvajanja dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode na ozemlju Republike Slovenije, ki obsega: – sklepanje pogodb s proizvajalci določenih proizvodov, s katerimi ti pooblastijo to pravno osebo, da v njihovem imenu zagotovi ustrezno ravnanje z odpadki iz teh proizvodov; – organizacijo sistema zbiranja in obdelave odpadkov (sklepanje pogodb z gospodarskimi družbami, da v imenu organizacije zberejo in ustrezno obdelajo vse zbrane odpadke iz proizvodov, za katere velja PRO); in – vodenje evidence o proizvodih, za katere velja PRO in so dani na trg v Republiki Sloveniji, ter evidence o zbranih in obdelanih odpadkih iz proizvodov, za katere velja PRO, ter posredovanje teh podatkov ministrstvu, in je dolžna v zvezi z opravljenem te dejavnosti sklepati pogodbe tako s proizvajalci, ki imajo obveznost PRO, kot z izvajalci? 87. Vlada oziroma MOPE pri svojih trditvah o naravi dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO prihajata sama s seboj v nasprotje. Na eni strani trdita, da sploh ne gre za izvajanje gospodarske dejavnosti, ker se dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO po ZVO-2 opravlja nepridobitno, na drugi strani pa zatrjujeta, da gre pri ravnanju z odpadki za SSGP. Pobudniki trditvi, da gre za SSGP, ne nasprotujejo, vendar navajajo, da ureditev, kot je izpodbijana, že sama po sebi pomeni kršitev 106. člena v zvezi s 102. členom PDEU, ker omogoča razširjanje prevladujočega položaja na drug trg, in da ni treba dokazati dejanske zlorabe prevladujočega položaja. 88. V skladu s 1. členom Protokola (št. 26) o storitvah splošnega pomena imajo države članice široko polje proste presoje pri zagotavljanju, naročanju in organiziranju SSGP, in sicer čim bolj v skladu s potrebami uporabnikov. Države članice tako ob spoštovanju prava EU lahko opredelijo obseg in organizacijo svojih SSGP zlasti ob upoštevanju ciljev svoje nacionalne politike. V zvezi s tem imajo države članice široko diskrecijsko pravico, ki jo Evropska komisija lahko izpodbija le v primeru očitne napake. 52 V skladu s sodno prakso SEU ima storitev splošen gospodarski pomen, če ima pomen te dejavnosti posebne značilnosti v primerjavi s pomenom drugih gospodarskih dejavnosti. 53 89. Ker se SEU še ni opredelilo do vprašanja, ali je dejavnost v smislu skupnega izpolnjevanje obveznosti PRO z vidika prava EU mogoče opredeliti kot SSGP, se je Ustavnemu sodišču zastavilo navedeno vprašanje, zavedajoč se, da mora predložitveno sodišče na koncu preveriti, ali gre za naloge, povezane s SSGP. 54 Pri tem mu SEU lahko vseeno posreduje vse koristne napotke za rešitev spora, ki mu je predložen. 55 90. Iz izpodbijane zakonske ureditve izhaja, da bo organizacija edina smela izvajati dejavnost skupnega izpolnjevanje obveznosti PRO za istovrstne proizvode, kar izhaja tako iz ZVO-2 kot tudi iz dovoljenja, ki ga bo za to dejavnost morala pridobiti v skladu z 41. členom ZVO-2. Podeljena ji je torej izključna pravica opravljanja dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode, pri čemer Ustavno sodišče meni, da gre za opravljanje gospodarske dejavnosti. Organizacija sklene pogodbo s proizvajalci, s katero se zaveže, da bo v njihovem imenu izvajala obveznosti PRO, in zato prejme ustrezno plačilo. Gre torej za ponujanje storitev, ki se opravljajo za plačilo. 56 Plačilo pomeni ekonomsko protivrednost zadevne storitve. 57 Pri tem ni treba, da ponudnik sledi cilju ustvarjanja dobička. 58 Čeprav mora torej organizacija delovati nepridobitno, to ne more vplivati na opredelitev narave zadevne dejavnosti. 91. Že Direktiva o storitvah v točki (

1. e)prvega odstavka 17. člena predvideva, da je ravnanje z odpadki v državi članici lahko opredeljeno kot SSGP, če so izpolnjeni kriteriji v sedemdeseti uvodni izjavi k tej direktivi. Poleg tega iz dosedanje sodne prakse SEU izhaja, da je na več različnih področjih ravnanja z odpadki to dopustilo SSGP, denimo glede zbiranja gradbenih odpadkov, 59 odstranjevanja oziroma sežiga odpadkov, 60 vključno z nevarnimi odpadki, 61 ter odstranjevanja in obdelave gospodinjskih odpadkov. 62 Poleg tega iz štiriindvajsete uvodne izjave Direktive 2018/851 izhaja, da so lahko tudi javni organi pristojni za organizacijo operativnih vidikov ravnanja z odpadki iz proizvodov, za katere veljajo sistemi PRO proizvodov, kar kaže na to, da je a fortiori mogoče sistem skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO opredeliti kot SSGP. 92. Ravnanje s posamezno vrsto odpadkov se lahko šteje za SSGP, še posebej takrat, ko je dejavnost usmerjena v reševanje okoljskega problema. 63 Vlada posebej opozarja na specifične razmere v Republiki Sloveniji, ki naj bi zahtevale uvedbo presojanega sistema PRO. Zatrjuje, da je bilo treba drugače urediti sistem PRO, ker je bil prejšnji sistem neučinkovit, zato je pri posameznih odpadnih tokovih (izrazito pa pri odpadni embalaži) prišlo do izkrivljanja sistema PRO v taki meri, da je morala intervenirati država. Prejšnji sistem PRO naj ne bi temeljil na proizvajalčevi odgovornosti za ravnanje z odpadki iz njegovih proizvodov in zato ni omogočal izvajanja skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO predvsem s ciljem zagotoviti ustrezno ravnanje z odpadki iz proizvodov, za katere velja PRO, temveč naj bi bil temeljni cilj GSZVO-1 pridobivanje dobička. Vlada tudi podrobno pojasnjuje, da neučinkovitost sistema PRO ni bila posledica neustrezne zakonodaje, ki je določala visoke količinske prage za vključitev v sistem PRO. Po mnenju Vlade naj bi težave nastale zaradi napačnega enačenja mase embalaže, ki je dana na trg, in mase odpadne embalaže. Pobudniki sicer ne zanikajo, da sistem PRO na področju odpadne embalaže ni deloval učinkovito, saj je prišlo do kopičenja odpadne embalaže pri izvajalcih lokalne javne službe zbiranja komunalnih odpadkov, in da je morala država z interventnim zakonom zagotoviti ustrezno ravnanje z odpadno embalažo. Vendar pa menijo, da navedena neučinkovitost ni bila povezana s spornim ravnanjem GSZVO-1 na področju odpadne embalaže, temveč je nastala zaradi ureditve, ki je velik delež odpadne embalaže, ki so jo zbrali izvajalci javnih komunalnih služb, izključila iz sistema PRO. Zato naj bi po mnenju pobudnikov neučinkovitost sistema PRO na področju odpadne embalaže povzročila sama država. Pobudniki tudi menijo, da bi bilo treba težave s koordinacijo delovanja več organizacij za skupno izpolnjevanje obveznosti PRO za istovrstne proizvode reševati z ustanovitvijo učinkovitega organa nadzora, ne pa z ureditvijo, ki dopušča izvajanje te dejavnosti le eni organizaciji. 93. Neustrezno delovanje sistema PRO izhaja tudi iz revizijskega poročila Računskega sodišča. 64 Med drugim je Računsko sodišče ugotovilo, da ministrstvo, pristojno za okolje, ni vzpostavilo ustrezne normativne ureditve ravnanja z odpadki. Pri urejanju ravnanja z embalažo in odpadno embalažo ni jasno uredilo razmerij med GSZVO-1, ki so imele OVD za izvajanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO na področju odpadne embalaže, to so DROE, in izvajalci gospodarskih javnih služb. Prav tako ni določilo jasnih meril za določitev deleža odpadne embalaže, za katerega mora posamezna DROE zagotoviti ustrezno ravnanje. Nekatere DROE zato niso prevzele vse odpadne embalaže pri izvajalcih gospodarskih javnih služb. Ministrstvo pa ni predvidelo niti sankcij za take primere niti ustreznih zavarovanj za primer, če bi morala Republika Slovenija sama zagotoviti prevzem in obdelavo teh odpadkov. Ministrstvo ni imelo zanesljivih in verodostojnih podatkov za izračunavanje doseganja predpisanih okoljskih ciljev pri ravnanju z odpadno embalažo. Količina embalaže, ki naj bi bila po podatkih v uradnih evidencah dana v promet, je bila manjša od količine odpadne embalaže, ki je bila zbrana v zbirnih centrih. Po stališču Računskega sodišča naj bi ta razlika deloma nastala, ker proizvajalci, ki so letno dajali na trg manj kot 15 ton embalaže, niso bili dolžni sporočati podatkov o dajanju embalaže na trg, deloma pa zato, ker država ni imela ustreznih podatkov o vseh proizvajalcih, ki so imeli obveznost PRO. 65 Računsko sodišče je ugotovilo tudi druge pomanjkljivosti sistema PRO. Ocenilo je, da v sistem PRO na področju embalaže ni bila vključena vsaj polovica embalaže, dane na trg, in da je obveznost PRO izvajala manj kot polovica vseh proizvajalcev, torej le 50 odstotkov. 94. Računsko sodišče je zahtevalo sprejetje popravljalnih ukrepov, s katerimi bi se zagotovilo smotrnejše ravnanje z odpadno embalažo. Zakonodajalec je sprejel Zakon o interventnih ukrepih pri ravnanju s komunalno odpadno embalažo in z odpadnimi nagrobnimi svečami (Uradni list RS, št. 84/18 – ZIURKOE), s katerim je sprejel ukrepe pri ravnanju s komunalno odpadno embalažo in z odpadnimi nagrobnimi svečami zaradi odvrnitve tveganja za onesnaževanje okolja in zdravja ljudi ter zaradi doseganja okoljskih ciljev na področju ravnanja z odpadki. Ministrstvo, pristojno za okolje, je spremenilo podzakonski akt, ki je urejal sistem PRO za embalažo. V podzakonskem aktu so bila podrobneje urejena razmerja med DROE in izvajalci javnih služb ter način določanja deleža odpadne embalaže, ki jo mora DROE prevzeti pri izvajalcih javnih služb. 66 Kljub sprejetju navedenih ukrepov Vlada v odgovoru na pobudo navaja, da sistem PRO na področju embalaže še vedno ni v celoti ustrezno deloval. Zato je bilo treba po mnenju Vlade ob prenosu obveznosti iz Direktive 2018/851 spremeniti način izvajanja skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. 95. Ob navedenih okoliščinah Ustavno sodišče ocenjuje, da je bila organizaciji zaupana SSGP v smislu drugega odstavka 106. člena PDEU. V slovenskem pravnem redu ni opredelitve SSGP, temveč je uveljavljen pojem gospodarske javne službe, ki se ne prekriva nujno s pojmom SSGP. Sistem javnih služb na področju gospodarskih dejavnosti na splošno ureja Zakon o gospodarskih javnih službah (Uradni list RS, št. 32/93 in 57/11 – v nadaljevanju ZGJS). Gospodarske javne službe so dejavnosti, s katerimi se zagotavljajo materialne dobrine kot proizvodi ali storitve, katerih trajno in nemoteno proizvajanje je v javnem interesu (drugi odstavek 1. člena ZGJS). Ta javni interes se po ZGJS kaže v tem, da gre za zadovoljevanje javnih potreb, kadar in kolikor jih ni mogoče zagotavljati na trgu, ter da je pri zagotavljanju teh dobrin pridobivanje dobička podrejeno zadovoljevanju javnih potreb. Ustaljeno stališče Ustavnega sodišča je, da vzpostavitev pravne ureditve gospodarske javne službe, ki temelji na ustavni določbi, da se gospodarske dejavnosti ne smejo izvajati v nasprotju z javno koristjo, pomeni dopustno omejitev svobodne gospodarske pobude (74. člen Ustave). 67 Gospodarsko dejavnost je tako v skladu z ustavno zajamčeno svobodno gospodarsko pobudo dopustno z zakonom določiti kot gospodarsko javno službo, če gre za zagotavljanje prej omenjenega javnega interesa. S tem je zakonodajalec opredelil pravni režim javnih služb, saj nobena gospodarska dejavnost ni javna služba sama po sebi, temveč to postane s trenutkom vzpostavitve javnopravnega režima, ki je njeno bistvo. 68 Pri tem je bistveno, da je zakon tisti, ki izrecno opredeli neko dejavnost kot gospodarsko javno službo. 69 96. Obravnavani primer je drugačen. Čeprav ureditev skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO po svojih značilnostih (npr. nepridobitnost, dostopnost vsem proizvajalcem ipd.), podrobneje opisanih v 45. do 53. točki obrazložitve tega sklepa, kaže na to, da je zakonodajalec želel vzpostaviti gospodarsko javno službo, je v ZVO-2 ni izrecno opredelil kot gospodarske javne službe. 97. Iz ustaljene sodne prakse SEU izhaja, da državni poseg na trg v smislu posredovanja v delovanje trga sicer pomeni oviro za vzpostavitev konkurenčnega trga, vendar je tak poseg lahko kljub temu dopusten, če so izpolnjeni trije pogoji. 70 Prvič, s tem posegom je treba uresničevati cilj v splošnem gospodarskem interesu, drugič, z njim je treba upoštevati načelo sorazmernosti, ter, tretjič, obveznosti javnih storitev, ki jih tak poseg določa, morajo biti jasno opredeljene, pregledne, nediskriminatorne in preverljive. 98. Kot izhaja iz tretjega odstavka 3. člena PEU ter prvega in drugega odstavka 191. člena PDEU, mora EU zagotoviti visoko raven varstva in izboljšanje kakovosti okolja. Iz 37. člena Listine izhaja, da je treba v politike EU vključiti visoko raven varstva in izboljšanje kakovosti okolja, ki se zagotavljata v skladu z načelom trajnostnega razvoja. Iz štiridesete uvodne izjave Direktive o storitvah izhaja, da je varstvo okolja lahko nujni razlog v splošnem interesu. Tudi iz prve uvodne izjave Direktive 2018/851 izhaja, da so cilji te direktive izboljšati ravnanje z odpadki zaradi varstva, ohranjanja in izboljševanja kakovosti okolja, varovanja zdravja ljudi in spodbujanje načel krožnega gospodarstva. Iz enaindvajsete uvodne izjave Direktive 2018/851 izhaja, da so sistemi PRO bistveni elementi učinkovitega ravnanja z odpadki, iz dvaindvajsete uvodne izjave te direktive pa, da morajo sistemi PRO zmanjšati stroške in izboljšati učinkovitost, zagotoviti enake konkurenčne pogoje, prispevati k vključevanju stroškov ob koncu življenjske dobe proizvodov v njihovo ceno ter izboljšati upravljanje in preglednost sistemov PRO. Glede na to bi bilo mogoče sprejeti stališče, da so cilji nacionalne ureditve, ki določa, da lahko dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode izvaja le ena organizacija, utemeljeni s cilji v splošnem gospodarskem interesu. V skladu z ustaljeno sodno prakso SEU sta varstvo okolja in varovanje zdravja pripoznana kot nujna razloga v splošnem interesu, 71 tudi kadar gre za vprašanja, povezana z ravnanjem z odpadki. 72 Glede na to Ustavno sodišče meni, da je določitev dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za posebno nalogo v javnem interesu v splošnem (gospodarskem) interesu. 99. Čeprav bo Ustavno sodišče v okviru postopka za oceno ustavnosti moralo presoditi, ali je zahteva po sorazmernosti presojanih ukrepov izpolnjena, pa je SEU v predhodno odločanje predložilo navedeno vprašanje, da mu to sodišče na podlagi razpoložljivih informacij poda vse smernice, ki so v ta namen potrebne glede prava EU. 73 SEU se namreč še ni opredelilo do vprašanja, katere okoliščine so pri opredelitvi dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO kot SSGP upoštevne za presojo, ali bi uporaba pravil PDEU pravno ali dejansko ovirala izvajanje te dejavnosti oziroma ali bi bilo organizaciji onemogočeno uresničevanje posebnih nalog, ki so ji dodeljene, oziroma ali je ohranjanje teh pravic nujno, da se organizaciji omogoči uresničevanje nalog SSGP v gospodarsko sprejemljivih okoliščinah. 74 100. Spoštovanje načela sorazmernosti pomeni, prvič, da je z zadevnim ukrepom mogoče zagotoviti uresničitev zasledovanega cilja splošnega gospodarskega interesa. 75 101. Pobudniki menijo, da navedena ureditev ne more doseči cilja večje ekonomske učinkovitosti sistema PRO in da bo uvedba sistema, v katerem izvaja dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode le ena organizacija, povzročila povečanje stroškov za proizvajalce, ne pa njihovega znižanja. 102. Vlada v odgovoru navaja, da gre za določitev načina uresničevanja pravice do zdravega življenjskega okolja in zato ureditev sistema PRO sodi v polje proste presoje zakonodajalca. Meni, da imajo države članice tudi na podlagi Okvirne direktive o odpadkih prosto presojo, kakšen sistem skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO bodo uvedle. Vlada tudi poudarja, da ni cilj navedenega ukrepa zagotoviti le ekonomsko učinkovitost sistema PRO, temveč predvsem večjo učinkovitost ravnanja z odpadki iz proizvodov, za katere velja PRO. 103. Iz drugega pododstavka petega odstavka 8.a člena Okvirne direktive o odpadkih ne izhaja, da na ozemlju države članice obveznosti PRO v imenu proizvajalcev ne more izvajati le ena organizacija. S sistemi z zgolj eno organizacijo, ki izvaja dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode, je mogoče zagotoviti poenostavitev sistema PRO za proizvajalce in večjo transparentnost sistema. Z navedenim ukrepom bi se lahko doseglo ustrezno ravnanje z vsemi odpadki, ki nastanejo iz proizvodov, za katere velja obveznost PRO, na celotnem ozemlju nacionalne države. S tem bi se lahko zagotovilo trajno zagotavljanje podobnih pogojev kakovosti, brez upoštevanja posebnih okoliščin ali stopnje gospodarske donosnosti vsakega posameznega posla. 104. Ustavno sodišče ocenjuje, da je z ukrepom, s katerim se dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO določi za posebno nalogo v javnem interesu, mogoče zagotoviti uresničitev zasledovanega cilja splošnega gospodarskega interesa. Že iz petindvajsete uvodne izjave Okvirne direktive o odpadkih namreč izhaja, da se teh storitev ne bi smelo omejiti z vidikov geografske pokritosti ter proizvodov in materialov, ki jih zajemajo na območja, kjer sta zbiranje in ravnanje z odpadki najbolj dobičkonosna. 76 105. Drugič, zaradi spoštovanja načela sorazmernosti mora biti državni poseg omejen na to, kar je nujno za dosego uresničevanega cilja, zaradi česar se zahteva redno preverjanje nujnosti ukrepa. 77 106. Iz izpodbijane zakonske ureditve izhaja, da za podelitev izključne pravice organizaciji ni določena nobena omejitev trajanja obveznosti opravljanja dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO, zato Ustavno sodišče šteje, da je navedena obveznost trajna. Po ustaljeni praksi SEU izhaja, da mora predložitveno sodišče v takih primerih preveriti, ali in v kolikšnem obsegu veljavno nacionalno pravo določa, da se mora redno preverjati – v rednih obdobjih, ki so dovolj pogosta – nujnost in pogoje nacionalnega posega glede na razvoj trga odpadkov. 78 Sedmi odstavek 41. člena ZVO-2 izrecno določa, da mora ministrstvo, pristojno za okolje, vsakih pet let po uradni dolžnosti preverjati izpolnjevanje pogojev iz tretjega odstavka tega člena. Poleg tega na podlagi prvega odstavka 42. člena ZVO-2 ministrstvo, pristojno za okolje, spremeni dovoljenje za skupno opravljanje obveznosti po uradni dolžnosti, če to zahtevajo spremembe predpisov s področja varstva okolja, ki urejajo sistem PRO. 107. Tretjič, uporabljena metoda ne sme presegati tega, kar je nujno za dosego zastavljenega cilja splošnega gospodarskega interesa. 79 108. Omejitve konkurence drugih gospodarskih subjektov morajo biti dovoljene, če so potrebne, da se podjetju, ki mu je zaupana takšna naloga splošnega pomena, omogoči njeno izvajanje. Pri tem je treba upoštevati gospodarske pogoje, v katerih podjetje deluje, zlasti stroške, ki jih mora nositi, in zakonodajo, ki velja zanj, še posebej okoljsko. 80 Ustavnemu sodišču se zato zastavlja vprašanje, katere okoliščine mora upoštevati pri presoji, ali uporabljena metoda posega ne presega tega, kar je nujno za dosego zastavljenih ciljev splošnega gospodarskega interesa, in ali ne obstajajo manj omejujoči ukrepi. 81 109. Glede pogoja, da morajo biti obveznosti javnih storitev jasno določene, pregledne, nediskriminatorne in preverljive, Ustavno sodišče meni, da je dejavnost skupnega izpolnjevanje obveznosti PRO v ZVO-2, zlasti v 9.1. točki 3. člena, drugem odstavku 35. člena in 39. členu ZVO-2 in v dovoljenju, ki ga bo za to dejavnost morala pridobiti v skladu z 41. členom ZVO-2, 82 jasno in pregledno določena kot posebna naloga javnega pomena. Glede nediskriminatornosti prvi odstavek 40. člena ZVO-2 nalaga, da mora organizacija skleniti pogodbo iz tretjega odstavka 37. člena tega zakona z vsakim proizvajalcem in ne le nekaterimi. Ustavno sodišče ocenjuje, da je izpolnjeno tudi merilo preverljivosti, ki zapoveduje, da so akti, s katerimi se te obveznosti določijo, obrazloženi in objavljeni ter da je nad njimi mogoče opraviti sodni nadzor. 83 Preden predpisi začnejo veljati, morajo biti objavljeni. Predpis začne veljati petnajsti dan po objavi, če ni v njem drugače določeno. Državni predpisi se objavljajo v državnem uradnem listu (glej 154. člen Ustave). Če predpis ni objavljen v Uradnem listu Republike Slovenije, ne more začeti veljati. 84 ZVO-2 je bil objavljen v Uradnem listu Republike Slovenije št. 44/22. V skladu s šestim odstavkom 41. člena ZVO-2 mora biti objavljeno tudi dovoljenje za skupno izpolnjevanje obveznosti PRO, in sicer na osrednjem spletnem mestu državne uprave. Poleg tega je mogoča presoja ustavnosti ZVO-2, kar izkazuje predmetni postopek, sodna presoja zakonitosti dovoljenja iz 41. člena ZVO-2 pa je zagotovljena v upravnem sporu (2. člen Zakona o upravnem sporu, Uradni list RS, št. 105/06, 62/10 in 109/12 – ZUS-1). Drugo vprašanje 110. Drugo vprašanje, ki ga Ustavno sodišče zastavlja SEU, je: Ali je treba 16. in 17. člen Listine, 49., 56. in 106. člen PDEU, Direktivo o storitvah ter 8. in 8.a člen Okvirne direktive o odpadkih razlagati tako, da nasprotujejo ureditvi, po kateri sme dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode opravljati le ena organizacija na ozemlju države članice na nepridobiten način, kar pomeni, da prihodki ne presegajo dejanskih stroškov za skupno izpolnjevanje obveznosti PRO in da mora ta organizacija dobiček uporabiti le za izvajanje aktivnosti in ukrepov za skupno izpolnjevanje obveznosti PRO? 111. Pobudniki menijo, da svoboda gospodarske pobude iz 16. člena Listine in lastninska pravica iz 17. člena Listine, pravica do ustanavljanja iz 49. člena PDEU, pravica do opravljanja storitev iz 56. člena PDEU, Direktiva o storitvah ter 8. in 8.a člen Okvirne direktive o odpadkih nasprotujejo ureditvi, po kateri država članica izvajanje dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO uredi tako, da jo sme izvajati le en subjekt za istovrstne proizvode, ki pridobi izključno pravico in mora to dejavnost izvajati nepridobitno. 112. Pobudniki tudi menijo, da ureditev, kot je izpodbijana, že sama po sebi pomeni kršitev 106. člena v zvezi s 102. členom PDEU, ker omogoča razširjanje prevladujočega položaja na drug trg. Zatrjujejo tudi, da za ugotovitev kršitve zadostuje že ugotovitev potencialne protikonkurenčne posledice. 113. Člen 16 Listine določa, da je svoboda gospodarske pobude priznana v skladu s pravom EU, nacionalnimi zakonodajami in običaji. Varstvo, ki se priznava s 16. členom Listine, zajema tudi pravico do izvajanja gospodarske ali trgovske dejavnosti. 85 Člen 17 Listine določa, da ima vsakdo pravico imeti v posesti svojo zakonito pridobljeno lastnino, jo uporabljati, z njo razpolagati in jo komu zapustiti. Lastnina se nikomur ne sme odvzeti, razen v javno korist v primerih in pod pogoji, ki jih določa zakon, vendar le proti pravični in pravočasni odškodnini za njeno izgubo. Uživanje lastnine se lahko uredi z zakonom, kolikor je to potrebno zaradi splošnega interesa. V skladu s prvim odstavkom 49. člena in prvim odstavkom 56. člena PDEU so omejitve svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev prepovedane. Pojem ustanavljanja v smislu PDEU je zelo širok in državljanu EU omogoča, da stalno in neprekinjeno sodeluje na gospodarskem področju države članice. 86 Svoboda ustanavljanja zajema pravico začeti in opravljati dejavnost kot samozaposlena oseba ter pravico do ustanovitve in vodenja podjetij, pod enakimi pogoji, kot jih za svoje državljane določa zakonodaja države članice. 87 Pojem »omejitev« v smislu 49. člena PDEU se nanaša zlasti na ukrepe države članice, ki – čeprav veljajo brez razlikovanja – vplivajo na dostop podjetij iz drugih držav članic do trga in tako ovirajo trgovino v EU in bi – tudi če se uporabijo brez diskriminacije glede na državljanstvo – izvrševanje svobode ustanavljanja lahko ovirali ali ga naredili manj privlačnega. 88 Člen 56 PDEU zahteva odpravo vsakršne omejitve svobode opravljanja storitev, čeprav se ta omejitev uporablja brez razlikovanja za nacionalne ponudnike in ponudnike iz drugih držav članic, če lahko onemogoča, ovira ali zmanjšuje privlačnost dejavnosti ponudnika s sedežem v drugi državi članici, v kateri ta zakonito opravlja podobne storitve. 89 Iz obrazložitve k vprašanju
2. a)pa so že razvidna stališča SEU glede vsebine 106. člena PDEU. 114. Po mnenju Ustavnega sodišča nacionalna ureditev, ki je predmet presoje, spada na področje urejanja 16. in 17. člena Listine, 49., 56. in 106. člena PDEU, Direktive o storitvah in Okvirne direktive o odpadkih. 115. Ob upoštevanju sodne prakse SEU Ustavno sodišče meni, da bi nacionalna ureditev, na podlagi katere za opravljanje neke gospodarske dejavnosti velja sistem izključenosti v korist le enega javnega ali zasebnega podjetja, pomenila omejitev svobode ustanavljanja (49. člen PDEU) in svobode opravljanja storitev (56. člen PDEU). 90 Iz sodne prakse SEU pa bi tudi lahko izhajalo, da bi taka nacionalna ureditev pomenila tudi omejitev svobode gospodarske pobude iz 16. člena Listine. 91 Prav tako bi taka nacionalna ureditev lahko pomenila zahtevo, navedeno v
3. d)točki drugega odstavka 15. člena Direktive o storitvah. 92 Četudi bi bila dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO opredeljena kot SSGP, je glede svobode ustanavljanja upoštevna Direktiva o storitvah. 93 116. SEU je že sprejelo stališče, da okoliščina, da se določena dejavnost izvaja nepridobitno oziroma da mora biti ustvarjen dobiček uporabljen izključno za uresničevanje nekaterih ciljev, ne more vplivati na naravo zadevne dejavnosti in ji zato odvzeti gospodarskega značaja. 94 Iz sodne prakse SEU ne izhaja, da bi se to sodišče že opredelilo do vprašanja, ali okoliščina, da se mora dejavnost izvajati na nepridobiten način, in sicer tako, da prihodki ne presegajo dejanskih stroškov za izvajanje dejavnosti in da se mora dobiček uporabiti le izključno za uresničevanje nekaterih ciljev, pomeni omejitev svobode gospodarske pobude (16. člen Listine), svobode ustanavljanja (49. člen PDEU) in svobode opravljanja storitev (56. člen PDEU). 117. Iz sodne prakse SEU izhaja tudi, da se varstvo lastninske pravice, ki ga daje 17. člen Listine, ne nanaša na gole poslovne interese ali priložnosti, katerih negotovost je značilna za samo bistvo gospodarske dejavnosti, temveč na pravice, ki imajo premoženjsko vrednost in iz katerih glede na pravni red izhaja pridobljen pravni položaj, ki imetniku teh pravic omogoča samostojno izvajanje teh pravic v njegovo korist. 95 Iz sodne prakse Evropskega sodišča za človekove pravice (v nadaljevanju ESČP), ki jo je treba na podlagi tretjega odstavka 52. člena Listine prav tako upoštevati, v zvezi s 1. členom Prvega protokola k EKČP izhaja, da se prihodnji dohodek lahko šteje za »premoženje«, za katero velja varstvo iz tega člena, le če je bil že pridobljen, če je predmet gotove terjatve ali če obstajajo posebne okoliščine, ki pri zadevni osebi lahko utemeljijo legitimno pričakovanje glede pridobitve premoženjske koristi. 96 Ker je mogoče šteti, da je ustvarjen dobiček iz opravljanja dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO pridobljen pravni položaj, se zastavlja tudi vprašanje, ali ureditev, po kateri se mora dobiček uporabiti izključno le za uresničevanje nekaterih ciljev, ne pa prosto, pomeni omejitev lastninske pravice iz 17. člena Listine. 118. Če bi šlo za ukrepe, ki bi lahko ovirali izvajanje svoboščin iz 49. in 56. člena PDEU ali naredili to izvajanje manj privlačno, bi v skladu z ustaljeno sodno prakso SEU morali izpolnjevati štiri pogoje, da bi lahko bili utemeljeni: da se uporabljajo nediskriminatorno, da jih upravičujejo nujni razlogi v splošnem interesu, da so primerni za zagotovitev cilja, ki ga zasledujejo, in da ne presegajo tega, kar je nujno potrebno za uresničitev tega cilja. 97 Prav tako iz tretjega odstavka 15. člena Direktive o storitvah izhaja, da morajo države članice preveriti, ali zahteve iz drugega odstavka 15. člena navedene direktive izpolnjujejo tri kumulativne pogoje, in sicer, da so nediskriminatorne, potrebne in sorazmerne za uresničitev nujnega razloga v splošnem interesu. 98 119. Iz navadnega izhaja, da morajo biti podani nujni razlogi v splošnem interesu, da bi bila omejitev svobode ustanavljanja oziroma opravljanja storitev lahko utemeljena. Vlada trdi, da je cilj nove ureditve sistema PRO, vključno z omejitvijo števila organizacij, ki lahko izvajajo skupno izpolnjevanje obveznosti PRO za istovrstne proizvode in omejitvijo uporabe dobička, uskladitev nacionalne zakonodaje z Direktivo 2018/851, ki je določila minimalne zahteve za sisteme PRO. Ob upoštevanju Okvirne direktive o odpadkih naj bi bil cilj ureditve sistema PRO doseganje okoljskih ciljev glede recikliranja odpadkov in s tem zagotavljanje varstva okolja in zdravja ljudi pri ravnanju z odpadki iz proizvodov. Z uvedbo centraliziranega sistema z eno organizacijo naj bi se ob upoštevanju količine odpadkov iz proizvodov v Republiki Slovenji, za katere velja obveznost PRO, zagotovila velja učinkovitost in ekonomičnost sistema PRO, boljša kakovost ravnanja z odpadki, večja transparentnost sistema, boljše upravljanje sistema in učinkovitejši nadzor. Učinkovitost sistema PRO naj ne bi pomenila le ekonomske učinkovitosti. Učinkovitost sistema naj bi bilo treba presojati z vidika učinkovitosti ločenega zbiranja odpadkov iz proizvodov, ozaveščanja in informiranja o pomenu preprečevanja odpadkov ter ponovne uporabe in vračanja rabljenih proizvodov. S sistemom PRO naj bi bilo treba zagotoviti ustrezno ravnanje z odpadki, ki nastanejo na celotnem ozemlju države, ne glede na njihovo dodano vrednost in ne glede na to, ali odpadki nastanejo v urbanih ali ruralnih okoljih. Vlada trdi, da je treba ekonomsko učinkovitost sistema PRO podrediti doseganju ciljev sistema PRO, ne pa doseganju dobička z izvajanjem dejavnosti skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO. Vlada meni, da iz točke (
4. c)četrtega odstavka 8.a člena Okvirne direktive o odpadkih izhaja zahteva, da se mora navedena dejavnost izvajati nepridobitno. Z ureditvijo, po kateri skupno izpolnjevanje obveznosti PRO izvaja ena organizacija, naj bi se zagotovila poenostavitev sistema PRO za proizvajalce, saj v takem primeru ni potrebe po vzpostavitvi neodvisnega organa, ki izvaja nadzor nad izvajanjem obveznosti PRO. Cilja navedene ureditve naj bi bila tudi zmanjšanje stroškov proizvajalcev in prispevanje k vključitvi stroškov, povezanih z ravnanjem z odpadki iz proizvodov, za katere velja obveznost PRO, v ceno proizvoda. Ureditev sistema PRO, vključno s skupnim izpolnjevanjem obveznosti PRO naj bi temeljila na načelu plačila za obremenjevanja okolja (12. člen ZVO-2) in načelu enake obravnave proizvajalcev (prvi odstavek 37. člena in deseti odstavek 38. člena ZVO-2). 120. Pobudniki menijo, da bi moral zakonodajalec za uvedbo sistema, v katerem izvaja dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode le ena organizacija, posebej utemeljiti javni interes. Menijo, da zmanjšanje konkurence skoraj vedno pomeni slabše storitve, nižjo stopnjo tehničnega in gospodarskega napredka in višje cene, ki jih na koncu prek višjih cen proizvodov plačujejo potrošniki. Zato menijo, da je presojana ureditev celo v nasprotju z javnim interesom. 121. Ustavno sodišče meni, da je država z ureditvijo, po kateri sme dejavnost skupnega izpolnjevanja obveznosti PRO za istovrstne proizvode nepridobitno izvajati le ena organizacija, zasledovala cilje iz Direktive 2018/851 in s tem tudi cilje, povezane z varstvom okolja. Iz te ob